一、中國(guó)社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀及改革

所謂的監(jiān)督，簡(jiǎn)單來講，就是監(jiān)測(cè)、審查之意。^[30]社會(huì)保障監(jiān)督就是通過一定的組織機(jī)構(gòu)，依照一定的程序，監(jiān)測(cè)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展運(yùn)行，審查國(guó)家社會(huì)保障政策的實(shí)施情況。社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制是整個(gè)社會(huì)保障體系的重要組成部分，它是中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)健康發(fā)展的重要保證。

(一)中國(guó)社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀及原因

在中國(guó)，到目前為止尚未建立起獨(dú)立、健全的社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制，對(duì)社會(huì)保障事業(yè)不存在系統(tǒng)的監(jiān)督，這主要是由以下幾方面的原因造成的:

1.中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)管理分散

長(zhǎng)期以來，中國(guó)的社會(huì)保障事業(yè)管理分散。在上一章中已經(jīng)分析過了，中國(guó)的社會(huì)保障事業(yè)的管理由勞動(dòng)、人事、衛(wèi)生、民政、財(cái)政、銀行、商業(yè)保險(xiǎn)、審計(jì)、司法、教育、工會(huì)、婦聯(lián)等許多部門負(fù)責(zé)，這一方面造成了多頭管理、政出多門，政策很難協(xié)調(diào)統(tǒng)一;另一方面，各部門各自為政，部門之間的利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，難以形成互相監(jiān)督、互相制約的運(yùn)作機(jī)制。各個(gè)部門在制定或執(zhí)行有關(guān)政策過程中容易受當(dāng)?shù)卣蛳嚓P(guān)部門的干預(yù)與影響。在這些因素的作用下，使得國(guó)家有關(guān)的社會(huì)保障事業(yè)監(jiān)督政策難以落實(shí)，因此，導(dǎo)致了對(duì)社會(huì)保障監(jiān)督的職能被弱化，社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制的嚴(yán)重失效。

2.中國(guó)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)集行政管理、事務(wù)施行、監(jiān)督制約于一身

現(xiàn)行社會(huì)保障管理體制中，社會(huì)保障機(jī)構(gòu)往往集行政管理、事務(wù)施行、監(jiān)督制約權(quán)利于一身。其中，問題較為嚴(yán)重的當(dāng)屬對(duì)社會(huì)保障基金的管理。中國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障基金管理體制導(dǎo)致了一些社會(huì)保障項(xiàng)目基金的征收、管理、運(yùn)營(yíng)、支付等職能同屬一個(gè)部門，收支一條線，一個(gè)部門同時(shí)兼署“會(huì)計(jì)”、“出納”兩種職能，基金的“收、支、管、用”與政策制定融于一體，由于缺乏必要、有效的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致了這些社會(huì)保障項(xiàng)目的基金隨時(shí)面臨著被侵吞、擠占、挪用、浪費(fèi)等各種危險(xiǎn)，最為典型的就是1999年以前的社會(huì)保險(xiǎn)基金管理體制。在1999年開始頒布實(shí)施《社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》和《社會(huì)保險(xiǎn)基金會(huì)計(jì)制度》兩項(xiàng)制度以前，中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)基金的征收、管理、運(yùn)營(yíng)、支付等工作由同一社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，而且這些社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以從社會(huì)保險(xiǎn)基金中提取管理費(fèi)。在這種管理體制下，由于缺乏對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理與運(yùn)營(yíng)的必要、有效的監(jiān)督、檢查和制約機(jī)制，再加上一些地方、部門受私人、局部利益的驅(qū)使，擠占、貪污、挪用、揮霍社會(huì)保障基金時(shí)有發(fā)生，造成了大量社會(huì)保險(xiǎn)基金的流失、無法收回，給中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展壯大帶來了許多不利的影響。

3.中國(guó)社會(huì)保障體系的運(yùn)行缺乏有效的監(jiān)督管理

中國(guó)的社會(huì)保障的立法相當(dāng)滯后，還沒有獨(dú)立的、專門的社會(huì)保障監(jiān)督法規(guī)體系，這使得社會(huì)保障監(jiān)督職能的發(fā)揮缺乏制度保障。目前，中國(guó)對(duì)社會(huì)保障體系的運(yùn)行主要還是依靠行政手段，而社會(huì)保障制度發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障體系的運(yùn)行主要是依靠國(guó)家立法來實(shí)施的。社會(huì)保障體系運(yùn)行的制度依據(jù)不同就會(huì)導(dǎo)致運(yùn)行的效果和效率也有很大的差異。依靠行政手段來維持社會(huì)保障體系的運(yùn)行無論是在制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，還是在實(shí)施的強(qiáng)制性方面顯然都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如依靠國(guó)家立法來實(shí)施社會(huì)保障制度。同樣地，社會(huì)保障制度監(jiān)督無法可依，僅僅依靠行政手段來對(duì)社會(huì)保障進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)威性、強(qiáng)制性不強(qiáng)，不能使社會(huì)保障監(jiān)督職能有效發(fā)揮作用。

此外，沒有形成一套有效的社會(huì)保障外部監(jiān)督機(jī)制，缺乏公眾參與的社會(huì)監(jiān)督，也是目前中國(guó)社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制存在的一些主要缺陷。

社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制失效所造成的后果是顯而易見的，社會(huì)保障基金被挪用和貪污、采取不正當(dāng)手段騙取社會(huì)保障待遇等各種違法事件屢屢發(fā)生，它不僅使社會(huì)保障基金產(chǎn)生巨大浪費(fèi)和流失，而且影響妨礙了中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展，危及社會(huì)保障制度功能和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(二)社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制改革的思路與對(duì)策

1.建立一個(gè)多方參與、職責(zé)分明的社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制

社會(huì)保障是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)事業(yè)體系，它幾乎與所有的社會(huì)成員的切身利益有著直接或間接的聯(lián)系，而且這種聯(lián)系的形式多樣、內(nèi)容廣泛，它必然與一個(gè)國(guó)家的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各方面事務(wù)都有著密切的關(guān)聯(lián)?！耙?guī)范財(cái)政理論的簡(jiǎn)化假設(shè)是:政府是由一個(gè)追求社會(huì)福利或“公共利益”最大化的慈善家統(tǒng)治的……相反，政府機(jī)構(gòu)是由作為其他社會(huì)機(jī)構(gòu)主要成員的個(gè)體而組成的，這些個(gè)體將其自身利益帶進(jìn)政府機(jī)構(gòu)”。^[31]這就是說，承擔(dān)管理社會(huì)保障事務(wù)責(zé)任的政府機(jī)構(gòu)的工作人員，可能從自己的私利出發(fā)，作出危害公眾利益的行為。對(duì)于承擔(dān)提供社會(huì)保障服務(wù)責(zé)任的私營(yíng)機(jī)構(gòu)來說，它們對(duì)機(jī)構(gòu)本身、組織成員的利益的關(guān)注更有可能導(dǎo)致他們發(fā)生這樣的行為。所以，必須建立有效的社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制，才能確保公眾的社會(huì)保障利益。而且，從社會(huì)保障發(fā)展實(shí)踐來看，是不可能只由一個(gè)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)社會(huì)保障監(jiān)督職責(zé)的，而應(yīng)該是所有與社會(huì)保障事業(yè)有關(guān)的部門、機(jī)構(gòu)都共同來參與社會(huì)保障的監(jiān)督，只有多方參與的監(jiān)督體制，才能是一個(gè)全面、完整的監(jiān)督體制。

但是，社會(huì)保障監(jiān)督的多方參與一定要與現(xiàn)有的社會(huì)保障事業(yè)管理中的“多方干預(yù)”區(qū)別開，因此，健全的社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制還必須是職責(zé)分明的。社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制的職責(zé)分明的含義是:必須改變現(xiàn)有社會(huì)保障事務(wù)開展過程中，一些地方各級(jí)政府或有關(guān)部門為了地方或部門的私利、假借對(duì)社會(huì)保障事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督之實(shí)。對(duì)于社會(huì)保障機(jī)構(gòu)和非社會(huì)保障機(jī)構(gòu)來說，非社會(huì)保障機(jī)構(gòu)可以為社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的工作提供協(xié)助，也可以對(duì)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的各方面工作進(jìn)行監(jiān)督，但是，這種監(jiān)督的結(jié)果只能是依照法定程序向相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)進(jìn)行反映或反饋，而不能是直接對(duì)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行干預(yù)。而社會(huì)保障組織機(jī)構(gòu)之間必須改變以往那種集行政管理、執(zhí)行、監(jiān)督等職能于一身的狀況，分離出專門的社會(huì)保障行政管理、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)與行政管理、執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間既是互相協(xié)助，同時(shí)又是各司其職、互相監(jiān)督、互相制約的。

2.明確社會(huì)保障監(jiān)督的重點(diǎn)

健全的社會(huì)保障監(jiān)督應(yīng)該對(duì)社會(huì)保障事務(wù)的方方面面都能進(jìn)行有效的監(jiān)督，總體而言，本人認(rèn)為，社會(huì)保障監(jiān)督的重點(diǎn)主要包括以下兩個(gè)方面的內(nèi)容:

(1)對(duì)社會(huì)保障實(shí)施的監(jiān)督。對(duì)社會(huì)保障實(shí)施的監(jiān)督主要是指對(duì)國(guó)家有關(guān)的社會(huì)保障法律、法規(guī)、政策實(shí)施的監(jiān)督。在第一章中，就已經(jīng)討論過社會(huì)保障是國(guó)家依法建立的一項(xiàng)社會(huì)制度，它是國(guó)家保證社會(huì)成員享有的法定權(quán)益之一，但是，國(guó)家也往往會(huì)要求社會(huì)成員必須在履行一些相應(yīng)義務(wù)的前提下才能享受這種權(quán)力。所以，對(duì)社會(huì)保障實(shí)施的監(jiān)督應(yīng)該包括兩個(gè)方面:①執(zhí)行國(guó)家社會(huì)保障政策的有關(guān)部門，是否認(rèn)真地履行自己的工作職責(zé)、嚴(yán)格執(zhí)行了國(guó)家的社會(huì)保障政策。但在各項(xiàng)社會(huì)保障制度的具體實(shí)施中，由于各種因素的影響有可能導(dǎo)致社會(huì)成員的權(quán)益受到損害。這些部門或機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家社會(huì)保障政策的執(zhí)行情況，直接關(guān)系到廣大社會(huì)成員的社會(huì)保障權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。它們的失職或不負(fù)責(zé)任，都可能導(dǎo)致需要社會(huì)保障制度救助的社會(huì)成員得不到相應(yīng)的救助，這無疑會(huì)損害社會(huì)成員合法的社會(huì)保障權(quán)益。②對(duì)社會(huì)保障實(shí)施的監(jiān)督也包括了社會(huì)成員、相關(guān)組織對(duì)國(guó)家法定的社會(huì)保障義務(wù)的履行的監(jiān)督。因?yàn)?，社?huì)成員、相關(guān)組織對(duì)國(guó)家法定的社會(huì)保障義務(wù)不認(rèn)真履行的話，將會(huì)妨礙中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展，最終，也會(huì)影響社會(huì)成員社會(huì)保障權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。如一些用人單位或職工不履行繳納有關(guān)社會(huì)保障費(fèi)用的義務(wù)，就會(huì)造成社會(huì)保障事業(yè)維持和開辦的資金不足，這樣一來，也就使社會(huì)成員的社會(huì)保障權(quán)益難以得到有效的維護(hù)。

(2)對(duì)社會(huì)保障基金管理與運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督。社會(huì)保障基金是社會(huì)保障事業(yè)運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，直接關(guān)系到廣大社會(huì)成員的切身利益，所以，建立健全、有效的社會(huì)保障基金管理與運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督、制約機(jī)制，確保社會(huì)保障基金的安全是必要和極其重要的。

要建立健全有效的社會(huì)保障基金管理與運(yùn)營(yíng)監(jiān)督制約機(jī)制，①必須改變現(xiàn)有的社會(huì)保障基金管理體制，把社會(huì)保障基金的籌集、支付與保值增值運(yùn)營(yíng)等幾方面的事務(wù)分開，交由不同的部門負(fù)責(zé)，幾個(gè)部門之間即互相配合，又互相監(jiān)督。同時(shí)，對(duì)社會(huì)保障基金的財(cái)政管理逐漸地由目前的納入財(cái)政在銀行開設(shè)的社會(huì)保障基金專戶，專戶存儲(chǔ)，專款專用，實(shí)行收支兩條線管理，過渡并最終實(shí)現(xiàn)把社會(huì)保障基金納入國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一的預(yù)算之中，建立社會(huì)保障預(yù)算。②要形成對(duì)社會(huì)保障基金管理與運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督制約機(jī)制，除了必須對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)保障基金管理體制進(jìn)行改革外，還應(yīng)該加快建立有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)及風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的制度，確保社會(huì)保障基金管理與運(yùn)營(yíng)有章可循，而且，還必須針對(duì)社會(huì)保障基金管理與運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)的新問題、新情況，不斷調(diào)整和修改這些管理制度，從制度上杜絕各種危害、侵害社會(huì)保障基金安全可能的發(fā)生。此外，還必須建立有效的社會(huì)保障基金管理與運(yùn)營(yíng)的外部監(jiān)督機(jī)制。因?yàn)椋瑢?shí)踐證明，僅僅依靠社會(huì)保障管理系統(tǒng)自身是很難非常有效地預(yù)防和糾正侵害社會(huì)保障基金的不法行為的發(fā)生，必須在社會(huì)保障管理系統(tǒng)之外，再建立起健全、權(quán)威的外部監(jiān)督系統(tǒng)，才能夠真正有效地防止基金被侵占、挪用、浪費(fèi)或損失。但是，加強(qiáng)社會(huì)保障基金管理與運(yùn)營(yíng)的外部監(jiān)督的同時(shí)，還必須防止地方政府或有關(guān)部門對(duì)社會(huì)保障基金管理與運(yùn)營(yíng)進(jìn)行越權(quán)干預(yù)，這些年發(fā)生的一些侵害、挪用社會(huì)保障基金的不法事件的發(fā)生往往是與地方政府或有關(guān)部門的這種非法行為有關(guān)。

3.加快社會(huì)保障立法，完善中國(guó)社會(huì)保障監(jiān)督法律機(jī)制

社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制本身就是國(guó)家依法建立的一項(xiàng)制度，對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的監(jiān)督必須依法進(jìn)行，所以，必須加快中國(guó)的社會(huì)保障立法進(jìn)程，健全中國(guó)的社會(huì)保障法律體系，才能為社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制的有效運(yùn)行提供必要的制度保證。從總體上看，中國(guó)的社會(huì)保障立法相當(dāng)落后，難以有效地保證中國(guó)現(xiàn)有社會(huì)保障制度的全面實(shí)施，加快社會(huì)保障立法已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

加快中國(guó)的社會(huì)保障立法，①必須制定一部統(tǒng)一的《社會(huì)保障法》，以法律的形式對(duì)中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)、立法原則、實(shí)現(xiàn)途徑等基本問題作出明確規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，對(duì)中國(guó)現(xiàn)行的各種社會(huì)保障制度單項(xiàng)條例進(jìn)行修改，使之上升為社會(huì)保障單項(xiàng)法規(guī)，最后形成一個(gè)較為完整的社會(huì)保障的法律體系。②既然社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制是一項(xiàng)法律制度賦予有權(quán)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，那么社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)什么樣的監(jiān)督職責(zé)不能由監(jiān)督機(jī)構(gòu)自身決定的，而必須由國(guó)家的社會(huì)保障法律制度或其他有關(guān)法律制度加以決定，所以，通過專門的社會(huì)保障監(jiān)督法律法規(guī)，以法律的形式將社會(huì)保障監(jiān)督制度確立起來，明確各有權(quán)機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍。③負(fù)有社會(huì)保障監(jiān)督職能的部門必須在法定范圍內(nèi)開展社會(huì)保障監(jiān)督工作。這些部門的越權(quán)行事同樣會(huì)破壞社會(huì)保障事業(yè)運(yùn)行的正常秩序，所以，社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作的首要原則必須是“依法運(yùn)行”，社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)只能在法律規(guī)范的范圍內(nèi)、依照法定程序行使社會(huì)保障監(jiān)督職權(quán)。

此外，還應(yīng)該規(guī)范社會(huì)保障監(jiān)督行為，增強(qiáng)社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制的可操作性，提高社會(huì)保障監(jiān)督的效率。完善的社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制不能僅停留在內(nèi)容的全面完整上，而且還應(yīng)該在實(shí)踐中，通過規(guī)范社會(huì)保障工作和社會(huì)保障監(jiān)督工作的程序，增強(qiáng)社會(huì)保障監(jiān)督工作的可操作性，才能保證和提高社會(huì)保障監(jiān)督的效率。比如說，建立個(gè)人社會(huì)保障賬戶和專門的銀行賬號(hào)，有關(guān)的社會(huì)保障的個(gè)人賬戶的收支，社會(huì)保障待遇的發(fā)放，均在社會(huì)保障銀行辦理，個(gè)人直接在銀行領(lǐng)取各種社會(huì)保障待遇，銀行受社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的委托定期向社會(huì)公布基金收支、發(fā)放情況，并定期向保障對(duì)象寄發(fā)個(gè)人對(duì)賬單。這樣可以避免社會(huì)保障機(jī)構(gòu)經(jīng)手現(xiàn)金，同時(shí)，有利于社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行核對(duì)、檢查與監(jiān)督，減少貪污、挪用社會(huì)保障基金等各種社會(huì)保障基金管理中的違法行為發(fā)生的可能性，也可以使類似于冒領(lǐng)、替領(lǐng)等社會(huì)保障金發(fā)放過程中出現(xiàn)的違法現(xiàn)象得到有效控制。

總之，社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制的完善，與社會(huì)保障制度的發(fā)展密切相關(guān)，社會(huì)保障基金是否能合法、有效的運(yùn)營(yíng)與管理，社會(huì)保障事業(yè)是否能夠正常地運(yùn)行與發(fā)展，均需要通過健全的社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制來加以保證。所以，對(duì)整個(gè)社會(huì)保障運(yùn)行機(jī)制而言，監(jiān)督機(jī)制既是不可缺少的環(huán)節(jié)，同時(shí)，也是對(duì)運(yùn)行機(jī)制乃至整個(gè)社會(huì)保障制度的自我完善的重要前提。因此，必須建立一個(gè)健全的、獨(dú)立于社會(huì)保障管理、實(shí)施職能之外社會(huì)保障監(jiān)督系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)既應(yīng)該包括負(fù)有專門社會(huì)保障監(jiān)督職能的部門，也應(yīng)該包括相關(guān)監(jiān)督職能的部門和社會(huì)輿論監(jiān)督機(jī)構(gòu)等;必須規(guī)范社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)容，無論是哪一類的監(jiān)督機(jī)構(gòu)或部門都將根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定來行使自己的監(jiān)督職能;同時(shí)，還必須強(qiáng)化公眾參與社會(huì)保障監(jiān)督意識(shí)，促進(jìn)全社會(huì)共同來社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展、共同來參與社會(huì)保障事業(yè)的監(jiān)督工作，保證中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的健康發(fā)展。

當(dāng)然，所有監(jiān)督工作的開展，一切監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行都離不開一個(gè)基本的前提，那就是，要了解和掌握充足、完備、客觀、真實(shí)的社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展信息，而要獲得這些信息就需要有一個(gè)健全、完善的社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)體系。