一、健全環(huán)境行政管理組織機構(gòu)

1972 年人類環(huán)境會議上指出，環(huán)境問題不僅是一個技術(shù)問題，也是一個重要的社會經(jīng)濟問題，不能只用科學(xué)技術(shù)的方法去解決污染，還需要用經(jīng)濟的、法律的、行政的等綜合的方法和措施，從其與社會經(jīng)濟發(fā)展的聯(lián)系中全面解決環(huán)境問題。^[2]發(fā)達(dá)國家的政府認(rèn)識到環(huán)境問題已成為同政治、經(jīng)濟密切相關(guān)的重大社會問題，從而把環(huán)境監(jiān)督管理列為國家的重要職能。隨著環(huán)境問題全球化的發(fā)展，保護環(huán)境成為國家越來越重要的職能，而設(shè)置合理、職能配置科學(xué)的環(huán)境管理機構(gòu)是充分發(fā)揮國家環(huán)境監(jiān)督管理職能的重要組織保證。

面對日益惡化的環(huán)境問題，各國都把加強環(huán)境保護機構(gòu)建設(shè)作為首要任務(wù)，并對環(huán)境保護機構(gòu)進行改革，不斷強化其職能，增強其權(quán)威。1970～1972 年的 3 年間美、日、英、法、加等國政府分別在中央設(shè)立和強化了環(huán)境保護專門機構(gòu)。環(huán)境部是歐盟各國和OECD絕大多數(shù)國家的內(nèi)閣組成部門之一。在各國內(nèi)閣不斷精簡的情況下，環(huán)保機構(gòu)的地位卻不斷提升。例如，2000 年意大利政府內(nèi)閣部門總數(shù)為 23 個，2001 年機構(gòu)改革后減少為 14個，但環(huán)境部仍是其中一個重要部門。日本 2001 年政府機構(gòu)改革將內(nèi)閣部門由原來的 12 個減少為 10 個，但環(huán)境廳仍升格為環(huán)境省，成為新的內(nèi)閣部門。^[3]針對當(dāng)前我國環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)所存在的規(guī)范化、法制化程度不高、穩(wěn)定性差；機構(gòu)規(guī)格和地位偏低、缺乏足夠的管理權(quán)威；機構(gòu)設(shè)置重復(fù)、職權(quán)交叉重合；缺乏專門的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)、綜合協(xié)調(diào)能力薄弱等問題，我們應(yīng)立足國情，充分借鑒國際經(jīng)驗，加強環(huán)境保護機構(gòu)建設(shè)和改革，建立起健全、精干、高效、權(quán)威的環(huán)境管理機構(gòu)，為國家環(huán)境監(jiān)督管理職能的充分發(fā)揮提供重要組織保證。

（一）環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)設(shè)置應(yīng)遵循的原則

1. 權(quán)威獨立原則。環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置應(yīng)保證其有足夠高的地位、足夠大的權(quán)力與足夠強的能力承擔(dān)起環(huán)境保護的任務(wù)。因此，對于該機構(gòu)級別定位、權(quán)力配置、組織設(shè)置、人員構(gòu)成、經(jīng)費保障、執(zhí)法程序設(shè)計以及執(zhí)法效力的確定等都必須圍繞保證該機構(gòu)的獨立性與權(quán)威性而展開。從我國的現(xiàn)狀來看，環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置尤其應(yīng)當(dāng)充分考慮到環(huán)境執(zhí)法過程中不可避免地遭到來自環(huán)境破壞者和地方保護主義的雙重阻擊，故而需對環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)責(zé)進行科學(xué)合理的規(guī)劃?？茖W(xué)、高效的環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)除了擁有許可、監(jiān)督、強制、處罰、指導(dǎo)等行政權(quán)外，還應(yīng)同時享有準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)，包括在環(huán)境法規(guī)定的范圍內(nèi)就具體實施環(huán)境法的行政規(guī)章制定權(quán)、規(guī)范性文件修改或廢除建議權(quán)，對環(huán)境違法行為引起的民事?lián)p害賠償進行裁決的權(quán)力、行政復(fù)議權(quán)、刑事指控專屬移送權(quán)等。

2. 依法設(shè)置原則。依法設(shè)置原則要求環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)必須依照法律的明確規(guī)定設(shè)置，一般由憲法、政府組織法和有關(guān)的環(huán)境法律劃分政府及其所屬職能部門的環(huán)境管理權(quán)限，其目的是防止濫設(shè)機構(gòu)，保障行政機構(gòu)的合法性、穩(wěn)定性。根據(jù)《國務(wù)院組織法》第 11 條的規(guī)定，國務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡原則，設(shè)立若干直屬機構(gòu)主管各項專門業(yè)務(wù)。但在我國的實際情況是：涉及到行政職能的立法，通常是由全國人大委托某一政府主管部門起草，是先有“機構(gòu)”后有“法律”，這樣導(dǎo)致政府機構(gòu)的規(guī)范化、法制化程度不高，變化的隨意性很大。我國尚未出臺《環(huán)境行政組織機構(gòu)法》，環(huán)境行政機構(gòu)經(jīng)常處于變動之中，每一次機構(gòu)改革，許多地方特別是市縣一級環(huán)保機構(gòu)，都面臨著被裁減的威脅，從而大大影響了環(huán)境行政機構(gòu)的合法性和穩(wěn)定性。

3. 精干效能原則。這是現(xiàn)代行政管理學(xué)和行政法學(xué)對設(shè)置任何行政機構(gòu)的基本要求，環(huán)境行政機構(gòu)的設(shè)置尤其要強調(diào)這一點，做到機構(gòu)精簡、人員精干、運轉(zhuǎn)高效。我國環(huán)境行政機構(gòu)在設(shè)置上的精干效能要求與其職能密切相關(guān)，環(huán)境行政機構(gòu)職能的權(quán)威性、高層次性決定了這種機構(gòu)的設(shè)置不像一般行政機關(guān)那樣完全按現(xiàn)有的政府層級從上到下層層設(shè)立，而一般應(yīng)集中在中央一級設(shè)置綜合性環(huán)境管理機構(gòu)，如環(huán)境部；在地方一級則根據(jù)生態(tài)環(huán)境要素而非以行政區(qū)劃設(shè)置若干直屬中央管理的區(qū)域性和流域性環(huán)境管理局，如設(shè)立協(xié)調(diào)長三角區(qū)域經(jīng)濟帶環(huán)境管理的上海局、管理長江流域環(huán)境工作的長江局等。

（二）完善我國環(huán)境行政監(jiān)督管理機構(gòu)的具體對策建議

在遵循權(quán)威獨立、依法設(shè)置、精干效能原則前提下，針對我國環(huán)境行政監(jiān)督管理機構(gòu)設(shè)置所存在的問題，借鑒發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的經(jīng)驗和有益做法，應(yīng)加強以下幾個方面的具體工作：

1. 完善環(huán)境行政組織立法，制定統(tǒng)一的《環(huán)境行政組織法》

為保證環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)的合法性和穩(wěn)定性，國外環(huán)保機構(gòu)，均是依法創(chuàng)設(shè)。如日本環(huán)境?。◤d）的創(chuàng)設(shè)依據(jù)是《環(huán)境廳設(shè)置法》、《環(huán)境廳組織令》和《環(huán)境廳組織規(guī)則》三部組織法規(guī)；美國環(huán)保局（EPA）的職責(zé)主要通過執(zhí)行 9 部環(huán)保法律來履行，CEQ 的職責(zé)由NEPA 明確、詳盡地規(guī)定；德國聯(lián)邦環(huán)境部的內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置由聯(lián)邦議院的決議明確規(guī)定；法國《環(huán)境法典》對各機構(gòu)的設(shè)置、各機構(gòu)及其首長的職責(zé)均有詳盡的規(guī)定。這就盡量減少和消除了機構(gòu)設(shè)置和職能配置的任意性和盲目性因素，從而既保證了機構(gòu)自身的合法性和穩(wěn)定性，又確保機構(gòu)職權(quán)和職權(quán)劃分的規(guī)范化。

相比之下，我國在中央一級還沒有制定統(tǒng)一的《環(huán)境行政組織法》，在地方也沒有專門的環(huán)境管理機構(gòu)設(shè)置法規(guī)和規(guī)章。環(huán)境行政監(jiān)督管理機構(gòu)的設(shè)置及其職權(quán)的主要依據(jù)散見于《憲法》、《國務(wù)院組織法》、《地方組織法》和一些單行法律、全國人大的決議及有關(guān)行政法規(guī)關(guān)于行政機構(gòu)組織方面的規(guī)定甚至各級黨委或政府的紅頭文件中。由于沒有法律的專門明確規(guī)定，而現(xiàn)行組織法的規(guī)定又過于簡單、原則，可操作性不強，加上有很多規(guī)定也不夠合理，必然造成環(huán)境行政機構(gòu)設(shè)置的隨意性，導(dǎo)致我國環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)經(jīng)常處于變動之中，而且各地方也很不統(tǒng)一。有的地方設(shè)專門的環(huán)境保護局，有的地方則不設(shè)；有的讓其他部門代管，有的則一個機構(gòu)兩塊牌子。而且，每一次機構(gòu)改革，許多地方，特別是市、縣一級環(huán)保機構(gòu)，都面臨著裁減的威脅。從而大大影響了環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)的穩(wěn)定性。

以《國務(wù)院組織法》為例，在對國務(wù)院的職權(quán)方面，該組織法以列舉的方式規(guī)定了國務(wù)院的基本權(quán)限，但未明確規(guī)定國務(wù)院的根本職能。因而，那些未明確規(guī)定在國務(wù)院職權(quán)范圍內(nèi)、也未明確規(guī)定在其他法律中的權(quán)力，往往成為各國家機關(guān)、行政機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)間的權(quán)限爭議。此外，《國務(wù)院組織法》規(guī)定，國務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡的原則，設(shè)立若干直屬機構(gòu)主管各項專門業(yè)務(wù)。在實踐中，直屬機構(gòu)與國務(wù)院部委相比，除機構(gòu)規(guī)格稍低外，機構(gòu)的性質(zhì)、職權(quán)與地方行政機構(gòu)的關(guān)系并無實質(zhì)性的差別。^[4]但國務(wù)院各部委的設(shè)立、撤消或者合并，經(jīng)總理提出，由全國人民代表大會決定；在全國人大閉會期間，由全國人大常委會決定。而《國務(wù)院組織法》第11條規(guī)定國務(wù)院直屬機構(gòu)的設(shè)置是由國務(wù)院自行決定的，并不受全國人大及常委會的監(jiān)督。因此，1998 年國務(wù)院機構(gòu)調(diào)整中，國家環(huán)保局雖然升格為部級的國家環(huán)境保護總局，但事實上，由于國家環(huán)境保護總局屬于國務(wù)院的直屬局，而不是國務(wù)院的組成部門，與國務(wù)院的各部委在地位上還是有很大差別的。從組織設(shè)立和變更來看，環(huán)境保護總局是由國務(wù)院自主決定設(shè)立的，與其他部委的設(shè)立程序有所不同，其地位和穩(wěn)定性明顯不如其他部委。地方的情況更差，每次機構(gòu)改革，地方環(huán)保機構(gòu)都會面臨裁撤并轉(zhuǎn)的危險。而一個缺乏穩(wěn)定性甚至連自己生存命運都不能確定的行政機關(guān)是很難進行有效行政管理的。因此，為加強環(huán)保監(jiān)督管理機構(gòu)的穩(wěn)定性，應(yīng)盡快修改現(xiàn)行的《國務(wù)院組織法》和《地方組織法》等，在此基礎(chǔ)上制定一部綜合性、專門的《環(huán)境行政機構(gòu)組織法》。

此外，應(yīng)借鑒美國環(huán)境保護立法的經(jīng)驗，改變目前主要依據(jù)污染防治立法的做法，主要根據(jù)保護環(huán)境要素立法。在中國的環(huán)境保護法律體系中，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定只有《環(huán)境保護法》為上位法，下位法應(yīng)當(dāng)為環(huán)境要素保護法，包括水環(huán)境保護法、大氣環(huán)境保護法、土壤環(huán)境保護法、地質(zhì)環(huán)境保護法、海洋環(huán)境保護法、自然保護區(qū)法、野生動物保護法、野生植物保護法等。除特殊情況外，下位法中不應(yīng)出現(xiàn)以控制污染和保護環(huán)境行為為目標(biāo)的法律，以免給管理體制建設(shè)造成混亂。法律應(yīng)明確規(guī)定環(huán)境保護行政主管部門的職能責(zé)任和其他相關(guān)行政主管部門的職能責(zé)任。每部法律應(yīng)有明確具體的由國務(wù)院頒布的執(zhí)行細(xì)則、法規(guī)以及環(huán)境保護行政主管部門和其他部門制定的行政規(guī)章。

2. 改革環(huán)境保護部組織機構(gòu)設(shè)置，通過職能整合全面提升其權(quán)威

建立高規(guī)格、高級別的專門性國家環(huán)境管理機構(gòu)以增強其權(quán)威是發(fā)達(dá)國家強化環(huán)境管理機構(gòu)建設(shè)的重要趨勢之一。^[5]主要做法是：一是提高國家環(huán)境管理主管機構(gòu)級別，據(jù)不完全統(tǒng)計，絕大多數(shù)國家的環(huán)境保護主管機構(gòu)是部級單位，在發(fā)達(dá)國家中建立起部一級專門環(huán)境管理機構(gòu)的已占 85％～90％，目前OECD 30 個成員國（含歐盟 15 國）中更是有 29 個國家的環(huán)保機構(gòu)為內(nèi)閣組成部門；^[6]二是提高機構(gòu)負(fù)責(zé)人的政治地位，絕大多數(shù)國家的環(huán)境保護機構(gòu)負(fù)責(zé)人都是政府或內(nèi)閣成員，直接向總統(tǒng)或總理負(fù)責(zé)。如澳大利亞、巴西、保加利亞、加拿大、丹麥、日本、韓國、新西蘭、挪威、俄羅斯、瑞典、泰國等國家的環(huán)境或資源部長都是其政府或內(nèi)閣主要成員，在政府或內(nèi)閣中具有舉足輕重的地位。

相比之下，我國的國家環(huán)境行政主管部門在政府中的地位和級別較低，缺乏足夠的權(quán)威。建國以來，我國的環(huán)境管理機構(gòu)雖經(jīng) 4 次調(diào)整后逐漸加強和完善，1998 年國務(wù)院機構(gòu)調(diào)整中，國家環(huán)保局升格為部級的國家環(huán)境保護總局，但事實上，國家環(huán)境保護總局屬于國務(wù)院的直屬局，而不是國務(wù)院的組成部門，在地位上無法與國務(wù)院各部委相抗衡。在宏觀管理方面，因為國家環(huán)境保護總局是一個只享有具體管理權(quán)限的機關(guān)，因而其綜合決策、協(xié)調(diào)能力就受到極大限制。即使是微觀層面的管理職能，如法律規(guī)定的“指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和解決各地方、各部門及跨流域的重大環(huán)境問題”，國家環(huán)境保護總局也難以勝任?！皩嵺`中，我們也確實發(fā)現(xiàn)國家環(huán)境保護總局對于這種跨部門、跨地區(qū)、跨流域的重大環(huán)境政策和環(huán)境問題屢調(diào)不協(xié)、屢解不決的情況。這種涉及國民經(jīng)濟全局和不同部門以及跨流域、跨地區(qū)重大環(huán)境決策和環(huán)境問題解決的協(xié)調(diào)確實應(yīng)當(dāng)放在更高的決策層次，或者由綜合決策部門進行，或者設(shè)立跨部門的議事機構(gòu)處理。”^[7]國家環(huán)境保護總局的協(xié)調(diào)功能因其地位大打折扣。

面對錯綜復(fù)雜的嚴(yán)峻環(huán)境形勢，國家環(huán)境保護總局受職能所限，難以駕御。不用超常的重大措施不加大環(huán)境保護的機構(gòu)建設(shè)，解決我國的環(huán)境問題是不現(xiàn)實的。因此，為加大環(huán)境政策、規(guī)劃和重大問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，借鑒國外經(jīng)驗，通過積極的機構(gòu)改革，提高國家環(huán)境主管部門的級別，把環(huán)境保護總局升格為環(huán)境保護部。

2008 年十一屆全國人大一次會議決定，將國家環(huán)?？偩稚駷榄h(huán)境保護部。環(huán)?？偩稚窈?，其地位和作用得到了強化。目前我國國務(wù)院主要有兩種決策方式：一種是國務(wù)院常務(wù)會議決策，一種是國務(wù)院全體會議決策，前者包括總理、副總理、國務(wù)委員及秘書長，后者也只包括國務(wù)院的 27 個組成部門，這些部門是國務(wù)院決策的當(dāng)然組成成員，其他的委、辦、局屬于國務(wù)院直屬機構(gòu)，從理論上講不能稱做國務(wù)院組成部門。因此，環(huán)?？偩肿兩頌榄h(huán)境保護部，相當(dāng)于進入“內(nèi)閣”， 成為國務(wù)院“內(nèi)閣成員”，這使得環(huán)保部門進入了我國決策體系的核心層，它將直接負(fù)責(zé)全國環(huán)境的規(guī)劃與管理，環(huán)境政策的制訂和落實，法律的監(jiān)督與執(zhí)行以及跨行政區(qū)域環(huán)境事務(wù)的協(xié)調(diào)等一系列事務(wù)。

環(huán)境保護部的組建及地位的提升對于環(huán)境保護進入國家政策、規(guī)劃和重大問題的決策無疑具有重要促進作用，但由于其職能及管轄范圍并未發(fā)生根本改變，環(huán)境管理職能交叉重疊分散的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，大量與環(huán)保有關(guān)的職能分散在環(huán)保主管部門之外的十余個部委：如外交部負(fù)責(zé)國際環(huán)保條約談判，發(fā)改委負(fù)責(zé)環(huán)保產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等政策制定、氣候變化工作，政府環(huán)保投入由財政部負(fù)責(zé)，水資源保護由水利部負(fù)責(zé)，林業(yè)局分管森林養(yǎng)護、生態(tài)保護，海洋局分管海洋環(huán)境保護，氣象局負(fù)責(zé)氣象變化、空氣質(zhì)量監(jiān)測，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)村水、土壤環(huán)境保護，建設(shè)部分管城市飲用水、垃圾，國土資源部管理水土保持、國土整治、土壤保護，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)城市與農(nóng)村飲用水衛(wèi)生安全……另一方面，環(huán)保主管部門與其他部門之間權(quán)責(zé)不清，更多是有責(zé)無權(quán)，環(huán)境事故一旦發(fā)生，總是歸咎于環(huán)保主管部門。^[8]而從地位上，環(huán)境保護部也只是和國務(wù)院其他部門并列的職能部門，在環(huán)境事務(wù)與其他事務(wù)發(fā)生沖突時并不具有高于其他部委的發(fā)言權(quán)，其綜合協(xié)調(diào)作用的實現(xiàn)依賴于其他部門的協(xié)助，這種環(huán)保職能權(quán)力過于分散和權(quán)責(zé)不一的狀況成為制約環(huán)境保護執(zhí)法能力提高的重要障礙。

因此，這次機構(gòu)改革成功與否，并不簡單取決于將環(huán)?？偩肿兩頌榄h(huán)保部，更為關(guān)鍵的在于環(huán)境保護部的綜合決策力、政策執(zhí)行力、環(huán)境監(jiān)管力和部門協(xié)調(diào)力是否真正得到提高。因此相對于機構(gòu)本身的調(diào)整，職能的整合更應(yīng)成為問題解決的關(guān)鍵。職能的整合與調(diào)整不是一蹴而就的，需要經(jīng)過科學(xué)論證。從目前情況來看，在實現(xiàn)職能科學(xué)合理調(diào)整之前，可以在現(xiàn)有體制不變的基礎(chǔ)上由一位副總理兼任環(huán)境保護部長，進一步提高環(huán)保部門的權(quán)威和對其他擁有環(huán)境管理職能部門的綜合協(xié)調(diào)能力。

3. 設(shè)立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機構(gòu)和專門咨詢機構(gòu)

經(jīng)濟和社會發(fā)展的決策的重大失誤會使經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境承受力失調(diào)，從而導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境問題和生態(tài)惡化，因此，為了保障國家環(huán)境安全，必須把環(huán)境與發(fā)展綜合決策放在非常重要的位置，特別是要建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機構(gòu)和決策機制，通過建立并實行一套程序和制度，使環(huán)境保護能夠在一定程度上參與審議有關(guān)對環(huán)境具有重大影響的經(jīng)濟和社會發(fā)展的決策過程，并提出相應(yīng)的環(huán)保對策建議，從源頭開始，在發(fā)展政策的制定、發(fā)展規(guī)劃的形成以及重大行動的決策過程中，對環(huán)境、經(jīng)濟和社會發(fā)展進行統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡，使各項重大的決策既符合經(jīng)濟效率和社會公平的需求，又不危害環(huán)境。只有這樣才能達(dá)到真正的“源頭控制”，將發(fā)展對環(huán)境的影響降低到最小。

國外經(jīng)驗表明，建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機構(gòu)是解決環(huán)境問題的關(guān)鍵。90 年代美國成立了總統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展委員會和國會與政府間關(guān)系辦公室（OCIR），澳大利亞、泰國、保加利亞等國也都成立了類似的組織。

20 世紀(jì) 90 年代初以來，環(huán)境與發(fā)展的綜合決策也逐步成為我國各界人士比較關(guān)注的問題，環(huán)境保護已經(jīng)逐步納入各級部委計劃、規(guī)劃和政策的綜合決策過程。但是，由于沒有專門的綜合決策機構(gòu)，加上經(jīng)濟發(fā)展高于一切的錯誤觀念影響，使得綜合決策難以真正貫徹實施。因此，建議設(shè)立專門的高規(guī)格環(huán)境與發(fā)展綜合決策機構(gòu)，在中央成立國家環(huán)境與發(fā)展委員會，各部門和地方各級政府也應(yīng)設(shè)立相應(yīng)機構(gòu)。

環(huán)境與發(fā)展綜合決策應(yīng)該是科學(xué)決策，而科學(xué)決策是建立在民主決策基礎(chǔ)上的。為增強綜合決策的科學(xué)性，各國普遍成立各種環(huán)境咨詢委員會，其成員由環(huán)境科學(xué)家、專業(yè)人員、來自受影響行業(yè)的利益相關(guān)者和勞動者、非政府組織及社會公眾組成，為政府及其有關(guān)部門的決策機構(gòu)提供政策導(dǎo)向和實施戰(zhàn)略等方面的建議。如在美國，環(huán)境保護局長有大量的咨詢機構(gòu)為之服務(wù)，在政府更高層，有總統(tǒng)的環(huán)境質(zhì)量委員會，為總統(tǒng)提供環(huán)境政策方面的咨詢。在德國有環(huán)境顧問理事會（Sachverst?ndigenrat für Umweltfragen－SRU）和全球氣候變化建議理事會（W issenschaftlicher Beirat Globale Umweltver?nderungen－WBGU），2001 年，德國又成立了國家可持續(xù)發(fā)展理事會 （Rat für Nachhaltige Entwicklung－RNE），從多學(xué)科的角度出發(fā)，提供獨立的專家建議，內(nèi)容有國家和全球環(huán)境狀態(tài)和變化趨勢，并向德國政府提出政策建議。日本更是發(fā)展出了一套非常復(fù)雜的咨詢程序，成立了一系列的環(huán)境咨詢委員會。日本環(huán)境省及其他各省廳之下都設(shè)有各種審議會，由專家學(xué)者、已退休的中央和地方政府官員和來自企業(yè)、市民及非政府組織的代表組成，相當(dāng)于決策咨詢機構(gòu)，對重大政策、立法、計劃、事件和行為提供科學(xué)性的審查和咨詢。最近，日本又成立了全球環(huán)境委員會，由日本首相主持，不僅為政府提供傳統(tǒng)的環(huán)境污染和資源保護的建議，還提出應(yīng)對全球變化挑戰(zhàn)的建議。

環(huán)境咨詢機構(gòu)不僅發(fā)揮了科學(xué)決策和提供咨詢服務(wù)，而且成為聯(lián)系政府與民間的橋梁和紐帶，為政策制定和實施發(fā)揮了重要的溝通和協(xié)調(diào)作用，使政策既具有較強的科學(xué)性又有較廣泛的群眾基礎(chǔ)。而我國目前的環(huán)保法律、法規(guī)均未見關(guān)于該機構(gòu)的明確規(guī)定。為增強決策的科學(xué)性，我國也應(yīng)借鑒國外的有益經(jīng)驗，設(shè)立專門的環(huán)境咨詢機構(gòu)。在國務(wù)院決策層面，為保證環(huán)境保護決策的權(quán)威性和統(tǒng)一性，建立隸屬于國務(wù)院的國家環(huán)境保護顧問委員會常設(shè)機構(gòu)，直接對國務(wù)院總理負(fù)責(zé)，人員、財務(wù)、職能獨立，為重大環(huán)境保護決策提供咨詢支持。

4. 加強部門間、區(qū)域間合作，建立和完善跨部門、跨區(qū)域（流域）協(xié)調(diào)機構(gòu)

環(huán)境要素本身的流動性、整體性、不可分割性等特點，導(dǎo)致了環(huán)境問題具有很強的地域空間整體性，不受行政轄區(qū)界線和部門、行業(yè)的限制。很多環(huán)境問題的管理僅靠單一行政區(qū)域、單一部門、單一行業(yè)是難以完成的，需要進行跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)的合作。為此，發(fā)達(dá)國家如歐盟許多國家為加強部門間的協(xié)調(diào)，都建立了相應(yīng)的機制和程序，^[9]如德國的“共同部級規(guī)則程序”，法國的部際委員會聯(lián)席會議，意大利的“112 號部門協(xié)調(diào)關(guān)系法案”等。許多發(fā)達(dá)國家甚至還設(shè)置了專門的跨區(qū)（流）域、跨部門協(xié)調(diào)機構(gòu)，如美國國家環(huán)境質(zhì)量委員會（CEQ）、十大區(qū)區(qū)域環(huán)境辦公室、田納西河流域管理局，澳大利亞和新西蘭環(huán)境與自然保護委員會（ANZECC）及國家環(huán)境保護委員會^[10]，俄羅斯自然資源部按區(qū)域設(shè) 8 個自然資源局，并且下設(shè) 93 個委員會和流域管理處，法國成立了直接隸屬環(huán)境部的塞納河等6個流域管理辦事機構(gòu)——流域水管局^[11]，加拿大環(huán)境部專門成立了圣勞倫斯河管理中心。國外環(huán)境管理實踐證明，這種跨部門、跨區(qū)（流）域環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制的確立對環(huán)境保護事務(wù)的有效開展可以發(fā)揮重要作用。

為有效解決跨區(qū)域（流域）環(huán)境問題，我國也設(shè)置了一些跨區(qū)域（流域）管理機構(gòu)，如按流域設(shè)置的長江水利委員會、黃河水利委員會、珠江水利委員會等職能機構(gòu)。2006 年 7 月，根據(jù)《總局環(huán)境保護督查中心組建方案》，又在全國設(shè)立了東北、華北、西北、華中、西南、東南、華南七個分區(qū)管理機構(gòu)，七大分區(qū)管理機構(gòu)在性質(zhì)上都是國家環(huán)?？偩值呐沙鰴C構(gòu)，均從屬于國家環(huán)?？偩?，其職能之一便是“承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作”和“負(fù)責(zé)跨省區(qū)域和流域環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的來訪投訴受理和協(xié)調(diào)工作”。

雖然我國在幾大流域建立了水資源保護委員會，但從隸屬關(guān)系、職責(zé)和權(quán)限的配置及法律地位看，該機構(gòu)并非強有力的流域環(huán)境管理機構(gòu)。其一，從隸屬關(guān)系看，該類機構(gòu)名義上由水利部和國家環(huán)?？偩蛛p重領(lǐng)導(dǎo)，實際上其機構(gòu)設(shè)置、工作經(jīng)費、人事調(diào)動和任免等均由水利部決定，國家環(huán)?？偩謱嶋H上難以對其進行管理。其二，從職責(zé)和權(quán)限的配置看，其主要職責(zé)為“負(fù)責(zé)監(jiān)測其所在流域的省界水體的水環(huán)境質(zhì)量狀況，并將監(jiān)測結(jié)果及時報國務(wù)院環(huán)境保護部門和國務(wù)院水利管理部門?！睆睦碚撋现v，該機構(gòu)應(yīng)對水污染防治實施監(jiān)督管理，這是環(huán)境保護部門的職責(zé)，水利部門無權(quán)授予，而事實上環(huán)保部門則未被授予這方面的權(quán)力。因此該機構(gòu)并非行政執(zhí)法機構(gòu)，無權(quán)過問其他行政上的事務(wù)，當(dāng)然就無法協(xié)調(diào)流域各級環(huán)保部門和水利部門在處理水環(huán)境問題的統(tǒng)一行動。其三，該類機構(gòu)的法律地位比較低微?！端廴痉乐畏ā穬H在第四條規(guī)定“……重要江河的水源保護機構(gòu)，結(jié)合各自的職責(zé)，協(xié)同環(huán)境保護部門對水污染防治實施監(jiān)督管理”。《水法》則對該機構(gòu)只字未提。可見，該機構(gòu)僅處于“協(xié)同”的地位，未體現(xiàn)流域環(huán)境管理機構(gòu)在水資源保護和水污染防治中應(yīng)有的主導(dǎo)地位。

同發(fā)達(dá)國家相比，我國在這方面的建設(shè)明顯相對滯后，因此，應(yīng)進一步加強和完善跨部門、跨區(qū)域（流域）協(xié)調(diào)機構(gòu)的建設(shè)。