一、都市環(huán)境問(wèn)題的加劇

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的偉大成就。但長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)GDP的過(guò)度追求，粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，對(duì)我國(guó)資源環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞。城市生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日趨惡化。根據(jù)世界銀行公布的數(shù)據(jù)，世界上污染程度最高的城市大部分都位于中國(guó)。中國(guó)城市環(huán)境的惡化主要表現(xiàn)為大氣污染嚴(yán)重，水污染嚴(yán)重，固體廢物污染嚴(yán)重，噪聲污染嚴(yán)重1。首先，大氣污染嚴(yán)重。隨著中國(guó)城市工業(yè)的發(fā)展，礦物燃料消耗的增長(zhǎng)，有毒氣體、煙塵和粉塵排入大氣的數(shù)量不斷增加，加之隨著中國(guó)城市交通的發(fā)展，汽車(chē)尾氣向低空排放有害氣體，中國(guó)城市大氣由此受到嚴(yán)重污染。其次，水污染嚴(yán)重。中國(guó)城市地區(qū)一方面水資源短缺，另一方面又面臨著嚴(yán)重的水污染。水污染源于工業(yè)廢水和生活廢水。再次，固體廢物污染嚴(yán)重，大都市制造出大量垃圾，嚴(yán)重污染著水、土壤和空氣。最后，噪聲污染嚴(yán)重，在大多數(shù)大城市中，交通噪聲、社會(huì)生活噪聲，建筑施工噪聲對(duì)周?chē)h(huán)境產(chǎn)生了嚴(yán)重污染，干擾著市民的正常生活。

生態(tài)環(huán)境惡化并非一個(gè)孤立的問(wèn)題，它往往與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等諸多領(lǐng)域的問(wèn)題交織纏繞在一起。尤其是當(dāng)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題未能及時(shí)得到治理，隨著時(shí)間的累積和空間的擴(kuò)散，環(huán)境質(zhì)量持續(xù)惡化，極有可能導(dǎo)致爆發(fā)性的嚴(yán)重危害，并向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等各領(lǐng)域溢出，交互作用，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻力、社會(huì)矛盾的源頭，以及政治生活中的麻煩2。處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期和城市化高速發(fā)展期的中國(guó)城市，可以說(shuō)正承受著環(huán)境污染的嚴(yán)重后果。一方面，不斷惡化的環(huán)境形勢(shì)，給城市造成了巨大的直接經(jīng)濟(jì)損失，付出了高額的環(huán)境成本。另一方面也給人們的身體健康、生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)了巨大傷害。由于環(huán)境污染和生態(tài)破壞所引發(fā)的社會(huì)緊張和沖突也在不斷加劇，群體性事件呈上升趨勢(shì)，環(huán)境危機(jī)成為影響城市社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。

尤其需要指出的是，在中國(guó)特大城市中，環(huán)保壓力在不斷增強(qiáng)。例如上海的資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)面臨日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)3：（1）城市規(guī)模的承載力匹配矛盾凸顯。城市與人口規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張，直接導(dǎo)致城市污染物排放超載，造成地表水富營(yíng)養(yǎng)化、大氣霧霾、土壤地下水污染等環(huán)境問(wèn)題難以徹底解決，同時(shí)也使得河湖、濕地、農(nóng)田、濱海等生態(tài)空間不斷受到擠壓、蠶食，生態(tài)功能退化，城市熱島、內(nèi)澇、聲光污染等城市生態(tài)問(wèn)題日趨嚴(yán)重，城市生態(tài)系統(tǒng)健康面臨威脅。（2）生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的布局性問(wèn)題有待解決。大量中小企業(yè)位于工業(yè)區(qū)外，中心城區(qū)以及郊區(qū)新城周邊仍有不少高污染企業(yè)，廠群交錯(cuò)。大型產(chǎn)業(yè)基地集約發(fā)展，與周邊區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏規(guī)劃統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，廠群矛盾不斷，環(huán)境事故多發(fā)。工業(yè)園區(qū)與水源交叉重合，水源地存在風(fēng)險(xiǎn)。（3）環(huán)境問(wèn)題的結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出。以煤為主的能源結(jié)構(gòu)、以及以重化工為主的工業(yè)結(jié)構(gòu)，加大污染排放控制難度。（4）生態(tài)文明制度體系有待構(gòu)建完善。目前仍存在環(huán)境生態(tài)保護(hù)在宏觀決策體系中的全過(guò)程參與程度不足，解決環(huán)境問(wèn)題的規(guī)劃相容性矛盾突出，環(huán)境法規(guī)體系不完善，環(huán)境責(zé)任機(jī)制不明，環(huán)境執(zhí)法依據(jù)不足，力度不夠，資源環(huán)境市場(chǎng)機(jī)制不健全等問(wèn)題。近年來(lái)，由于與城市居民日常生活和身心健康密切相關(guān)的水、大氣、食品安全等問(wèn)題頻頻爆發(fā)，已經(jīng)引起社會(huì)的普遍不滿，上海居民對(duì)環(huán)境問(wèn)題的抱怨越來(lái)越多。因此，如何平衡生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間關(guān)系，提高城市宜居性，已經(jīng)是不能回避和輕視的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

二、中產(chǎn)階級(jí)與環(huán)保組織的興起

在中國(guó)改革開(kāi)放，特別是20世紀(jì)90年代進(jìn)入經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期之后，一度消失的中國(guó)中產(chǎn)階級(jí)開(kāi)始重新崛起。中產(chǎn)階級(jí)主要是指那些從事與技術(shù)、管理有關(guān)的企業(yè)白領(lǐng)、政府職員以及教育、醫(yī)療、科研、法律等領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人士。一般來(lái)說(shuō)，他們受過(guò)良好的教育，具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景，對(duì)現(xiàn)代化過(guò)程中的問(wèn)題非常敏感。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物質(zhì)需求獲得滿足后，他們更關(guān)心周?chē)瞽h(huán)境的變化，極力追求高質(zhì)量的生活品質(zhì)。因此，生態(tài)環(huán)境保護(hù)在他們中贏得了更多的“知音”與“擁護(hù)者”。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中產(chǎn)階級(jí)的壯大，是非政府（非營(yíng)利）組織、包括環(huán)境非政府組織發(fā)展的基礎(chǔ)。研究非政府組織的著名學(xué)者薩拉蒙曾指出，在過(guò)去的一二十年中，在世界出現(xiàn)了“全球性的結(jié)社革命”，部分基于“對(duì)國(guó)家自己處理當(dāng)前面臨的社會(huì)福利、發(fā)展和環(huán)境問(wèn)題能力的疑問(wèn)而增長(zhǎng)”，另外，“還受到過(guò)去20年通訊革命和有修養(yǎng)的中產(chǎn)階級(jí)的快速膨脹這兩方面因素的刺激”。甚至有些學(xué)者認(rèn)為，沒(méi)有中產(chǎn)階級(jí)，就沒(méi)有非營(yíng)利部門(mén)的發(fā)展。

在中國(guó)，自1990年代初以來(lái)，一些關(guān)心環(huán)境的有識(shí)之士自發(fā)地組織起來(lái)，致力于自然資源的保護(hù)和環(huán)境污染的治理。1994年中國(guó)第一個(gè)環(huán)保非政府組織“自然之友”成立，1996年“地球村”“綠家園”相繼成立。在這三大環(huán)保組織的帶動(dòng)下，各地民間環(huán)保組織如雨后春筍般破土而出，活躍于中國(guó)的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。

作為環(huán)境保護(hù)的主體，中產(chǎn)階級(jí)不僅是各種環(huán)境非政府組織的成員，而且是這些組織的領(lǐng)導(dǎo)者和骨干。例如“自然之友”最初是朋友傳朋友，大部分是知識(shí)分子，后來(lái)慢慢參加進(jìn)來(lái)比較多的有中小學(xué)教師、公司職員、個(gè)體戶、商店?duì)I業(yè)員、公務(wù)員、警察、媒體記者等。但領(lǐng)導(dǎo)層則屬于社會(huì)的精英人士。在自然之友理事會(huì)中，有律師1名，主持人1名，作家2名，國(guó)家公務(wù)人員2名，記者2名，環(huán)保人士5名，從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的董事長(zhǎng)或總裁5名，另外23％左右的人是大學(xué)教授或老師。

進(jìn)入21世紀(jì)，環(huán)境非政府組織發(fā)展迅速。有關(guān)調(diào)查顯示，中國(guó)各類(lèi)環(huán)保民間組織（NGO）已從2005年的2760多家，發(fā)展到2013年的7880多家。非政府組織在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)開(kāi)展了豐富多彩的活動(dòng)。（1）通過(guò)各種形式開(kāi)展環(huán)境宣傳教育，提高公民環(huán)境意識(shí)，推動(dòng)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任及公眾參與。（2）提供咨詢和信息及技術(shù)支持，參與對(duì)污染和破壞生態(tài)環(huán)境行為的監(jiān)督。（3）開(kāi)展環(huán)境維權(quán)。一方面通過(guò)對(duì)環(huán)保權(quán)益的宣傳教育，增強(qiáng)居民的自我保護(hù)意識(shí)。另一方面為污染受害者提供援助，維護(hù)居民權(quán)益。（4）環(huán)境政策的倡導(dǎo)和推動(dòng)。環(huán)境NGO積極參與了環(huán)境公共政策的研究與制定。（5）參與國(guó)際環(huán)境保護(hù)交流與合作。

經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，中國(guó)環(huán)境NGO已初具規(guī)模，逐漸成為推動(dòng)中國(guó)環(huán)境保護(hù)中一支不可忽視的力量，在促進(jìn)環(huán)境治理方面，發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。不過(guò)，需要指出的是，在實(shí)際的環(huán)境問(wèn)題處理上，由于精英階層相對(duì)強(qiáng)勢(shì)，掌握著一定的話語(yǔ)權(quán)，政府和企業(yè)更多地采納他們的意見(jiàn)，或者說(shuō)，更容易與這部分群體達(dá)成某種條件的妥協(xié)，而這類(lèi)妥協(xié)有時(shí)候恰恰是以沉默的大多數(shù)人利益受損為代價(jià)的。因此，如何打破少數(shù)人代表多數(shù)人的利益格局，如何權(quán)衡不同社會(huì)階層群體的環(huán)境意愿4，從而維護(hù)環(huán)境公平，是不容忽視的問(wèn)題。

三、環(huán)保關(guān)心與公眾參與

環(huán)境關(guān)心（也被稱(chēng)作生態(tài)意識(shí)、環(huán)境態(tài)度、環(huán)境意識(shí)）是指人們意識(shí)到并支持解決涉及生態(tài)環(huán)境的問(wèn)題的程度以及個(gè)人為解決這類(lèi)問(wèn)題而做出貢獻(xiàn)的意愿。環(huán)境關(guān)心對(duì)推動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作非常重要5：首先，對(duì)于環(huán)境關(guān)心的研究解釋了環(huán)境問(wèn)題的“主觀”層面或者“社會(huì)”層面，它可以與客觀的環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)相對(duì)照，共同反映一個(gè)社會(huì)所面臨的環(huán)境問(wèn)題狀況。其次，無(wú)論是在個(gè)體層面，還是在集體層面，環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)是否發(fā)生取決于很多因素，但在很大程度上，必要的環(huán)境關(guān)心水平是行動(dòng)發(fā)生的前提。再次，從環(huán)境保護(hù)的角度來(lái)看，一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題就是要確定社會(huì)中哪些成員更為關(guān)注環(huán)境問(wèn)題、更為支持環(huán)境問(wèn)題。環(huán)境關(guān)心可以為識(shí)別環(huán)境保護(hù)的社會(huì)基礎(chǔ)以及更有效地培育環(huán)境保護(hù)的社會(huì)力量提供重要參考。第四，環(huán)境政策對(duì)于促進(jìn)環(huán)境保護(hù)有著重要意義，但環(huán)境政策的執(zhí)行和完善必須考慮行動(dòng)者的環(huán)境關(guān)心狀況。任何政策工具如果最終沒(méi)有與公眾的行為有機(jī)結(jié)合起來(lái)，就很難發(fā)揮有效作用。第五，環(huán)境關(guān)心實(shí)際上體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)行動(dòng)者自身的關(guān)注，看到了行動(dòng)者自覺(jué)努力的價(jià)值，展示了一種通過(guò)積極行動(dòng)以促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的傾向。

在20世紀(jì)90年代中期之后，隨著跨國(guó)環(huán)境非政府組織對(duì)環(huán)保理念的積極傳播，精英階層的倡導(dǎo)活動(dòng)，以及大眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題和生態(tài)危機(jī)出現(xiàn)的切身感受，中國(guó)人的環(huán)保意識(shí)開(kāi)始萌芽。政府組織的環(huán)保宣傳教育，大幅度提高了公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)。如2008年的北京奧運(yùn)會(huì)期間，為開(kāi)展綠色奧運(yùn)，組織了大量環(huán)保志愿者的活動(dòng)。2010年上海世博會(huì)則從理念與實(shí)踐層面大力倡導(dǎo)“低碳、節(jié)能、環(huán)?！钡某鞘猩罘绞?。

19 89年通過(guò)的《環(huán)境法》第六條寫(xiě)道：一切單位與個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染與破壞環(huán)境的單位與個(gè)人進(jìn)行檢舉與控告。2002年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定“對(duì)環(huán)境可能造成重大影響，應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)之前，舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、或采取其他形式，征求有關(guān)單位、專(zhuān)家與公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)草案的意見(jiàn)。2006年出臺(tái)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的一般要求和組織形式進(jìn)行了較為明確的規(guī)定。2013年向社會(huì)征求意見(jiàn)的《環(huán)境保護(hù)法》，開(kāi)設(shè)專(zhuān)章規(guī)定環(huán)境信息公開(kāi)和環(huán)境公眾參與，明確了公民在環(huán)境方面所享有的權(quán)利。在國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定中，也明確規(guī)定了“建立公眾參與機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為”。（表6-1）

在公眾環(huán)境意識(shí)日益覺(jué)醒、參與環(huán)境保護(hù)機(jī)會(huì)不斷擴(kuò)大的背景下，各種類(lèi)型的公眾參與活動(dòng)呈蓬勃發(fā)展之勢(shì)。中國(guó)的公眾參與可分為三個(gè)階段6：第一階段：在1990年之前，擺脫貧窮是整個(gè)社會(huì)所關(guān)注的核心問(wèn)題，絕大多數(shù)的公眾非常缺乏環(huán)境知識(shí)和環(huán)境保護(hù)的意識(shí)。在這個(gè)時(shí)期，公眾的參與程度很小。第二階段：從1990年至2005年間，在公眾見(jiàn)證經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展的同時(shí)，也見(jiàn)證了環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)峻的過(guò)程，人們的環(huán)境意識(shí)與敏感度也逐漸提高。公眾在環(huán)境問(wèn)題事務(wù)中的參與也愈加明顯，而相繼出臺(tái)的環(huán)境政策與環(huán)境教育的逐步發(fā)展，也在一定程度上提高了公眾參與的積極性。第三階段：從2006年至今，環(huán)境保護(hù)在中國(guó)已經(jīng)發(fā)展到了一個(gè)新的階段。公眾越來(lái)越重視自身環(huán)境保護(hù)的權(quán)益，而政府也逐步重視公眾的意見(jiàn)。

表6-1 公民參與環(huán)境保護(hù)的制度安排

資料來(lái)源：朱德米《公共政策制定與公民參與研究》，同濟(jì)大學(xué)出版社，2014，143

公眾的環(huán)境參與活動(dòng)，或者溫和或者激烈。只不過(guò)近年來(lái)為了維護(hù)自己的環(huán)境利益，在中國(guó)各地出現(xiàn)了越來(lái)越多群眾自發(fā)性的“環(huán)境抗?fàn)帯?。所謂“環(huán)境抗?fàn)帯保侵競(jìng)€(gè)人或家庭在遭受環(huán)境危害之后，為了制止環(huán)境危害的繼續(xù)發(fā)生或挽回環(huán)境危害所造成的損失，而公開(kāi)向造成環(huán)境危害的組織和個(gè)人，或向社會(huì)公共部門(mén)（包括國(guó)家機(jī)構(gòu)、新聞媒體、民間組織等）作出的呼吁、警告、抗議、申訴、投訴、游行、示威等對(duì)抗性行為7。起初城鎮(zhèn)居民在遭受環(huán)境危害之后所采取的抗?fàn)幮袆?dòng)通常具有如下特征8：第一，基本上是體制內(nèi)行為，而不是體制外行為，即主要是利用而不是撇開(kāi)，更不是排斥國(guó)家及其附屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行抗?fàn)?。第二，基本上是個(gè)體行動(dòng)，而不是集體行動(dòng)。因?yàn)榧w行動(dòng)在中國(guó)具有政治敏感性以及集體行動(dòng)組織具有難度。第三，這些行為都是圍繞特定事件而發(fā)生的，是事件性的，而不是連續(xù)的、習(xí)慣性的行為。（表6-2）但近年來(lái)隨著公眾環(huán)境意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)烈，以及環(huán)境公平問(wèn)題與社會(huì)公平、經(jīng)濟(jì)公平問(wèn)題交織在一起，相關(guān)的群體性事件此起彼伏。1996－2012年，我國(guó)環(huán)境群體性事件一直保持年均29％的增速。2007年廈門(mén)“PX事件”、2008年上海“磁懸浮事件”、2008年云南“麗江水污染事件”、2009年廣東“番禹反對(duì)建設(shè)垃圾焚燒廠事件”、2011年大連“PX事件”、浙江“海寧事件”、2012年四川“什邡反對(duì)興建鉬銅項(xiàng)目事件”、江蘇“啟東事件”、浙江寧坡鎮(zhèn)海“PX事件”，都是因既有污染或擔(dān)心污染而引發(fā)的群體性事件9。

表6-2 城鎮(zhèn)居民遭受環(huán)境危害后的抗?fàn)幮袆?dòng)

資料來(lái)源：洪大用等《環(huán)境友好的社會(huì)基礎(chǔ)：中國(guó)市民環(huán)境關(guān)心與行為的實(shí)證研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社， 2012，223

四、走出兩難的政府

19 72年聯(lián)合國(guó)主辦了探討全球環(huán)境問(wèn)題的第一次國(guó)際性會(huì)議。大會(huì)通過(guò)的《人類(lèi)環(huán)境宣言》，引起了各國(guó)政府對(duì)環(huán)境問(wèn)題特別是環(huán)境污染的覺(jué)醒和關(guān)注。在這次會(huì)議影響下，中國(guó)環(huán)保工作開(kāi)始起步。1973年8月召開(kāi)了第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，會(huì)議審議通過(guò)了中國(guó)第一個(gè)全國(guó)性環(huán)境保護(hù)文件《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，《規(guī)定》的主要內(nèi)容包括：改善老城市的環(huán)境，治理城市“四害”，以預(yù)防為主治理工業(yè)污染。此后開(kāi)展了以水、氣污染治理和“三廢”綜合利用為重點(diǎn)的環(huán)保工作，并且頒布了中國(guó)第一個(gè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)——《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》，標(biāo)志著中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的開(kāi)端。

近三十年來(lái)，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)、人民生活水平不斷提高的同時(shí)，也付出了高昂的資源、生態(tài)和環(huán)境代價(jià)。中國(guó)政府意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性，從發(fā)展戰(zhàn)略到資金投入，采取了大量環(huán)境保護(hù)與環(huán)境治理措施10。第一、中國(guó)政府在發(fā)展戰(zhàn)略層面始終強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)，追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)的雙贏，這在新世紀(jì)以來(lái)尤為突出。第二，中國(guó)政府注重制定促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的各種規(guī)劃和頂層策略。如在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十一五”和“十二五”規(guī)劃中明確提出建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，推動(dòng)綠色發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明。第三，中國(guó)政府注重推動(dòng)環(huán)境法制建設(shè)，形成了以中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法為主體的環(huán)境法律體系。第四，中國(guó)政府不斷充實(shí)和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)與工作人員。如中國(guó)國(guó)家環(huán)?？偩稚?jí)為環(huán)境保護(hù)部，建立了數(shù)量龐大、一直延伸到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)保機(jī)構(gòu)體系。第五，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政能力的增強(qiáng)，中國(guó)政府持續(xù)加大環(huán)境污染治理投資力度。

表6-3 中國(guó)環(huán)境保護(hù)進(jìn)程大事表

資料來(lái)源：洪大用等《環(huán)境友好的社會(huì)基礎(chǔ)：中國(guó)市民環(huán)境關(guān)心與行為的實(shí)證研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012，86

但是，長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)政府在發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)的雙重職能時(shí)面臨角色緊張11。一方面，中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，其人均經(jīng)濟(jì)水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有很大差距，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)力的發(fā)展與人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求之間的矛盾還很突出。勞動(dòng)力就業(yè)的壓力非常大。強(qiáng)國(guó)夢(mèng)依然具有巨大的號(hào)召力。因此政府還需將很大的注意力放在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面。另一方面中國(guó)發(fā)展進(jìn)程所導(dǎo)致的環(huán)境污染及其破壞無(wú)論在規(guī)模、速度、還是深度廣度等方面都顯而易見(jiàn)并引人矚目。中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展所面臨的資源、能源與環(huán)境約束越來(lái)越強(qiáng)烈，國(guó)際社會(huì)也越來(lái)越關(guān)注中國(guó)發(fā)展對(duì)于全球環(huán)境的沖擊。由于環(huán)境污染及其破壞所引發(fā)的國(guó)內(nèi)國(guó)際沖突也出現(xiàn)增多的趨勢(shì)。所以中國(guó)政府也需認(rèn)真對(duì)待環(huán)境問(wèn)題。

在中國(guó)，盡管?chē)?guó)家環(huán)保政策占主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)并存在垂直指揮鏈條，但由于在中國(guó)政治行政系統(tǒng)中出現(xiàn)的地方分權(quán)過(guò)程，地方層面仍然獲得相當(dāng)多的自由裁量權(quán)12。作為1978年以后改革過(guò)程的一部分，地方政府不再僅僅是中央政府的代理，而是經(jīng)濟(jì)主體和地方利益的倡導(dǎo)者。他們不僅在制定和執(zhí)行地方政策方面享有更廣泛的自主空間，而且也更注重保護(hù)和促進(jìn)地方的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益13。分權(quán)促使地方因地制宜地執(zhí)行中央政策，激發(fā)地方之間的競(jìng)爭(zhēng)，提升其發(fā)展動(dòng)力。但也使中央政府的環(huán)境政策的落實(shí)變得更加復(fù)雜。事實(shí)上，中央政府的環(huán)境保護(hù)政策往往難以得到有效落實(shí)和執(zhí)行。地方政府的環(huán)境治理存在一定程度的形式化傾向。環(huán)境政策的扭曲性現(xiàn)象較為普遍，表現(xiàn)為上有政策，下有對(duì)策的執(zhí)行邏輯14。

在中央與地方關(guān)系中，不能不提到1994年分稅制改革，它使中央政府與地方政府的財(cái)稅關(guān)系發(fā)生了重大的變化，進(jìn)而出現(xiàn)了所謂土地財(cái)政。土地財(cái)政導(dǎo)致了粗放型的工業(yè)化、城市化方式，為此付出了高額的生態(tài)環(huán)境成本。（表6-4）

另外，中國(guó)政府在環(huán)境政策制定與執(zhí)行方面還存在“碎片化”現(xiàn)象。一方面囿于部門(mén)利益、不同的關(guān)注重點(diǎn)，無(wú)法形成相互銜接和統(tǒng)一的環(huán)境政策。另一方面，由于權(quán)責(zé)不清，相互扯皮推諉，即使已制定出來(lái)的環(huán)境政策往往也不能得到有效執(zhí)行。（表6-5）

自黨的十七大起，中國(guó)共產(chǎn)黨首次將生態(tài)文明概念寫(xiě)入全會(huì)報(bào)告?！笆晃濉逼陂g，中國(guó)政府高度重視綠色發(fā)展，把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的著力點(diǎn)，努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)高度融合。在中共十八大上，黨和政府把生態(tài)文明建設(shè)提到了前所未有的高度。十八大報(bào)告不僅將生態(tài)文明作為一章進(jìn)行專(zhuān)門(mén)闡述，而且強(qiáng)調(diào)建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。這為政府走出經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的兩難局面提供了莫大的政治機(jī)遇。（表6-6）

表6-4 地方政府通過(guò)出讓土地可能獲得的收入?yún)R總

資料來(lái)源：戴星翼、董驍《五位一體：推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)》，上海人民出版社，2014，41

表6-5 2012年部分省市土地出讓金、地方財(cái)政收入

資料來(lái)源：戴星翼、董驍《五位一體：推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)》，上海人民出版社，2014，41

表6-6 環(huán)境政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的環(huán)境行政職能、非環(huán)境職能與優(yōu)先性部門(mén)利益

資料來(lái)源：曹榮湘《生態(tài)治理》，中央編譯出版社，2015，151

注釋

1 鄧集文《試論中國(guó)城市環(huán)境治理的興起》，《東南學(xué)術(shù)》，2012（3），130-131

2 戴星翼、董驍《五位一體：推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)》，上海人民出版社，2014，53

3 王詳榮《特大型城市上海生態(tài)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑與重點(diǎn)舉措》，上海城市規(guī)劃， 2015（3），78-79

4 戴星翼、董驍《五位一體：推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)》，上海人民出版社，2014，85

5 洪大用《環(huán)境友好的社會(huì)基礎(chǔ)：中國(guó)市民環(huán)境關(guān)心與行為的實(shí)證研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012，前言

6 托馬斯·海貝勒等《中國(guó)與德國(guó)的環(huán)境治理：比較的視角》，中央編譯出版社， 2012，237

7 洪大用《環(huán)境友好的社會(huì)基礎(chǔ)：中國(guó)市民環(huán)境關(guān)心與行為的實(shí)證研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012，222

8 洪大用《環(huán)境友好的社會(huì)基礎(chǔ)：中國(guó)市民環(huán)境關(guān)心與行為的實(shí)證研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012，222-223

9 戴星翼、董驍《五位一體：推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)》，上海人民出版社，2014，86

10 洪大用《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)現(xiàn)代化》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012（9），86

11 洪大用《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)現(xiàn)代化》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012（9），94

12 托馬斯·海貝勒《中國(guó)與德國(guó)的環(huán)境治理：比較的視角》，中央編譯出版社，2012，25

13 托馬斯·海貝勒《中國(guó)與德國(guó)的環(huán)境治理：比較的視角》，中央編譯出版社，2012，58

14 洪大用《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)現(xiàn)代化》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012，9，95