三、城市多中心治理理論

從城市管理到城市治理，既是城市政府的深化和現(xiàn)代發(fā)展，又是城市管理方式的巨大轉(zhuǎn)變。好的城市治理不僅要求城市政府的高效性、有效性、責(zé)任性、透明性和回應(yīng)性，要求城市政府管理方式的巨大變革，而且要求非政府部門的充分發(fā)展和服務(wù)水平的提高，以及公民社會的廣泛參與和民主意識的增強。上述各種典型的城市治理模式并非是完善模式，都存在著各自局限性，在適用上一般都具有特定性，即隨著城市的不同及其發(fā)展階段的差異，城市治理模式也有所差異，會在不同模式之間不斷轉(zhuǎn)換。

將當(dāng)前流行的各種城市治理模式的共性與中國城市及其管理的特征、發(fā)展趨勢相互結(jié)合，在借鑒多中心治理等有關(guān)原理和方法的基礎(chǔ)上，本書提出了適于未來中國城市治理發(fā)展的新治理模式，即城市多中心治理，它強調(diào)在摒棄傳統(tǒng)城市管理一元價值觀及其“單中心”運行模式的基礎(chǔ)上，堅持城市治理的多元價值取向，強調(diào)在城市政府主導(dǎo)下，多元主體共同治理城市公共事務(wù)，以實現(xiàn)城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境的善治，最終達到城市的可持續(xù)發(fā)展。

多中心治理理論是在公共管理研究領(lǐng)域出現(xiàn)的一種新的理論，其理論的創(chuàng)立者是以奧斯特羅姆夫婦（Vincent Ostrom and Elinor Ostrom）為核心的一批制度分析學(xué)派研究者。90年代以來它成為一種具有廣泛影響的理論主張，表明了一種新的理念和制度安排。

“多中心”（Polycentrity）一詞的最早提出者并非奧斯特羅姆夫婦，而是邁克爾·博蘭尼（Michael Polanyi，1951）。博蘭尼作為“朝圣山學(xué)會”的代表人物，引進“多中心”一詞是為了證明自發(fā)秩序的合理性以及闡明社會管理可能性的限度。如果說博蘭尼的“多中心”具有某種隱喻特色，與自發(fā)秩序同義，那么奧斯特羅姆的“多中心”則是強調(diào)參與者的互動過程和能動創(chuàng)立治理規(guī)則、治理形態(tài)。因此，在多中心治理理論中自發(fā)秩序或自治只是基礎(chǔ)，而不是治理的全部。因此，可以說博蘭尼的多中心只是一種社會秩序思想，而奧斯特羅姆將多中心進一步發(fā)展成為一種治理理論，形成獨特的治理邏輯，主要體現(xiàn)在其基本含義、基本假設(shè)、治理機制等方面。

（一）多中心治理理論的理論背景

多中心治理理論背景十分廣泛而深刻。與傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論相比，多中心治理理論以當(dāng)代各種現(xiàn)代社會科學(xué)知識和方法為知識背景，例如政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)等，非常熟練地綜合運用當(dāng)代的制度分析、公共經(jīng)濟、公共選擇、社會資本、博弈論等理論知識，來分析公共事務(wù)及其治理問題，并建立起一個公共事務(wù)治理的微觀分析框架，從而在實質(zhì)上開拓出了公共管理宏觀問題的微觀分析方法。多中心治理理論是“在繼承傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、自發(fā)秩序等思想基礎(chǔ)上運用現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)的新知識進行的公共管理和公共行政理論的新探索，是保守主義傳統(tǒng)在公共管理理論上的具體化和深化。它論證了多中心或社會自治的社會效率意義，為公共管理學(xué)科提供了新的方法和視野”^[20]。在政治學(xué)方面，多中心治理理論吸收了漢密爾頓和麥迪遜的聯(lián)邦制理論，吸收了托克維爾的自治思想，并豐富了他的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主理論，多中心學(xué)派利用其分析框架，發(fā)展了托克維爾的民主思想，認為“民主是一個多中心秩序環(huán)境中的自主自理的過程”^[21]，由此提出了民主治理思想。在經(jīng)濟學(xué)方面，多中心研究者將公共事務(wù)治理同樣視為公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給，認為生產(chǎn)可以與提供分開，兩者可以形成多種形式的公共服務(wù)模式。總之，多中心治理理論在探討公共資源治理的問題中大量運用博弈論、公共選擇、制度分析等理論工具，形成一套獨到見解，推進了公共管理學(xué)科的深化和成熟，同時為現(xiàn)實中政府治理變革面臨的重要問題——市場化和社會化——提供了更合理的路徑選擇。

（二）多中心治理理論的基本含義

奧斯特羅姆將“多中心治理”定義為：“把有局限的但獨立的規(guī)則制定和規(guī)則執(zhí)行權(quán)分給無數(shù)的管轄單位。所有的公共當(dāng)局具有有限但獨立的官方的地位，沒有任何個人和群體作為最終的和全能的權(quán)力凌駕于法律之上”^[22]。具體來看，多中心是指多個權(quán)力中心和組織體制治理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)。邁克爾·麥金尼斯認為多中心實際上是一個“有點麻煩”的詞^[23]，它涉及廣泛的公共領(lǐng)域，例如市場體制的多中心、司法決策的多中心、憲政的多中心、政治領(lǐng)導(dǎo)選擇和政治聯(lián)盟組織的多中心、公共服務(wù)經(jīng)濟的多中心等，在公共治理中主要指生產(chǎn)的多中心和治理體制的多中心。

事實上多中心意味著無中心，與單中心相對，亦即反對權(quán)力壟斷和集中化。就無中心的特質(zhì)來看，多中心治理體制由于存在許多決策中心，而且它們在形式上又相互獨立，因此不存在一個絕對地凌駕于其他一切主體之上的決策中心。多中心治理理論認為那些在城市地區(qū)權(quán)力分散和管轄交疊的治理模式，實際上是一種充滿競爭的、富有效率和活力的模式。就多中心與單中心的對比來看，假設(shè)把政府事務(wù)等同于公共物品與服務(wù)的提供，單中心就意味著只有政府一個決策單位作為唯一的主體對社會公共事務(wù)進行排他性管轄的充分一體化的體制，換言之，公共物品的供給者只有政府一家；而與此相對，多中心則意味著在社會公共事務(wù)的管理過程中，并非只有政府一個主體，而是存在著包括中央政府、各種地方政府、各種非政府組織、各種私人機構(gòu)及公民個人在內(nèi)的許多決策中心，這些主體在一定規(guī)則約束下，以多種形式共同行使主體性權(quán)力。多中心城市治理模式認為，傳統(tǒng)的單中心的城市治理模式之所以效率低、缺乏可持續(xù)性，首當(dāng)其沖的原因就是，城市政府治理范圍漫無邊界，對城市公共物品和私人物品缺少必要的區(qū)分，導(dǎo)致了長期以來政府在城市管理領(lǐng)域的界限模糊，因此，多中心治理模式強調(diào)城市治理的對象就是具有公益性的城市物品與城市事務(wù)。這種主體多元、方式多樣的公共事務(wù)管理體制就是多中心治理體制。在多中心治理體制中，為了解決不同范圍的公共治理問題就需要借助多樣化權(quán)力和政府單位?！霸诙嘀行捏w制中不同政府單位行使權(quán)力的本質(zhì)差異極大。其中一些具有一般目的的權(quán)力向一個社群提供內(nèi)容廣泛的公共服務(wù)，另一些是特殊目的的職權(quán)，它可能僅只提供例如灌溉或道路系統(tǒng)的運營和維護這類服務(wù)。這些政府單位的多樣化功能意味著個人同時在幾個政府單位中保有公民身份?！?sup>[24]多中心治理理論揭示了：對于許多公共治理問題來說，不是依靠簡單的行政規(guī)劃和命令來解決，而需要權(quán)力或政府之間通過合作、協(xié)商、談判，需要運用交疊生產(chǎn)層次和多個領(lǐng)域政治互動中的治理智慧。

（三）多中心治理理論的基本假設(shè)

多中心治理理論建立在對人性的基本假設(shè)之上。它將個人視為具有獨立決策能力、能夠計算成本收益的理性人。具體來講，個人的行動策略選擇依據(jù)其所面臨的條件和其對成本收益的分析。個人也許是直接行動的個體，也可能是官員，代表他人作出決策；事實上個人不可能是多中心治理體制中的唯一主體，它只是最小的分析單位，而企業(yè)、政府機關(guān)、政黨、社會公共組織，甚至大到民族、國家，都是不同層面上治理體制中多元主體的一分子。必須強調(diào)的是，多中心治理理論的人性假設(shè)區(qū)別于傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)上完全的理性人或經(jīng)濟人，而主要將人性定位于社會人和復(fù)雜人，即能夠自主決策、受環(huán)境影響易犯錯誤和改正錯誤的、受社群的非正式規(guī)范約束的個人及人格化的組織。埃莉諾·奧斯特羅姆在研究小規(guī)模的公共池塘資源的治理問題時發(fā)現(xiàn)：那些人們創(chuàng)造和改變著治理規(guī)則，受社群習(xí)慣規(guī)則影響，與他人互動。“在這種情形中，人們經(jīng)常不斷地溝通，相互打交道，因此他們有可能知道誰是能夠信任的，他們的行為將會對其他人產(chǎn)生什么影響，對公共池塘資源產(chǎn)生什么影響，以及如何把自己組織起來趨利避害。當(dāng)人們在這樣的環(huán)境中居住相當(dāng)長時間，有了共同的行為準則和互惠的處事模式，他們就擁有了為解決公共池塘資源使用中的困境而建立制度安排的社會資本。”^[25]多中心治理學(xué)者正是借助這樣的人性基本假設(shè)，剖析公共資源治理中的微觀機制。也有國內(nèi)學(xué)者指出，“當(dāng)對組織關(guān)系分析時，多中心的假設(shè)實際上是理性人，而對社群個人的分析時，多中心理論的假設(shè)是社會人或復(fù)雜人”^[26]，這一問題也有待深入探討。

（四）城市多中心治理機制

正如前文所言，多中心治理理論是對自主秩序思想的升華，因此歸根結(jié)底，多中心治理機制以自主秩序為基礎(chǔ)、以自主治理為精髓。“自發(fā)秩序或多中心秩序是這樣的秩序，在其中許多因素的行為相互獨立，但能夠作相互調(diào)適，以在一般的規(guī)則體系中歸置其相互關(guān)系”^[27]?！岸嘀行捏w制設(shè)計的關(guān)鍵因素是自發(fā)性”，“自發(fā)性的屬性可以看作是多中心的額外的定義性特質(zhì)”^[28]。多中心學(xué)派最成功的實證研究之一就是公共池塘資源治理問題，通過該研究，埃莉諾總結(jié)了成功的公共池塘資源治理的八個原則：①清晰界定邊界；②使占用和應(yīng)用規(guī)則與當(dāng)?shù)貤l件保持一致；③集體選擇的安排；④監(jiān)督，監(jiān)督者是對占用者負有責(zé)任的人或占用者本人；⑤分級制裁；⑥沖突解決機制；⑦對組織權(quán)的最低限度的認可；⑧分權(quán)制企業(yè)^[29]。由此可見，成功的公共治理必須依賴社群中人的參與管理，自主決策、自主監(jiān)督，并需要為社群自主管理提供基本支持。

在城市中，存在著兩種主要的制度安排：集權(quán)制與分權(quán)制。集權(quán)和分權(quán)都存在著優(yōu)勢和缺陷（如下表所示）：

它們有正常體制（官僚制模式與多中心模式）和變異體制（極權(quán)模式與分散模式）。顯然，官僚模式的集權(quán)制可以有效地降低提供公共服務(wù)的轉(zhuǎn)換成本和交易成本，但是同時也增加了城市管理過程中的信息成本與策略成本，并且容易成為滋生腐敗的溫床；而極權(quán)模式的集權(quán)制則是惡體制的典型。在多中心模式的分權(quán)制下，多重規(guī)模的組織并存，并通過組織之間的競爭、協(xié)作和沖突解決模式以實現(xiàn)不同的公共利益。但是如果無規(guī)則的不良競爭出現(xiàn)，導(dǎo)致無法協(xié)作，沖突難以解決，逃避責(zé)任、腐敗行為也就不可避免。這樣的分權(quán)只是分散模式的分權(quán)制——形似多中心而不是真正的多中心。

可見，傳統(tǒng)行政學(xué)對于“管理權(quán)力是集是分，何者更有效率”的回答顯得空泛。從多中心治理理論來看，“所謂的政府公共管理改革的分權(quán)和集權(quán)之爭實際上是一個假問題，其實質(zhì)是需要構(gòu)建多中心的體制還是需要構(gòu)建官僚體制?！?sup>[30]

城市多中心治理機制主要包含以下幾個重要特征：

1.治理主體多元性?！岸嘀行闹卫斫Y(jié)構(gòu)為公民提供機會組建許多個治理當(dāng)局”^[31]。多中心治理機制中的自主治理的主體既可以是公共部門也可以是私人部門，還可以是兩者的合作。這意味著，政府并不是管理社會事務(wù)的唯一一個公共權(quán)力中心，除政府以外，社會上還有一些志愿性的或?qū)儆诘谌块T的組織，譬如NGO、NPO等其他社會組織，也擁有管理社會的自主權(quán)力。公共部門、私人部門還有第三部門，他們共同負責(zé)維持秩序、參與政治、經(jīng)濟與社會事務(wù)的管理和調(diào)節(jié)。多中心服務(wù)和治理主體的存在，產(chǎn)生多個選擇機會，公民就能夠“用腳投票”或“用手投票”來享受類似“消費者權(quán)益”一樣的更多的權(quán)利；

2.治理權(quán)力非壟斷性。無論政府官員、普通公眾、企業(yè)家，還是政府以及其他組織，在決策上都只享有有限的且相對自主的決策權(quán)。每一個治理主體在法律允許范圍內(nèi)擁有平等的決策權(quán)力，擁有自己自主作出決定的自由。多中心要能夠運行的一個必要條件就是獨立的選舉過程。“一個管轄單位的官員不能對其他管轄單位的官員行使上司權(quán)力，因此不能控制他們的職業(yè)發(fā)展”，如果存在著管轄權(quán)的爭論，就通過“行政等級以外的法院或其他沖突解決論壇裁定”^[32]。

3.治理方式民主性。多中心治理強調(diào)決策中心下移以及治理主體多元性，這就為多種不同規(guī)模的經(jīng)濟主體、不同社會組織與公眾提供了更多表達利益偏好的機會。就城市來說，地方性公共事務(wù)數(shù)以萬計而且具有時效性，變動頻繁。解決那些直接與市民生活息息相關(guān)的公共問題，其最重要的地方性知識和信息往往具有很強的時間性和地域性。多中心治理機制下，決策主體多元化的合理性就在于其決策主要由生活于其中的居民以及由本地居民選舉產(chǎn)生并對其負責(zé)的地方官員來進行，因而能夠更有效地利用地方性的時間、地點等信息、根據(jù)利益相關(guān)者的偏好作出合理決策。多元主體在競爭與合作、沖突與協(xié)調(diào)過程中共同發(fā)揮管理公共事務(wù)的重要作用，使得民主力量得以壯大、民主意識不斷增強。

（五）城市多中心治理結(jié)構(gòu)

城市治理首先是一個結(jié)構(gòu)體系。理論與實踐都證明城市空間并不是一個只由政府—市場構(gòu)筑的二維結(jié)構(gòu)，而是由政府、市場、社會共同架起的三維結(jié)構(gòu)。政府失靈與市場失靈同時發(fā)生的可能性，也說明在公域與私域相交的地帶，存在一個政府與市場都治理低效、無效，某一方或難以介入或不愿介入的治理區(qū)域，在此，社會也許比政府和市場都更有作為。因此，“政府、市場和社會”三維結(jié)構(gòu)是城市多中心治理模式的最理想治理結(jié)構(gòu)。

城市多中心治理結(jié)構(gòu)從根本上不同于傳統(tǒng)的城市管理自上而下的一元控制結(jié)構(gòu)。在該治理模式中，城市政府必然是城市多中心治理的主體之一，也是核心主體，依然是城市公共管理不可替代的組織者和指揮者；營利性企業(yè)和民間組織則是配合政府為城市治理提供或生產(chǎn)公共服務(wù)和物品的組織，它們的介入可以克服政府包攬管理事務(wù)的傳統(tǒng)弊端而提高城市管理的效率與效益；社會公眾則是城市治理主體中的基礎(chǔ)細胞，他們的參與治理推進了城市社區(qū)自治的發(fā)展，從而分擔(dān)了城市政府的責(zé)任，是現(xiàn)代化城市自主治理的基礎(chǔ)。

多中心治理并非一個天生完美的制度，要表現(xiàn)其上述特征，就必需建立相應(yīng)的城市多中心治理結(jié)構(gòu)和治理規(guī)則，這是最關(guān)鍵一環(huán)，直接影響著參與城市公共事務(wù)治理的主體是否合格，進而決定了多中心治理的成敗，決定著治理的價值目標——善治能否達成。多中心學(xué)者認為，建立有效的多中心應(yīng)該具備三個條件：一是不同政府單位與不同公益物品效應(yīng)的規(guī)模相一致；二是在政府單位之間發(fā)展合作性安排，采取互利的共同行動；三是有另外的決策安排來處理和解決政府單位之間的沖突。倘若缺乏這些條件，多中心反而可能引起諸如權(quán)責(zé)不清、政出多頭、“三個和尚沒水喝”等更多的治理問題。因此，一個完善、健全的城市多中心治理結(jié)構(gòu)是基礎(chǔ)和關(guān)鍵，既要準確定位城市政府的職能，釋放市場組織的正向潛能，也要致力于培育公民社會，培養(yǎng)城市管理多元化主體的參與能力、提高城市社會自主治理水平。