3.1.3.1 1934年體制的優(yōu)點

1934年體制不但大大促進了世界和美國經(jīng)濟的大發(fā)展，而且對主要政府成員也有很多好處?？偨y(tǒng)與國會分享貿(mào)易政策決定權(quán)的體制具有非常穩(wěn)固的特性，一直沿用至今。體現(xiàn)在以下兩個方面:^[14]

①1934年體制折中了多方面的利益。無論是對總統(tǒng)、國會、行政機構(gòu)還是對利益集團和外國政府來說，1934年體制都最大限度地平衡了各方面的利益關(guān)系，體現(xiàn)了各方面的政治經(jīng)濟訴求。

總統(tǒng)可以把外交考慮和全國經(jīng)濟情況反映到貿(mào)易政策中，可以通過1934年體制把貿(mào)易問題作為支撐美國主導(dǎo)地位的一個組成部分來處理;國會通過1934年機制把貿(mào)易政策的制定權(quán)授予總統(tǒng)，可以在不完全放棄自身權(quán)力的情況下，躲避利益集團的壓力;行政機構(gòu)可以按國家利益進行對外貿(mào)易談判，防止貿(mào)易限制的保護主義聯(lián)盟的形成;利益集團仍然可以通過1934年體制提供的游說通道得到制度化的保護。1934年體制得益于美國憲法中的各種制約和平衡原則，三權(quán)鼎立和國會內(nèi)部的分權(quán)制可以使有關(guān)貿(mào)易限制的議案很難通過并付諸法律的實施。

②法院支持總統(tǒng)和國會分享貿(mào)易決策權(quán)。在1936年和1937年的兩例判決中(United States vs.Curtis-W right Export Corporation，299U.S.304，1936)(Chicago and Southern Airlines Inc，vs.Waterman Steamship Corp.，331U.S.802，159F;2d 828，1937)中，聯(lián)邦法院支持了總統(tǒng)的貿(mào)易權(quán)。但在1954年的一例判決(United States vs.GugW.Capps Inc.，348 U.S.296; 204F.2d.665，1954)中，法院給總統(tǒng)的權(quán)力劃了界線，貿(mào)易協(xié)定要經(jīng)過國會的授權(quán)。^[15]由上述判決可以看出，法院是支持總統(tǒng)和國會分享貿(mào)易決策權(quán)的，總統(tǒng)和國會的分權(quán)得到了法律的許可。

3.1.3.2 1934年體制的不足

可是1934年貿(mào)易政策制定體制也有很多缺陷和自相矛盾之處。它“在好幾個方面，都會因其自身的成功而受到削弱，因為它取得的成就同時也削弱了使之得以成功的措施”。^[16]

①1934年體制使美國從來沒有實現(xiàn)過真正的“自由貿(mào)易”。美國尋求和得到的是相對的開放，而例外情況則成為合理合法的了。1934年體制增加了“免責(zé)條款”(Escape Clause)和危險點條款(Peril Point Provision)。互惠貿(mào)易協(xié)定法第四款規(guī)定，如果一個產(chǎn)業(yè)能夠證明在貿(mào)易談判時總統(tǒng)在某項產(chǎn)品上的關(guān)稅讓步對該產(chǎn)業(yè)造成嚴重的傷害，那么，它可以通過一定的程序把此看法反饋給行政部門，使之在談判時不對該項產(chǎn)品做關(guān)稅上的讓步。這項規(guī)定就是后來所說的“免責(zé)條款”。1942年，該條款第一次應(yīng)用于美國—墨西哥雙邊貿(mào)易協(xié)定，1948年，它被加入到關(guān)貿(mào)總協(xié)定中，1951年，“免責(zé)條款”行政命令的內(nèi)容被正式列入法案。到1958年，國會又大幅修改該條款:任何一個產(chǎn)業(yè)可以在該條款下要求將關(guān)稅稅率，以1934年為基準提高50%;國會如果不同意總統(tǒng)對貿(mào)易委員會的裁決，可以在60天內(nèi)，以共同決議案的2/3多數(shù)否決總統(tǒng)的裁決。1948年，互惠貿(mào)易協(xié)定法修正案中加入了“危險點條款”，規(guī)定在每一次國際貿(mào)易談判之前，關(guān)稅委員會必須研究出一個精確的關(guān)稅稅率，政府在談判時的讓步則不得超過此稅率，以免對產(chǎn)業(yè)造成危險。該條款直接限制了美國總統(tǒng)在貿(mào)易談判中的權(quán)力。另外，美國出于保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的需要，導(dǎo)致國際貿(mào)易組織(International Trade Organization)的夭折。美國和英國原計劃用國際貿(mào)易組織來規(guī)范國際貿(mào)易談判。1948年3月，經(jīng)過各方妥協(xié)之后，53個國家在哈瓦那簽署了《國際貿(mào)易組織憲章》，即《哈瓦那憲章》。但由于該憲章中許多條款不符合美國利益，政府并沒有把它提交國會，取而代之的是規(guī)則較松散，但符合美國經(jīng)濟利益的關(guān)貿(mào)總協(xié)定。

②1934年體制使美國政府在農(nóng)產(chǎn)品問題上表現(xiàn)軟弱。由于美國農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域利益集團勢力強大，美國政府在處理有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的開放問題上表現(xiàn)非常軟弱，對糖類、奶酪和牛肉等產(chǎn)品的配額實行進口限制，積極為農(nóng)產(chǎn)品提供保護。

③1934年體制忽視了對貿(mào)易有重大影響的各國政策。該體制主要處理直接貿(mào)易措施，如關(guān)稅和配額，往往忽視涉及范圍更廣、對貿(mào)易有重大影響的各國政策。

④1934年體制在很大程度上依賴于一個對整個國家和具體行業(yè)都有利的經(jīng)濟環(huán)境。紡織品保護是在20世紀50年代實行的，因為當時該行業(yè)的國內(nèi)外需求不旺盛，要求貿(mào)易限制的呼聲隨著失業(yè)率上升和美元匯率高估而甚囂塵上。

雖然1934年體制存在著很多缺陷，但不可否認的是，1934年體制是美國自由貿(mào)易體制的基石。根據(jù)美國貿(mào)易政治專家提出的“自行車理論”，^[17]1934年體制使美國不斷對外進行貿(mào)易自由化的談判，達成雙邊或多邊自由化承諾又進一步鎖定國內(nèi)貿(mào)易安排，使美國國內(nèi)貿(mào)易政策無法倒退回貿(mào)易保護主義狀態(tài)，成為美國利用雙邊、地區(qū)、多邊貿(mào)易協(xié)定的“多軌制”貿(mào)易安排來抵制貿(mào)易保護主義壓力的重要手段。

在1934年貿(mào)易協(xié)議法實施后的幾年內(nèi)，美國先后簽訂了30多個貿(mào)易協(xié)議，總關(guān)稅水平不斷下降。在1962年貿(mào)易擴大法(Trade Expansion Act)出臺之前，互惠貿(mào)易協(xié)定法共延長了11次。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，截至1962年，美國分別同西歐、拉美、東南亞各國簽訂關(guān)稅減讓協(xié)定157項，并在1948年創(chuàng)立了關(guān)貿(mào)總協(xié)定，參與了多個多邊與雙邊回合關(guān)稅減讓的談判，同時也推進了國際貿(mào)易領(lǐng)域內(nèi)多邊主義、非歧視以及商品和要素自由流動的實現(xiàn)。1962年的《貿(mào)易擴大法案》授權(quán)政府在和其他國家談判時，可以把現(xiàn)行稅率降低一半，并且可以完全免除美國和歐共體兩方面出口總額在資本主義世界貿(mào)易中占到80%以上的各類產(chǎn)品關(guān)稅。

《1934年互惠貿(mào)易協(xié)定法》的立法重點并不在于直接改變關(guān)稅政策本身，而在于改革貿(mào)易政策制定的程序。從20世紀30年代到60年代，美國貿(mào)易政策制定的過程就是建立和完善一個轉(zhuǎn)移壓力的政策管理機制，它是從一個強大的行政部門與國會雙重領(lǐng)導(dǎo)以及一系列對具體壓力所做的特殊處理中產(chǎn)生的。^[18]盡管1934年體制的許多具體內(nèi)容已經(jīng)修改，但是體制的基本結(jié)構(gòu)沿用至今，成為美國貿(mào)易體制的基石。1934年體制不僅減少了國際貿(mào)易限制，從制度上保證美國政體免受利益集團的壓力，體現(xiàn)了美國經(jīng)濟長期利益和國家整體利益;而且開放了美國的市場，促進了美國經(jīng)濟繁榮，也成為美國在全球經(jīng)濟中霸主地位的支柱。美國堅持推行降低貿(mào)易壁壘的政策，并且迫使其他國家群起效仿，有利于世界各國在GATT框架下建立一個比較開放的國際貿(mào)易體系，是第二次世界大戰(zhàn)后美國在全世界(特別對日本)實行自由貿(mào)易政策的制度基礎(chǔ)。