第一節(jié)　分權(quán)與集權(quán):政治發(fā)展進(jìn)程中的體制兩難

王紹光在《分權(quán)的底限》一書(shū)中寫(xiě)道:“集權(quán)招人厭惡，如今是分權(quán)的時(shí)代。現(xiàn)在世界上恐怕找不到一個(gè)國(guó)家不高唱分權(quán)的調(diào)子。前社會(huì)主義國(guó)家脫離中央計(jì)劃體制后，經(jīng)濟(jì)決策權(quán)隨著私有化和市場(chǎng)化轉(zhuǎn)到了企業(yè)經(jīng)理和地方官員手中;第三世界國(guó)家為擺脫經(jīng)濟(jì)困境，紛紛搭上分權(quán)的快車。發(fā)達(dá)國(guó)家也不例外?！?sup>[2]然而，恩格斯早在《集權(quán)與自由》一文中指出:“集權(quán)是國(guó)家的本質(zhì)、國(guó)家的生命基礎(chǔ)，而集權(quán)之不無(wú)道理正在于此。每個(gè)國(guó)家必然要求實(shí)現(xiàn)集權(quán)，每個(gè)國(guó)家，從專制君主政體起到共和政體止，都是集權(quán)的。美國(guó)是這樣，俄國(guó)也是這樣。沒(méi)有一個(gè)國(guó)家可以不要集權(quán)，聯(lián)邦制國(guó)家需要集權(quán)，絲毫不亞于已經(jīng)發(fā)達(dá)的集權(quán)國(guó)家。只要存在國(guó)家，每個(gè)國(guó)家就會(huì)有自己的中央，每個(gè)公民只是因?yàn)橛屑瘷?quán)才履行自己的公民職責(zé)?！?sup>[3]可見(jiàn)，對(duì)于廣大發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)而言，在政治體制構(gòu)建過(guò)程中，必將面臨集權(quán)與分權(quán)的選擇困境。

一、分權(quán)、集權(quán)與政治發(fā)展

本書(shū)認(rèn)為，政治發(fā)展包括兩個(gè)方面:一是國(guó)家的發(fā)展，二是社會(huì)的發(fā)展。國(guó)家的發(fā)展主要表現(xiàn)為國(guó)家權(quán)力與效能的增長(zhǎng)，社會(huì)的發(fā)展主要表現(xiàn)為公民權(quán)利與自由民主的擴(kuò)大。阿爾蒙德認(rèn)為，政府的權(quán)力和效能，和公眾對(duì)政府影響的程度，是兩個(gè)衡量政治發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。政治發(fā)展是指國(guó)家的發(fā)展和國(guó)家的民主化。^[4]因此，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)要實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展，既要集中和擴(kuò)大國(guó)家權(quán)力，又要保障和擴(kuò)大公民權(quán)利。為了促進(jìn)政府的權(quán)力和效能，一定程度的集權(quán)是必須的。但要保障和擴(kuò)大公民權(quán)利，權(quán)力的分立與相互制衡也不可或缺。

(一)分權(quán)與政治發(fā)展

如果說(shuō)“現(xiàn)代政治體制與傳統(tǒng)體制的差異在于權(quán)力的總量的不同，而不在于權(quán)力分配的不同”^[5]，那么民主政治體制與專制政治體制的差異恰恰在于權(quán)力分配的不同。亞里士多德早在兩千多年前就提出，“一個(gè)政治制度原來(lái)是全城邦居民由以分配政治權(quán)利的體系”^[6]。公正地分配權(quán)利，保證公民的權(quán)利不受公共權(quán)力的侵犯，最關(guān)鍵的是要使權(quán)力分立并相互制衡。政治民主作為政治發(fā)展的重要目標(biāo)之一，其實(shí)現(xiàn)必然要求政治體系在權(quán)力分配上建立起分權(quán)體制而不是集權(quán)體制。

首先，分權(quán)是實(shí)現(xiàn)政治民主化的必要條件。政治發(fā)展的一個(gè)重要目標(biāo)就是政治民主化。要實(shí)現(xiàn)政治民主，擺脫政治專制，就必須建立起分權(quán)制衡的政治體制，盡管其具體形式會(huì)因具體國(guó)家的國(guó)情而不同。西方各發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)歷短暫的專制時(shí)期后，無(wú)不走向了分權(quán)制衡的道路。如果說(shuō)集權(quán)是實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展的一個(gè)必經(jīng)階段，那么分權(quán)則是政治發(fā)展不可缺少的組成部分?，F(xiàn)代民主是自由民主，只有在公民的言論、集會(huì)、結(jié)社、投票等基本自由得到保障的前提下，才可能真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代民主。要保障公民自由，就必須建立起分權(quán)制衡的體制。分權(quán)并不是實(shí)現(xiàn)民主的充分條件，但是其必要條件。在政治發(fā)展初期就開(kāi)始注意利用一定程度的分權(quán)以防止集權(quán)過(guò)度而導(dǎo)致專制的國(guó)家或地區(qū)更容易實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展的基本目標(biāo)。在英國(guó)政治發(fā)展的初期階段，英國(guó)的資產(chǎn)階級(jí)一方面為了打破貴族的封建特權(quán)，促進(jìn)其自身的資本積累而支持加強(qiáng)王權(quán);另一方面，為了限制王權(quán)的高度集權(quán)又拿起貴族與王權(quán)斗爭(zhēng)的武器，通過(guò)議會(huì)來(lái)限制王權(quán)。而反觀德國(guó)，在其建立民族國(guó)家后主導(dǎo)其現(xiàn)代化發(fā)展是科層化和工業(yè)化的結(jié)合，民主化始終是缺乏的，因而最終走向了法西斯道路?？梢哉f(shuō)，集權(quán)越盛，實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展的道路就越艱難。

其次，分權(quán)是提高政治體系能力的必要手段。政治發(fā)展的一個(gè)重要方面就是政治體系能力的增強(qiáng)。在現(xiàn)代社會(huì)，要提高政治體系的能力，并不能完全依靠傳統(tǒng)的專制手段。相反，分權(quán)是其重要途徑。阿爾蒙德認(rèn)為:“從歷史看，不斷分化和專業(yè)化的政治組織和角色(其目標(biāo)和內(nèi)部結(jié)構(gòu)旨在直接執(zhí)行政治功能)始終是同政治體系能力的增強(qiáng)聯(lián)系在一起的?！?sup>[7]伴隨這種結(jié)構(gòu)分化的，事實(shí)上是權(quán)力的分化。在一個(gè)傳統(tǒng)的政治體系中，統(tǒng)治者可以直接掌握著政治、軍事、司法、宗教等全部大權(quán)。隨著現(xiàn)代政治結(jié)構(gòu)的發(fā)展，不同的結(jié)構(gòu)也開(kāi)始履行不同的功能，并逐步走上專業(yè)化。原來(lái)高度集中的權(quán)力逐步分散開(kāi)來(lái)，由不同的專門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)掌管。這一方面是因?yàn)楝F(xiàn)代自由民主觀念的深入，另一方面也是適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的需要。因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)社會(huì)，政治體系所面臨的任務(wù)非常少;而隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的增多，傳統(tǒng)的權(quán)力一體化的政治體系難以應(yīng)付新的挑戰(zhàn)，機(jī)構(gòu)和功能的分化成為必然。在機(jī)構(gòu)功能分化的背后，事實(shí)上是權(quán)力的分散。

再次，分權(quán)是傳統(tǒng)專制國(guó)家實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展所面臨的迫切任務(wù)。權(quán)威主義理論普遍認(rèn)為，廣大發(fā)展中國(guó)家所面臨的主要任務(wù)不是考慮如何限制權(quán)力，而是如何創(chuàng)設(shè)權(quán)力，以建立起一個(gè)有效的政府。這一結(jié)論并不適合于傳統(tǒng)專制非常發(fā)達(dá)的東方社會(huì)。西方社會(huì)在其政治發(fā)展過(guò)程中所經(jīng)歷的專制集權(quán)比起古代東方社會(huì)的專制來(lái)說(shuō)，無(wú)論是在其程度還是時(shí)間延續(xù)上都望塵莫及。安德魯·韋伯斯特認(rèn)為，權(quán)力分散的歐洲封建結(jié)構(gòu)是建立在“三權(quán)分立”基礎(chǔ)上的，即君主政體、貴族集團(tuán)和教會(huì)三家分權(quán)。由于16世紀(jì)專制政府的建立，才改變了三權(quán)分立的狀況。政府把權(quán)力集中于朝廷。到了16世紀(jì)晚期，由于商業(yè)和制造業(yè)領(lǐng)域的“資產(chǎn)階級(jí)”力量日益壯大，專制君主政體被推翻(如在法國(guó))或受到鉗制(如在英國(guó))。然而，資產(chǎn)階級(jí)總要尋求資本主義自由競(jìng)爭(zhēng)的天地。于是，資產(chǎn)階級(jí)通過(guò)造反和革命同王室進(jìn)行斗爭(zhēng)就導(dǎo)致了新型政府，即資產(chǎn)階級(jí)的君主立憲制政府的出現(xiàn)。^[8]如果說(shuō)集權(quán)在西方社會(huì)政治發(fā)展初期是進(jìn)步因素，那是因?yàn)楫?dāng)時(shí)處于封建割據(jù)的西方社會(huì)的權(quán)力過(guò)于分散。而且其專制集權(quán)也遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到東方社會(huì)那樣的程度。其集權(quán)作為進(jìn)步因素既是相對(duì)于分封割據(jù)，又是相對(duì)于過(guò)度集權(quán)而言的。恩格斯在分析封建制度的瓦解和民族國(guó)家的產(chǎn)生時(shí)指出:“在這種普遍的混亂狀態(tài)中，王權(quán)是進(jìn)步的因素，這一點(diǎn)是十分清楚的。王權(quán)在混亂中代表著秩序，代表著正在形成的民族而與分裂成叛亂的各附庸國(guó)的狀態(tài)的對(duì)抗。”^[9]因此，集權(quán)作為政治發(fā)展的一個(gè)必經(jīng)階段，對(duì)于不同的社會(huì)就具有不同的意義。對(duì)于西方社會(huì)而言，在其政治發(fā)展的初始階段是具有進(jìn)步意義的，因?yàn)閭鹘y(tǒng)的西方社會(huì)是一個(gè)封建割據(jù)的社會(huì)。而對(duì)于古代東方社會(huì)而言，則不一定具有積極意義。傳統(tǒng)的東方社會(huì)在專制集權(quán)上已經(jīng)達(dá)到了歷史的高點(diǎn)，它們所面臨的問(wèn)題不是缺少集權(quán)，而是過(guò)度集權(quán)。這樣一種高度集權(quán)的政治體制不但沒(méi)有成為促進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展的動(dòng)力，反而成了其政治發(fā)展的障礙。因此，對(duì)于有些傳統(tǒng)專制集權(quán)已經(jīng)十分發(fā)達(dá)的第三世界國(guó)家而言，在其民族國(guó)家建立的過(guò)程中就更應(yīng)該注意分權(quán)對(duì)于其后的政治發(fā)展的重要性。

(二)集權(quán)與政治發(fā)展

無(wú)論是在傳統(tǒng)還是在現(xiàn)代的政治體制中，權(quán)力都可能被集中或者分散。但前提是要有權(quán)力的存在。亨廷頓認(rèn)為:“權(quán)力是一種必須被動(dòng)員、發(fā)展和組織起來(lái)的東西，它必須被創(chuàng)造出來(lái)?！?sup>[10]對(duì)于廣大第三世界國(guó)家而言，它們普遍缺少的正是實(shí)現(xiàn)其政治發(fā)展目標(biāo)的主要手段，即政治制度普遍缺乏權(quán)力。要促進(jìn)國(guó)家能力與效能的增長(zhǎng)，擴(kuò)大國(guó)家權(quán)力，首先就必須集中權(quán)力以造成傳統(tǒng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的變革，實(shí)現(xiàn)政治的一體化，為其政治發(fā)展奠定相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)。

首先，一定程度的集權(quán)是實(shí)現(xiàn)政治一體化的必需。簡(jiǎn)單來(lái)講，政治一體化是指若干個(gè)政治單位結(jié)合成一個(gè)整體。^[11]隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們社會(huì)交往活動(dòng)的增多與頻繁，建立起一個(gè)統(tǒng)一的政治體系就成為必然。馬基雅維利的《君主論》直接向君主進(jìn)言建立起一個(gè)統(tǒng)一的意大利民族國(guó)家。英國(guó)通過(guò)擺脫歐洲大陸教會(huì)的控制而獲得了民族國(guó)家的自主發(fā)展，美國(guó)通過(guò)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)、南北戰(zhàn)爭(zhēng)，德國(guó)和意大利都是通過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的民族國(guó)家的一體化建構(gòu)，以適應(yīng)現(xiàn)代化的發(fā)展。要建立起統(tǒng)一的民族國(guó)家，就必須將原來(lái)各地方王國(guó)、部落的權(quán)力集中于現(xiàn)代民族國(guó)家的中央政府手中。亨廷頓就認(rèn)為，政治發(fā)展首先意味著單一的、世俗的、全國(guó)的政治權(quán)威來(lái)取代傳統(tǒng)的、宗教的、家庭的和種族的等五花八門(mén)的政治權(quán)威;還意味著民族國(guó)家享有的對(duì)外主權(quán)不受他國(guó)的干擾，中央政府享有的對(duì)內(nèi)主權(quán)不被地方或區(qū)域性權(quán)力所左右。它意味著國(guó)家的完整，并將國(guó)家的權(quán)力集中或積聚在舉國(guó)公認(rèn)的全國(guó)性立法機(jī)關(guān)手里。^[12]王滬寧還進(jìn)一步指出:“政治一體化不是簡(jiǎn)單的形式上的民族國(guó)家的成立，而應(yīng)當(dāng)具備一定的內(nèi)在機(jī)制，其中包括一體化的權(quán)威體制、一體化的法律體制、一體化的司法體制、一體化的行政體制等。不具備這個(gè)條件，政治一體化便無(wú)從談起?！?sup>[13]因此，要實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展，就必須首先實(shí)現(xiàn)政治一體化，而要實(shí)現(xiàn)政治一體化，就必須加強(qiáng)中央的權(quán)力和權(quán)威。

其次，一定程度的集權(quán)是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，無(wú)論這一集權(quán)過(guò)程是由政黨、軍隊(duì)還是官僚機(jī)構(gòu)來(lái)完成。亨廷頓認(rèn)為，政治發(fā)展的進(jìn)程依次表現(xiàn)為:權(quán)力的集中、權(quán)力的擴(kuò)大、權(quán)力的分散?！艾F(xiàn)代化對(duì)一個(gè)分散的、組織薄弱的和封建的傳統(tǒng)體制的第一個(gè)挑戰(zhàn)，典型地是集中必要的權(quán)力以造成傳統(tǒng)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的變革。接著的第二個(gè)問(wèn)題是在該體制中擴(kuò)大權(quán)力，以吸收新近動(dòng)員起來(lái)的參政團(tuán)體，從而創(chuàng)立一個(gè)現(xiàn)代體制。這是當(dāng)今世界現(xiàn)代化中國(guó)家面臨的首要挑戰(zhàn)。在此后一階段，該體制就面臨參政團(tuán)體進(jìn)一步要求分散權(quán)力并在各團(tuán)體與機(jī)構(gòu)之間確立相互制約的制度?！?sup>[14]縱觀世界各國(guó)的政治發(fā)展歷程，除了美國(guó)由于其特殊的歷史條件以外，大體上都經(jīng)歷了一個(gè)集權(quán)專制時(shí)期。在英國(guó)是國(guó)王與資產(chǎn)階級(jí)相互支持抵制貴族，開(kāi)疆?dāng)U土。正是王權(quán)的支持為資產(chǎn)階級(jí)的原始積累掃清了貴族這一最大障礙，為其后來(lái)確立資產(chǎn)階級(jí)的統(tǒng)治奠定了基礎(chǔ)。法國(guó)的拿破侖專制成功地將革命的成就與傳統(tǒng)和科層制的功效調(diào)和起來(lái)，由此創(chuàng)立了現(xiàn)代的、革命后的官僚政府國(guó)家。德國(guó)更是有宰相俾斯麥的“鐵血政策”，日本有天皇的專制集權(quán)。在新興的民主國(guó)家中，韓國(guó)經(jīng)歷了軍人專政。其他第三世界國(guó)家，大多還處在集權(quán)專制時(shí)期。因此，從現(xiàn)代化的視角看，一個(gè)傳統(tǒng)社會(huì)要走向現(xiàn)代社會(huì)，一定程度的集權(quán)是必須的。沒(méi)有權(quán)力的集中，就沒(méi)有權(quán)力的擴(kuò)大與分散。這正如普爾所說(shuō):“現(xiàn)代化的歷史，不僅是一部解放的歷史，也是一部紀(jì)律和有紀(jì)律的組織的歷史。”^[15]

再次，一定程度的集權(quán)有利于為其政治發(fā)展創(chuàng)造相應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。如果說(shuō)集權(quán)是廣大發(fā)展中國(guó)家或地區(qū)實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展的一個(gè)必經(jīng)階段，那么集權(quán)還是當(dāng)今廣大第三世界國(guó)家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求。政治發(fā)展離不開(kāi)一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件。廣大第三世界國(guó)家作為現(xiàn)代化的后發(fā)國(guó)家，要實(shí)現(xiàn)政治獨(dú)立與經(jīng)濟(jì)自主，改變其依附地位，往往只能求助于民族解放運(yùn)動(dòng)。在這一過(guò)程中，軍隊(duì)、單一的民族性政黨或“克里斯瑪型”(chrismatic)領(lǐng)袖人物往往起著關(guān)鍵性作用，從而促使許多第三世界國(guó)家在其政治發(fā)展的初期階段就走上了高度集權(quán)的道路。奈杰爾·哈里斯指出:“隨著非殖民化的開(kāi)展，舊的帝國(guó)主義統(tǒng)治秩序的消除，將權(quán)力高度集中于國(guó)家手中，這在亞洲的部分地區(qū)和非洲是非常明顯的。”^[16]因?yàn)樵趤喎抢貐^(qū)，許多國(guó)家在取得國(guó)家獨(dú)立前根本算不上是現(xiàn)代民族國(guó)家，有的甚至還處于部落制時(shí)期。因此，對(duì)于廣大發(fā)展中國(guó)家而言，其政治發(fā)展的第一步就是建立起現(xiàn)代民族國(guó)家。令其困惑的是，第三世界國(guó)家普遍在取得民族獨(dú)立后建立的國(guó)家是現(xiàn)代的，或至少具有現(xiàn)代民族國(guó)家的外殼，但其經(jīng)濟(jì)社會(huì)卻還處于前現(xiàn)代社會(huì)。因此，通過(guò)運(yùn)用國(guó)家權(quán)力來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化就成為廣大發(fā)展中國(guó)家的必然。經(jīng)濟(jì)社會(huì)越落后，國(guó)家權(quán)力的作用越大，集權(quán)也就越明顯。

(三)政治發(fā)展進(jìn)程中分權(quán)與集權(quán)的矛盾

縱觀西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政治發(fā)展歷程，它們大體上都經(jīng)歷了一個(gè)集權(quán)與分權(quán)的鐘擺式過(guò)程:在其政治發(fā)展的初期，往往傾向于集權(quán);在資產(chǎn)階級(jí)的政治統(tǒng)治確立后，為了促進(jìn)自由資本主義的發(fā)展，分權(quán)成為歷史的主流;當(dāng)自由資本主義轉(zhuǎn)向壟斷資本主義時(shí)，政治體制也發(fā)生了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，集權(quán)成為主導(dǎo);而自西方發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)入后現(xiàn)代社會(huì)以降，合理分權(quán)又成為各國(guó)政治體制改革的最強(qiáng)音。薄貴利在分析現(xiàn)代化進(jìn)程中中央與地方權(quán)限變化的規(guī)律時(shí)指出:“在世界現(xiàn)代化進(jìn)程中，中央與地方權(quán)限變化顯現(xiàn)出明顯的規(guī)律性，即在現(xiàn)代化起步階段，中央與地方權(quán)限變化的主流趨勢(shì)是中央高度集權(quán)化;在現(xiàn)代化穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期，分權(quán)化先后走上許多國(guó)家的政治舞臺(tái);在現(xiàn)代化危機(jī)時(shí)期，中央高度集權(quán)化來(lái)勢(shì)迅猛，有些國(guó)家甚至走上了極端;在現(xiàn)代化成熟時(shí)期，中央高度集權(quán)又被中央與地方合理分權(quán)化所取代?！?sup>[17]對(duì)先發(fā)國(guó)家而言，這種集權(quán)與分權(quán)的規(guī)律性更替似乎并不存在內(nèi)在的矛盾。在這些國(guó)家的歷史進(jìn)程中，它更多地是類似于哈耶克所說(shuō)的自生自發(fā)的過(guò)程。

廣大發(fā)展中國(guó)家則不同，它們的政治發(fā)展往往是在外力作用下的結(jié)果，其制度變遷更主要的是一種誘致性變遷。對(duì)它們而言，建立起什么樣的現(xiàn)代政治體制在很大程度是一個(gè)選擇問(wèn)題。以中國(guó)為例，自1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)打開(kāi)古老中國(guó)的大門(mén)后，就先后選擇過(guò)君主立憲、民主共和、內(nèi)閣制、總統(tǒng)制等。盡管這些選擇都最終失敗，但它所反映的卻是發(fā)展中國(guó)家在其政治發(fā)展中所面臨的一個(gè)普遍問(wèn)題，即政治體制的選擇是一個(gè)充滿各種矛盾的艱難過(guò)程。在這些各種各樣的復(fù)雜矛盾中，集權(quán)與分權(quán)往往占據(jù)著主導(dǎo)地位。

通過(guò)艱苦的民族民主運(yùn)動(dòng)，廣大發(fā)展中國(guó)家才獲得民族國(guó)家的獨(dú)立。由于歷史的慣性及新興民族國(guó)家所面臨的繁重的歷史任務(wù)，集權(quán)往往成為不可避免的歷史選擇。但要防止集權(quán)走向新的專制或防止傳統(tǒng)專制的復(fù)辟，保住民族民主運(yùn)動(dòng)的果實(shí)，分權(quán)又是不可或缺的。中國(guó)辛亥革命后，一開(kāi)始建立起總統(tǒng)制，但后來(lái)由于形勢(shì)的發(fā)展不得不讓袁世凱當(dāng)總統(tǒng)時(shí)，又不得不急于修改憲法擴(kuò)大參眾兩院的權(quán)力以限制總統(tǒng)的權(quán)力。另外，現(xiàn)代化的成長(zhǎng)要求建立起統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)、稅收、國(guó)防等，這只能通過(guò)加強(qiáng)中央政府的權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)。美國(guó)的聯(lián)邦黨人正是基于此才使美國(guó)從邦聯(lián)制走向聯(lián)邦制。但對(duì)于廣大發(fā)展中國(guó)家而言，傳統(tǒng)的地方勢(shì)力并不像西方社會(huì)那樣通過(guò)資產(chǎn)階級(jí)革命消滅得十分徹底。任何一個(gè)發(fā)展中國(guó)家的中央政府都不可忽視強(qiáng)大的地方勢(shì)力的要求。因此，從政治體制的橫向結(jié)構(gòu)看，一個(gè)發(fā)展中國(guó)家在其政治發(fā)展初期往往陷入賦予代議機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)以更大權(quán)力的矛盾之中。從縱向上看，它們又往往陷入中央集權(quán)與地方分權(quán)的矛盾之中。

總之，無(wú)論是集權(quán)還是分權(quán)，對(duì)于一個(gè)國(guó)家的政治發(fā)展而言，都是其不可避免的選擇。對(duì)于不同的國(guó)家和地區(qū)，在其不同的發(fā)展階段上，都會(huì)選擇不同的政治體制。對(duì)于后發(fā)國(guó)家而言，它們不可能重復(fù)先發(fā)國(guó)家的歷史。相反，在其現(xiàn)代化過(guò)程，必須努力避免現(xiàn)代化的危機(jī)。這也就決定了后發(fā)國(guó)家在其政治發(fā)展過(guò)程中，在政治體制的選擇上必然面臨著諸多的矛盾，其中最為突出地表現(xiàn)為行政集權(quán)與代議分權(quán)、中央集權(quán)與地方分權(quán)之間的矛盾。

二、代議分權(quán)與行政集權(quán)的兩難

眾所周知，代議民主雖然不是最理想的民主政治體制形式，卻是人類政治發(fā)展到今天，在民族國(guó)家范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)民主的最主要的形式。正如列寧所說(shuō):“如果沒(méi)有代議機(jī)構(gòu)，那我們就很難想象什么是民主，即使是無(wú)產(chǎn)階級(jí)民主?！?sup>[18]田穗生等在《中外代議制度比較》一書(shū)中寫(xiě)道:“在當(dāng)代社會(huì)，代議制度是民主政治的體現(xiàn)，是民主國(guó)家制度不可或缺的重要組成部分。代議制從其萌芽，直到今天發(fā)展成為一種較為完善、成熟的國(guó)家政治制度，是人類智慧在社會(huì)政治領(lǐng)域里取得的一項(xiàng)文明成果。”^[19]各國(guó)代議制度的具體形式不可能完全一致，有兩院制也有一院制，但代議制度的基本精神卻是一致的，那就是要實(shí)現(xiàn)從“主權(quán)在君”到“主權(quán)在民”的轉(zhuǎn)變，就必須建立起代議分權(quán)的民主制度。然而，代議分權(quán)式民主很難適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)形式的要求，在發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，行政集權(quán)式民主正蓬勃興起。對(duì)于廣大發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)而言，行政集權(quán)則更為迫切。在政治體系的橫向結(jié)構(gòu)中，代議分權(quán)與行政集權(quán)往往成了廣大發(fā)展中國(guó)家所普遍面臨的困境。

1.代議分權(quán)是實(shí)現(xiàn)政治民主的必需

盡管分權(quán)不等于民主，但民主必須要有分權(quán)。在一定意義上講，沒(méi)有分權(quán)，就沒(méi)有民主。中國(guó)古代君主專制體制發(fā)展較為完善，自漢朝起就有三公九卿之分，到唐朝更是完善為職能分工明確的三省六部制度。但君主專制體制下的這種所謂“分權(quán)”只是一種權(quán)力的“分工負(fù)責(zé)”。因?yàn)榉謾?quán)的前提是各權(quán)力主體的相互獨(dú)立，而在君主專制制度下，即使是三省六部也只是專制君主的辦事機(jī)構(gòu)而已。民主體制與專制體制則不同，一切權(quán)力屬于人民，人民正是通過(guò)選舉并監(jiān)督其代表即代議士組成議院來(lái)行使自己的權(quán)力的。為了保障公民的基本權(quán)利，民主體制下各權(quán)力主體都是相互獨(dú)立并相互制的。因此，要實(shí)現(xiàn)政治民主，代議分權(quán)則是其必需品。對(duì)此，古典自由主義者洛克等人早有詳細(xì)的論述。洛克將國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)與對(duì)外權(quán)三種權(quán)力，并認(rèn)為立法權(quán)與執(zhí)行權(quán)(事實(shí)上是行政權(quán))應(yīng)是分立的，“如果同一批人同時(shí)擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力，這就會(huì)給人們的弱點(diǎn)以絕大的誘惑，使他們動(dòng)輒要攫取權(quán)力，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律，并且在制定和執(zhí)行法律時(shí)，使法律適合于他們自己的私人利益，因而他們就與社會(huì)的其余成員有不同的利益，違反了社會(huì)和政府的目的”^[20]。孟德斯鳩則進(jìn)一步將國(guó)家權(quán)力分為立法、行政與司法三種權(quán)力，并認(rèn)為要保證國(guó)家和公民的政治自由，三種權(quán)力必須分別交由不同的人和不同的機(jī)構(gòu)來(lái)行使。孟德斯鳩指出:“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了;因?yàn)槿藗儗⒁ε逻@個(gè)國(guó)王或議會(huì)制定暴虐的法律，并暴虐地執(zhí)行這些法律?！薄叭绻痉?quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了。如果司法權(quán)同立法權(quán)合一，則將對(duì)公民的生命和自由施行專斷的權(quán)力，因?yàn)榉ü倬褪橇⒎ㄕ?。如果司法?quán)同行政權(quán)合而為一，法官便將握有壓迫者的力量?！薄叭绻粋€(gè)人或是由重要人物、貴族或平民組成的同一機(jī)關(guān)行使這三種權(quán)力，即制定法律權(quán)、執(zhí)行公共決議權(quán)和裁判私人犯罪或爭(zhēng)訟權(quán)，則一切便都完了。”^[21]且不說(shuō)洛克和孟德斯鳩的分權(quán)理論是為哪個(gè)階級(jí)服務(wù)，但他們揭示了一個(gè)最基本的道理:要擺脫專制統(tǒng)治，就必須建立起代議分權(quán)體制。

事實(shí)上，現(xiàn)代代議分權(quán)民主政治不僅僅是指政府內(nèi)部的權(quán)力分立與制衡，它還是一種多元化的結(jié)構(gòu)功能分權(quán)政治。因?yàn)楝F(xiàn)代代議分權(quán)民主政體不再圍繞著單一的政治權(quán)力主體而展開(kāi)，國(guó)家與社會(huì)、政府與公民、中央與地方、政黨與利益集團(tuán)等都有自己特定的權(quán)利和義務(wù)，從而形成多重的權(quán)力分立交錯(cuò)關(guān)系。國(guó)家掌管政治行政事務(wù)，社會(huì)則專注于社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)。公民擁有最后的主權(quán)，政府則受公民之托掌握治權(quán)。中央掌握全局性事務(wù)，而地方則只關(guān)注本地區(qū)事務(wù)。這正如維爾所說(shuō)，“分權(quán)學(xué)說(shuō)的漫長(zhǎng)歷史反映了多少世紀(jì)來(lái)人們對(duì)一種政府體系的期望，在這種體系中政府權(quán)力的行使將受到控制。它說(shuō)明了這種對(duì)有限政府的基本期望如何被修正，并如何適應(yīng)變化著的情況和需要”。^[22]

歷史發(fā)展到今天，以議會(huì)為中心的代議分權(quán)式民主在發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家內(nèi)部已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，但從世界范圍來(lái)看，變化的是議會(huì)，而不是分權(quán)與民主。盡管議會(huì)在整個(gè)民主政治體制中不再被認(rèn)為具有至高無(wú)上“主權(quán)者”的地位，但密爾所說(shuō)的代議機(jī)構(gòu)的兩大基本功能仍然沒(méi)有發(fā)生太大的變化:一是監(jiān)督和控制政府;二是既是公民的訴苦委員會(huì)，又是他們表達(dá)意見(jiàn)的大會(huì)。^[23]而這正是廣大發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)所欠缺的。對(duì)于廣大發(fā)展中國(guó)家而言，它們所面臨的問(wèn)題往往不是議會(huì)的權(quán)力過(guò)大而是恰恰相反。它們要實(shí)現(xiàn)政治民主這一政治發(fā)展目標(biāo)，廣大發(fā)展中國(guó)家在建立民族國(guó)家之初，就必須開(kāi)設(shè)議院以通民意。因此，擴(kuò)大代議機(jī)構(gòu)的權(quán)力、完善代議機(jī)構(gòu)的功能就成為廣大發(fā)展中國(guó)家政治發(fā)展過(guò)程中的主要任務(wù)之一。

2.行政集權(quán)是提升效能的必需

隨著資本主義的飛速發(fā)展，發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家已經(jīng)從傳統(tǒng)的“守夜人”的國(guó)家讓位于“福利國(guó)家”。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)國(guó)家和政府提出了越來(lái)越多的要求，國(guó)家和政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用越來(lái)越大，提高政治體系的效能成為必然。傳統(tǒng)的自由主義認(rèn)為，政府的職能是相當(dāng)有限的，主要是保護(hù)人們的自由、生命和財(cái)產(chǎn)安全免受侵犯，最小的政府是最好的政府。隨著壟斷資本主義的發(fā)展，社會(huì)矛盾越來(lái)越尖銳，經(jīng)濟(jì)危機(jī)越來(lái)越頻繁且破壞力越來(lái)越大，政府不可避免地深深卷入社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)中，不僅強(qiáng)化了原有憲法賦予行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力，還大大擴(kuò)充了這種權(quán)力，侵蝕了原本屬于議會(huì)的權(quán)力。19世紀(jì)是議會(huì)政治的黃金時(shí)代，議會(huì)是政治體系的核心，以至于有人認(rèn)為，除了不能使男人變?yōu)榕撕褪古俗優(yōu)槟腥艘酝?，議會(huì)無(wú)所不能。^[24]然而，當(dāng)今發(fā)達(dá)國(guó)家在提升政治體系效能過(guò)程中，行政部門(mén)的權(quán)力得到極大的提升，以行政部門(mén)為中心的行政集權(quán)式民主逐步代替了傳統(tǒng)的以議會(huì)為中心的代議分權(quán)民主。普爾認(rèn)為，在以往一百年中，不同的現(xiàn)代化模式至少在第一世界的工業(yè)化國(guó)家顯露出一種趨同的傾向——向福利國(guó)家邁進(jìn)?！翱茖踊F(xiàn)象，由官僚機(jī)構(gòu)控制的干預(yù)性手段以及官僚機(jī)構(gòu)間的相互作用，特別是國(guó)家與民間官僚機(jī)構(gòu)間的相互作用，都有成倍的增加，這使傳統(tǒng)上議會(huì)對(duì)行政的控制，就如傳統(tǒng)上其余大多數(shù)制衡手段一樣，實(shí)際上成為不可能?！?sup>[25]美國(guó)通過(guò)“羅斯福新政”，戰(zhàn)后總統(tǒng)被視為“帝王般的總統(tǒng)”。素有“議會(huì)之母”的英國(guó)，其權(quán)力變化也經(jīng)歷了由上院向下院，由下院向內(nèi)閣轉(zhuǎn)移的過(guò)程，以至于議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家都走向“首相民主”、“總理民主”。施雪華教授認(rèn)為，這一轉(zhuǎn)變根植于發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家內(nèi)部資本形式的變化。他認(rèn)為，由于資本的形式有一個(gè)從自由資本向壟斷資本發(fā)展變化的過(guò)程，因此，與資本的這兩種形式相對(duì)應(yīng)的政治形式也有兩種:一種是議會(huì)分權(quán)民主政治;另一種是行政集權(quán)民主政治。自由資本主要通過(guò)議會(huì)來(lái)影響政府的決策，而壟斷資本則主要通過(guò)少數(shù)競(jìng)爭(zhēng)性政黨來(lái)控制行政部門(mén)的決策。^[26]

發(fā)達(dá)國(guó)家如此，廣大發(fā)展中國(guó)家就可想而知。廣大發(fā)展中國(guó)家往往沒(méi)有經(jīng)歷一個(gè)自由資本主義充分發(fā)展的階段，就已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)壟斷資本橫行的世界經(jīng)濟(jì)體系當(dāng)中。與發(fā)達(dá)國(guó)家的政府相比較，發(fā)展中國(guó)家的政府所面臨的問(wèn)題和任務(wù)要多得多。它們不僅要培育成熟的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，而且面臨著壟斷資本占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位的國(guó)際市場(chǎng)的殘酷競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞歷山大·格克謝爾在其《以歷史的觀點(diǎn)看待經(jīng)濟(jì)的落后》一書(shū)中指出:在世界工業(yè)經(jīng)濟(jì)體系中，一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)越落后，工業(yè)化的起步越滯后，國(guó)家(即中央政府)在其后的工業(yè)化進(jìn)程中所發(fā)揮的作用就越大，國(guó)家政體就越有可能走向政治專制主義，民主發(fā)展的阻力亦就越大。格克謝爾的研究證明，在世界工業(yè)化進(jìn)程中的后進(jìn)者，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)于自己不利的形勢(shì)下，有必要、也只能依靠國(guó)家的強(qiáng)大力量以及中央政府的決心加以集中引導(dǎo)，才能在工業(yè)化進(jìn)程中趕超先進(jìn)國(guó)家。^[27]從當(dāng)今發(fā)展中國(guó)家的普遍情況來(lái)看，這種國(guó)家的強(qiáng)大力量往往是通過(guò)加強(qiáng)行政集權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)今發(fā)展中國(guó)家的普遍情況是行政部門(mén)或代行行政權(quán)力的政黨、軍事機(jī)關(guān)的權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大，而作為代議機(jī)關(guān)的議會(huì)的權(quán)力則相對(duì)弱小，有的甚至直接解散議會(huì)。

3.代議分權(quán)與行政集權(quán)在政治發(fā)展進(jìn)程中的矛盾

從當(dāng)今發(fā)達(dá)國(guó)家的政治現(xiàn)實(shí)來(lái)看，代議分權(quán)與行政集權(quán)事實(shí)上并不存在根本上的矛盾，發(fā)達(dá)國(guó)家的行政集權(quán)的趨勢(shì)并沒(méi)有從根本上否定代議民主體制。從代議分權(quán)式民主走向行政集權(quán)式民主只是一個(gè)隨著資本主義發(fā)展而發(fā)展的順理成章的事情。但對(duì)于廣大發(fā)展中國(guó)家而言，在代議分權(quán)民主與行政集權(quán)民主之間，在很大程度上是一個(gè)理性選擇問(wèn)題。它們不可能在建立和完善代議分權(quán)民主之后再走向行政集權(quán)民主。要保障和促進(jìn)民主，就必須建立起代議分權(quán)民主體制，而要提升政治體系的效能，行政集權(quán)又不得不成為它們的現(xiàn)實(shí)選擇。

這種代議分權(quán)與行政集權(quán)的矛盾，在早期資本主義國(guó)家德國(guó)和日本也曾非常嚴(yán)重。德日在迅速工業(yè)化的過(guò)程中，政治體制上的畸形發(fā)展的主要表現(xiàn)之一就是行政集權(quán)大大超過(guò)代議分權(quán)，議會(huì)民主只是一個(gè)空架子。有分析指出，德意志帝國(guó)之所以走向軍國(guó)主義和擴(kuò)張主義的道路，其關(guān)鍵就在于在德國(guó)迅速工業(yè)化過(guò)程中，政治體制的畸形發(fā)展。一方面，行政結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出中央集權(quán)主義發(fā)展趨勢(shì)，另一方面，政治體制上出現(xiàn)議會(huì)化和民主化的傾向，但代議分權(quán)大大落后于行政集權(quán)。^[28]現(xiàn)如今各發(fā)展中國(guó)家既希望取得德日迅速工業(yè)化所帶來(lái)的具大成就，又要避免出現(xiàn)德日政治發(fā)展所走過(guò)的畸形道路，就必須重新調(diào)適代議分權(quán)與行政集權(quán)之間的關(guān)系。

從各發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，在其建立民族國(guó)家后普遍建立起了代議機(jī)關(guān)，但只有30多個(gè)國(guó)家建立起了代議民主或議會(huì)民主，而且大多數(shù)國(guó)家的殖民母國(guó)是英國(guó)、法國(guó)和西班牙，也就是說(shuō)這些發(fā)展中國(guó)家在其取得民族國(guó)家獨(dú)立后所建立的代議分權(quán)的體制大多是在其殖民母國(guó)的影響下選擇的，而且大多為小國(guó)，其人均GDP也是從153美元到4487美元不等(見(jiàn)下表)。這些國(guó)家能夠建立起比較穩(wěn)定的代議民主的國(guó)家只有以色列、土耳其等國(guó)，其余大部分國(guó)家在其后的政治發(fā)展中都出現(xiàn)過(guò)軍人政變或被其他政權(quán)形式所取代。格林納達(dá)1973年發(fā)生政變，孟加拉國(guó)1975年曾解散國(guó)會(huì)，1982年又發(fā)生軍事政變?？夏醽啅?969年起禁止反對(duì)黨活動(dòng)，2002年委內(nèi)瑞拉又發(fā)生軍人政變。這些國(guó)家往往苦于經(jīng)濟(jì)落后，民生凋弊，但它們更苦于缺乏一個(gè)能促進(jìn)政治穩(wěn)定、提升政治體系效能的政府。

表一　20世紀(jì)60—70年代實(shí)行代議民主的發(fā)展中國(guó)家

續(xù)表

(注:本表格根據(jù)陳鴻瑜所著《政治發(fā)展理論》臺(tái)北桂冠圖書(shū)股份有限公司1995年版中的表格五:發(fā)展中國(guó)家的政黨及國(guó)家意識(shí)形態(tài)總結(jié)而成。)

縱觀其他發(fā)展中國(guó)家，其中大部分國(guó)家一般都采用行政集權(quán)制^[29]，盡管建立起了議會(huì)，但議會(huì)并不發(fā)揮其應(yīng)有的功能。有的國(guó)家甚至連議會(huì)都不存在，如沙特阿拉伯等。因此，廣大發(fā)展中國(guó)家并不像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣，擴(kuò)大了行政集權(quán)，卻并不損害民主體制。它們往往是選擇了行政集權(quán)，卻背棄了“民主”。但無(wú)論是從政治穩(wěn)定還是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治效能的角度來(lái)看，這些“行政集權(quán)”的國(guó)家并不比“代議分權(quán)”的國(guó)家強(qiáng)。在一些軍人統(tǒng)治的國(guó)家軍人政變反復(fù)發(fā)生，許多一黨集權(quán)制國(guó)家在過(guò)去幾十年的集權(quán)專制時(shí)期在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上也未能取得令人信服的成績(jī)，有的甚至走向?qū)Ｖ频淖晕覐?qiáng)化之路。從20世紀(jì)中葉起，非洲國(guó)家陸續(xù)擺脫殖民統(tǒng)治。此后不久，大多數(shù)摒棄了原殖民帝國(guó)所強(qiáng)加的多黨議會(huì)民主體制，實(shí)行集權(quán)政治。半數(shù)以上的國(guó)家選擇走社會(huì)主義道路，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和一黨制。但實(shí)踐證明，許多國(guó)家實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制及大多數(shù)國(guó)家實(shí)行的集權(quán)政治并未達(dá)到預(yù)期的目的，相反卻導(dǎo)致政局長(zhǎng)期不穩(wěn)、經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退。^[30]而經(jīng)濟(jì)的衰退和政局的動(dòng)蕩又強(qiáng)化了政治上的集權(quán)傾向，政治發(fā)展的民主化目標(biāo)遙遙無(wú)期，有的甚至從根本上就否認(rèn)民主的發(fā)展目標(biāo)，政治體制又總是處于專制與動(dòng)蕩的風(fēng)雨飄搖之中。

整體看來(lái)，要提升政治體系的效能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，廣大發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)就必須保證國(guó)家或政府能夠在現(xiàn)代化大生產(chǎn)和現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展中更好地發(fā)揮“總資本家”的作用，削弱代議分權(quán)式民主以緩解政府的頻繁更替所造成的危機(jī)，從而實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展的主要目標(biāo)之一——政治穩(wěn)定。然而，要實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展的另一目標(biāo)——政治民主，卻又不得不重視代議分權(quán)民主。因?yàn)橐ＷC其國(guó)家或政府更好地發(fā)揮“總資本家”的作用即馬克思恩格斯所說(shuō)的發(fā)揮“資產(chǎn)階級(jí)共同事務(wù)的委員會(huì)”作用，而不是專門(mén)為國(guó)內(nèi)某一階層、部族、宗派、黨派甚至個(gè)人家族的利益服務(wù)，還必須得有代議分權(quán)民主體制作保證。政治發(fā)展最為重要的一個(gè)方面就是國(guó)家自主性的發(fā)展。要保證國(guó)家的自主性即不再單純地為某一階級(jí)或利益集團(tuán)謀利益，除了社會(huì)利益群體的多元分化以外，還必須求助于政治體制上的分權(quán)制衡。

另外，從發(fā)達(dá)國(guó)家政治發(fā)展的歷史來(lái)看，代議分權(quán)民主是與自由資本相適應(yīng)的，行政集權(quán)民主是與壟斷資本相適應(yīng)的。^[31]與發(fā)達(dá)國(guó)家比較而言，發(fā)展中國(guó)家普遍沒(méi)有經(jīng)歷自由資本主義階段，也就沒(méi)有發(fā)展出成熟的代議分權(quán)民主政治。而發(fā)達(dá)國(guó)家的行政集權(quán)民主卻是在代議分權(quán)民主的充分發(fā)展和成熟的基礎(chǔ)上水到渠成的，可以說(shuō)沒(méi)有代議分權(quán)民主的充分發(fā)展，就不會(huì)有行政集權(quán)民主。廣大發(fā)展中國(guó)家在模仿甚至移植發(fā)達(dá)國(guó)家的政治制度的時(shí)候，往往只看到了其行政集權(quán)所帶來(lái)的政治體系的效能，或早年代議分權(quán)所構(gòu)建起的民主，而沒(méi)有看到這二者在其國(guó)內(nèi)所引起的沖突與矛盾。由于它們沒(méi)有經(jīng)歷自由資本主義的充分發(fā)展，發(fā)展代議分權(quán)民主就缺乏必要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，民主往往受阻。又由于其沒(méi)有代議民主的充分發(fā)展，就更談不上發(fā)展行政集權(quán)民主，在加強(qiáng)行政集權(quán)的同時(shí)往往會(huì)限制甚至破壞脆弱的民主體制。因此，它們往往在橫向政治結(jié)構(gòu)的選擇上陷入代議分權(quán)與行政集權(quán)的矛盾當(dāng)中。

三、地方分權(quán)與中央集權(quán)的困境

在人類政治發(fā)展過(guò)程中，中央與地方權(quán)限的劃分一直是學(xué)界和執(zhí)政者們所普遍關(guān)心的重大理論問(wèn)題和實(shí)踐問(wèn)題。趙永茂教授認(rèn)為，“民主國(guó)家常常期望能夠在其國(guó)家政治過(guò)程中，有效地運(yùn)用中央與地方政府，來(lái)實(shí)現(xiàn)憲法的基本規(guī)范與價(jià)值。其中，關(guān)于中央與地方政府間權(quán)力控制與分配的途徑，歸納而言，約可分為中央集權(quán)制與地方分權(quán)制兩種”。^[32]從當(dāng)今世界各國(guó)的政治體制來(lái)看，采用聯(lián)邦制的國(guó)家多實(shí)行地方分權(quán)，采用單一制的國(guó)家多實(shí)行中央集權(quán)。但也有實(shí)行聯(lián)邦制的國(guó)家實(shí)行中央集權(quán)，如前蘇聯(lián);實(shí)行單一制的國(guó)家實(shí)行地方分權(quán)，如英國(guó)。對(duì)于當(dāng)今世界廣大發(fā)展中國(guó)家而言，在其縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)安排中，中央集權(quán)與地方分權(quán)往往成為難以抉擇的又一難題。正如凱西斯(S.Cassese)所言，怎樣設(shè)計(jì)出一套如同強(qiáng)力劑般的制度和理論，來(lái)結(jié)合及平衡中央與地方政府間權(quán)力劃分的爭(zhēng)議，^[33]實(shí)為人們所普遍關(guān)切。

1.實(shí)行地方分權(quán)是擴(kuò)大公民政治參與的需要

眾所周知，現(xiàn)代民主政治發(fā)展的過(guò)程就是政治參與不斷擴(kuò)大的過(guò)程。一個(gè)國(guó)家公民政治參與的水平和程度越高，這個(gè)國(guó)家的政治發(fā)展水平也就越高。亨廷頓等認(rèn)為:“政治參與的擴(kuò)大是政治現(xiàn)代化的標(biāo)志?！?sup>[34]也就是說(shuō)，在某種程度上，政治參與的擴(kuò)大已經(jīng)成為一個(gè)國(guó)家政治發(fā)展程度的一個(gè)重要指標(biāo)。然而，通過(guò)何種途徑擴(kuò)大公民政治參與而又不會(huì)出現(xiàn)亨廷頓所說(shuō)的“參與爆炸”?

一般認(rèn)為，隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，公民政治參與的擴(kuò)大是不可避免的，要避免“參與爆炸”，就必須加強(qiáng)制度化建設(shè)，其中最重要的是建立起現(xiàn)代政治體制即政黨制度?！霸谡螀⑴c水平尚低時(shí)就形成了適當(dāng)政黨組織的國(guó)家(大致如印度、烏拉圭、智利、英國(guó)、美國(guó)和日本等)很有可能會(huì)在擴(kuò)大政治參與的道路上穩(wěn)步前進(jìn)，而那些在現(xiàn)代化進(jìn)程中政黨之建立晚了一步的國(guó)家，政治參與擴(kuò)大的前程就會(huì)不那么平坦?！?sup>[35]政黨組織對(duì)于擴(kuò)大和組織政治參與固然重要，但實(shí)行一定程度的地方分權(quán)也有助于擴(kuò)大和組織公民政治參與。

公民政治參與的形式多種多樣，但就其本質(zhì)而言，公民政治參與就是公民影響政府決策的過(guò)程。林尚立認(rèn)為:“公民參與的本質(zhì)是決策參與。決策參與主要集中在地方政府。因此，公民參與的擴(kuò)大，就必然意味著地方政府的決策權(quán)要有所加強(qiáng)，以容納擴(kuò)大的公民參與。否則，地方政府就將無(wú)法容納公民參與而陷入危機(jī)?！?sup>[36]與中央政府比較而言，地方政府在擴(kuò)大公民政治參與上更具有優(yōu)勢(shì)。擴(kuò)大地方政府的權(quán)力，實(shí)行一定程度的地方分權(quán)，往往有助于擴(kuò)大和組織公民政治參與。

其一，有助于增強(qiáng)地方政府的適應(yīng)性，擴(kuò)大公民政治參與的范圍。對(duì)一個(gè)發(fā)展中國(guó)家而言，各地區(qū)的差異往往非常之大。即使是中央高度集權(quán)，也不可能一勞永逸地解決地區(qū)差異等問(wèn)題。盡管在單一制下，地方政府往往只是中央政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但由于地方政府所管理的公共事務(wù)一般直接與公眾的生活息息相關(guān)，因而地方政府的決策就不能不充分考慮公眾的利益，在與中央政府的交往中，也不能不反映本地方的利益訴求。與中央政府相比較，地方政府往往更具有靈活性與適應(yīng)性，它能更為方便和快捷地反映和處理公民的利益訴求。而公民首先關(guān)心的往往是直接涉及自身利益的問(wèn)題，公民決策參與也主要集中在地方政府，如果地方政府無(wú)權(quán)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況因地制宜地解決本地區(qū)的公共事務(wù)，那么眾多的五花八門(mén)的地方利益訴求將會(huì)使中央政府不堪重負(fù)。中央政府只有關(guān)閉諸多的政治參與渠道，將公民政治參與限制在其中央政府所限定的范圍之內(nèi)。這顯然不利于一個(gè)國(guó)家的政治發(fā)展。而如果相應(yīng)地?cái)U(kuò)大地方政府的權(quán)力，實(shí)行一定程度的地方分權(quán)，將有助于進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府的靈活性與適應(yīng)性，根據(jù)本地方的實(shí)際情況開(kāi)放更多的政治參與渠道，滿足公民政治參與的要求。畢竟公民參與地方政府的決策要方便有效得多。

其二，有助于更好地發(fā)揮地方政府的安全閥與過(guò)濾器作用，提高公民政治參與的質(zhì)量。一個(gè)政治體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和穩(wěn)定，需要有一定的輸入即公民政治參與，但政治體系的承受能力總是有限的。如果讓強(qiáng)大的輸入流暢通無(wú)阻地進(jìn)入中央政治體系，則可能造成中央政治體系的癱瘓。對(duì)于直接面對(duì)政治輸入來(lái)源的地方政府，就必須發(fā)揮好安全閥與過(guò)濾器的作用?！胺彩堑胤缴习l(fā)生什么不滿，最好讓這些不滿就地發(fā)泄，不要妨礙中央政府?！?sup>[37]戴維·伊斯頓認(rèn)為，一個(gè)政治系統(tǒng)沒(méi)有要求的輸入就好像一座沒(méi)有原料來(lái)源的加工廠，但并不是所有的愿望(包括期待、公眾意向、動(dòng)機(jī)、意識(shí)形態(tài)、利益、偏好等)都能轉(zhuǎn)化為要求，也不是所有的要求都能轉(zhuǎn)換為約束性的決策，它們必須受到結(jié)構(gòu)機(jī)制和文化機(jī)制的調(diào)節(jié)。^[38]然而，不同的結(jié)構(gòu)體制安排會(huì)對(duì)政治體系的運(yùn)行產(chǎn)生不同的效果。在一個(gè)地方分權(quán)的政治體制中，地方政府可以對(duì)各種要求進(jìn)行系統(tǒng)的集中、綜合、縮減，從而不至于使要求流量過(guò)大而導(dǎo)致對(duì)系統(tǒng)本身造成威脅。但如果在一個(gè)中央集權(quán)的政治體制下，地方政府只是作為中央政府的一個(gè)執(zhí)政機(jī)構(gòu)，缺少必要的權(quán)力和能力來(lái)對(duì)輸入的要求進(jìn)行一定程度的調(diào)節(jié)，就必然導(dǎo)致大量的要求直接向中央政府提出。對(duì)于許多發(fā)展中國(guó)家而言，中央政府往往本身就是十分脆弱的。因此，實(shí)行一定程度的地方分權(quán)，有利于地方政府更好地發(fā)揮安全閥和過(guò)濾器的作用，將公民政治參與限制在一定的范圍之內(nèi)，也有利于公民政治參與效能的提高。

另外，民主政治的成功，有賴于公民政治參與質(zhì)量的提高。而公民政治參與的質(zhì)量與水平并不是一蹴而就的，公民需要在政治參與的實(shí)踐中學(xué)習(xí)與歷練。布賴斯曾說(shuō):“民主政治最好的學(xué)校和民主政治成功的最佳保障便是實(shí)行地方自治?！?The best school of democracy，and the best guarantee for its success，is the practice of local self government)^[39]因?yàn)閷⒛切o(wú)須求得完全一致的事務(wù)更多地交給地方政府處理，中央政府就可以更加專心地致力于國(guó)務(wù)。而且，那些在國(guó)家政務(wù)上意見(jiàn)不一甚至相反的人們，可能在地方事務(wù)上可以和衷共濟(jì)。對(duì)于一個(gè)發(fā)展中國(guó)家而言，重要的不是缺乏公民的政治參與熱情，而是缺少必要的公民政治參與的基本素質(zhì)。參與不僅把公民的需要和愿望傳達(dá)給政府，它還有其他更直接的好處:參與本身就是滿意的首要源泉，是教育的手段，人們通過(guò)參與學(xué)習(xí)責(zé)任感。它不僅只具有工具價(jià)值，它本身就是一種目的。^[40]要想使廣大的“臣民”轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲摹肮瘛?，只有通過(guò)直接的公民政治參與實(shí)踐才是最為有效的方式。而這種公民政治參與實(shí)踐的最好場(chǎng)所說(shuō)是地方政府。因此，要想使公民在政治參與實(shí)踐中得到更多的鍛煉，適當(dāng)擴(kuò)大地方政府的權(quán)力，實(shí)行地方分權(quán)也是必要的。

2.加強(qiáng)中央集權(quán)有利于增強(qiáng)發(fā)展中國(guó)家的政治能力

王紹光認(rèn)為，所謂國(guó)家能力就是指國(guó)家實(shí)現(xiàn)自己意志的能力。它不但是國(guó)家強(qiáng)盛的必要條件，也是關(guān)系到一個(gè)政權(quán)存亡的先決條件。任何政治制度必須具備四種基本國(guó)家能力才能運(yùn)作和生存:一是政府為實(shí)現(xiàn)中央決策者的所謂“國(guó)家利益”從社會(huì)經(jīng)濟(jì)中動(dòng)員財(cái)力的能力，即“汲取能力”;二是國(guó)家指導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，即“調(diào)控能力”;三是國(guó)家運(yùn)用政治符號(hào)在屬民中制造共識(shí)，進(jìn)而鞏固其統(tǒng)治地位的能力，即“合法化能力”;四是國(guó)家運(yùn)用暴力或威脅維持其統(tǒng)治地位的能力，即強(qiáng)制能力。^[41]王紹光從國(guó)家財(cái)政的角度出發(fā)，認(rèn)為“汲取能力”在這四種國(guó)家能力中占有舉足輕重的地位，財(cái)政是國(guó)家的命脈。要加強(qiáng)中央政府的“汲取能力”，就有必要認(rèn)識(shí)到分權(quán)的底限，在一定程度上加強(qiáng)中央集權(quán)，因?yàn)榉謾?quán)所不能辦到的，恰是集權(quán)所能做到的?！胺謾?quán)所無(wú)法解決的問(wèn)題正是集權(quán)的長(zhǎng)處所在?！?sup>[42]事實(shí)上，前兩種能力是經(jīng)濟(jì)能力，后兩種能力是政治能力。盡管前兩種能力對(duì)于一個(gè)國(guó)家的政治穩(wěn)定有著至關(guān)重要的作用，但從政治發(fā)展的角度而言，最重要的是要提高國(guó)家的政治能力。當(dāng)然，其國(guó)家的政治能力不僅僅只是“合法化能力”和“強(qiáng)制能力”，它還包括國(guó)家整合能力等。在現(xiàn)代民族國(guó)家中，中央政府是對(duì)內(nèi)對(duì)外的最高代表，中央政府的能力是一個(gè)國(guó)家能力的最重要的體現(xiàn)，提高國(guó)家能力，在一定程度上就是要提升中央政府的能力。但是，如何提高中央政府的政治能力?從世界各國(guó)的發(fā)展歷程來(lái)看，往往是通過(guò)加強(qiáng)中央集權(quán)的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。

事實(shí)上，關(guān)于中央集權(quán)有利于增強(qiáng)國(guó)家政治能力的研究已經(jīng)十分成熟。有學(xué)者認(rèn)為，盡管主張中央集權(quán)制的理論有許多種^[43]，如果從政治發(fā)展的角度看來(lái)，實(shí)行中央集權(quán)，往往具有以下優(yōu)點(diǎn):(1)可以提高全國(guó)法律、政策和全國(guó)行政上的統(tǒng)一性，使中央與地方不會(huì)發(fā)生沖突，不易造成地方割據(jù)和四分五裂的局面，從而具有對(duì)內(nèi)對(duì)外的力量。(2)事權(quán)集中于中央政府，則全國(guó)有整齊劃一之制度，既可謀各地的均衡發(fā)展，又可使國(guó)家政策順利推行。(3)事權(quán)集中于中央政府，國(guó)家政策及中央所發(fā)布之政令，責(zé)任上決不至混淆不清，較易推行于全國(guó)，可收省事迅速之效。(4)地方行政由中央主持，待遇相同，可免畸重畸輕之弊。而且組織比較單純，沒(méi)有中央與地方間機(jī)關(guān)的重復(fù)，或舉辦事務(wù)的重復(fù)，不致浪費(fèi)和奢侈，也不致事權(quán)混淆不清。(5)在外交和國(guó)防上，中央統(tǒng)籌處置時(shí)，較為方便，且較具時(shí)效。^[44]這也就是說(shuō)，實(shí)行中央集權(quán)，有利于提高中央政府的權(quán)威，不至于使中央政府受地方利益的掣肘，也有利于克服政治發(fā)展過(guò)程中的命令貫徹危機(jī)、認(rèn)同危機(jī)等。它不僅是有利于增強(qiáng)國(guó)家的“合法化能力”和“強(qiáng)制能力”，而且還有利于增強(qiáng)國(guó)家的政治整合能力、政治控制與協(xié)商能力及提高整個(gè)政治體系的效能。對(duì)于廣大發(fā)展中國(guó)家的政治發(fā)展而言，它們往往最缺乏的就是一個(gè)穩(wěn)定有效的中央政府。而之所以缺乏穩(wěn)定有效的中央政府，其根源就在于中央政府的權(quán)力在很大程度上受到了來(lái)自各地方勢(shì)力、傳統(tǒng)利益集團(tuán)的抵制。因此，加強(qiáng)中央集權(quán)，有利于清掃傳統(tǒng)地方勢(shì)力及利益集團(tuán)對(duì)于政治發(fā)展的阻礙。

總之，政治發(fā)展最重要的一個(gè)方面就是國(guó)家能力的增強(qiáng)，尤其是其政治上的“合法化能力”和“強(qiáng)制能力”。沒(méi)有“強(qiáng)制能力”的增強(qiáng)，對(duì)外，國(guó)家主權(quán)無(wú)保證;對(duì)內(nèi)，政治穩(wěn)定無(wú)保障。而如果沒(méi)有“合法化能力”的增強(qiáng)，“強(qiáng)制能力”的有效性就會(huì)受到懷疑，政治穩(wěn)定仍然無(wú)法得到長(zhǎng)久有效的保證。實(shí)際上，這二者可以歸納為一點(diǎn)，那就是一個(gè)國(guó)家在其政治發(fā)展過(guò)程中必須建立起國(guó)家的權(quán)威。所謂“權(quán)威”者:一則“權(quán)”，二則“威”。無(wú)“權(quán)”則“威”虛，無(wú)“威”則“權(quán)”不穩(wěn)。因此，要想提高國(guó)家的權(quán)威，就必須加強(qiáng)國(guó)家的“強(qiáng)制能力”，首先做到有“權(quán)”。但有“權(quán)”并不一定有“威”，因此，還必須努力提高國(guó)家的“合法化能力”，以“威”固“權(quán)”，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的政治穩(wěn)定。而提高國(guó)家權(quán)威最為有效的手段就是加強(qiáng)中央集權(quán)。

3.政治發(fā)展進(jìn)程中地方分權(quán)與中央集權(quán)的矛盾

對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，中央集權(quán)與地方分權(quán)之間的矛盾，直到如今也沒(méi)有得到完全解決。近年來(lái)，原有的中央集權(quán)制國(guó)家不斷下放權(quán)力，地方分權(quán)趨勢(shì)有所增強(qiáng)，如法國(guó)。原有的地方權(quán)力比較大的國(guó)家其中央集權(quán)趨勢(shì)也比較明顯，如美國(guó)。但總體而言，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在中央集權(quán)與地方分權(quán)上大體能達(dá)到比較平衡的狀態(tài)。林尚立指出:“在這多變的時(shí)代，西方國(guó)家中央與地方關(guān)系呈現(xiàn)出奇特的景象:中央政府權(quán)力擴(kuò)大，集權(quán)程度加強(qiáng);與此同時(shí)，地方分權(quán)也形成一股強(qiáng)大的潮流，沖擊著中央與地方關(guān)系?！?sup>[45]但是對(duì)于廣大發(fā)展中國(guó)家而言，中央集權(quán)與地方分權(quán)往往不可兼得:或者中央高度集權(quán)，或者地方過(guò)度分權(quán)。這正如梅尼等所說(shuō):“產(chǎn)生文化特性和民族政治結(jié)合的那種集權(quán)化和現(xiàn)代過(guò)程，還產(chǎn)生了一種種族意識(shí)和一種日益增長(zhǎng)的要求和從屬于一個(gè)社區(qū)(這個(gè)社區(qū)與以民族為基礎(chǔ)的社會(huì)相比隔閡更少和更不受個(gè)人感情影響)的愿望?！?sup>[46]

首先，中央集權(quán)與地方分權(quán)涉及的是權(quán)力的分配，主要集中體現(xiàn)在財(cái)權(quán)、事權(quán)、軍權(quán)等的劃分。從當(dāng)今世界各發(fā)展中國(guó)家的整體情況來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家采用中央集權(quán)制，只有極少數(shù)國(guó)家采用地方分權(quán)體制。然而，采用中央集權(quán)的國(guó)家大多數(shù)是高度集權(quán)體制，有的甚至是獨(dú)裁。因此，一旦高度集權(quán)的體制解體，又會(huì)導(dǎo)致地方過(guò)度分權(quán)，甚至導(dǎo)致國(guó)家的四分五裂。對(duì)于廣大發(fā)展中國(guó)家而言，中央集權(quán)式的國(guó)家政權(quán)的建立往往是在某一個(gè)政黨或領(lǐng)袖人物的直接領(lǐng)導(dǎo)下建立的。因此，這種中央集權(quán)往往非常容易發(fā)展成為一黨專制或個(gè)人獨(dú)裁。而一旦執(zhí)政黨下臺(tái)或領(lǐng)袖人物去世，傳統(tǒng)的聯(lián)系中央與地方關(guān)系的紐帶就此斷裂，從而導(dǎo)致內(nèi)亂或國(guó)家的四分五裂，從傳統(tǒng)的中央高度集權(quán)走向地方過(guò)度分權(quán)。

其次，在廣大發(fā)展中國(guó)家，中央集權(quán)與地方分權(quán)的矛盾不僅體現(xiàn)在財(cái)權(quán)、事權(quán)、軍權(quán)方面，它還與民族矛盾、部落沖突、宗教派系、黨派沖突等交織在一起。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的民族國(guó)家的形成是歷史發(fā)展自然進(jìn)程的結(jié)果，而發(fā)展中國(guó)家則不同，大多數(shù)是殖民歷史的產(chǎn)物。就連印度那樣的有著幾千年歷史的文明古國(guó)，在受到西方民族國(guó)家的沖擊之前，也沒(méi)有明確的國(guó)界。除了極少數(shù)國(guó)家(如日本)因特殊的地理?xiàng)l件外，很少有單一的民族國(guó)家。各發(fā)展中國(guó)家要促進(jìn)國(guó)家的政治發(fā)展，就必須加強(qiáng)中央集權(quán)，提高國(guó)家的政治一體化水平。其中最有效的意識(shí)形態(tài)工具就是民族主義。然而，民族主義本身就是一把“雙刃劍”。它能解決發(fā)展中國(guó)家的許多問(wèn)題，也會(huì)給發(fā)展中國(guó)家?guī)?lái)許多新的問(wèn)題。在政治發(fā)展過(guò)程中，民族、宗教、文化心理等方面差異是最難以一體化的，一時(shí)難以消除。在取得國(guó)家獨(dú)立、擺脫殖民統(tǒng)治的過(guò)程中各民族往往會(huì)集中在民族主義的意識(shí)形態(tài)下團(tuán)結(jié)一致。但一旦民族國(guó)家建立后，國(guó)內(nèi)各民族間的矛盾和沖突又會(huì)隨之產(chǎn)生。因此，過(guò)度的中央集權(quán)往往又會(huì)引起民族、宗教等問(wèn)題的反彈。當(dāng)民族、宗教問(wèn)題中的許多差異和矛盾政治化時(shí)，地方分裂主義抬頭，甚至?xí)?dǎo)致大規(guī)模的沖突發(fā)生。印度與巴基斯坦的分裂在一定程度上就是宗教沖突的產(chǎn)物。印度獨(dú)立后，考慮到本國(guó)的民族和宗教問(wèn)題，實(shí)行中央集權(quán)制，但印度教與穆斯林之間的教派沖突從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)。

再次，在廣大發(fā)展中國(guó)家，意識(shí)形態(tài)和黨派的沖突會(huì)加劇中央集權(quán)與地方分權(quán)的矛盾。在發(fā)達(dá)國(guó)家的沖擊下，各發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部往往是各種意識(shí)形態(tài)并存，政黨林立。在對(duì)待中央與地方權(quán)限的劃分上，各種政治意識(shí)形態(tài)和政黨的看法差異非常之大，甚至南轅北轍。執(zhí)政黨與在野黨之間的沖突，往往會(huì)轉(zhuǎn)化為中央集權(quán)與地方分權(quán)之間的沖突?！霸谝包h所盤(pán)踞的地方一般要與中央形成某種形式的對(duì)抗，這種對(duì)抗的核心，一方面是抵制中央，限制中央集權(quán)，另一方面是通過(guò)各種動(dòng)作來(lái)顯示自身的權(quán)力。當(dāng)一次大選改變了在野黨和執(zhí)政黨的位置時(shí)，在舊的政治格局下所形成的集權(quán)和分權(quán)的矛盾，又會(huì)在新的政黨格局下，以一種新的形態(tài)出現(xiàn)。”^[47]而且，在許多發(fā)展中國(guó)家，“政黨并不單純是民間社團(tuán)，它在獲取人民支持的同時(shí)，都招幕有軍隊(duì)，以作為取得政權(quán)的后盾，因此，表面上是政黨在競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)際上是軍隊(duì)實(shí)力之競(jìng)爭(zhēng)?！?sup>[48]因此，如果一黨獨(dú)大或與其他政黨相比占有明顯優(yōu)勢(shì)，在其獲得執(zhí)政地位后，往往利用其執(zhí)政優(yōu)勢(shì)限制、排斥其他政黨的活動(dòng)，一步一步走向一黨專制甚至個(gè)人獨(dú)裁。而如果各政黨或黨派之間的勢(shì)力相當(dāng)，則又極容易引起地方割據(jù)。

總之，一個(gè)國(guó)家的政治發(fā)展過(guò)程也是一個(gè)國(guó)家的權(quán)力總量的增長(zhǎng)過(guò)程，中央政府增長(zhǎng)權(quán)力，地方政府也希望增長(zhǎng)權(quán)力。這對(duì)于已經(jīng)實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展的發(fā)達(dá)國(guó)家而言，從本質(zhì)上并不會(huì)產(chǎn)生矛盾，中央集權(quán)的目的是增強(qiáng)中央政府的權(quán)力，地方分權(quán)的目的也是增強(qiáng)地方政府的權(quán)力?？墒菍?duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，中央集權(quán)往往容易走向過(guò)度的中央集權(quán)，而地方分權(quán)又往往會(huì)導(dǎo)致地方過(guò)度分權(quán)，不利于其政治發(fā)展。