姚鈺明[1]

城鄉(xiāng)融合是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然，黨的十六大、十七大對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作出了重大戰(zhàn)略部署。嘉興作為全省城鄉(xiāng)一體化的先行之地，市委、市政府在2009年又作出了加快建設(shè)現(xiàn)代新市鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)一體新社區(qū)（以下簡稱“兩新”工程）的重大決策部署。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一個(gè)打破城鄉(xiāng)二元格局、各方利益調(diào)整的過程，產(chǎn)生了許多影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的先發(fā)性問題，對(duì)公安工作提出了新的要求、帶來了新挑戰(zhàn)。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中維穩(wěn)、治安領(lǐng)域顯現(xiàn)的新情況

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，從長遠(yuǎn)來講是惠及全民的戰(zhàn)略性工程，有利于國家長治久安。而在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革過程中，城鄉(xiāng)利益格局深刻調(diào)整，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，必然表現(xiàn)出誘發(fā)案（事）件、矛盾沖突的因素逐漸增多，可資違法犯罪分子侵害的時(shí)空和對(duì)象擴(kuò)展，社會(huì)治安形勢日益多元、復(fù)雜，如若應(yīng)對(duì)不當(dāng)，將成為一個(gè)“高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)”。

（一）政策的調(diào)整與配套措施滯后，矛盾糾紛增多且錯(cuò)綜復(fù)雜

在新市鎮(zhèn)、新社區(qū)建設(shè)過程中，因征遷、拆遷、住房質(zhì)量、環(huán)境衛(wèi)生、物業(yè)管理等問題引發(fā)的矛盾糾紛大量增多。同時(shí)，雖然傳統(tǒng)的戶口性質(zhì)劃分被取消，但消除城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)和保障水平差距卻仍要一定的時(shí)間，加之勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等相關(guān)政策與戶籍制度改革的配套銜接跟不上，新舊政策沖撞加劇，加上原有的生活方式、習(xí)慣很難短時(shí)間內(nèi)改變，各類糾紛將紛至沓來。而原來農(nóng)村則是典型的“熟人社會(huì)”，彼此間的認(rèn)同感較城市社區(qū)居民強(qiáng)得多。一旦他們因?yàn)槟骋粏栴}產(chǎn)生不滿時(shí)，極有可能以集體對(duì)抗的方式出現(xiàn)，并容易引發(fā)較大規(guī)模的非直接利益群體性事件。

（二）城鄉(xiāng)開放互通和流動(dòng)性增強(qiáng)，社會(huì)治安問題呈交織復(fù)雜的特點(diǎn)

隨著城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)，城鄉(xiāng)之間界限越來越不明顯，各類違法犯罪活動(dòng)在城鄉(xiāng)之間跳躍式作案，城區(qū)和農(nóng)村之間社會(huì)治安相互滲透、相互影響的特征更加突出，城鄉(xiāng)違法犯罪現(xiàn)象和類型逐漸交織、趨同，流竄城鄉(xiāng)間作案將增多。嘉興市外來人口流入量逐年增加，由于城市就業(yè)飽和及擇業(yè)門檻高，大量無一技之長的外來人口往城鎮(zhèn)和農(nóng)村集聚，與本地居民不可避免地出現(xiàn)思想觀念、利益結(jié)構(gòu)、生活方式、文化習(xí)俗等方面的矛盾和沖突，給公安機(jī)關(guān)維護(hù)治安穩(wěn)定提出了更高要求。

（三）公安工作基礎(chǔ)發(fā)生深刻變化，給社會(huì)治安管理帶來較大壓力

隨著“兩新”工程建設(shè)的推進(jìn)，鎮(zhèn)（街道）、村社的區(qū)劃進(jìn)一步調(diào)整，原有的城鄉(xiāng)格局進(jìn)一步打破，使原有的農(nóng)村警務(wù)室布局、基層群防群治組織、治安防控體系（包括治安卡點(diǎn)、視頻監(jiān)控布局等）等公安基層基礎(chǔ)發(fā)生深刻變化。特別是在“1＋X”的布局建設(shè)中，涉及部分跨村建設(shè)新社區(qū)問題，使大量原有居民戶籍地與居住地分離，而這方面在法律層面難有突破，給公安戶籍管理以及由此衍生出來的治安管理工作帶來了新的挑戰(zhàn)。同時(shí)，在新市鎮(zhèn)、新社區(qū)人口集聚、結(jié)構(gòu)重組的過程中，出現(xiàn)一些原農(nóng)村居民脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，靠出租征遷補(bǔ)償?shù)姆课荩ㄓ械牟疬w戶有幾套房屋）為主要收入來源，調(diào)查發(fā)現(xiàn)他們平常無所事事，經(jīng)常聚集賭博，加上一些高危新居民在此糾結(jié)，極易形成黑惡勢力，嚴(yán)重影響社會(huì)治安。

（四）與“兩新”要求相比，現(xiàn)行城鄉(xiāng)警務(wù)工作還存在諸多不適應(yīng)

盡管近年來，嘉興市公安機(jī)關(guān)主動(dòng)服務(wù)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展大局，積極探索城鄉(xiāng)警務(wù)一體化建設(shè)新路子，并走在全省前列。但由于受體制機(jī)制束縛，一些基礎(chǔ)性、源頭性、瓶頸性和保障性的問題還沒有得到解決。首先，現(xiàn)有警務(wù)資源總量特別是農(nóng)村地區(qū)的警力仍然稀缺，遠(yuǎn)不能滿足嘉興市“兩新”工程建設(shè)規(guī)劃的總體發(fā)展所需。目前嘉興市共有農(nóng)村派出所47個(gè)，民警942人，僅占全市總警力的20．7%。以南湖區(qū)七星鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)目前實(shí)有人口3．06萬人（常住人口1．96萬、暫住人口1．1萬），派出所現(xiàn)有民警10名，到2011年底新社區(qū)全部建成交付后，轄區(qū)實(shí)有人口至少達(dá)到10萬人，警力缺口較大。其次，面廣量大的農(nóng)村地區(qū)交通、消防安全管理亟須進(jìn)一步加強(qiáng)。如在全市目前502名專職消防隊(duì)員中，絕大部分由派出所保安兼職，而且由于工資待遇低（全市各地基本在2萬元左右），人員流動(dòng)性大，消防專業(yè)技能較差，離專職消防隊(duì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)還有很大的差距。隨著“兩新”工程建設(shè)的推進(jìn)和新市鎮(zhèn)、新社區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大、功能的完善，新市鎮(zhèn)、新社區(qū)的交通、消防等公共安全問題將更顯重要，群眾對(duì)城鄉(xiāng)公共安全服務(wù)均等化的要求將更加迫切。

二、牢牢把握統(tǒng)籌城鄉(xiāng)警務(wù)服務(wù)“兩新”工程建設(shè)重點(diǎn)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的核心是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手和載體的“兩新”工程，在推進(jìn)過程中，對(duì)政府各個(gè)方面的職能與模式提出了新要求。公安機(jī)關(guān)作為重要的行政管理部門，其警務(wù)工作理念和模式等必須與之相匹配。這就需要處理好穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)系，既要始終融入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大局來正確定位警務(wù)工作，努力為建設(shè)“充滿活力”的社會(huì)提供穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，又要切實(shí)把良好治安作為重要的公共服務(wù)項(xiàng)目，統(tǒng)籌、均等地加以推進(jìn)。

（一）要進(jìn)一步創(chuàng)新統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中的矛盾糾紛排查調(diào)處工作，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)和諧

影響統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中最直接的問題就是大量的矛盾糾紛。要深刻認(rèn)識(shí)到“禍患常積于忽微”的道理，認(rèn)識(shí)到大量矛盾糾紛產(chǎn)生的源頭性問題，立足于抓早、抓小、抓源，不斷改進(jìn)化解矛盾糾紛的方式方法，建立齊抓共管的糾紛調(diào)處機(jī)制。即要堅(jiān)持有限解紛、有限處置與無限經(jīng)營相統(tǒng)一，在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)，要建立由各鎮(zhèn)黨委綜治委牽頭，以社區(qū)（村）治保會(huì)為依托，信訪、法庭、派出所、土管、民政等各部門共同參與、各負(fù)其責(zé)的糾紛處理協(xié)調(diào)中心，形成民間一般糾紛治保調(diào)，治安糾紛公安調(diào)，其他糾紛聯(lián)手調(diào)，重大疑難復(fù)雜的糾紛由綜治牽頭召開聽證會(huì)來調(diào)處的格局，切實(shí)把問題解決在萌芽始發(fā)狀態(tài)。針對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中可能出現(xiàn)沖突的情況，要研究制定適用于城鄉(xiāng)各類群體性治安事件應(yīng)急處置的規(guī)范和預(yù)案，建立一支由黨政領(lǐng)導(dǎo)掛帥、各有關(guān)部門參與的綜合處置預(yù)備力量，確保第一時(shí)間能快速反應(yīng)和先期處置，為專業(yè)處置力量到位贏得時(shí)間，避免應(yīng)對(duì)乏力。作為公安機(jī)關(guān)，要發(fā)揮點(diǎn)多、線長、面廣的優(yōu)勢，把“觸角”深入到農(nóng)村社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，各個(gè)群體之中，及早全方位、深層次掌握各種影響穩(wěn)定的情報(bào)信息，建立起城鄉(xiāng)矛盾糾紛綜合預(yù)警監(jiān)測體系，及時(shí)研判，預(yù)警報(bào)告，切實(shí)當(dāng)好黨委、政府的參謀，有效掌控和消解重大的事件隱患、人員隱患、輿情隱患，把矛盾掌控在激化之前。

（二）要進(jìn)一步探索城鄉(xiāng)一體的治安防控，保持城鄉(xiāng)治安穩(wěn)定

當(dāng)前城鄉(xiāng)社會(huì)治安的關(guān)聯(lián)性越來越強(qiáng)，有的城區(qū)犯罪，根子在農(nóng)村；有的農(nóng)村治安問題，主要受城區(qū)輻射。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)警務(wù)資源，加強(qiáng)地區(qū)、警種協(xié)作，實(shí)現(xiàn)警力互援、信息互通、工作互動(dòng)，形成聯(lián)手打防控犯罪的合力。探索犯罪區(qū)域聯(lián)控機(jī)制，打破卡點(diǎn)布建、治安視頻監(jiān)控設(shè)施及巡防力量等治安防控資源城鄉(xiāng)二元配置的做法，通盤考慮城鄉(xiāng)治安狀況，實(shí)行城鄉(xiāng)一體配置，切實(shí)根據(jù)城鄉(xiāng)治安時(shí)空變化規(guī)律特點(diǎn)，把更多防控資源投放在案件多發(fā)時(shí)段、多發(fā)地區(qū)和多發(fā)部位。緊跟新社區(qū)建設(shè)進(jìn)程，科學(xué)規(guī)劃、及時(shí)調(diào)整警務(wù)站（室）建設(shè)布局，進(jìn)一步落實(shí)警務(wù)站（室）“開門、有人、亮燈”要求和“管人、控案、抓防范、服務(wù)群眾”職責(zé)。完善流動(dòng)人口雙重協(xié)管機(jī)制，抓住城鄉(xiāng)人口流動(dòng)快、變化頻率高的特點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)“社會(huì)人”的信息采集，采取“以房管人、以證管人、以業(yè)管人”等方法，建立高危人員信息共享和城鄉(xiāng)雙重協(xié)管機(jī)制，做到底數(shù)清、情況明、管得嚴(yán)、控得住。要強(qiáng)化城鄉(xiāng)突出治安問題一體治理，改變以往布置公安中心工作重城市輕農(nóng)村，動(dòng)態(tài)考慮城市治安、靜態(tài)布置農(nóng)村警務(wù)工作的做法，采取既顧及城鄉(xiāng)治安實(shí)際差異，又充分考慮城鄉(xiāng)社會(huì)治安的關(guān)聯(lián)、滲透和影響等因素，突出治安問題城鄉(xiāng)一體集中整治，特別是對(duì)惡勢力、黃賭毒、邪教迷信活動(dòng)等，要商請綜治牽頭綜合治理，堵塞源頭上的漏洞，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)打防犯罪的互動(dòng)雙贏。創(chuàng)新城鄉(xiāng)一體的嚴(yán)打整治新機(jī)制，堅(jiān)持信息主導(dǎo)警務(wù)，集中優(yōu)勢兵力，開展“短平快”的專項(xiàng)行動(dòng)，確保一方安寧。

（三）要進(jìn)一步挖掘整合社會(huì)資源，激發(fā)城鄉(xiāng)社會(huì)治安群防群治活力

在當(dāng)前公安警力一時(shí)難以得到較大改善的情況下，各地公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化社會(huì)力量的挖掘與整合，激發(fā)群防群治的活力，最大限度地彌補(bǔ)警力資源匱乏的問題。一要抓緊建立新社區(qū)治保組織。在農(nóng)村合村并組、重建社區(qū)過程中，許多農(nóng)村社區(qū)選舉產(chǎn)生了社區(qū)理事會(huì)，理事會(huì)根據(jù)居民的需求開展社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，理事會(huì)的自治活動(dòng)大大豐富了村民自治的內(nèi)容。必須重視和充分發(fā)揮這一力量在新社區(qū)治安工作中的作用，可以嘗試建立由社區(qū)理事會(huì)負(fù)責(zé)人、片區(qū)民警、村民（新社區(qū)）群眾代表和轄區(qū)單位負(fù)責(zé)人等組成的新社區(qū)警務(wù)理事會(huì)，指導(dǎo)好這一基層治保組織開展治安巡防等工作。要想方設(shè)法讓鄉(xiāng)村精英成為治保主任，使其“有人辦事、能夠辦事”。二要發(fā)揮新社區(qū)及城鄉(xiāng)社團(tuán)的作用。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，由于利益分化加速，社會(huì)結(jié)構(gòu)加劇變化，各類經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織加快形成。要充分利用這些組織在反映訴求、調(diào)節(jié)關(guān)系、自我管理中的作用，堅(jiān)持規(guī)范和促進(jìn)發(fā)展并舉，可嘗試由其調(diào)處矛盾糾紛、組織巡防、管理公共事務(wù)等，力求起到事半功倍之效。要加強(qiáng)與民政等部門的聯(lián)系和溝通，盡快了解掌握非政府組織的數(shù)量、人員構(gòu)成、性質(zhì)作用、活動(dòng)狀況，做到心中有數(shù)、有效管控、為我所用。要防止非政府組織變成非法組織，一旦發(fā)現(xiàn)擾亂社會(huì)秩序、影響社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)團(tuán)體，要盡快向黨委政府報(bào)告，配合有關(guān)部門作妥善處理。三要以市場化思路推進(jìn)治安防控。要積極推行集資搞防控設(shè)施建設(shè)、治安有償承包的做法，采取有錢出錢、有力出力的辦法，募集資金，招募力量，用市場的方法破解缺人、缺錢等農(nóng)村治安防控難題。

（四）要進(jìn)一步改進(jìn)各項(xiàng)公安行政管理，促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由安全流動(dòng)

隨著城市化進(jìn)程加快，流入城市的人口將逐年增多。公安機(jī)關(guān)要進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的合理有序流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人力資源的統(tǒng)籌優(yōu)化配置。要設(shè)身處地為農(nóng)民工服務(wù)，落實(shí)好居住證制度，異地辦理“二代證”，商請政府及聯(lián)合企業(yè)建立集中居住點(diǎn)。公安交通、消防、出入境等公安行政管理工作要在法律政策允許的范圍內(nèi)，放寬條件，擴(kuò)大范圍，簡化程序，提高效率，便民利民，為生產(chǎn)要素自由流通提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。當(dāng)然，管理服務(wù)要堅(jiān)持安全與便捷并舉，注重加強(qiáng)交通、消防、民爆物品等安全管理，加大對(duì)各類安全隱患的排查整改力度，最大限度地預(yù)防和減少交通、火災(zāi)等各類安全事故。

三、抓實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)警務(wù)服務(wù)“兩新”工程的突破方向

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)警務(wù)發(fā)展是個(gè)全新命題，近年來，全市各級(jí)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行了有效探索。2010年初，市局根據(jù)市委、市政府“兩新”工程建設(shè)的規(guī)劃，結(jié)合全市城鄉(xiāng)警務(wù)工作現(xiàn)狀，本著“服務(wù)大局、立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)”和“整合優(yōu)化、同步推進(jìn)、保障發(fā)展”的原則，提請市委辦、市政府辦轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)警務(wù)發(fā)展服務(wù)“兩新”工程建設(shè)工作意見》，明確了推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)警務(wù)發(fā)展的方向。在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，各地要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，認(rèn)真貫徹落實(shí)，創(chuàng)造性地推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)警務(wù)工作。

（一）要在健全城鄉(xiāng)警務(wù)發(fā)展體制機(jī)制上取得突破性進(jìn)展

要在城鄉(xiāng)警務(wù)體制機(jī)制上尋求突破，具體來講，就是要緊扣“兩新”工程建設(shè)步伐，對(duì)接鎮(zhèn)、街道行政區(qū)劃調(diào)整，穩(wěn)步調(diào)整現(xiàn)行城鄉(xiāng)派出所、警務(wù)室整體布局，逐步在全市形成40個(gè)左右的新市鎮(zhèn)“一所兩隊(duì)”（派出所和交警中隊(duì)、專職消防隊(duì)）和300個(gè)左右新社區(qū)警務(wù)室的城鄉(xiāng)警務(wù)模式，有效破除以往警務(wù)資源配置重城鄉(xiāng)、輕農(nóng)村的做法，堅(jiān)持均衡、優(yōu)化的原則，更加科學(xué)合理地配置城鄉(xiāng)警務(wù)資源，使之與“兩新”工程建設(shè)更好地匹配。當(dāng)然，在警務(wù)資源配置均等，并不是絕對(duì)、靜態(tài)的均等，而是根據(jù)新市鎮(zhèn)、新社區(qū)的規(guī)模及治安復(fù)雜程度來配置，確保資源配置科學(xué)性和最優(yōu)化。

（二）要在做強(qiáng)城鄉(xiāng)基層警務(wù)平臺(tái)功能上取得突破性進(jìn)展

主動(dòng)對(duì)接新市鎮(zhèn)、新社區(qū)建設(shè)發(fā)展需求，進(jìn)一步加快新市鎮(zhèn)派出所、交警中隊(duì)、專職消防隊(duì)建設(shè)，在編制新市鎮(zhèn)、新社區(qū)時(shí)同步規(guī)劃道路交通、公共消防、安全防范設(shè)施等建設(shè)，搭建起城鄉(xiāng)警務(wù)的基本平臺(tái)。要堅(jiān)持事權(quán)一致的原則，把新市鎮(zhèn)治安管理、交通安全管理、消防管理的一些職責(zé)科學(xué)延伸至新社區(qū)警務(wù)室，使之成為集治安、交通、消防管理于一體的基層警務(wù)新的戰(zhàn)斗單位，使其具備維護(hù)穩(wěn)定、整治治安、管理社會(huì)的應(yīng)有能力，為“兩新”工程建設(shè)營造良好的治安環(huán)境。

（三）要在加大城鄉(xiāng)警務(wù)建設(shè)保障力度上取得突破性進(jìn)展

要積極向黨委政府匯報(bào)，力爭把城鄉(xiāng)警務(wù)工作的保障與教育、醫(yī)療一樣，列入新農(nóng)村建設(shè)中的“公共服務(wù)”投資項(xiàng)目。按照“同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收”的原則，將新市鎮(zhèn)“一所兩隊(duì)”及新社區(qū)警務(wù)室（交管服務(wù)站）的用房建設(shè)、警務(wù)裝備、人員編制、經(jīng)費(fèi)保障等統(tǒng)一納入當(dāng)?shù)卣皟尚隆惫こ探ㄔO(shè)的規(guī)劃，納入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算，保證正常的辦公經(jīng)費(fèi)和經(jīng)費(fèi)增長需求。公安機(jī)關(guān)內(nèi)部要從政策導(dǎo)向、制度設(shè)計(jì)、勤務(wù)安排、警力資源配置上體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，并在晉級(jí)晉職、教育訓(xùn)練、從優(yōu)待警上向新市鎮(zhèn)派出所、新社區(qū)警務(wù)站一線傾斜，營造拴心留人的環(huán)境。

[1]姚鈺明：浙江省嘉興市公安局黨委委員、副局長。