企業(yè)參與城市治理的發(fā)展趨勢和政治影響_城市治理：中國的理解與實踐

四、企業(yè)參與城市治理的發(fā)展趨勢和政治影響

（一）企業(yè)參與城市治理的發(fā)展趨勢

我國社會的城市化正處于加速發(fā)展階段，據(jù)估計，到2030年中國城市人口的數(shù)量將占到總人口的50%。在這一形勢下，我們一方面面對的是落后的公用設施供給機制以及巨大的公用設施需求壓力，另一方面是城市公益事業(yè)又必將迎來前所未有的需求高峰。這些都迫切需求我們尋求企業(yè)的力量來參與到城市治理中來，從而推動上述問題的解決。

1.企業(yè)參與城市慈善事業(yè)的發(fā)展趨勢

近年來企業(yè)對城市慈善事業(yè)的捐助數(shù)額逐年增多，參與捐助的企業(yè)范圍不斷擴大。盡管如此，參與公益事業(yè)的企業(yè)還是少數(shù)，企業(yè)慈善參與還有很大的發(fā)展空間。

現(xiàn)階段中國企業(yè)多是以資金型捐贈為主，中國企業(yè)的捐贈理念是“回報社會、造福桑梓”，是把捐贈看成是個人的行善行為，羞于將企業(yè)的發(fā)展和捐贈聯(lián)系起來。而跨國公司是將企業(yè)捐贈和慈善行為看成是企業(yè)的社會投資，是企業(yè)與社會積極互動、互利的一種行為。因此，跨國公司的“企業(yè)公民”理念實際上是一個企業(yè)與社會雙贏的互惠理念。相比較而言，中國企業(yè)的慈善捐助模式更趨向于“利他型”，更加“無私”“不求利益回報”。公司社會責任與經(jīng)濟責任相對立，相分離，以企業(yè)與政府、非營利組織三大部門各執(zhí)經(jīng)濟、社會職能，各自獨立為社會準則。這種捐贈模式將慈善捐贈視為企業(yè)家個人的慈善行為而與企業(yè)的目標無干，企業(yè)只有經(jīng)濟目標、經(jīng)濟功能、經(jīng)濟責任，如要實行捐贈，最好方式是將捐贈的資金、組織、項目都與企業(yè)本身完全分離。因此，公司領導人幾乎不在解決社會的事務中提出自己的專門建議，他們樂于站在幕后資助私人基金會，多采取現(xiàn)金捐贈給非營利部門，而不是捐贈產(chǎn)品、商業(yè)建議和公司志愿者，以免非盈利機構和公司走得太近，在決定捐贈項目時，有意選擇那些和自己的業(yè)務最小相連的領域以防被人以利己的口實詆毀?？梢娺@種模式將慈善參與更多的看作是善心的施與，動力來自企業(yè)及企業(yè)主的單純的善，動力強度及規(guī)劃性不夠強，對“企業(yè)公民”理念的認知程度不深，慈善參與理念更多的是帶有民族情感的價值理性成分，雖然它更加注重人類的社會需求和精神層面的平衡，但卻由于缺少與工具理性的有效結合而顯得零散和隨意。

然而實際上企業(yè)捐贈和慈善行為是企業(yè)的社會投資，是企業(yè)與社會積極互動、互利的一種行為。“企業(yè)公民”為企業(yè)承擔社會責任和與非盈利組織建立合作伙伴關系奠定了理論基礎。在這樣的理念支配下，企業(yè)捐贈成為跨國公司自主、自覺的社會道德行為，并且將企業(yè)捐贈與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、市場開發(fā)策略相結合，形成了可持續(xù)的制度化的運作機制。在歐美等國家，企業(yè)社會投資已經(jīng)成為國家社會資源的重要組成部分，成為解決社會貧困、社會分化等許多社會問題的手段和策略。

互利型的捐贈模式則是一種可持續(xù)發(fā)展的企業(yè)慈善范式，彌補了“利他型”慈善模式的不穩(wěn)定性，也是我國企業(yè)參與城市慈善事業(yè)的未來發(fā)展方向。企業(yè)互利捐助模式則將捐贈與企業(yè)的發(fā)展聯(lián)系在一起，互利捐贈本身的特性使這類捐贈具有一種內(nèi)在的機制?；ダ柚囊刂饕校夯ダ砟钍撬妥岳挠袡C整合，具有較強的穩(wěn)定性；互利型捐贈是公司與社會博弈的結果；互利型捐贈處于外部場與內(nèi)部場的協(xié)同作用之下；互利型捐贈將公司地位置于與所有相關利益人建立的之內(nèi)?；ダ偷墓揪栀浤Ｊ襟w現(xiàn)了公司好公民的慈善文化，它鼓勵公司進行慈善投資，慈善投資的含義不是狹義的經(jīng)濟概念，而是不排除經(jīng)濟含義的社會投資?！肮就ㄟ^資助那些引起政府和非營利機構關注的長期項目，如改革、艾滋病防治等，在社會問題的解決中發(fā)揮領導者的作用?！彼鼘е隆肮臼状斡么壬剖聵I(yè)來支援公司真正的目標運用。除了現(xiàn)金，公司還向非營利部門提供管理建議、技術和通訊支持，以及志愿者雇工團隊?！?sup>[15]

2.企業(yè)參與城市公用事業(yè)的發(fā)展趨勢——以基礎設施供給中的合作為例

過去，我國的城市建設只有單一的政府投資渠道。無論是新增設施投資還是原有設施的更新改造，完全由財政撥款來滿足。這種體制一方面造成了城市建設資金匱乏，財政枯竭；另一方面也形成了基礎設施有效供給的嚴重不足與有效需求的日益增長的尖銳矛盾。同時過去由于基礎設施政府所有，壟斷經(jīng)營體制效率低下，國有基礎設施企業(yè)缺乏競爭浪費和虧損嚴重。而基礎設施具有公共品的屬性，又往往兼具自然壟斷和外部經(jīng)濟等特征，這些決定了基礎設施不可能完全民營化。而要改變目前基礎設施建設運營低效率的現(xiàn)狀，使其提供者具有更高的供給效率并對使用者的需求做出更快的反應，就是在基礎設施的建設中進入企業(yè)參與，引入競爭機制，實現(xiàn)政府與企業(yè)的合作，并完善政府和民營部門合作的若干形式，做到根據(jù)不同的環(huán)境和需求選擇不同的合作形式。企業(yè)參與城市基礎設施建設勢在必行。

在企業(yè)參與城市建設的過程中，政府與企業(yè)形成互相制約互相依存的關系，雙方只有共同合作，嚴格履行各自職責，統(tǒng)籌各種社會資源，綜合解決社會協(xié)調(diào)發(fā)展問題，才能達到雙贏。而這其中的關鍵是能否找到利益均衡點。公共基礎設施建設中的合作作為政府與企業(yè)實現(xiàn)合作博弈的一種方式，博弈均衡點即雙方受益：政府能夠?qū)崿F(xiàn)滿足社會需求和基礎設施高效供給的目的，企業(yè)經(jīng)濟上受益并與政府建立良好關系，樹立良好的社會形象并提升競爭能力。

借鑒一些發(fā)達市場經(jīng)濟國家的做法，城市基礎設施領域引入企業(yè)參與，實現(xiàn)有效競爭，有以下發(fā)展方向：一是使自然壟斷性業(yè)務與非自然壟斷性業(yè)務相分離，防止利用自然壟斷性業(yè)務的壟斷地位，運用企業(yè)內(nèi)部業(yè)務間的交叉互補等戰(zhàn)略手段，排斥非自然壟斷性業(yè)務領域的競爭對手。如鐵路、電力、供水等基礎設施領域可以采取這種方式引入競爭。二是將經(jīng)營活動進行水平分解以引入競爭，即將經(jīng)營活動按市場來分解，或按地理范圍來劃分。例如我國先是將移動通信從電信中分離出來（按經(jīng)營活動劃分），后又將中國電信劃為一南一北兩個公司——中國電信和中國網(wǎng)通（按地理范圍劃分）。三是通過采取特許經(jīng)營、合同承包和租賃等方式實現(xiàn)企業(yè)的參與。在不能直接競爭時，通過各種合約性協(xié)議——從專項服務的簡單合同到規(guī)定營運、維護和設施擴建的長期合約——而引入企業(yè)競爭能夠提高效率。在合同簽約前或合同到期前的招標時，企業(yè)參與而展開競爭。四是實現(xiàn)替代品之間的競爭。近幾年我國交通運輸服務狀況的改善，很大程度上是得益于多種運輸方式的競爭。公路、鐵路、航空、水運競相提高服務質(zhì)量，以在競爭中取得優(yōu)勢。

公共民營合作制（Public-Private Partnership，簡稱PPP）是實現(xiàn)公共基礎設施建設中企業(yè)參與一個重要形式，也是未來企業(yè)參與城市建設的主要趨勢。PPP的含義是為了完成有關的公共設施、公共交通等公共服務項目而在公共機構和民營機構之間達成的合作伙伴關系。政府部門通過各種形式與中標單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同，特殊目的公司一般是由中標的建筑公司、服務經(jīng)營公司或?qū)椖窟M行投資的第三方組成的股份有限公司，由特殊目的公司負責籌資、建設及經(jīng)營。采用這種形式的實質(zhì)是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。PPP的特點也很簡單，一是分享投資收益；二是共同承擔主要的風險和承擔社會責任。公共和私營部門共同合作，在這樣一個合作中間，合作各方根據(jù)各自的優(yōu)勢和弱勢，發(fā)揮不同的作用。從優(yōu)勢來看公共部門有政策支持和比較強大的行政系統(tǒng)，很好的支持能力，公共部門的弱勢是比較硬的財政預算——缺乏足夠的資金。而民營部門的優(yōu)勢是資金相對充裕，競爭的情況下能夠產(chǎn)生創(chuàng)新機制，弱勢是參與的風險比較大。正是由于這些不同的優(yōu)勢和劣勢，形成了不同的組合。單獨的公共民營合作形式或多樣化組合都可以稱之為PPP，以下就是各種不同的方案，它們的出資和責任分擔不同（按照民營化程度的由低到高），以適應不同的情況。

（1）服務外包

與基礎設施有關的某些特定服務，企業(yè)可以通過合同形式來承包完成，這樣的例子很多，如鐵路部門的售票、清潔和飲食服務；供電系統(tǒng)的讀表、寄發(fā)賬單和收費服務；公路部門的道路清掃和積雪清除服務等。除特定的被承包出去的服務外，公共機構仍然對這些基礎設施的管理和維護承擔全部的責任，并承擔全部的商業(yè)風險，公共機構還必須為固定資產(chǎn)籌資并提供流動資本。

（2）運營和維護的外包或租賃

擁有基礎設施所有權的政府部門可以通過與企業(yè)簽訂合同的方式，將這些基礎設施的經(jīng)營和維護工作交由民營部門去完成。這種制度安排和服務承包有些類似。但這種公私合作的方式下，民營部門對基礎設施的經(jīng)營和維護承擔全部的責任，需要做出日常經(jīng)營決策，但不承擔任何資本上的風險。經(jīng)營和維護實行合同承包的目的在于提升基礎設施服務的效率和效果。

（3）租賃—建設—經(jīng)營（LBO）

企業(yè)被授予一個長期的合同，利用自己的資金擴展并經(jīng)營現(xiàn)有的基礎設施。它往往享有根據(jù)合同條款回收投資并取得合理回報的權利，同時必須向政府部門繳納租金。這種制度安排可以避免國有基礎設施完全被私人擁有可能遇到的法律問題。

（4）建設—轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營（BTO）

在這種參與合作形式下，企業(yè)發(fā)展商為基礎設施融資并負責其建設。一旦建設完畢，該民營部門就將基礎設施的所有權轉(zhuǎn)移給有關的政府主管部門。然后，該政府部門再以長期合約的形式將其外包給發(fā)展商。在合約規(guī)定的租期內(nèi)，發(fā)展商經(jīng)營這些基礎設施，可以通過向用戶收費的方式以及其他有關的商業(yè)活動，收回自己的投資并取得合理的回報。

（5）建設—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOT）

在政府授予的特許權下，企業(yè)可以為基礎設施建設融資并建設、擁有和經(jīng)營這些基礎設施（因此，它有時被稱為BOOT，意思是建設—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）。當政府確認存在某種設施建設的需求時，政府會以公開、透明的過程進行招標，在投標者中選擇勝出者并與之就合同的條款進行談判。如果項目規(guī)劃是合理的，特許權的獲得者就可以各種方式籌集資金。一旦基礎設施建設完畢并進入正常運營，承租者就可以通過收取基礎設施的服務費用，償還債務，支付運營成本并賺取利潤。當特許權期限屆滿（一般為20～40年）基礎設施就會被無償?shù)霓D(zhuǎn)讓給政府部門，政府部門可以自己經(jīng)營，也可以經(jīng)過競爭性的方式選擇新的承租者經(jīng)營。在特定的經(jīng)營期限內(nèi)，它有權向用戶收取費用。等期限結束，基礎設施的所有權就要轉(zhuǎn)讓給有關的政府部門。這種合作的形式與BTO的形式十分相近，但在基礎設施被轉(zhuǎn)讓給政府部門前，它可能會在法律、規(guī)制以及債務問題上，遇到比后者更多的問題。盡管如此，在新建基礎設施方面，BOT仍是當前最為常見的公私合作形式。與出售和永久性特許權相比，在BOT下政府仍對這些項目有戰(zhàn)略上的控制權——通常是出于政治考慮。BOT方式己在澳大利亞、英國、法國、新加坡等國家被廣泛運用在交通、電力、供水和污水處理等建設方面。如英法海底隧道就是采取BOT方式興建的。目前國內(nèi)規(guī)模最大的上海竹園第一污水處理廠項目，就是以民間資本為主的投資聯(lián)合體以BOT形式投資建設并專營20年。

（6）外圍建設

企業(yè)可以投資興建現(xiàn)有公共基礎設施的一些附屬措施，然后在一定的期限內(nèi)經(jīng)營整個基礎設施。這個期限可以是固定的，也可以按照回收投資并取得合理報酬為期限來確定。在這種形式下，民營部門可以保持對自己所建設的附屬設施的所有權。這種制度安排的目的在于，在資金和技術不足的情況下仍能擴展基礎設施服務。

（7）購買—建設—經(jīng)營（BBO）

在這種形式下，現(xiàn)有基礎設施被出售給那些有能力改造和擴展這些基礎設施的企業(yè)。民營部門在特許權下，永久性地經(jīng)營這些基礎設施。這類似于政府撤出其資本，撤資后的公司在特許權下經(jīng)營。與其他特許權的授予一樣，在出售前的談判中，公共部門可以通過特許協(xié)議對基礎設施服務的定價、進入、噪音、安全、質(zhì)量和將來的發(fā)展作出規(guī)定，實施政府監(jiān)管。

（8）建設—擁有—經(jīng)營（BOO）

此方式下，民營部門的開發(fā)商依據(jù)特許權投資興建基礎設施，他們擁有這些基礎設施的所有權并負責其經(jīng)營。當然，特許權的獲得也不是無條件的，他必須接受政府在定價和運營方面的種種規(guī)制。長期所有權為民間資本注入基礎設施建設提供了重要的財政上的激勵。例如，1994年7月，韓國國會通過了《基礎設施吸引民間資本促進法》，該法規(guī)定，煤氣、倉庫、汽車站等18種規(guī)模相對較小、公共性較弱的服務性設施，投資者既擁有經(jīng)營權，也擁有所有權。

上述企業(yè)參與城市基礎設施建設的區(qū)別也并不是涇渭分明的。特許權將基礎設施經(jīng)營和維護的責任交給承租者，同時也允許其收取一定的費用以彌補成本。特許權期限必須足夠長，以保證承租者能回收成本。因此，在那些需要民營部門大量投入資本的公私合作形式（LBO，BTO，BOT，BBO，BOO）中，特許權的期限往往較長，也許會超過30年。與之相比，那些政府負責融資的公私合作形式，如運營和維護的合同外包，其特許權限可能會相對短一些（5至15年）。這些公私合作的形式及其變體，既可以用來實現(xiàn)企業(yè)參與發(fā)展新的基礎設施，由可以用來實現(xiàn)企業(yè)參與改造和擴建現(xiàn)有的基礎設施，還可以用來提高現(xiàn)有基礎設施的績效，是實現(xiàn)企業(yè)參與的城市公用事業(yè)的未來發(fā)展趨勢。

（二）企業(yè)參與城市治理的政治影響

在政府組織從傳統(tǒng)的行政管理走向現(xiàn)代的公共治理的變革中，企業(yè)從政府那里得到了合作參與公共事業(yè)的合法性與可能性。企業(yè)之所以得到各國政府的允許加入城市治理過程，并成為政府在公共事務管理中的合作伙伴，主要原因在于現(xiàn)代政府面臨的管理危機和挑戰(zhàn)。由于運行成本過高、公共服務質(zhì)量下降、官僚主義猖獗等問題已經(jīng)導致公眾對政府的普遍信任危機。而且實踐也已證明具有管理上的靈活性、創(chuàng)新性和有效性的私營部門，在利潤機制的驅(qū)動下能提供比公共部門更有收益的物品和服務，既然單一由政府提供同質(zhì)性公共服務無法滿足公民的多元化需求，就應該由政府、市場、家庭、社區(qū)和公民社會組織等多種系統(tǒng)聯(lián)結起來共同提供。因此，為了恢復政治系統(tǒng)的合法性、提高社會福利的供給效率，各國政府都不得不展開了轉(zhuǎn)移政府職能、縮小政府規(guī)模、削減政府開支的公共管理變革。其從“劃槳”向“掌舵”的職能轉(zhuǎn)變，使得其逐漸從公共產(chǎn)品的直接生產(chǎn)領域撤退，而通過生產(chǎn)者與提供者相分離的方式來提供公共服務，并利用管理競爭、資產(chǎn)出售等“市場化”或“私有化”方式將一些低效或者適合市場提供的公共產(chǎn)品，諸如醫(yī)院運營、監(jiān)獄管理和垃圾清理之類的事物，通過合同的方式交由私營公司承包。

企業(yè)參與城市治理，幫助緩解了政府面對的治理危機，而與此同時也帶來了對合法性的沖擊。特別是企業(yè)對公用事業(yè)的參與，使社會公眾對民主政治的產(chǎn)生認同危機：一方面，許多公眾認為由政府部門和非政府部門聯(lián)合提供的公共物品和服務是不合法的，提供公共物品的是且只能是政府的職責，他們強烈要求由他們選舉產(chǎn)生的官員和政府來組織和控制公共服務。這種認識必然破壞公眾對企業(yè)提供公共服務的信息，削弱企業(yè)參與公共事業(yè)的合理性。另一方面，由于許多公共物品由企業(yè)組織或由第三部門來提供，不再由政府部門來提供，很多公眾也因此認可這些企業(yè)和組織，這或多或少轉(zhuǎn)移了公眾對政治系統(tǒng)的認同，有可能減少了公眾對政府的忠誠投入。

【注釋】

[1]郭勁光、高靜美.網(wǎng)絡、資源與競爭優(yōu)勢：一個企業(yè)社會學視角下的觀點.中國工業(yè)經(jīng)濟，2003（3），第79～87頁.

[2]戚海峰.企業(yè)的社會化與戰(zhàn)略管理的嵌入問題.煤炭經(jīng)濟研究，2003（4），第25～28頁.

[3]楊團、葛道順.公司與社會公益Ⅱ.社會科學文獻出版社，2003.

[4]朱文敏、陳小愚.企業(yè)社會責任企業(yè)戰(zhàn)略性公關的基點.當代財經(jīng)，2004（8），第65～73頁.

[5]仲偉周、曹永利.我國非營利組織發(fā)展存在的問題及其治理.西安交通大學學報（社會科學版），2004，24（2），第20～25頁.

[6]田雪瑩、葛笑春.企業(yè)協(xié)同非營利組織獲取競爭優(yōu)勢研究.科技進步與對策，2006（8），111.

[7]田雪瑩、葛笑春.企業(yè)協(xié)同非營利組織獲取競爭優(yōu)勢研究.科技進步與對策，2006（8），111.

[8]樂為.非營利組織與營利組織之間的戰(zhàn)略聯(lián)盟淺析.科學管理研究，2001，19（6），第28～32頁.

[9]M.Porter.The Competitive Advantage of Nations［M］.New　York：Free　Press，1990.

[10]唐夏華、許卓云.波特戰(zhàn)略性企業(yè)慈善行為理論與啟示.南方經(jīng)濟，2004（8），第46～49頁.

[11]休斯.公共管理導論.彭和平等譯.中國人民大學出版社，2001，第97頁.

[12]世界銀行.1997年世界發(fā)展報告.世界發(fā)展報告翻譯組譯.中國財政經(jīng)濟出版社，1997，第42頁.

[13]托克維爾.論美國的民主.董國良譯.商務印書館，1988，第101頁.

[14]L.Salamon（1994）.The rise of nonprofit sector.Foreign Affairs，73（4），122.

[15]L.Salamon（1994）.The rise of nonprofit sector.Foreign Affairs，73（4），122.