第二節(jié)　集分平衡——集權(quán)與分權(quán)的動態(tài)平衡

政治發(fā)展過程中集權(quán)與分權(quán)的矛盾，給各發(fā)展中國家?guī)砹酥卮蟮奶魬?zhàn)。集權(quán)與分權(quán)之間的協(xié)調(diào)，成為各國政治體制變革的關(guān)鍵。各國政治體系要適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，首先就必須容納和協(xié)調(diào)好集權(quán)與分權(quán)，從而形成具有活力的政治體系，促進(jìn)政治民主化和政治穩(wěn)定。因此，“要保證集權(quán)和分權(quán)共存，除了有一定的制度機制和政策措施保證外，還要做到適度的集分平衡”。^[49]而要做到集權(quán)與分權(quán)的動態(tài)平衡，其前提首先就是將集權(quán)限制在一定范圍之內(nèi)，為分權(quán)設(shè)置底限。

一、分權(quán)的底限

凡事皆有度，物極必反正是這個道理。集權(quán)與分權(quán)亦然。如果為了實現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)的動態(tài)平衡，有必要為集權(quán)設(shè)置上限，同時，還必須為分權(quán)設(shè)置底限。艾德加多·波寧哥在分析拉丁美洲民主的前景與挑戰(zhàn)時指出:“分權(quán)和權(quán)力下放指責(zé)任、權(quán)威和資源由政府移轉(zhuǎn)到廣義的私人部門，包括非政府組織，和由中央政府移轉(zhuǎn)到地方或省(州或地區(qū)級政府)，是增加民主參與過程的必要部分。然而，關(guān)于這些發(fā)展的步調(diào)和范圍必須小心，以避免這些過程產(chǎn)生意外、相反的效果，其可能的形式包括無效率的增加、恩庇循私和腐敗。”^[50]這也正如王紹光在分析中央與地方關(guān)系時所說:“分權(quán)并不意味著無限制地分權(quán)。實行市場經(jīng)濟不能否認(rèn)政府在經(jīng)濟中的必要作用，行政放權(quán)也不能將應(yīng)由中央政府承擔(dān)的職責(zé)一古腦下放給地方政府。”^[51]因此，討論分權(quán)的底限不僅是個有意義的學(xué)術(shù)問題，而且是個重大的實踐問題。過度地集權(quán)導(dǎo)致專制獨裁，過度的分權(quán)則會導(dǎo)致國家分崩離析。

1.分權(quán)的結(jié)構(gòu)限度

任何一種權(quán)力的行使，都離不開一定的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系。盡管亞里士多德早在二千多年前就曾區(qū)分過政治體系的三種重要功能，可那時并沒有發(fā)展出分權(quán)化的現(xiàn)代政治體系。亞里士多德認(rèn)為，一切政體都有三個要素，作為其構(gòu)成的基礎(chǔ)?！叭咧粸槌前钜话愎珓?wù)的議事機能(部分);其二為行政機能部分——行政機能有哪些職司，所主管的是哪些事，以及他們怎樣選任，這些問題都須一一論及;其三為審判(司法)機能?！?sup>[52]但這并不等于現(xiàn)代政治體系的立法、行政與司法三權(quán)分立，因為在亞里士多德所處的年代，這三種機能的區(qū)分主要是功能上的，而不是結(jié)構(gòu)上的。這三種權(quán)力有時甚至是由同一機構(gòu)如公民大會來行使。分權(quán)是政治發(fā)展的必然要求，現(xiàn)代政治體系與傳統(tǒng)政治體系相比，其重要的區(qū)別就在于現(xiàn)代政治體系是一種權(quán)力分化的多元的政治體系。這種權(quán)力上的分化在政治體系上的表現(xiàn)就是政治結(jié)構(gòu)的分化。因此，政治發(fā)展理論普遍認(rèn)為，現(xiàn)代政治發(fā)展的一個主要方面就是結(jié)構(gòu)分化。阿爾蒙德指出:“觀察美國或任何一個現(xiàn)代國家的社會生活，都可發(fā)現(xiàn)大量的經(jīng)濟、宗教、文化和明顯帶有政治性質(zhì)的組織。如婦女選民同盟、民主黨、美國國會、國內(nèi)收入署、第五巡回上訴法院等都是政治組織，其中每個組織都是一個具有明顯政治目的的結(jié)構(gòu)?！?sup>[53]然而，結(jié)構(gòu)的分化不是無限度的。

首先，從橫向來看，結(jié)構(gòu)性分權(quán)不得超出有效協(xié)調(diào)的范圍。從亞里士多德對政體要素的三分，到洛克、孟德斯鳩對權(quán)力的三分，再到中國革命先行者孫中山先生對權(quán)力的五分，我們可以發(fā)現(xiàn)，權(quán)力的分割絕不是可以隨意劃分的——結(jié)構(gòu)分化不得超出有效協(xié)調(diào)的范圍。無論是權(quán)力的三分還是五分，其目的都是為了使整個政治體系保持大體的平衡與持續(xù)穩(wěn)定有效。從當(dāng)今世界各國權(quán)力體系的結(jié)構(gòu)劃分來看，大體上仍然沒有超出孟德斯鳩所區(qū)分的范圍。因為從國家權(quán)力劃分角度來看，立法、行政與司法的相互獨立與制衡有效地適應(yīng)了整個世界社會經(jīng)濟現(xiàn)代化發(fā)展的要求。當(dāng)然，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，政治體系必須有更進(jìn)一步的結(jié)構(gòu)分化。阿爾蒙德指出:“增強分化程度意味著把個人納入更為專業(yè)化的角色，并創(chuàng)造出能指導(dǎo)他們擔(dān)當(dāng)這些有限角色的引導(dǎo)模式。這種分化的優(yōu)點是，它使每個人集中精力很好地完成一項細(xì)小的工作?！钡瑫r還指出:“分化的優(yōu)點同時也帶來了問題。最一般的看法可能就是協(xié)調(diào)問題。創(chuàng)立專門角色的，可能意味著要由執(zhí)行相同任務(wù)的人組成各種分支部門。但是根據(jù)多種多樣的分化標(biāo)準(zhǔn)，這些分支部門各不相同，或者會面臨不同的地理和技術(shù)環(huán)境。這樣的單位愈多，它們的分化程度就愈高，協(xié)調(diào)它們活動的問題也就愈復(fù)雜?！?sup>[54]因此，由結(jié)構(gòu)分化所帶來的效益在結(jié)構(gòu)分化超出一定程度時就可能出現(xiàn)不升反降的趨勢(如下圖)。

其次，從縱向上看，結(jié)構(gòu)性分權(quán)的層次一般以三級為宜。對于一個現(xiàn)代民族國家尤其是大國而言，不僅需要有橫向的分權(quán)制衡，而且需要有縱向的分權(quán)。即使是單一制國家，地方政府也不完全是中央政府的復(fù)制品。然而，地方政府的設(shè)置以多少層級最為恰當(dāng)?是否地方政府的層級越多就越有助于民主政治發(fā)展或國家的治理?層級過少，缺少必要的縱向分權(quán)，中央政府的負(fù)擔(dān)就會過于繁重。而層級過多，一則會帶來嚴(yán)重的官僚主義弊病，加重公民的賦稅負(fù)擔(dān);二則會導(dǎo)致信息失靈。無論是自上而下的政策傳達(dá)，還是自下而上的民情反饋，都會因政府的層級過多而失真，最終導(dǎo)致整個政治體系運轉(zhuǎn)的不暢。縱觀世界各國，在中央與地方的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中，一般以三級政府設(shè)置為最為適宜。在美國是聯(lián)邦政府——州政府——地方政府三級，在法國是中央政府——省政府——地方政府三級。而在權(quán)力的縱向劃分上，主要涉及的是中央政府與州或省級政府之間的權(quán)力劃分。當(dāng)然，世界各國政府層級的設(shè)置會因各國的具體國情而定，這種三級設(shè)置原則只是一種經(jīng)驗總結(jié)，并非放之四海而皆準(zhǔn)的真理。對于廣大發(fā)展中國家而言，要實現(xiàn)政治發(fā)展，就必須深入基層，動員群眾，將其整合進(jìn)民族國家建設(shè)進(jìn)程中來。因此，通過設(shè)置基層政權(quán)將國家權(quán)力深入由傳統(tǒng)家族、部落等傳統(tǒng)勢力盤踞的基層社會，就是其政治發(fā)展的必然要求。然而，這種基層政權(quán)的設(shè)置層級也應(yīng)該是有限度的，層級過多，信息的傳遞就會產(chǎn)生“瀑布效應(yīng)”。^[55]

2.分權(quán)的功能限度

一般認(rèn)為，無論是橫向的分權(quán)還是縱向的分權(quán)，都是為了實現(xiàn)權(quán)力的相互制約。事實上，分權(quán)不僅是民主政治發(fā)展的需要，而且也是提高政府效能的需要。如何確定分權(quán)是否超出了底限，不僅要看其是否符合民主政治的要求，而且要看其是否與政府效能的發(fā)揮相適應(yīng)。分權(quán)的功能不僅在于實現(xiàn)民主，而且在于實現(xiàn)效能。盡管不可能像王紹光在分析中央政府與地方政府之間的財權(quán)劃分那樣明確地提出一個百分比數(shù)字來衡量分權(quán)的底線，但我們應(yīng)明確的是，分權(quán)的功能是有限的。

首先，分權(quán)的民主功能限度。簡單說來，民主就是人民當(dāng)家作主。但要保證人民正確地當(dāng)家作主，并不是一件易事。因為“民主的合法性本身并不要求限制權(quán)力。一種受限制的權(quán)力在反對或抗拒另一種權(quán)力時，人民至高無上的權(quán)力(不存在反對的權(quán)力)卻會成功地變成一個無限權(quán)力的來源”^[56]。為了使人民不至于無意中自己傷害自己，分權(quán)成了民主的必需。然而，分權(quán)制衡并不等于民主，要想使民主有效運轉(zhuǎn)起來，還必須依靠各權(quán)力部門的通力合作。這正如薩托利在分析民主國家中議會內(nèi)部委員會的運作時所言:“在每個委員會中，委員會系統(tǒng)的運作是以相互延期補償(或交易)為基礎(chǔ)，作為系統(tǒng)它又是以主要受預(yù)期反應(yīng)指引的邊際報酬為基礎(chǔ)。”^[57]因為在委員會式的面對面的小團體中，總是獲勝的多數(shù)有可能會促成經(jīng)常失敗和受挫的少數(shù)派轉(zhuǎn)向激進(jìn)，延緩議程，進(jìn)行刁難，而不是采取合作的默契態(tài)度，這樣民主機制就可能陷入僵化而無法運轉(zhuǎn)。因此，分權(quán)對于實現(xiàn)民主政治是必須的，但并不是權(quán)力分立愈復(fù)雜，民主就愈完備。分權(quán)可能防止民主走向?qū)Ｖ婆c暴政，但并不一定保證民主的有效運轉(zhuǎn)。而民主的有效運轉(zhuǎn)關(guān)鍵還需要各權(quán)力部門的合作，如果權(quán)力分化越復(fù)雜，合作也就越困難。因此，分權(quán)制衡可能有效解決民主機制中權(quán)力的異化問題，但不能有效地解決民主機制中權(quán)力的運行問題。

其次，分權(quán)的效能功能限度。一般認(rèn)為，一種分權(quán)制衡的政治體制有利于實現(xiàn)民主，但不利于該體制效能的發(fā)揮。事實上，無論是代議分權(quán)還是地方分權(quán)，都是為了適應(yīng)社會經(jīng)濟現(xiàn)代化發(fā)展的要求。一定程度的分權(quán)恰恰是為了提高政治體制的效能以適應(yīng)社會經(jīng)濟現(xiàn)代化的需要。隨著社會經(jīng)濟現(xiàn)代化的發(fā)展，傳統(tǒng)的立法、行政、司法三者合一的專制政體明顯不符合時代發(fā)展的要求。在現(xiàn)代社會，任何一個單一的機構(gòu)都沒有能力同時履行立法、行政、司法等職能。社會經(jīng)濟越發(fā)展，對政治體制的要求就越多。政治機構(gòu)要有效處理好社會經(jīng)濟發(fā)展所提出的各項任務(wù)，分權(quán)在所難免。在現(xiàn)代化發(fā)展初期，資本的所有者比較分散，每個資本所有者所擁有的資本額一般都比較有限。要確保每個資本或大多數(shù)資本的所有者能夠獲得經(jīng)濟上的“平均利潤”，必須在幾乎相同的政治條件和機遇下進(jìn)行利益競爭，代議分權(quán)民主政治體制就成了現(xiàn)代化初期自由資本最為理想的選擇。^[58]議會中委員會的折中與妥協(xié)看似是以犧牲決策效率為代價，實際上是自由資本獲得“平均利潤”最為有效的方式。隨著資本主義的發(fā)展，政府的經(jīng)濟干預(yù)職能急劇擴大，“政府的‘過重負(fù)擔(dān)’已對中央政府的地方觀點形成直接的(而且經(jīng)常是戲劇性的)沖擊，并使得中央和地方之間的任務(wù)必須作出新的分工”^[59]。這種新的分工就是不論是中央還是地方，都傾向于地方分權(quán)。因為對中央政府來說，可以通過分權(quán)將大量的社會公共事務(wù)交給地方管理，從而減輕負(fù)擔(dān);對地方政府來說，通過擴大地方自主權(quán)，更好地調(diào)動本地居民參與地方公共事務(wù)管理，履行自身的職能。這種地方分權(quán)一是為了實現(xiàn)民主政治參與的需要，也是為了提高整個政治體系效能的需要。不論中央如何集權(quán)，也不能處理所有的社會公共事務(wù)。而且與中央高度集權(quán)體制相伴而生的是官僚主義、機構(gòu)臃腫，職責(zé)不清和效率低下。將其一部分交由地方政府處理，既有利于減輕自身負(fù)擔(dān)，也有利于整個政治體系效能的提高。

然而，通過分權(quán)來提高政治體系的效能也是有限的。眾所周知，分權(quán)的另一面就是協(xié)調(diào)問題。當(dāng)分權(quán)超出了有效協(xié)調(diào)的范圍時，分權(quán)所帶來的政治體系的效能就化為烏有了。其一，不是任何一種權(quán)力的分權(quán)都能促進(jìn)政治體系的效能，有些權(quán)力例如軍事權(quán)就不能分開來行使。其二，不是在任何歷史階段分權(quán)都能促進(jìn)政治體系效能的提高。根據(jù)世界各國現(xiàn)代化發(fā)展的規(guī)律來看，在現(xiàn)代化發(fā)展的初期，代議分權(quán)有助于提高政治體系的效能，而到現(xiàn)代化發(fā)展的中期，代議分權(quán)則不適應(yīng)壟斷資本的發(fā)展要求，讓位于行政集權(quán)，以提升政治體系的效能。到了現(xiàn)代化后期或進(jìn)入后現(xiàn)代社會，由于行政集權(quán)對于有效解決政治體系的效能也是有限的，再度橫向代議分權(quán)幾乎不可能，通過地方分權(quán)以提高政治體系的效能成為必須。然而，完全指望地方分權(quán)來解決后現(xiàn)代社會政府繁重的公共事務(wù)也不太現(xiàn)實，中央下放給地方的權(quán)力只能是有關(guān)于地方公共事務(wù)的權(quán)力。因此，分權(quán)在一定歷史時期能促進(jìn)政治體系效能的提高，但這種功能也是極為有限的。

總之，盡管分權(quán)是當(dāng)今世界各發(fā)達(dá)國家政府改革的潮流，分權(quán)也曾造成了歐洲資本主義發(fā)展的奇跡^[60]，但對于當(dāng)今各發(fā)展中國家而言，過度的分權(quán)會導(dǎo)致政治體系民主與效能的雙重喪失，甚至?xí)?dǎo)致國家的分崩離析。各發(fā)展中國家在為集權(quán)設(shè)定上限的同時，也應(yīng)該注意分權(quán)的底線。這正如薄貴利所言:“在中央與地方合理分權(quán)體制下，中央集權(quán)的上限是:不能導(dǎo)致國家領(lǐng)導(dǎo)人個人的過分集權(quán)和獨斷專行，也不能導(dǎo)致某一國家機關(guān)的過分集權(quán)和獨斷專行;下限是:不得侵犯和剝奪地方的自主權(quán)，不得侵犯和剝奪企事業(yè)和社會團體的合法權(quán)益，不得侵犯和剝奪公民的合法權(quán)益。地方分權(quán)的上限是:在政治上，不得危及國家的統(tǒng)一主權(quán)和領(lǐng)土完整，不得損害國家統(tǒng)一的政治、法律制度，不得損害中央的合法權(quán)威;……下限是:不得侵犯和剝奪公民的合法權(quán)益，不得侵犯和損害企事業(yè)單位的合法權(quán)益，不得侵犯和損害社會團體和社會中介組織的合法權(quán)益?！?sup>[61]

二、集權(quán)的限度

一個國家或地區(qū)要實現(xiàn)政治發(fā)展，一定的權(quán)力集中是必要的。亨廷頓認(rèn)為:“一種政治體制首先必須能夠創(chuàng)制政策，即由國家采取行動來促進(jìn)社會和經(jīng)濟改革，才能成功地處理現(xiàn)代化面臨的問題?！?sup>[62]然而，維爾認(rèn)為:“我們不可能只是不加提問地接受這樣一種觀念:權(quán)力不斷集中于內(nèi)閣和總統(tǒng)手中是不可避免和無法制約的。就算因為某些現(xiàn)代社會的軍事、社會和經(jīng)濟需要的假設(shè)，更多的權(quán)力或某些類型的權(quán)力集中于這些手中也許不可避免，我們還是應(yīng)當(dāng)問一問什么權(quán)力、多少權(quán)力在集中以及如何有效限制它們這樣一些問題。”^[63]一定的行政集權(quán)和中央集權(quán)是一個國家或地區(qū)實現(xiàn)政治發(fā)展的前提，但如果走向高度集權(quán)，則有可能背離政治發(fā)展的基本目標(biāo)。

首先，行政集權(quán)不能擺脫政治部門的控制。

隨著時代的發(fā)展，立法、行政及司法三權(quán)之間的分權(quán)制衡往往不足以解釋一個現(xiàn)代政府的運作。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，“英國和法國的議會制政府理論以及美國的‘進(jìn)步運動’的特點就是要求在立法部門和政府之間建立‘和諧’，這一要求伴隨了一種新的‘分權(quán)’，政府的政治性部門和官僚制之間的分權(quán)”。^[64]這一“政治”與“行政”之間的區(qū)分打開了行政自主的大門，但不能忽視的是，“政治”與“行政”區(qū)分的背后是“主權(quán)”與“治權(quán)”的分離。而“主權(quán)”應(yīng)當(dāng)控制“治權(quán)”，“政治”應(yīng)該控制“行政”。

美國政治學(xué)家古德諾認(rèn)為，“政治與政策或國家意志的表達(dá)有關(guān)，行政則與這些政策的執(zhí)行相關(guān)”?！罢拿裰纬潭仍降?，國家意志的執(zhí)行功能與表達(dá)功能之間的區(qū)別就越小?！?sup>[65]因此，政治與行政的分離是民治政府的前提，但這種分離并不是完全相互獨立，而是必須在政治與行政之間求得協(xié)調(diào)一致。然而，如何求得這種協(xié)商一致則是另一個難題。古德諾認(rèn)為:“為了在國家意志的表達(dá)與執(zhí)行間求得這種協(xié)調(diào)，就必須或者犧牲掉國家意志的表達(dá)機構(gòu)的獨立性，或者犧牲掉國家意志執(zhí)行機構(gòu)的獨立性?！詈螅裰握髨?zhí)行機構(gòu)必須服從表達(dá)機構(gòu)，因為后者理所當(dāng)然地比執(zhí)行機構(gòu)更能代表人民?！?sup>[66]因此，盡管隨著發(fā)達(dá)資本主義國家行政權(quán)力的急劇擴張，行政集權(quán)的速度在加快，但其普選權(quán)的范圍也在不斷擴大，公民政治意志表達(dá)和直接的政治參與范圍也在不斷擴大，行政集權(quán)并沒有超出政治性部門的控制。

在廣大發(fā)展中國家和地區(qū)，集權(quán)是必要的。但為了加強行政集權(quán)，往往是行政支配政治而不是政治支配行政。對此，有學(xué)者提出，政治的歸政治，行政的歸行政。事實上，政治與行政的分離并不意味著政治與行政的互不相干，而且政治與行政這兩種功能也不可能分別委派給不同的機構(gòu)分開來行使。目前，許多發(fā)展中國家在面臨諸多政治性問題的時候通常采用“行政吸納政治”的方式，以緩解政治性危機，從而維護(hù)政治發(fā)展的另一大目標(biāo)——政治穩(wěn)定。從短期效果來看，這有利于為其政治發(fā)展贏得相對穩(wěn)定的社會環(huán)境，但“行政吸納政治”的空間也是有限的，行政機構(gòu)不可能無限地擴大。從長遠(yuǎn)來看，這種“行政吸納政治”的方式并不符合民主發(fā)展的方向，政治與行政一定程度的分離是民主政府的前提。

總之，廣大發(fā)展中國家在加強行政集權(quán)的同時，應(yīng)當(dāng)注意不能超出政治性部門的控制。當(dāng)然，這種政治對于行政的控制也不能超出一定的限度?！耙氩皇ッ裰握?，在很大程度上要看我們是否有能力防止政治對行政施加過大的壓力，以防止控制行政的政黨利用行政來不正當(dāng)?shù)赜绊懝惨庵镜谋磉_(dá)。”^[67]另外，政治對行政的控制也并不是全盤否定行政集權(quán)，只是行政集權(quán)不能超出政治性部門的控制。“因為只有行政在一定程度上被集權(quán)化了，才能達(dá)到政治與行政功能之間必要的協(xié)調(diào)?！?sup>[68]

其次，行政集權(quán)不能損害最基本的民主體制。

西方發(fā)達(dá)國家是在自由資本主義充分發(fā)展的基礎(chǔ)上發(fā)展到國家壟斷資本主義的，因而資本的理性化程度較高，資本本身并不直接控制國家政權(quán)。西方發(fā)達(dá)國家加強行政集權(quán)的同時，國家政治結(jié)構(gòu)仍然保留著代議分權(quán)民主的議會制度和公民普選制度，而且公民權(quán)利也在隨之進(jìn)一步擴大。所以它們加強了行政集權(quán)，但并不會從根本上損害民主體制。而在廣大發(fā)展中國家，由于沒有自由資本主義的充分發(fā)展，財富往往比發(fā)達(dá)國家更為集中在少數(shù)家族或寡頭手中，資本直接控制政權(quán)運作。所以，在不少發(fā)展中國家，更多地是以國家的名義實行私人壟斷，國家政權(quán)甚至成了少數(shù)家族或寡頭謀取私利的工具。這些大的家族或寡頭對政權(quán)的控制最直接有效的就是控制執(zhí)政黨、軍隊或行政機關(guān)，而不是代議機構(gòu)。剛剛被軍人政變趕下臺的泰國他信集團即是如此。在他信執(zhí)政3年后，他的家人在泰國商業(yè)雜志《金錢與銀行雜志》和朱拉隆功大學(xué)聯(lián)合推出的“泰國500大富豪”排名中占據(jù)了壓倒性的優(yōu)勢:平通他·西那瓦，他信的二女兒，財產(chǎn)180億泰銖(約合45億美元)，位列榜首;班納頗·達(dá)瑪旁，他信的大舅子，150.27億泰銖，占據(jù)次席;盤通泰，他信的兒子，110億泰銖，位居第四;他信最小的妹妹位居第六十五，妻子位居第三百二十一。他信家族財富的暴漲，開始引發(fā)曼谷知識界和部分民眾的質(zhì)疑，終于在最近一年中發(fā)酵為數(shù)十萬人的“倒他”游行。^[69]因此，從許多發(fā)展中國家的現(xiàn)實情況來看，它們的領(lǐng)導(dǎo)人往往身兼數(shù)職:通常既是大資本、大財團的直接掌控者，又是國家行政首長、黨魁、軍隊首腦或宗教領(lǐng)袖。這就造成了一些發(fā)展中國家在實行集權(quán)的同時往往拋棄了民主。它們的集權(quán)往往超出了行政集權(quán)民主的范圍。

再次，中央集權(quán)不能危害地方權(quán)能的發(fā)揮。

一個民族國家的政治發(fā)展的第一步，就是建立起有效的中央政府。但并不是要建立起一個“天下之事無大小皆決于上”的高度集權(quán)的政府，中央集權(quán)必須有一定的范圍和限度。恩格斯指出，中央集權(quán)也不是將所有的權(quán)力集中于中央，中央集中的只是普遍性的權(quán)力。他指出:“既然集權(quán)是集中在一個中心，既然這里的一切都是匯集在一個點上，那么集權(quán)的活動必然應(yīng)當(dāng)是有普遍意義的，它的管轄范圍和職權(quán)就應(yīng)當(dāng)包括一切被認(rèn)為是有普遍意義的事情，而涉及這個或那個人的事情則不在內(nèi)。”^[70]

隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，無論是單一制國家還是復(fù)合制國家，中央政府在國家經(jīng)濟社會事務(wù)中所發(fā)揮的作用越來越大。社會突發(fā)性事件的頻繁增多也要求中央政府作出迅速有效的反應(yīng)，而這就必須要求一定程度的中央集權(quán)。對于發(fā)展中國家而言，要集中全國的力量促進(jìn)現(xiàn)代化的發(fā)展，就必須努力防止地方主義的干擾。但同樣要注意的是，在中央集權(quán)的同時還應(yīng)設(shè)法調(diào)動地方的積極性。恩格斯說:“為了中央而犧牲各省并且建立絲毫也不比門閥貴族和金融貴族統(tǒng)治更公正、更合理的寡頭統(tǒng)治，一個地區(qū)的貴族的統(tǒng)治，那它自然就在制造不公正。”^[71]毛澤東在1956年著名的《論十大關(guān)系》一文中，就專門論述了中央與地方的關(guān)系。他指出:“我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點機動權(quán)也沒有?！薄盀榱私ㄔO(shè)一個強大的社會主義國家，必須有中央的強有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，必須有全國的統(tǒng)一計劃和統(tǒng)一紀(jì)律，破壞這種必要的統(tǒng)一，是不允許的。同時，又必須充分發(fā)揮地方的積極性，各地都要有適合當(dāng)?shù)厍闆r的特殊?！?sup>[72]

另外，中央集權(quán)并不是將權(quán)力集中于中央的某一個人或特殊的利益集團，而是代表整個國家的中央政府本身。因為政治發(fā)展不僅意味著國家能力的增強、權(quán)威的提高，它還意味著國家權(quán)威的合理化。韋伯認(rèn)為，國家權(quán)威的基礎(chǔ)主要有三種純粹的類型:一是合理的性質(zhì):建立在相信統(tǒng)治者的章程所規(guī)定的制度和指令權(quán)利的合法性之上，他們是合法授命進(jìn)行統(tǒng)治的;二是傳統(tǒng)的性質(zhì):建立在一般的相信歷來適用的傳統(tǒng)的神圣性和由傳統(tǒng)授命實施權(quán)威的統(tǒng)治者的合法性之上;三是魅力的性質(zhì):(建立在)非凡的獻(xiàn)身于一個人以及由他所默示和創(chuàng)立的制度的神圣性，或者英雄氣概，或者楷模樣板之上。^[73]一個國家的政治發(fā)展過程，也是一個國家權(quán)威基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換過程?，F(xiàn)代國家的權(quán)威既不基于傳統(tǒng)的性質(zhì)，也不基于魅力的性質(zhì)，而是基于合理的性質(zhì)。也就是說，現(xiàn)代國家能力的增強及權(quán)威的提高，是建立在其制度的合法性基礎(chǔ)之上的。因此，加強中央集權(quán)，并不是將權(quán)力集中于中央的某一個人或利益集團，而是集中于中央政府本身，即中央機關(guān)。對此，恩格斯曾明確指出:“國家集權(quán)的實質(zhì)并不意味著某個孤家寡人就是國家的中心，就像在專制君主政體下那樣，而只意味著一個人位于中心，就像共和國中的總統(tǒng)那樣。就是說，別忘記這里主要的不是身居中央的個人，而是中央本身?！?sup>[74]

事實上，中央與地方的權(quán)力并不完全是此消彼漲的對立關(guān)系。在政治發(fā)展過程中，從政治體系的權(quán)力總量來看，它是一個不斷增加的過程。在中央權(quán)力增長的同時，地方權(quán)力也可能隨之增長?，F(xiàn)代政治體系與傳統(tǒng)政治體系比較，無論是其中央還是地方，其權(quán)力都要大得多。因此，加強中央集權(quán)并不一定是將地方的所有權(quán)力都收歸中央。在發(fā)展中國家，地方政府與中央政府一樣，往往苦于缺乏權(quán)力。因此，發(fā)展中國家在加強中央集權(quán)的同時，不能同時危害地方政府權(quán)能的發(fā)揮?！叭绻麌覚?quán)力制度的發(fā)展以犧牲多樣性和相對自治性地方制度變化為代價，那么不可能預(yù)期民主制文化將會出現(xiàn)。”^[75]

總之，從世界各國的政治發(fā)展歷程來看，一定程度的集權(quán)是必要的，但是集權(quán)過度就會物極必反。無論是資本主義國家，還是社會主義國家，都有過沉痛的教訓(xùn)。對于資本主義國家而言，法西斯主義的橫行不僅給德意日本國人民帶來了災(zāi)難，還給全球帶來了無法挽回的損失。這正是廣大發(fā)展中國家在其政治發(fā)展過程中必須避免的。

三、集權(quán)與分權(quán)的動態(tài)平衡

集權(quán)有限度，分權(quán)也有底線。如何將集權(quán)與分權(quán)限定在其限度之內(nèi)，則是一個非常難以掌控的問題。這正如維爾所言:“我們不準(zhǔn)備接受政府可以以‘效率’為由或其他任何理由而變成單一的、無分工的、鐵板一塊的結(jié)構(gòu)，我們也不能接受可以允許政府成為由純粹實用關(guān)系而偶然發(fā)生的簡單湊合?！?sup>[76]我們所追求的是集權(quán)與分權(quán)的動態(tài)平衡。

1.建立和完善政黨制度，實現(xiàn)代議分權(quán)與行政集權(quán)的平衡

對發(fā)達(dá)國家而言，不論是代議分權(quán)還是行政集權(quán)，其前提都是民主。在當(dāng)今世界廣大發(fā)展中國家和地區(qū)，民主始終是脆弱甚至是缺乏的。它們不可能像發(fā)達(dá)國家一樣經(jīng)歷充分的代議分權(quán)民主再過渡到行政集權(quán)民主。因為任何選擇都是現(xiàn)實的，既基于國內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實，也基于國際環(huán)境發(fā)展變化的現(xiàn)實。現(xiàn)代化的壓力迫使它們往往選擇了行政集權(quán)，卻拋棄了民主。但誠如古德諾在分析政治與行政的關(guān)系時所言:“一方面為了保證國家意志的執(zhí)行，政治必須對行政進(jìn)行控制;另一方面，為了保證政府的民治性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出其所要實現(xiàn)的合理目的?！?sup>[77]而要實現(xiàn)政治與行政或者說代議分權(quán)與行政集權(quán)之間的動態(tài)平衡，關(guān)鍵在于建立和完善現(xiàn)代政黨制度。

“現(xiàn)代化起步較晚的國家會同時面臨著現(xiàn)代化起步較早的國家在一個相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)漸次遇到的各種各樣的問題，這是一個特殊的難點。不過，同時面對許多問題既是一種挑戰(zhàn)，也是一種機會。它至少使這些國家的精英分子能夠選擇自己需要優(yōu)先處理的問題?！?sup>[78]如果行政集權(quán)勢不可擋且迫在眉睫，那么最關(guān)鍵的就是想方設(shè)法控制行政集權(quán)不至于走向?qū)Ｖ?。行政組織過分強大會使民主政府不可能存在，而行政組織過分弱小會使政府因缺乏有效的管理而解體。因此，要實現(xiàn)代議分權(quán)與行政集權(quán)的平衡，如果不能在體制內(nèi)找到，就必須到體制外即政黨那里找到這種平衡。一方面通過政黨競爭，保證公民意志得到有效表達(dá)，通過在議會內(nèi)部政黨之間的政策辯論，實現(xiàn)政治對行政的有效控制;另一方面，通過執(zhí)政黨掌管國家政權(quán)，尤其是行政機關(guān)，又不至于使行政完全聽命于政治從而保持相對獨立性。因為，“一個強有力的政黨體制有能力做到兩條，第一條是通過體制本身擴大政治參與，從而達(dá)到先發(fā)制人并使紊亂或革命的政治活動無法展開，第二條是緩解和疏導(dǎo)新近動員起來的集團得以參與政治，使其不至于擾亂體制本身”。^[79]這樣既保證了民意的充分表達(dá)，又保證了行政集權(quán)不至于傷及民主制度本身。古德諾在其《政治與行政》一書中十分贊賞英國的議會內(nèi)閣體制。認(rèn)為內(nèi)閣對議會負(fù)責(zé)，議會對人民負(fù)責(zé)，這就保證了人民意志的表達(dá)并對行政實現(xiàn)了有效控制。而內(nèi)閣由首相領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行國家意志，首相兼黨魁、政府首腦于一身，又有利于保證行政效率。事實上，聯(lián)結(jié)政治與行政的并不是內(nèi)閣的行政集權(quán)，而是政黨。政黨通過選舉獲得議會多數(shù)席位而執(zhí)政，成為聯(lián)系議會與內(nèi)閣的橋梁。在美國那樣的總統(tǒng)制國家，總統(tǒng)和議會分別選舉產(chǎn)生，行政機關(guān)與立法機關(guān)之間并不是完全的隸屬關(guān)系，因此，更加需要有體制外的政黨進(jìn)行協(xié)調(diào)。

然而，與英美發(fā)達(dá)國家不同的是，有些發(fā)展中國家并沒有政黨，到目前為止，沒有政黨的發(fā)展中國家有24個。有些發(fā)展中國家的政黨并不是平衡政治與行政、代議分權(quán)與行政集權(quán)之間的橋梁，而是代替政治與行政。派伊在批評近代亞洲國家的政黨時說:“亞洲國家既不能因為沒有政黨而把事情搞好，也不能因為有了政黨而把事情搞好。就歷史而言，政黨之被引進(jìn)亞洲國家，似乎解決了很多問題，但也制造了許多問題?！?sup>[80]因此，建立起現(xiàn)代政黨制度就成為廣大發(fā)展中國家政治發(fā)展的關(guān)鍵。

總之，對于發(fā)展中國家和地區(qū)而言，要實現(xiàn)政治發(fā)展的基本目標(biāo)，必須建立起代議分權(quán)民主的基本框架，在代議分權(quán)民主的基本框架內(nèi)實行一定程度的行政集權(quán)。而要實現(xiàn)代議分權(quán)與行政集權(quán)的動態(tài)平衡，必須不斷完善現(xiàn)代政黨政治。政黨作為公民意志有組織的表達(dá)最為有效的工具，通過競選執(zhí)掌國家政權(quán)，從而成為聯(lián)結(jié)政治與行政、代議機關(guān)與行政機關(guān)的橋梁。通過建立起相對完善的政黨制度，發(fā)展中國家既可以保住代議分權(quán)的民主架構(gòu)，又可以有效地確保行政集權(quán)不至于走向?qū)Ｖ篇毑谩?/p>

2.中央與地方關(guān)系法治化，實現(xiàn)中央集權(quán)與地方分權(quán)的平衡

就一個國家或地區(qū)的政治發(fā)展而言，中央與地方的關(guān)系隨著政治發(fā)展的不同階段不斷有所調(diào)整。歷史發(fā)展到今天，隨著全球化的進(jìn)一步擴展，任何一個國家或地區(qū)都不可能脫離世界總的發(fā)展趨勢而另辟蹊徑。普爾認(rèn)為，在以往的一百年中，不同的政治發(fā)展模式出現(xiàn)了一個共同的傾向，那就是向福利國家邁進(jìn)。而在向福利國家邁進(jìn)的過程中，就中央與地方關(guān)系來說，正在創(chuàng)造一種新的平衡。^[81]林尚立在分析西方國家政府間關(guān)系發(fā)展的趨勢時也指出:“雖然西方各國經(jīng)濟和社會發(fā)展?fàn)顩r、政府間關(guān)系的性質(zhì)以及政治與行政傳統(tǒng)均有所差異，但面對現(xiàn)代社會政治、經(jīng)濟和文化發(fā)展所提出的共同問題，西方各國在處理集權(quán)和分權(quán)問題時的指導(dǎo)思想是比較一致的，即在充分保證中央政府對地方政府的有效控制和協(xié)調(diào)的前提下，力求實現(xiàn)集權(quán)和分權(quán)的適度平衡?！?sup>[82]廣大發(fā)展中國家雖然大多數(shù)還處于政治發(fā)展的初期階段，但在中央與地方關(guān)系問題上，集分平衡也是其最佳途徑。問題的關(guān)鍵是如何實現(xiàn)這種集權(quán)與分權(quán)的適度平衡。權(quán)力可以被集中，也可以被分散，但權(quán)力的集中與分散并不是隨意的。

一方面，它必須符合權(quán)力本身的性質(zhì)。孫中山先生在《中華民國建設(shè)之基礎(chǔ)》一文中曾指出中央集權(quán)制與地方分權(quán)制的偏頗。他認(rèn)為權(quán)之分配，不應(yīng)以中央為對象，而應(yīng)以權(quán)之性質(zhì)為對象。他說:“夫所謂中央集權(quán)或地方分權(quán)甚或聯(lián)省自治者，不過內(nèi)重外輕、內(nèi)輕外重之常談而已。權(quán)之分配，不當(dāng)以中央或地方為對象，而當(dāng)以權(quán)之性質(zhì)為對象。權(quán)之宜屬于中央者，屬之中央可也;權(quán)之宜屬于地方者，屬之地方可以。例如軍事外交，宜統(tǒng)一不宜分歧，此權(quán)之宜屬于中央者也;教育衛(wèi)生，隨地方情況而異，此權(quán)之宜屬于地方者也。”^[83]密爾在論及地方行政的原則及其職能時也強調(diào)，中央集權(quán)應(yīng)與地方分權(quán)相結(jié)合。他提出三條基本原則:首先，一切純屬地方的事務(wù)——一切僅涉及一個地區(qū)的事務(wù)——應(yīng)當(dāng)歸地方當(dāng)局負(fù)責(zé)。其次，有關(guān)人身及財產(chǎn)安全、個人之間的公平審判等社會的頭等重要的事情即關(guān)乎政府的首要目的的事情，都應(yīng)置于中央監(jiān)督之下。再次，中央應(yīng)當(dāng)監(jiān)督地方，在極端的情況下有權(quán)解散地方議會或?qū)⒌胤叫姓L官免職，但無權(quán)作出新的任命，或停止地方機關(guān)的工作。^[84]

另一方面，它還必須符合該國或本地區(qū)政治發(fā)展的實際。在當(dāng)今西方國家的中央與地方關(guān)系的調(diào)整中，普遍存在這樣一個趨勢:“聯(lián)邦制國家，像德國和美國，鑒于功能上的原因，變得較為中央集權(quán)化;而中央集權(quán)制的政府，如法國、西班牙或英國，則被迫將部分權(quán)力勉強地轉(zhuǎn)移到地方或省級政府與中央集權(quán)的最高層政府之間，處于中間一級的新的地區(qū)性實體。”^[85]這也就是說，一個國家在調(diào)整中央與地方關(guān)系時究竟采用何種策略，應(yīng)基于其本身的國情?！艾F(xiàn)代的中央與地方的關(guān)系，只能理解為是一種過去和現(xiàn)在的結(jié)合。一個國家內(nèi)部所出現(xiàn)的緊張是它早期的形成、發(fā)展和適應(yīng)性變化的產(chǎn)物。”^[86]因此，研究中央與地方的關(guān)系，就不得不求助于歷史與現(xiàn)實的結(jié)合。

縱觀世界各國，在政治發(fā)展過程中發(fā)達(dá)國家能輕易調(diào)整好的中央與地方的關(guān)系，對于發(fā)展中國家來說卻是望塵莫及。其根本的原因就在于發(fā)達(dá)國家法治的完備。美國的建國之父們著力于建立一個有效的中央政府，但并不是建立一個高度集權(quán)的中央政府，盡管美國在其后二百多年的歷史中中央政府的權(quán)力大大擴展?！罢牧α渴潜Ｕ献杂刹豢扇鄙俚臇|西;要想正確精明地判斷，它們的利益是不可分的;危險的野心多半為熱心于人民權(quán)利的漂亮外衣所掩蓋，很少用熱心擁護(hù)政府堅定而有效率的嚴(yán)峻面孔作掩護(hù)。”^[87]因此，美國1787年憲法通過明確規(guī)定中央政府的權(quán)力的方式來劃分中央與地方的權(quán)能關(guān)系。在今天看來，當(dāng)時美國中央政府的權(quán)力算不上是中央集權(quán)，但它足以有效地維持中央政府的有效運轉(zhuǎn)，又維持了美國地方自治的傳統(tǒng)。因此，對于廣大發(fā)展中國家而言，要實現(xiàn)中央集權(quán)與地方分權(quán)的動態(tài)平衡，并不是簡單的權(quán)力的收放問題，而應(yīng)該建立在本國社會經(jīng)濟發(fā)展與政治發(fā)展的基礎(chǔ)之上，充分考慮到權(quán)力本身的性質(zhì)，促進(jìn)中央與地方權(quán)力配置的制度化、法治化。

總之，“如果應(yīng)該由中央政府行使的權(quán)力相當(dāng)一部分落到了地方政府手中，就是跌出了分權(quán)的底線;反之，如果應(yīng)該由地方政府行使的權(quán)力相當(dāng)一部分卻集中在中央政府手中，就是超出了集權(quán)的上限。無論分權(quán)或集權(quán)都應(yīng)適度，超出集權(quán)的上限或跌出分權(quán)的底線都是同樣不可取的”。^[88]而要保證中央集權(quán)與地方分權(quán)都不超出各自的限度，通過法治化規(guī)范與調(diào)整中央與地方的關(guān)系是其最為有效的途徑。

【注釋】

[1]［英］M.J.C維爾:《憲政與分權(quán)》，蘇力譯，三聯(lián)書店1997年版，第1頁。

[2]王紹光:《分權(quán)的底限》，中國計劃出版社1997年版，前言第1頁。

[3]《馬克思恩格斯全集》第41卷，人民出版社1982年版，第396頁。

[4]［美］阿爾蒙德:《發(fā)展中的政治經(jīng)濟》，載塞繆爾·亨廷頓等編:《現(xiàn)代化:理論與歷史經(jīng)驗的再探討》，上海譯文出版社1993年版，第362頁。

[5]［美］塞繆爾·亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，三聯(lián)書店1989年版，第130頁。

[6]［古希臘］亞里士多德:《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1965年版，第109頁。

[7]［美］加里布埃爾·A.阿爾蒙德、小G.賓厄姆·鮑威爾著:《比較政治學(xué):體系、過程和政策》，曹沛霖等譯，上海譯文出版社1987年版，第80～81頁。

[8]［英］安德魯·韋伯斯特:《發(fā)展社會學(xué)》，陳一筠譯，華夏出版社1987年版，第90頁。

[9]《馬克思恩格斯全集》第21卷，人民出版社1965年版，第453頁。

[10]［美］塞繆爾·亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，三聯(lián)書店1989年版，第131頁。

[11]［美］戴維·米勒:《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第604頁。

[12]［美］塞繆爾·亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，三聯(lián)書店1989年版，第32頁。

[13]王滬寧:《比較政治分析》，上海人民出版社1987年版，第235～236頁。

[14]［美］塞繆爾·亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，三聯(lián)書店1989年版，第132頁。

[15]［德］漢斯-于爾根·普爾:《歐洲現(xiàn)代化與第三世界》，載塞繆爾·亨廷頓等編:《現(xiàn)代化:理論與歷史經(jīng)驗的再探討》，上海譯文出版社1993年版，第312頁。

[16]［英］奈杰爾·哈里斯:《第三世界的裂變》，改革出版社1991年版，第217頁。

[17]薄貴利:《集權(quán)分權(quán)與國家興衰》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2001年版，第97頁。

[18]《列寧選集》第3卷，人民出版社1972年版，第211頁。

[19]田穗生等:《中外代議制度比較》，商務(wù)印書館2000年版，第1頁。

[20]［英］洛克:《政府論》(下篇)，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書館1964年版，第89頁。

[21]［法］孟德斯鳩:《論法的精神》(上冊)，張雁深譯，商務(wù)印書館1961年版，第156頁。

[22]［英］M.J.C維爾:《憲政與分權(quán)》，蘇力譯，三聯(lián)書店1997年版，第19頁。

[23]［英］J.S.密爾:《代議制政府》，汪瑄譯，商務(wù)印書館1982年版，第80頁。

[24]參見［英］埃弗爾·詹寧斯:《英國議會》，商務(wù)印書館1959年版，第2頁。

[25]［德］漢斯-于爾根·普爾:《歐洲現(xiàn)代化與第三世界》，載塞繆爾·亨廷頓等編:《現(xiàn)代化:理論與歷史經(jīng)驗的再探討》，上海譯文出版社1993年版，第323頁。

[26]施雪華:《政治現(xiàn)代化比較研究》，武漢大學(xué)出版社2006年版，第420～430頁。

[27]轉(zhuǎn)引自孫哲:《權(quán)威政治》，復(fù)旦大學(xué)出版社2004年版，第346頁。

[28]邢來順:《邁向強權(quán)國家——1830—1914年德國工業(yè)化與政治發(fā)展研究》，華中師范大學(xué)出版社2002年版，第179頁。

[29]許多發(fā)展中國家實行的往往不是真正意義上的行政集權(quán)制，而是政黨集權(quán)、軍人專制獨裁甚至君主專制，在此，為了區(qū)別于代議分權(quán)民主體制，將其全部歸入行政集權(quán)制，因為無論是政黨、軍人，或者君主，大多是以集中行政權(quán)力，壓制政治性機關(guān)即民意機關(guān)的權(quán)力而實行統(tǒng)治的。

[30]徐濟明、談世中主編:《當(dāng)代非洲政治變革》，經(jīng)濟科學(xué)出版社1998年版，前言第1頁。

[31]施雪華:《政治現(xiàn)代化比較研究》，武漢大學(xué)出版社2006年版，第420～430頁。

[32]趙永茂:《中央與地方權(quán)限劃分的理論與實際》，臺灣翰蘆圖書出版有限公司1997年版，第3頁。

[33]L.J.Sharpe，Decentralist Trends in Western Democracies，London:Sage Publication，1979，p.20.

[34]［美］塞繆爾·亨廷頓、瓊納爾遜:《難以抉擇——發(fā)展中國家的政治參與》，華夏出版社1989年版，第1頁。

[35]［美］塞繆爾·亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，三聯(lián)書店1988年版，第367頁。

[36]林尚立:《國內(nèi)政府間關(guān)系》，浙江人民出版社1998年版，第148頁。

[37]［英］詹姆斯·布賴斯:《現(xiàn)代民治政體》，張慰慈等譯，吉林人民出版社2001年版，第933頁。

[38]參見［美］戴維·伊斯頓:《政治生活的系統(tǒng)分析》，王浦劬譯，華夏出版社1999年版，第六章。

[39]［英］詹姆斯·布賴斯:《現(xiàn)代民治政體》，張慰慈等譯，吉林人民出版社2001年版，第134頁。本引注根據(jù)英文原文，對譯者的譯文稍有改動。

[40]燕繼榮主編:《發(fā)展政治學(xué):政治發(fā)展研究的概念與理論》，北京大學(xué)出版社2006年版，第115頁。

[41]王紹光:《分權(quán)的底限》，中國計劃出版社1997年版，第1～2頁。

[42]王紹光:《分權(quán)的底限》，中國計劃出版社1997年版，第25頁。

[43]趙永茂將其概括為國家絕對主權(quán)論、中央集權(quán)論、國家統(tǒng)合論、政治同質(zhì)化論、中央補助政策論、新聯(lián)邦主義、區(qū)域規(guī)劃發(fā)展論、國家化政策論、總體經(jīng)濟論等九種。參見趙永茂:《中央與地方權(quán)限劃分的理論與實際》，臺灣翰蘆圖書出版有限公司1997年版，第57頁。

[44]John Gyford Steven Leach and Chris Grome，The Changing Politics of Local Government，London:Uncoin Inc.，1989，pp.247-249.轉(zhuǎn)引自趙永茂:《中央與地方權(quán)限劃分的理論與實際》，臺灣翰蘆圖書出版有限公司1997年版，第62～63頁。

[45]林尚立:《國內(nèi)政府間關(guān)系》，浙江人民出版社1998年版，第144頁。

[46]［英］伊夫·梅尼等主編:《西歐國家中央與地方的關(guān)系》，朱建軍譯，春秋出版社1989年版，第5頁。

[47]林尚立:《國內(nèi)政府間關(guān)系》，浙江人民出版社1998年版，第155頁。

[48]陳鴻瑜:《政治發(fā)展理論》，臺北桂冠圖書股份有限公司1995年版，第145頁。

[49]林尚立:《國內(nèi)政府間關(guān)系》，浙江人民出版社1998年版，第166頁。

[50]艾德加多·波寧哥:《拉丁美洲民主的前景與挑戰(zhàn)》，載劉軍寧主編:《民主與民主化》，商務(wù)印書館1999年版，第255頁。

[51]王紹光:《分權(quán)的底限》，中國計劃出版社1997年版，第61頁。

[52]［古希臘］亞里士多德:《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1965年版，第215頁。

[53]［美］加里布埃爾·A.阿爾蒙德、小G.賓厄姆·鮑威爾著:《比較政治學(xué):體系、過程和政策》，曹沛霖等譯，上海譯文出版社1987年版，第61頁。

[54]［美］加里布埃爾·A.阿爾蒙德、小G.賓厄姆·鮑威爾著:《比較政治學(xué):體系、過程和政策》，曹沛霖等譯，上海譯文出版社1987年版，第70、71頁。

[55]“瀑布模式”原是多伊奇用來分析在國際事務(wù)中精英引導(dǎo)輿論形成時所用的生動比喻。但其所揭示的卻是信息的傳遞無論是自上而下還是自下而上，都會在每一個橫向?qū)用嫔?瀑布潭)中被打斷和改造。參見Karl Deutsch，The Analysis of International Relations，Englewood Cliffs，N.J.Prentice-Hill，1968，pp.101-102.

[56]［美］喬·薩托利:《民主新論》，馮克利、閻克文譯，東方出版社1998年版，第217頁。

[57]［美］喬·薩托利:《民主新論》，馮克利、閻克文譯，東方出版社1998年版，第261頁。

[58]參見施雪華:《政治現(xiàn)代化比較研究》，武漢大學(xué)出版社2006年版，第422～425頁。

[59]［英］伊夫·梅尼:《西歐國家中央與地方的關(guān)系》，朱建軍等譯，春秋出版社1989年版，第8頁。

[60]保羅·肯尼迪認(rèn)為，由于歐洲中世紀(jì)的地方自治和分權(quán)，使得歐洲特別是西歐不存在可以有效遏制商業(yè)發(fā)展的統(tǒng)一權(quán)威，沒有哪個中央政府可以通過改變政策重點而造成某一特定產(chǎn)業(yè)的興衰，沒有繁重的稅收對商人和企業(yè)家的掠奪，從而導(dǎo)致了在各城市之間或較大王國之間的原始的軍備競賽，從而促進(jìn)了技術(shù)的發(fā)展。這在當(dāng)時的中國、印度及其他文明古國那里都不存在。參見［美］保羅·肯尼迪:《大國的興衰》，蔣葆英譯，中國經(jīng)濟出版社1989年版，第33～36頁。

[61]薄貴利:《集權(quán)分權(quán)與國家興衰》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2001年版，第219～220頁。

[62]［美］塞繆爾·亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，三聯(lián)書店1988年版，第127頁。

[63]［英］M.J.C維爾:《憲政與分權(quán)》，蘇力譯，三聯(lián)書店1997年版，第10頁。

[64]［英］M.J.C維爾:《憲政與分權(quán)》，蘇力譯，三聯(lián)書店1997年版，第6頁。

[65]［美］F.J.古德諾:《政治與行政》，王元譯，華夏出版社1987年版，第10頁、第9頁。

[66]［美］F.J.古德諾:《政治與行政》，王元譯，華夏出版社1987年版，第14頁。

[67]［美］F.J.古德諾:《政治與行政》，王元譯，華夏出版社1987年版，第70頁。

[68]［美］F.J.古德諾:《政治與行政》，王元譯，華夏出版社1987年版，第69頁。

[69]《他信:“首富總理”沉浮錄》，載《南方周末》2006年10月5日第一版。

[70]《馬克思恩格斯全集》第41卷，人民出版社1982年版，第396頁。

[71]《馬克思恩格斯全集》第41卷，人民出版社1982年版，第394頁。

[72]《毛澤東著作選讀》下冊，人民出版社1986年版，第729、730～731頁。

[73]［德］馬克斯·韋伯:《經(jīng)濟與社會》(上卷)，林榮遠(yuǎn)譯，商務(wù)印書館1997年版，第241頁。

[74]《馬克思恩格斯全集》第41卷，人民出版社1982年版，第397頁。

[75]［美］V.奧斯特羅姆等編:《制度分析與發(fā)展的反思——問題與抉擇》，王誠等譯，商務(wù)印書館1992年版，第15～16頁。

[76]［英］M.J.C維爾:《憲政與分權(quán)》，蘇力譯，三聯(lián)書店1997年版，第10頁。

[77]［美］F.J.古德諾:《政治與行政》，王元譯，華夏出版社1987年版，第21頁。

[78]［美］塞繆爾·亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，三聯(lián)書店1989年版，第368頁。

[79]［美］塞繆爾·亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，三聯(lián)書店1989年版，第380～381頁。

[80]Lucian W.pye，“Party Systems and National Development in Asia”，in Joseph Lapalombara and Myron Weiner(eds.)，pp.369-398.轉(zhuǎn)引自陳鴻瑜:《政治發(fā)展理論》，臺北桂冠圖書股份有限公司1995年版，第201頁。

[81]［德］漢斯-于爾根·普爾:《歐洲現(xiàn)代化與第三世界》，載塞繆爾·亨廷頓等編:《現(xiàn)代化:理論與歷史經(jīng)驗的再探討》，上海譯文出版社1993年版，第323頁。

[82]林尚立:《國內(nèi)政府間關(guān)系》，浙江人民出版社1998年版，第164頁。

[83]孫中山:《民權(quán)與國族——孫中山文選》，曹錦清編選，上海遠(yuǎn)東出版社1994年版，第240頁。

[84]參見［英］J.S.密爾:《代議制政府》，汪瑄譯，商務(wù)印書館1982年版，第215～220頁。

[85]［德］漢斯-于爾根·普爾:《歐洲現(xiàn)代化與第三世界》，載塞繆爾·亨廷頓等編:《現(xiàn)代化:理論與歷史經(jīng)驗的再探討》，上海譯文出版社1993年版，第323頁。

[86]［英］伊夫·梅尼:《西歐國家中央與地方的關(guān)系》，朱建軍等譯，春秋出版社1989年版，第3頁。

[87]［美］漢密爾頓等:《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館1980年版，第5頁。

[88]王紹光:《分權(quán)的底限》，中國計劃出版社1997年版，第28頁。