攝政·關(guān)白政治

攝政與關(guān)白起源于9世紀(jì)后半葉，出現(xiàn)的主要原因之一是外戚藤原氏的強(qiáng)勢。天安二年（858）八月，32歲的文德天皇去世。年僅9歲的皇太子惟仁親王繼承皇位，即清和天皇。日本歷史上的第一位幼帝誕生。年幼的清和天皇，自然是無法處理朝政的，因此他的外祖父——太政大臣藤原良房大權(quán)在握，總攬朝政。貞觀八年（866），朝廷發(fā)生了應(yīng)天門之變事件。事件之后，已成年的清和天皇賦予藤原良房以“攝行天下之政”的權(quán)力。^〔5〕藤原良房死后，他的養(yǎng)子藤原基經(jīng)繼續(xù)輔佐清和天皇，處理朝廷大小政事。貞觀十八年（876），27歲的清和天皇讓位，繼承皇位的是藤原基經(jīng)的外甥——皇太子貞明親王，是為陽成天皇，年齡也是9歲。清和天皇在讓位的同時(shí)，命令時(shí)任右大臣的藤原基經(jīng)“保輔幼主，攝行天子之政”^〔6〕。攝政之制由此創(chuàng)始。

元慶八年（884），年僅17歲的陽成天皇迫于藤原基經(jīng)的壓力，讓位。光孝天皇即位，時(shí)年55歲。由于光孝天皇是具有執(zhí)政能力的成年天皇，因此無法再設(shè)置輔佐幼帝的攝政之職。當(dāng)時(shí)，藤原基經(jīng)已經(jīng)位高至太政大臣。為此，光孝天皇召集文人官僚以及法律方面的專家討論太政大臣的具體職掌。眾人討論的最終結(jié)果是，太政大臣相當(dāng)于唐王朝的“三師三公”，位于親王之上，沒有具體的職掌，但是可以統(tǒng)管一切。于是，光孝天皇敕詔宣布：太政大臣藤原基經(jīng)具有輔弼天皇、總領(lǐng)百官的重任，無論是應(yīng)上奏天皇的事，還是天皇下宣的事，都必須先咨稟藤原基經(jīng)。雖然光孝天皇賦予藤原基經(jīng)的權(quán)限不像攝政那樣可以代行天皇大權(quán)，但是卻能介入天皇對國政的決定及其實(shí)施。

仁和三年（887），光孝天皇亡故，21歲的宇多天皇即位。即位后不久的宇多天皇宣布：朝廷的政事無論大小都“關(guān)白”于太政大臣藤原基經(jīng)，一如光孝朝時(shí)期，百官的上奏和天皇的下宣都經(jīng)過藤原基經(jīng)。^〔7〕“關(guān)白”一詞源于中國，意喻通達(dá)百官上奏事宜和天皇下宣事宜。關(guān)白之制確立。

寬平三年（891），藤原基經(jīng)離世。此后，宇多天皇實(shí)行親政，沒有再設(shè)置關(guān)白。其后的醍醐天皇時(shí)期（897—930）也沒有設(shè)置攝政或者關(guān)白。延長八年（930），醍醐天皇讓位，朱雀天皇即位。朱雀即位時(shí)，只有8歲，他的舅舅、時(shí)任左大臣的藤原忠平（藤原基經(jīng)之子）以攝政的身份，代行天下之政。承平七年（937），15歲的朱雀天皇舉行意味成年的元服儀式 。天慶四年（941），藤原忠平被任命為關(guān)白，其地位、權(quán)限直追他的父親藤原基經(jīng)。天慶九年（946）四月，朱雀天皇突然讓位，他的弟弟成明親王即位，是為村上天皇。村上天皇即位時(shí)，年已21歲。藤原忠平依然身居關(guān)白之位，輔弼村上天皇。天歷三年（949），藤原忠平去世，村上天皇親政，沒有再任命關(guān)白，但是重用藤原忠平的兩個(gè)兒子——藤原實(shí)賴和藤原師輔。

康保四年（967），村上天皇去世，其子憲平親王即位，即冷泉天皇。冷泉天皇即位時(shí)，年紀(jì)18歲，其外祖父藤原師輔已經(jīng)過世。即位后，冷泉任命其叔外祖父藤原實(shí)賴為關(guān)白。安和二年（969），冷泉天皇讓位，他的弟弟——11歲的圓融天皇即位，藤原實(shí)賴就任攝政，輔佐幼主。翌年（970），攝政藤原實(shí)賴以71歲高齡逝去，圓融天皇的舅舅——時(shí)任右大臣的藤原伊尹（藤原師輔的長子）繼任攝政。天祿三年（972），14歲的圓融天皇元服，就在這一年的十一月，攝政藤原伊尹因病而亡。天延元年（973），圓融天皇的另一個(gè)舅舅——藤原兼通（藤原師輔的次子）就任關(guān)白。貞元二年（977）十一月，藤原兼通病亡，臨終前，他把關(guān)白之位讓給了時(shí)任左大臣的藤原賴忠（藤原實(shí)賴之子）。

永觀二年（984），圓融天皇讓位，皇太子師貞親王即位，是為花山天皇。花山天皇是冷泉天皇與藤原懷子（藤原伊尹的女兒）所生之子。他即位后，繼續(xù)任命藤原賴忠就任關(guān)白。寬和二年（986），花山天皇出家，藤原兼家（藤原師輔的三子）的外孫、7歲的懷仁親王繼位，是為一條天皇。一條天皇即位后，藤原兼家作為攝政，代替天皇處理朝政。

藤原兼家之前的每一位攝政或關(guān)白，在律令制下的大臣體系中，最終都位高至太政大臣。但是藤原兼家成為攝政之時(shí)，他的官職只是右大臣，其上還有太政大臣藤原賴忠和左大臣源雅信二人。對于藤原兼家來說，等待太政大臣之位的空出，似乎需要相當(dāng)長的時(shí)間。于是，在就任攝政后不久，藤原兼家辭去了右大臣一職，同時(shí)將攝政的政治地位提升至相當(dāng)于三宮（太皇太后、皇太后、皇后），高于三公（太政大臣、左大臣、右大臣）的程度。由此，攝政成為獨(dú)立于律令制大臣體系的職位，并且其地位超越所有的官職。

永祚二年（990）正月，11歲的一條天皇元服。同年五月，藤原兼家辭去攝政，改任關(guān)白。不久，藤原兼家出家，把關(guān)白之位讓給他的長男藤原道隆。此后，藤原兼家一族長期獨(dú)占攝政或關(guān)白之位，以攝政·關(guān)白為中心的政治體制達(dá)到頂峰，尤其是藤原兼家的五男藤原道長身為一條、三條（藤原兼家的外孫）、后一條（藤原道長的外孫）三代天皇的外戚，勢力無人比擬。而藤原道長的長子藤原賴通在后一條、后朱雀（藤原道長的外孫）、后冷泉（藤原道長的外孫）三代天皇時(shí)期，就任攝政或關(guān)白，50年間保持了藤原道長一族的榮華。

“政”與“定”

“政”是天皇或者太政官對諸司、諸國上申的事宜做出指示、決定的政務(wù)處理。律令制下的朝廷政務(wù)處理，原則上是天皇每日早朝時(shí)在大極殿聽政，對中央諸官司、地方諸國上奏的重大事宜做出決定。在平安宮的布局中，大極殿之南設(shè)有朝堂院，早朝時(shí)，朝堂院是臣下著座或列立的場所。如果天皇出席早朝，可以從大極殿直接看到臣下在朝堂院處理政務(wù)的情景。平安時(shí)代前期，朝堂院的政務(wù)處理流程大致為：早朝時(shí)，官人們進(jìn)入朝堂院后，各司的官人在規(guī)定的位置（朝座^〔8〕）就位，各自處理日常政務(wù)；弁官（弁、史）或外記向大臣依次宣讀需要大臣裁決的上申文書（略稱申文），經(jīng)過議政官的討論，最后以大臣的名義給出處理的意見（若大臣沒有上朝，則由大納言主持議政）；諸司的代表也可在弁官的引導(dǎo)下，直接向大臣請示政務(wù)。有些重大政務(wù)的處理，如果議政官無法做出最后的決定，還需要上奏天皇，由天皇做出最終的指示。^〔9〕

延歷十一年（792）十月，朝廷將五位以上官人的上朝出勤日（上日）的計(jì)算方法，改為通計(jì)出勤內(nèi)里的日數(shù)，而不是單算在朝座的出勤日。^〔10〕這說明在當(dāng)時(shí)，五位官人上朝的場所除了朝堂院以外，還有內(nèi)里，也就是說，天皇聽政的場所從大極殿移至內(nèi)里。隨著天皇聽政空間的變化，諸官司的官人也無需每日在朝堂院處理政務(wù)?！堆酉彩健芬?guī)定，每年的十一月至翌年的二月，朝廷的政務(wù)處理不在朝堂院舉行，而是在各官司的曹司舉行；而在三月和十月，也只有一日、十一日、二十一日3天在朝堂院舉行政務(wù)處理。^〔11〕

平安前期，內(nèi)里的正殿——紫宸殿是天皇處理日常政務(wù)的場所。平安中、后期，天皇聽政的場所又改為內(nèi)里的清涼殿。原有的天皇每日聽政也漸漸地變成旬政，即每月的一日、十一日、十六日、二十一日，天皇在內(nèi)里的紫宸殿舉行聽政儀式，聽政儀式之后，天皇設(shè)宴賞祿臣下。當(dāng)然，平安時(shí)代也有少數(shù)天皇堅(jiān)持每日聽政，例如根據(jù)《日本三代實(shí)錄》的記載，仁明天皇于在位期間（833—850）每天御紫宸殿，聽政事。但是自文德天皇（850—858年在位）以后，就再也沒有這樣的天皇了。甚至連旬政也漸漸地疏于舉行。10世紀(jì)以后，多數(shù)天皇每年只是在二孟旬（孟夏的四月一日和孟冬的十月一日），形式上舉行聽政儀式，而且即使是這兩次形式上的聽政，天皇也會經(jīng)常不出席。

隨著天皇聽政的次數(shù)越來越少，朝廷的日常政務(wù)就由太政官機(jī)構(gòu)處理，也就是公卿（議政官）聽政。在平安宮朝堂院的東側(cè)，設(shè)有太政官曹司廳，是太政官的事務(wù)室。在此，弁官受理諸司、諸國的上申事宜，然后將需要請示公卿的申文上呈公卿，公卿們經(jīng)過討論，最終以上卿（出席公卿聽政的官位最高者）的名義作出決裁。弘仁十三年（822），公卿聽政的場所從太政官曹司廳移至位于內(nèi)里近旁的太政官侯廳（即外記廳，位于內(nèi)里建春門以東）。外記廳的公卿聽政與太政官曹司廳的公卿聽政相比，二者只是空間不同，其政務(wù)處理的過程基本相同^〔12〕。外記廳的公卿聽政（外記政），原則上，除停政日、休日以外，應(yīng)該每日舉行。外記政結(jié)束后，公卿等官人繼續(xù)移師到位于外記廳之南的南所（侍從所），處理申文，稱為南所申文。公卿們在外記政、南所申文時(shí)無法決定的申文，或者上奏天皇，由天皇決裁，或者呈給其他上卿決定，或者等候舉行陣申文時(shí)處理。10世紀(jì)后半葉以后，外記政的舉行次數(shù)越來越少，時(shí)而每月七八次，時(shí)而每月三四次。由于南所申文的舉行是以外記政的舉行為前提的，所以外記政的次數(shù)減少，必然帶來南所申文的次數(shù)減少。元慶八年（884）五月九日“右大臣宣”：

今朝有事，公卿早參入內(nèi)里，不可更就侍從所座，弁官所申之政，宜於左近陣令申者。^〔13〕

也就是說，左近衛(wèi)府的陣^〔14〕替代侍從所（南所）成為弁官上呈諸司·諸國申文、請示公卿意見的場所。這種政務(wù)處理的方式也稱為陣申文。在陣申文出現(xiàn)后，南所申文方式依然存在。與南所相比，近衛(wèi)府的陣的位置離天皇居住的清涼殿更近。大多數(shù)情況下，陣申文的上卿（當(dāng)日出席聽政的官位最高的公卿）也比南所申文的上卿官位高。同南所申文一樣，陣申文中無法決定的事宜，也要由大臣上奏天皇。

從朝堂院→外記廳·侍從所→陣的演變來看，公卿聽政的場所漸漸移向內(nèi)里，這意味著原本獨(dú)立于內(nèi)里（天皇生活空間）的朝堂院，其作為朝廷政務(wù)空間的功能逐漸減弱。弘仁九年（818），朝堂院改稱為八省院，主要舉行與神事、佛事、外交等有關(guān)的儀式。此外，10世紀(jì)以后，弁官在受理諸司、諸國的上申文書以后，根據(jù)政務(wù)的重要性，把申文分為“申一上雜事”和“申大中納言雜事”兩大類^〔15〕，前者上呈以大臣為上卿的公卿聽政（陣申文），后者上呈以大、中納言為上卿的公卿聽政（外政記）。

“定”是朝廷處理政務(wù)的另一個(gè)體系，即公卿合議國政的會議，根據(jù)定的舉行場所，具體地有陣定、御前定、殿上定等形式，其中最為代表性是陣定。陣定，又稱儀議，是指公卿在近衛(wèi)府的陣（陣座，主要是左近衛(wèi)府的陣）就座，集體磋商政務(wù)。陣定的議事流程大致如下：

a．上卿奉天皇的敕令，派遣外記通知諸公卿陣定的日期。

b．如果天皇下達(dá)了陣定的議題，則在陣定舉行之前，太政官事務(wù)局的弁官要調(diào)查相關(guān)事宜的先例，或者由外記調(diào)查近例，并作成文書。

c．如果有諸國申請的事，假若天皇敕旨“可定申”，則弁官也要調(diào)查相關(guān)的先例。

d．陣定當(dāng)日，諸公卿前往近衛(wèi)府的陣（陣座）就座；由上卿傳達(dá)天皇敕旨，如有文書，諸公卿傳閱，兼任大弁的參議宣讀文書；然后，依官位，自低向高，諸公卿一一闡述自己的意見，由大弁一一記錄下來，作成“定申旨”（“定文”），交給藏人頭（藏人所的長官）上奏天皇。如果是“輕事”，則無需作“定文”，口頭上奏即可。^〔16〕

陣定的議題范圍涉及廣泛，包括神佛事的舉行或停止、刑事的裁判、宮殿的營造、宋商人的安置、“異國兇賊”（刀伊人）來襲的對策、諸司·諸國申請的雜事、受領(lǐng)功過等諸方面，事關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、外交、地方統(tǒng)治等重大國策?，F(xiàn)據(jù)文獻(xiàn)史料記載，列舉寬仁三年（1019）六月二十九日的陣定實(shí)例：

a．六月二十八日，大外記小野文義通知各位公卿翌日（二十九日）有陣定，定諸國申請雜事，并確認(rèn)諸公卿是否能夠參加。

b．二十九日的陣定，參加者有大納言藤原實(shí)資、藤原齊信、藤原公任，中納言藤原行成，參議源道方、藤原朝經(jīng)等。此次陣定的主要議題：諸國國司及鎮(zhèn)守府將軍平永盛等申請雜事；有關(guān)追討刀伊人的事；石清水八幡宮寺別當(dāng)定清等申請?jiān)鼮闄?quán)別當(dāng)?shù)氖?；是否?jiǎng)賞大宰府上報(bào)的與刀伊人作戰(zhàn)的勛功者事，等等。對于議題，公卿們一一審議，作成相應(yīng)的定文。其中，在討論是否可以獎(jiǎng)賞大宰府上報(bào)的勛功者時(shí)，大納言藤原公任與中納言藤原行成一開始主張不可以獎(jiǎng)賞，但是大納言藤原實(shí)資通過列舉寬平六年（894）對擊退新羅人的對馬島島司文室善友給予獎(jiǎng)賞的前例，力主應(yīng)該獎(jiǎng)賞與刀伊人作戰(zhàn)的勛功者，最終參與陣定的公卿們?nèi)〉靡恢碌囊庖?，作成定文?sup>〔17〕

此次陣定的定文上奏給后一條天皇后，對于公卿們議定的意見，后一條天皇基本上都同意采用。但在石清水八幡宮寺申請之事上，公卿們的意見是：應(yīng)該有正式的行政文書，闡明元命就任權(quán)別當(dāng)?shù)睦碛?，否則難以同意，對此，后一條天皇沒有采納公卿們的意見，而是命令元命馬上就任權(quán)別當(dāng)。^〔18〕由此可以看出，陣定并不是決定國策的最后階段，公卿的各種意見僅作為參考意見，以定文形式集中上奏天皇，天皇有權(quán)否定公卿們的意見。

此外，有些議題可能出現(xiàn)在多次的陣定上，反復(fù)進(jìn)行討論，直至做出決定。例如，長德四年（998）十二月十四日，在伊勢國，前下野國守平維衡與同族平致賴關(guān)系交惡，各率眾互相射殺。此事作為議題之一，在同年（998）十二月二十六日的陣定上，被以左大臣藤原道長為首的公卿議定，命令伊勢國司催促平維衡與平致賴二人上京接受訊問。平維衡與平致賴上京后，被拘留在左衛(wèi)門府的弓場。翌年，即長保元年（999）三月二十六日，明法博士令宗允正奉命擬定平維衡、平致賴的罪名。此后，在五月五日的陣定上，以左大臣藤原道長為首的公卿們，議定平維衡、平致賴的罪名。七月二十二日的陣定上，關(guān)于對平維衡、平致賴的治罪再次成為議題，公卿們討論是否可以宥免二人之罪，最后得出的結(jié)論是不能宥免。十二月十五日的陣定上，諸公卿審定法家對平維衡、平致賴二人的量刑。十二月二十七日，平維衡保留位階，被判移鄉(xiāng)至淡路國（今兵庫縣淡路島）；平致賴被遠(yuǎn)流至隱岐國（今島根縣隱歧島）。^〔19〕

如果遇到事關(guān)重大的議題，公卿合議的場所要移至天皇的御前（紫宸殿）或清涼殿的殿上，也稱御前定或殿上定。例如，天慶二年（939）十二月，平將門之亂時(shí)，常陸、上野、下野國衙被襲的消息傳到平安京后，朝廷上下“無不騷動”，十分恐懼。朝廷在清涼殿的殿上召開公卿合議會，會議議定如下措施：

a．派遣“三個(gè)國固關(guān)使”事。

b．派遣“左右馬兵庫寮等敕使”事。

c．“東西要害關(guān)關(guān)處處警固使事?！?sup>〔20〕

又如，長保元年（999）七月十一日，為了議定建造內(nèi)里宮殿之事，左大臣藤原道長，右大臣藤原顯光，內(nèi)大臣藤原公季，大納言藤原道綱、藤原懷忠，中納言藤原實(shí)資、藤原時(shí)光，參議藤原懷平、藤原公任、藤原忠輔、源俊賢11人集于御前，參照以往的造宮定文，作成造宮定文。^〔21〕

進(jìn)入攝關(guān)時(shí)代以后，陣定是公卿對國政決裁具有話語權(quán)的重要舞臺。陣定的最高責(zé)任者（首席上卿）是左大臣，又稱一上。舉行陣定時(shí)，如果左大臣無法出席，則出席陣定的右大臣以下的公卿中，官位最高者作為上卿主持陣定。不過，具有就任上卿資格的官人，必須是官居中納言以上者，即大臣、大納言和中納言。在攝政或關(guān)白兼任左大臣的情況下，則右大臣成為一上。

院政時(shí)代以后，太上天皇的權(quán)力中心——院御所也成為公卿議政的場所之一。隨著太上天皇對朝政的主導(dǎo)作用的強(qiáng)化，院御所定逐漸成為公卿合議的主要形式，陣定以及御前定、殿上定等也隨之衰退。

官制的變化

（1）權(quán)官

在律令制的規(guī)定中，每一官職的人數(shù)，都有定員數(shù)。例如根據(jù)《養(yǎng)老令》職員令規(guī)定，太政官的定員是太政大臣1人、左大臣1人、右大臣1人、大納言4人、少納言3人等等。天平十一年（739）八月十四日的“皇后宮職移”的署名者中，有一名叫井上伊美的人，在其名字之上的官職是“權(quán)左衛(wèi)士大尉”。^〔22〕在官職之上冠以的“權(quán)”字，其含義是臨時(shí)之意。也就是說，8世紀(jì)的權(quán)官是臨時(shí)代行正官職權(quán)的暫代官。例如寶龜七年（776），左中弁小野石根被任命為遣唐副使，翌年（777），大伴益立被任命為權(quán)左中弁，代行左中弁職務(wù)；其后，遣唐使小野石根在返回日本的途中，不幸遇難；寶龜九年（778），有關(guān)小野遇難的報(bào)告送至朝廷，左少弁藤原鷹取升任左中弁。

進(jìn)入平安時(shí)代以后，權(quán)官的臨時(shí)代權(quán)性質(zhì)逐漸發(fā)生變化，其具體表現(xiàn)是臨時(shí)性的暫代官性質(zhì)漸次減弱，而作為候補(bǔ)正員官的性質(zhì)卻明顯增強(qiáng)，不少權(quán)官最終都被轉(zhuǎn)正為同一官職的正員官?！堆酉彩健肥讲渴揭?guī)定：“凡正員之外特任權(quán)官者，不論正權(quán)，依位階次”，反映出正任與權(quán)任之間，除了有位階的高低之外，并不存在上下級的關(guān)系。在《小右記》等平安時(shí)代的貴族日記中，在記述正任納言（大納言或中納言）與權(quán)任納言（權(quán)大納言或權(quán)中納言）官職時(shí)，常常對正任、權(quán)任之別不加以區(qū)分，統(tǒng)稱大納言或中納言。

隨著權(quán)官地位的確定，議政官中的權(quán)官人數(shù)也在不斷地增加。根據(jù)《小右記》記載，攝關(guān)時(shí)代的議政官（公卿）定員數(shù)是16人，但實(shí)際上的人數(shù)常常超過定員數(shù)。寬和元年（985）十月，議政官（公卿）數(shù)達(dá)到19人。^〔23〕這19人中，僅權(quán)任納言（權(quán)大納言與權(quán)中納言）就有4人。^〔24〕

于8世紀(jì)初成立的《大寶令》規(guī)定，大納言的定員為4人。慶云二年（705）四月，由于大納言“任重事密”，能夠勝任的人不多，常常造成大納言之位有空缺，因此文武天皇敕令，大納言的定員數(shù)削減2人，增置中納言之官職，定員數(shù)為3人，以補(bǔ)大納言的不足；中納言的職掌是“敷奏、宣旨、待問、參議”。^〔25〕寶龜二年（771）三月，當(dāng)時(shí)正三位的員外中納言石川豐成轉(zhuǎn)正為中納言。^〔26〕所謂的員外中納言是指中納言的員外官，即在令或格規(guī)定的官吏定員數(shù)以外采用的官員。延歷二十二年（803）十月，因?yàn)闆]有正員中納言的空位，藤原乙叡（深得桓武天皇重用的已故右大臣藤原繼繩之子）被任命為權(quán)中納言^〔27〕，是為權(quán)中納言的肇始。

權(quán)大納言的出現(xiàn)晚于權(quán)中納言。天長二年（825）四月，大納言藤原緒嗣升任右大臣。此后，大納言就一直是空位，直至天長五年（828）,中納言良峰安世、藤原三守二人升任為正員大納言，清原夏野被任命為權(quán)大納言。

在成為權(quán)中納言的官人中，最初階段既有外戚或名門之后，也有能干的官吏。^〔28〕但是后來漸漸地權(quán)中納言成為外戚子弟的一種特殊晉升。外戚子弟常常以權(quán)官為跳板，進(jìn)一步向上晉升。在攝關(guān)時(shí)期，屢見權(quán)中納言直接升任權(quán)大納言的事例，而未經(jīng)權(quán)官階段直接升任正員中納言的事例則漸次減少。另外，正員大納言中的大多數(shù)人，也都有任職權(quán)大納言的經(jīng)歷，如前敘的攝政或關(guān)白的藤原賴忠、藤原道長等人，都沒有經(jīng)過正員大納言，而是從權(quán)大納言直接晉升為大臣的。與正員納言相比，權(quán)任納言的任官意義似乎變得越來越大，頗有取代正員納言的趨向。

（2）藏人

藏人所是平安時(shí)代初期設(shè)置的具有代表性的令外官機(jī)構(gòu)。所謂的令外官，是指在令制規(guī)定之外，新設(shè)置的官職或官司。藏人所始建于弘仁元年（810）三月，嵯峨天皇任命心腹藤原冬嗣、巨勢野足二人兼任藏人頭，清原夏野、朝野鹿取等人為藏人，經(jīng)手重要文書的處理。此后，藏人所成為天皇直轄的常置機(jī)構(gòu)。

在律令制下，天皇居住的內(nèi)里，原本是女官的職權(quán)專區(qū)，設(shè)置了由宮人職員（女官）組成的后宮十二司^〔29〕，分掌內(nèi)里的事務(wù)。后宮十二司的職掌不僅涉及天皇的日常生活，而且還與朝廷的政治密切關(guān)聯(lián)。例如，《養(yǎng)老令》后宮職員令·內(nèi)侍司條規(guī)定：“（尚侍）掌供奉、常侍、奏請、宣傳、檢校女孺，兼知內(nèi)外命婦朝參及禁內(nèi)禮式之事請?！碧傧蛱旎实纳献啵ㄗ嗾垼?、天皇發(fā)出的敕令（宣傳），都要由內(nèi)侍司的長官尚侍轉(zhuǎn)達(dá)。另外，象征天皇權(quán)威的神璽、關(guān)契等由藏司保管。^〔30〕由于內(nèi)侍司的長官尚侍一職，上通天皇、下達(dá)官僚的職掌特殊性，隨著天皇聽政的場所從朝堂院移向內(nèi)里，尚侍的官位以及待遇不斷地提高。在令制的規(guī)定中，尚侍的給祿只是準(zhǔn)從五位，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于藏司長官尚藏的準(zhǔn)正三位給祿，但是和銅八月（715）二月，尚侍的待遇被提高至準(zhǔn)從四位給祿，與藏司的次官典藏相同。寶龜八年（777）九月，更是由于尚侍與尚藏職掌的同等重要性，光仁天皇敕令：尚侍的官位、給祿都等同于尚藏，次官典侍的待遇也等同于典藏。^〔31〕寶龜十年（779）十二月，再提高內(nèi)侍司整個(gè)機(jī)構(gòu)的規(guī)格，宣布內(nèi)侍司準(zhǔn)同藏司。大同二年（807）十二月十五日，平城天皇又將尚侍的給祿提高至“準(zhǔn)從三位官”。^〔32〕

9世紀(jì)以后，藤原氏家的女子擔(dān)任尚侍一職的情況比較多。后敘的“平城天皇之變”中的藤原藥子，其所擔(dān)任的官職即是尚侍一職。平城天皇讓位給嵯峨天皇之后，她與平城太上天皇一同從平安京遷至平城舊京。作為尚侍的藤原藥子離開平安京，必然給嵯峨天皇與臣下之間的信息溝通帶來諸多不便。再則，嵯峨天皇和平城太上天皇之間已經(jīng)出現(xiàn)不和，因此平城太上天皇完全可以不經(jīng)過嵯峨天皇的同意，利用藤原藥子的職權(quán)之便直接發(fā)布敕令。而嵯峨天皇一方的機(jī)密如果通過藤原藥子傳達(dá)的話，無疑會存在著泄露給平城太上天皇的可能性。為了建立自己身邊的近臣集團(tuán)以及與太政官聯(lián)系的直接通道，嵯峨天皇設(shè)立了藏人所。

藏人所的官職是兼任官，即藏人所的官人在律令制規(guī)定的官司中，也擔(dān)任著正式的官職。例如弘仁元年（810）三月藏人所成立之時(shí)，藤原冬嗣是左衛(wèi)士督，巨勢野足是左近衛(wèi)中將。成立初期的藏人所具有較強(qiáng)的政治、軍事性質(zhì)。其后，隨著律令制的賦稅收取困難，作為天皇家的經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)，藏人所逐漸地被賦予經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。^〔33〕

藏人所的職責(zé)除了近侍天皇，職掌涉及詔敕宣傳、年中行事、日常生活等宮中諸事以外，還直接掌握參議以上議政官的出勤情況。仁和二年（886），光孝天皇規(guī)定：外記每日記錄的出席官廳聽政的公卿名簿，每月進(jìn)呈藏人所兩次（一日、十六日）。此外，藏人所也有處理訴訟的權(quán)限，例如延喜二十年（920）六月，近江國史生（國衙的下級官人）丸部安澤向藏人所遞交了一份“申請藏人所裁”的解文^〔34〕，其中申述道：延喜十二年（912），丸部安澤被任命為伊勢國司的史生，但是因?yàn)樵诓厝怂茌牭墓┯趧?wù)，所以他并沒有前往伊勢國赴任，其后丸部安澤轉(zhuǎn)任為近江國司的史生，由于他無法拿到證明其在伊勢國事務(wù)交代完畢的伊勢國解由狀，導(dǎo)致式部省遲遲不承認(rèn)他的轉(zhuǎn)任，因此丸部安澤請求藏人所裁定，讓式部省早日承認(rèn)其轉(zhuǎn)任近江國的史生。對此，時(shí)任右大臣兼藏人所別當(dāng)?shù)奶僭移?，奉敕指示式部省：不必要求解由狀，承認(rèn)丸部安澤的補(bǔ)任。^〔35〕

藏人所的官職設(shè)置，最初有藏人頭、藏人、雜色、所眾等職。仁和四年（888）十一月，實(shí)施位階與官職結(jié)合之后，藏人分為五位藏人、六位藏人；寬平九年（897）七月，在藏人頭之上又設(shè)置別當(dāng)一職，由時(shí)任大納言的藤原時(shí)平兼任，統(tǒng)管藏人所。

藏人可以說是最接近天皇的男性官人，左右近衛(wèi)府、左右兵衛(wèi)府的次官以及太政官的弁官常常就任藏人頭或五位藏人。因?yàn)椴厝耸墙烫旎实娜?，所以每?dāng)新舊朝代交替時(shí)，新天皇即位以后，都要重新任命藏人所的官人。攝關(guān)時(shí)代，政治舞臺上的許多重要人物，例如藤原良房、藤原基經(jīng)、菅原道真、藤原實(shí)賴、藤原師輔等，都曾兼任過藏人頭之職。

（3）律令制國司的質(zhì)變——受領(lǐng)的形成

律令制下，國司是中央派往地方的行政官，由守（長官）、介（次官）、掾（三等官）、目（四等官）等官員構(gòu)成^〔36〕，共同分擔(dān)國內(nèi)的政務(wù)，一旦發(fā)生公務(wù)上的過失，除直接責(zé)任者以外，其他官員也要承擔(dān)連帶責(zé)任，接受處罰，也就是國司的全體成員共同承擔(dān)責(zé)任。但是國司官員懈怠職責(zé)的事情時(shí)有發(fā)生。延歷四年（785）五月，由于地方諸國的貢物，品質(zhì)粗劣而且多不中用，桓武朝廷宣布了嚴(yán)厲懲治的敕令：

貢進(jìn)調(diào)庸，具著法式，而遠(yuǎn)江國所進(jìn)調(diào)庸，濫穢不堪官用。凡頃年之間，諸國貢物粗惡多不中用，準(zhǔn)量其狀，依法可坐。自今以后，有如此類，專當(dāng)國司，解卻見任，永不任用。自余官司，節(jié)級科罪。其郡司者，加決罰，以解見任，兼斷第譜。^〔37〕

敕令中所提及的“專當(dāng)國司”，始于寶龜六年（775）六月，是地方諸國貢進(jìn)調(diào)庸時(shí)，必須派出的目職以上的官人，作為專當(dāng)國司入京。

9世紀(jì)以后，調(diào)庸的遲納、未納以及品質(zhì)粗惡等現(xiàn)象更趨嚴(yán)重，直接影響到朝廷財(cái)政的穩(wěn)定。本來，律令對于粗惡之罪、未進(jìn)之罪，就有相關(guān)的科罪、補(bǔ)納規(guī)定，但是國、郡司不僅怠慢，甚至不畏憲章。盡管朝廷屢屢重申依據(jù)律法的規(guī)定，嚴(yán)肅追責(zé)，但是見效甚微。地方諸國，都有未向中央進(jìn)貢調(diào)庸的情況，長者數(shù)十年，短者五、六年，未進(jìn)調(diào)庸的累計(jì)數(shù)目龐大。承和十三年（846）八月，朝廷對現(xiàn)任國司每年補(bǔ)納調(diào)庸的比例做了調(diào)整，即現(xiàn)任國司每年補(bǔ)納前任國司積欠的未進(jìn)調(diào)庸的數(shù)目，是欠納總數(shù)的十分之一。但是對于現(xiàn)任國司來說，即使只承擔(dān)補(bǔ)納前任未進(jìn)調(diào)庸總數(shù)的十分之一，也幾乎等同或超過當(dāng)任的調(diào)庸數(shù)目。在這種情形下，現(xiàn)任國司往往也采取滯納調(diào)庸的態(tài)度，不僅不補(bǔ)交前任未交的部分，而且當(dāng)任的調(diào)庸任務(wù)也沒有全部完成。為此，未進(jìn)調(diào)庸的數(shù)目逐年累積，致使朝廷的國庫匱乏，中央財(cái)政支出遇到很大的困難。

仁和四年（888）七月，大宰大貳藤原保則向朝廷呈文（解狀），闡述大宰府管轄的“諸國調(diào)庸未進(jìn)，租稅未納，及所司勘出種種雜怠，觸類繁多”，并指出造成這一狀態(tài)的原因，是因?yàn)椤耙酝?，各在時(shí)吏，而勘判之例延及后任者，為令后任之吏兼濟(jì)以往之事”；為了確保賦稅的收納，朝廷以此為契機(jī)，發(fā)布太政官符，開始將調(diào)庸的完成與國司個(gè)人的政務(wù)審查掛鉤，對諸國前任國司的調(diào)庸未進(jìn)部分既往不咎，“與其空責(zé)以往之怠，不如先勸當(dāng)時(shí)之績”，在前后任國司交接時(shí)，只要前任國司在任期內(nèi)完成其調(diào)庸雜物的任務(wù)，后任國司就向前任國司出具證明交接事務(wù)完畢的文書（解由狀）。^〔38〕如果前任國司沒有得到解由狀，則無法順利地轉(zhuǎn)任下一官職。在前后任國司交接時(shí)，倘若后任的國司認(rèn)為前任國司的政務(wù)存在問題，就會出具“不與解由狀”。寬平八年（896）六月，朝廷進(jìn)一步規(guī)定，如果國司的長官沒有證明其已經(jīng)完成任期內(nèi)的全部調(diào)庸任務(wù)的文書（即所謂的“調(diào)庸總返抄”），則朝廷將不受理他的解由狀。這一政策的實(shí)施，意味著承擔(dān)調(diào)庸貢進(jìn)責(zé)任的官人，由國司的全體成員轉(zhuǎn)向國司的長官個(gè)體。寬平九年（897）四月，朝廷更加明確地強(qiáng)調(diào)國司長官的責(zé)任，即一國的政務(wù)（出舉、收納、計(jì)帳、朝集之政），由長官（受領(lǐng)）差遣屬下（任用）分頭擔(dān)當(dāng)，若有調(diào)庸未進(jìn)、正稅未納等情況發(fā)生，則“怠在長官，責(zé)非任用”，并說“立此一例，以明受領(lǐng)、任用之別”。^〔39〕也就是說，對于調(diào)庸未進(jìn)，朝廷只追究國司中官位最高的長官——受領(lǐng)國司（略稱受領(lǐng)）^〔40〕的責(zé)任，而不苛求任用國司（略稱任用，指國司中的介、掾、目）的連帶責(zé)任。

在一國的政務(wù)責(zé)任越來越集中于受領(lǐng)一人之身的同時(shí)，朝廷也賦予了受領(lǐng)在其任國之內(nèi)的征稅、檢察等國政的權(quán)限，并逐漸對國司所使用的國內(nèi)統(tǒng)治手段等，采取了不干涉的態(tài)度。如前已敘述的三善清行提出的“意見封事十二個(gè)條”中，第八條是“請停止依諸國少吏并百姓告言訴訟差遣朝使事”，其中認(rèn)為除了謀反、大逆的告言以及訴訟以外，假若朝廷一聽到任用或者百姓狀告官長（受領(lǐng)），就派出使節(jié)嚴(yán)厲調(diào)查、處理的話，將會有損于官長的權(quán)威性，導(dǎo)致受領(lǐng)在統(tǒng)治國內(nèi)時(shí)，只固守正法（律令法）而無法完成公事。換句話說，只要受領(lǐng)能完成征稅等政務(wù)，朝廷對受領(lǐng)所采取的手段不加過問。那么，不約束受領(lǐng)的統(tǒng)治手段，能否達(dá)到受領(lǐng)完成稅收的目的呢？其關(guān)鍵在于受領(lǐng)的個(gè)人素質(zhì)。受領(lǐng)個(gè)人素質(zhì)的好壞，直接關(guān)系到其任國之內(nèi)的政治穩(wěn)定。

朝廷理想的地方國司（“良吏”）形象，原本是清廉、有才能且有政績。然而，進(jìn)入10世紀(jì)以后，朝廷評定受領(lǐng)政績的主要標(biāo)準(zhǔn)，已不是清廉和才能，而是調(diào)庸等貢納物的完成與否。

受領(lǐng)的任期結(jié)束后，在陣定上，公卿們要議定諸受領(lǐng)任期內(nèi)的政績，即“受領(lǐng)功過定”。公卿對受領(lǐng)政績的判斷，是依據(jù)書面文書而議定的，即受領(lǐng)自身提出的功過申文，以及主計(jì)寮、主稅寮、勘解由使的勘申?duì)睢８鶕?jù)主計(jì)寮的勘申?duì)?，確認(rèn)受領(lǐng)在任期內(nèi)是否完成向中央貢納調(diào)庸、雜谷；根據(jù)主稅寮的勘申?duì)?，確認(rèn)受領(lǐng)在任期內(nèi)的正稅、封戶田租交納等政務(wù)方面沒有問題；而勘解由使的勘申?duì)?，則是確認(rèn)前后任受領(lǐng)交接時(shí)是否有不正的問題。一旦受領(lǐng)通過了“受領(lǐng)功過定”，就會受到位階晉升等賞賜。^〔41〕因?yàn)椤笆茴I(lǐng)功過定”的重點(diǎn)在調(diào)庸、租稅的完成，所以受領(lǐng)的國內(nèi)統(tǒng)治也是以征稅這一財(cái)政因素為主軸的，為了達(dá)到目的，可以不擇手段，清廉的“良吏政治”逐漸消失。說明受領(lǐng)苛政的著名史料，是永延二年（988）的“尾張國郡司百姓等解”。該解文訴訟尾張國的國守藤原元命，在其任職的三年內(nèi)，“責(zé)取非法官物并濫行橫法”，其罪狀多達(dá)31條，涉及任意增收稅，官物私有化，怠慢國的政務(wù)，其子弟、郎等在國內(nèi)橫行暴力等方面；上訴解文請求太政官裁定，期望罷免藤原元命之職，任命“良吏”出任尾張國的國守。^〔42〕藤原元命最終被朝廷解任。

受領(lǐng)的任期一般是四年，但也有超過四年的，陸奧國、出羽國的受領(lǐng)任期是五年。次任受領(lǐng)的候補(bǔ)人選大致可以分為“新敘”和“舊吏”兩類。^〔43〕新敘是指不具有受領(lǐng)任職經(jīng)歷的，但具有受領(lǐng)候補(bǔ)資格的藏人、式部丞、民部丞、外記、史、檢非違使等官人；舊吏是指曾有過受領(lǐng)任職經(jīng)歷，并在卸任時(shí)通過“受領(lǐng)功過定”審查的官人。公卿擁有推薦受領(lǐng)候選人的權(quán)利，但是最終的任命權(quán)掌握在天皇或攝政·關(guān)白手中。例如寬弘三年（1006）十月，在決定何人為備后守時(shí)，有30個(gè)人提出了希望出任該職的申文，公卿從中選出六七人作為候選人?？墒翘僭篱L不同意公卿選出的候選人，認(rèn)為公卿選出的候選人，不但人數(shù)多，而且都屬于舊吏或新敘之人，命令公卿們重新推舉候選人，并規(guī)定可以選出舊吏3人、功者1人。于是，公卿重新推薦源為義、源政職、源兼澄3名候選人，但是當(dāng)時(shí)的內(nèi)大臣藤原公季不同意源兼澄，推舉了源兼忠。其后，4名候選人的申文一并上奏給一條天皇。最終，一條天皇任命源政職為備后守。又如長和三年（1014）十二月，左大臣藤原道長和皇后藤原娍子對翌年（1015）的但馬守、備中守的任命，都作了明確的指示，公卿們的議定只是遵照其意認(rèn)可，走走過場而已。^〔44〕

由于受領(lǐng)是肥差，所以10世紀(jì)中葉以后，希望出任受領(lǐng)的人數(shù)增加。無論是舊吏，還是新敘，其實(shí)現(xiàn)愿望所需的等待時(shí)間變長，舊吏大約為五六年，新敘則需七八年以上。^〔45〕在這種情況下，無論對于希望就任受領(lǐng)者，抑或已經(jīng)就任受領(lǐng)者來說，與握有受領(lǐng)推舉權(quán)、受領(lǐng)功過審查權(quán)的攝關(guān)、公卿之間的關(guān)系就變得十分重要，而送禮則是建立、維系這種關(guān)系的重要手段之一。寬仁二年（1018）六月，藤原道長建造邸宅，諸國受領(lǐng)被分?jǐn)側(cè)蝿?wù)，更有伊予守源賴光把自己家中的家具全都獻(xiàn)給藤原道長。^〔46〕同年（1018）十二月，備前守藤原景濟(jì)贈送給藤原道長米五百石，送攝政藤原賴通米三百石。^〔47〕另一方面，攝關(guān)、公卿一族或者他們的家司，出任受領(lǐng)的現(xiàn)象也不在少數(shù)。例如藤原道長和藤原賴通的家司藤原惟憲，歷任因幡守、甲斐守、近江守、播磨守以及大宰大貳等官職。長元二年（1029）七月，從大宰府卸任的藤原惟憲，返回平安京時(shí)，隨身珍寶不知其數(shù)，并獻(xiàn)白鹿給關(guān)白藤原賴通。此外，公卿的庶子就任受領(lǐng)的情況也不少，因此公卿不僅可以通過家司受領(lǐng)，間接地獲取受領(lǐng)財(cái)富，而且還可以通過自己一族的人出任受領(lǐng)而直接地獲取受領(lǐng)財(cái)富。^〔48〕

受領(lǐng)赴任時(shí)，往往帶著家人、郎等（也稱郎黨，是受領(lǐng)的從者）一同前往任國。受領(lǐng)的郎等執(zhí)行政務(wù)的機(jī)構(gòu)是各種“所”，例如田所、稅所、調(diào)所、檢非違所等。10世紀(jì)中葉以后，雖然律令制的四等官制依然存在，，不少被任命為國司的官人，并不親自前去任國赴任，而是派遣子嗣，或在郎等中，不論貴賤，挑選擅長公文的人，作為代官（目代），前赴任國執(zhí)行政務(wù)，自己只是遙任而已。受領(lǐng)的子嗣、郎等作為受領(lǐng)統(tǒng)治的左膀右臂，成為國政執(zhí)行的主體。受領(lǐng)赴任的隨行人員中，不僅有“能書者”、“堪能武者”等郎等，而且還有僧侶，其任務(wù)是祈禱佛護(hù)佑受領(lǐng)的國內(nèi)統(tǒng)治。此外，受領(lǐng)抵達(dá)任國后，在初行政事時(shí)和前后任交替政事時(shí)，都要先拜神、擇吉日。顯然，神、佛的護(hù)佑是受領(lǐng)對國內(nèi)統(tǒng)治必不可少的要素之一。