7　我國新概念區(qū)域規(guī)劃的基本理論框架

區(qū)域規(guī)劃的實踐和研究表明，近二十年來在全球化和區(qū)域化的雙重作用下，新區(qū)域主義的發(fā)展是世界范圍內(nèi)特別是西方發(fā)達國家掀起區(qū)域規(guī)劃新高潮的主要理論背景。同期，在我國快速的工業(yè)化和城市化進程中，區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)出了區(qū)域城市化和城市區(qū)域化的趨勢和特點。

然而，當前國內(nèi)二元經(jīng)濟的現(xiàn)狀特點、政治制度的鮮明特色、經(jīng)濟運行和管理體制的深刻變化、社會利益格局的日益分化以及全球化的影響等，構(gòu)成了我國區(qū)域發(fā)展的獨特歷史條件和社會背景。針對如何科學引導和合理組織這一發(fā)展過程的有序化、并積極應對已經(jīng)產(chǎn)生的相關(guān)問題，日漸成為我國開展區(qū)域規(guī)劃研究和實踐的主要動力源泉。本章?lián)艘晕覈聲r期加快區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)型為現(xiàn)實背景，主要對基于新區(qū)域主義的我國新概念區(qū)域規(guī)劃進行理論闡釋和框架構(gòu)建。

7.1　新概念區(qū)域規(guī)劃的功能作用

7.1.1　增強國家宏觀調(diào)控區(qū)域發(fā)展的能力

進入21世紀后，國家相繼提出了科學發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會等重大戰(zhàn)略思想，并在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域政策方面，明確了推進西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進中部地區(qū)崛起、鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展的等戰(zhàn)略舉措。自2000年以來，區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的實施取得了明顯成效，制約各區(qū)域發(fā)展的突出問題得到了一定程度的緩解，四大板塊都呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭。同時，區(qū)域協(xié)調(diào)互動機制正在逐步形成，區(qū)域間優(yōu)勢互補的功能得到進一步發(fā)揮。尤其是，國家開始重視縮小城鄉(xiāng)間和地區(qū)間的公共服務差距。但是，也必須承認我國區(qū)域發(fā)展中仍有許多問題尚未得到根本解決，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的任務依然十分艱巨。

改革開放以來我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略作了一系列調(diào)整?；旧辖?jīng)歷了從改革開放到“八五”時期的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略階段、“九五”以來的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略階段。自2000年以后又進入了區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的新階段。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，我國宏觀經(jīng)濟調(diào)控體系也發(fā)生了根本性的變化。從傳統(tǒng)的條塊分割、條條為主的計劃經(jīng)濟體系轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的以市場配置資源為基礎(chǔ)的宏觀調(diào)控體系。我國改革與發(fā)展的實踐表明，盡管市場經(jīng)濟體系已經(jīng)初步建立，但市場的作用機制還很不完善。為了解決市場在配置資源過程中的缺陷和問題，政府采取了多種的手段和措施。然而，近年來政府宏觀調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的力度雖然有所強化，但調(diào)控的手段和方法仍然比較單一，調(diào)控效果在一些領(lǐng)域還差強人意。同時，宏觀管理體制的制度化建設(shè)不夠完善，政府的非規(guī)范性政策供給越來越暴露出不少弊端。

在此情況下，通過編制和實施新一輪區(qū)域規(guī)劃，即增加規(guī)范性的政策供給來提升國家宏觀調(diào)控的政策功能與作用就顯得尤為重要。特別是隨著經(jīng)濟的全球化、區(qū)域一體化和信息時代的到來，區(qū)域規(guī)劃在政府管理經(jīng)濟和社會發(fā)展中的作用將更加突出。在一定程度上，也意味著區(qū)域規(guī)劃編制已成為履行政府宏觀調(diào)控職能和實現(xiàn)國家區(qū)域善治目標、改善“市場失靈和政府失靈”的重要手段。

7.1.2　促進區(qū)域空間的可持續(xù)發(fā)展

我國生態(tài)環(huán)境比較脆弱，適宜大規(guī)模開發(fā)的地域空間所存有限。改革開放以來進行的大規(guī)模超常規(guī)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，更是帶來了空間開發(fā)無序、空間結(jié)構(gòu)失衡等突出問題。未來十幾億人口建設(shè)小康社會和實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標，使得我國經(jīng)濟社會發(fā)展與國土空間資源環(huán)境的矛盾加大。因此，盡力實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)，主動引導人口分布與經(jīng)濟發(fā)展趨勢相適應和經(jīng)濟社會發(fā)展與資源環(huán)境承載能力相適應，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及經(jīng)濟社會與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)新格局，對于實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展尤為重要。

我國各地區(qū)的自然基礎(chǔ)和社會經(jīng)濟發(fā)展水平有著很大的差異。由于改革開放后，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式主要是以追求經(jīng)濟規(guī)模的排位和增長速度的高低來擴大區(qū)域經(jīng)濟總量，形成了“高能耗、高物耗”的粗放型地區(qū)增長模式，并加劇了快速的經(jīng)濟發(fā)展與資源、生態(tài)環(huán)境之間的矛盾和沖突。新概念的區(qū)域規(guī)劃將有助于合理引導產(chǎn)業(yè)活動、人口流動的集疏。通過引導經(jīng)濟活動、人口轉(zhuǎn)移和相應的財政轉(zhuǎn)移支付等多種途徑切實緩解經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境生態(tài)之間的矛盾，縮小不同區(qū)域間的人民生活水平和公共服務等方面存在的差距，更好地促進實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和生態(tài)的綜合可持續(xù)發(fā)展（見圖7－1）。

圖7－1　可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵

來源：Adil Khan M．Economic Development，Poverty Alleviation and Govenance：The Asian Experience［M］．Hants：Avebury Ashgate Publishing Limited，1996：18．

7.1.3　加快區(qū)域一體化發(fā)展進程

1）區(qū)域競爭關(guān)系的理論分析

近十多年來，國內(nèi)外理論界對于區(qū)域競爭關(guān)系已經(jīng)進行了大量不同觀點的學理分析。例如，經(jīng)濟學領(lǐng)域的新古典經(jīng)濟學與奧地利學派的演化經(jīng)濟學（evolutionary economics）的觀點是相互對立的。前者采用的是工具主義方法論和理想假設(shè)，比較關(guān)注社會經(jīng)濟生活中的靜態(tài)均衡；后者基于達爾文主義的社會演化思想比較關(guān)注歷史的動態(tài)均衡。其中，演化經(jīng)濟學觀點認為，人類社會充滿競爭。競爭作為一種甄別機制，它能從成本過高的事物中識別出被人們視為于己有益的事物，促進社會經(jīng)濟的持續(xù)進步并發(fā)現(xiàn)和學習更好的制度安排。而新制度學派基于演化經(jīng)濟學的理論基礎(chǔ)又進一步明確提出政區(qū)競爭（inter jurisdictional competition）理論。從而，把市場經(jīng)濟制度中有關(guān)競爭的天然法則延伸展到區(qū)域內(nèi)不同政府的集體行動分析。以D．諾思（1994）為代表的經(jīng)濟史學家的研究表明，共同體和政區(qū)間的競爭不斷引導著公民和企業(yè)的（more citizen and enterprise friendly）規(guī)則及其變革。而且古典經(jīng)濟學經(jīng)典代表的A．斯密在極力主張“小政府、大市場”的同時，也承認“自由市場經(jīng)濟深入發(fā)展過程中行政區(qū)域之間的競爭是不可避免的客觀存在?！?/p>

根據(jù)上述分析可以發(fā)現(xiàn)，從社會歷史發(fā)展演進的角度來看，在市場經(jīng)濟制度下，地區(qū)間的競爭總是不可避免。這種區(qū)域間的競爭集中體現(xiàn)為轄區(qū)間政府為了獲得各種有形或無形的資源，主要圍繞制度、政策和公共物品與服務進行競爭?？梢哉f，區(qū)域政府間政區(qū)競爭理論打破了傳統(tǒng)的狹隘的政府觀，即在經(jīng)濟市場化的背景下，區(qū)域發(fā)展和治理不再是垂直統(tǒng)治下“自給自足”型的封閉式發(fā)展，而將逐漸向擁有相對獨立地方利益和橫向競爭壓力的開放式發(fā)展。

2）新概念區(qū)域規(guī)劃的區(qū)域整合治理作用

目前，我國圍繞如何推動中國區(qū)域經(jīng)濟社會的整合發(fā)展，理論界初步形成了兩種具有代表性的觀點：一種是調(diào)整行政區(qū)劃。主要是指通過行政區(qū)劃的升格或合并內(nèi)化或消除地方政府間的非合理競爭行為；另一種是構(gòu)建政府間橫向合作機制。事實上，前者仍然過于依賴運用各級政府的行政權(quán)力，而后者則主要是從我國經(jīng)濟體制處于轉(zhuǎn)軌期的現(xiàn)實和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展系統(tǒng)的內(nèi)在運行規(guī)律來進行思考?；趧趧涌臻g分工的視角，推動我國區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展必須優(yōu)化區(qū)域整體治理，其核心是要完善市場、政府、社會間的協(xié)調(diào)機制。通過改變目前對地方政府過于強化的GDP指標約束條件，可以成為完善市場、組織和政府協(xié)調(diào)機制的關(guān)鍵切入點。

（1）大力推進區(qū)域經(jīng)濟的市場化改革

主要包括：通過深化國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革，盡快實現(xiàn)非國計民生的國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)向市場微觀主體的轉(zhuǎn)移，真正理順政府與企業(yè)之間的相互關(guān)系；通過加快國有銀行股份制改造，盡可能減少國有股權(quán)的比重，讓民間股東能夠用手投票參與銀行的經(jīng)營決策，真正解決國有銀行的軟預算約束和產(chǎn)權(quán)虛置問題；通過建立國家、集體、個人三個層次的多元化土地使用制度，進一步明晰土地產(chǎn)權(quán)，從而重構(gòu)政府與土地之間的關(guān)系，加大約束地方政府對土地資源利益的壟斷行為。

（2）盡快建立和完善區(qū)域治理機構(gòu)體系

在目前存在的區(qū)域合作機制的基礎(chǔ)上，需要讓地方政府讓渡出部分行政權(quán)力，以建立起區(qū)域尺度的治理職能機構(gòu)或組織。通過這種制度化的治理機制建設(shè)，來協(xié)調(diào)各種具有區(qū)域外部性的競爭行為和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事項，從而有效地解決現(xiàn)有區(qū)域合作機制權(quán)威性不足和相關(guān)區(qū)域規(guī)劃方案執(zhí)行力弱等問題。

新時期區(qū)域規(guī)劃的制定或編制主要是為達成一種區(qū)域有序競爭、和諧發(fā)展的契約。它可以實現(xiàn)減少區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的交易成本、優(yōu)化區(qū)域資源空間配置。為此，新時期的區(qū)域規(guī)劃將首先著眼于推動引導區(qū)域不同的地方政府組織形成合理的競合關(guān)系，逐步建立起不同區(qū)域之間公共資源共建共享的多種機制，推動形成公共財政在地區(qū)間合理轉(zhuǎn)移支付的有效機制。由此，通過區(qū)域規(guī)劃有效突破行政隸屬關(guān)系的限制，逐步實現(xiàn)由各自為政到整合發(fā)展，并促進各個區(qū)域之間經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

7.2　新概念區(qū)域規(guī)劃的理念體系

7.2.1　科學發(fā)展理念

1）科學發(fā)展觀

我國經(jīng)過改革開放以來的三十年發(fā)展，已經(jīng)順利實現(xiàn)了現(xiàn)代化建設(shè)“三步走”戰(zhàn)略的第一步、第二步目標，社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進入了一個新的發(fā)展階段。在這個新的階段，我國經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)出一系列新的特征：經(jīng)濟實力顯著增強，但生產(chǎn)力總體水平還不高，自主創(chuàng)新能力還不強；長期形成的區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾和粗放型增長方式尚未根本改變；社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立，但影響區(qū)域發(fā)展的體制機制障礙依然存在。改革攻堅面臨著深層次的矛盾和問題尚待破解；人民生活水平總體上達到基本小康標準，但收入分配差距拉大的趨勢還未根本扭轉(zhuǎn)。城鄉(xiāng)貧困人口和低收入人口還占相當比重。統(tǒng)籌兼顧各地區(qū)間、階層間等各方面利益的難度加大；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得顯著成績，但城市與農(nóng)村、我國東中西地帶間經(jīng)濟社會發(fā)展差距總體趨于擴大化?？s小城鄉(xiāng)、地區(qū)間發(fā)展差距和促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展任務艱巨；依法治國基本方略扎實貫徹，但民主法制建設(shè)與經(jīng)濟社會發(fā)展的要求還不完全適應。行政管理體制改革需要繼續(xù)深化；社會活力顯著增強，但是同時期的社會結(jié)構(gòu)、社會組織形式、社會利益格局發(fā)生深刻變化。社會建設(shè)和管理面臨諸多新課題；對外開放日益擴大，但面臨的國際競爭日趨激烈。與國外發(fā)達國家的經(jīng)濟科技優(yōu)勢相比，我國國民經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的困難壓力和風險增多，統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的要求更高。

以上特征表明，我國已進入?yún)^(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵時期、改革的攻堅時期和社會矛盾凸顯時期。這其中既具有巨大的潛力和廣闊的空間，但也承受著來自人口資源環(huán)境等方面的巨大壓力。正因為如此，中國共產(chǎn)黨十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》正式確立了“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，促進社會與人的全面發(fā)展”的科學發(fā)展觀，并強調(diào)以“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國內(nèi)發(fā)展和對外開放的要求的指導方針”。這是全面建設(shè)小康社會的必然要求，也是推進區(qū)域經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇?？梢哉f，科學發(fā)展觀和“五個統(tǒng)籌”為新概念區(qū)域規(guī)劃的革新和發(fā)展指明了方向。

2）以科學發(fā)展觀為指導的新概念區(qū)域規(guī)劃

新區(qū)域主義將社會、文化、政治、制度、生態(tài)、環(huán)境等要素引入到區(qū)域規(guī)劃研究和實踐發(fā)展之中。而今，我國新一輪的區(qū)域規(guī)劃也在科學發(fā)展觀的指導下開始了新的創(chuàng)新變革努力。其中，科學發(fā)展觀是針對我國經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的突出問題提出來的，也是進行國民經(jīng)濟社會發(fā)展建設(shè)中改革目標的出發(fā)點和歸宿。但需要認識到，科學發(fā)展、“五個統(tǒng)籌”的核心要義與新區(qū)域主義的理念價值觀有一定程度的吻合關(guān)系。因此，科學發(fā)展觀作為統(tǒng)領(lǐng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要指導思想，也必然成為貫穿我國新概念區(qū)域規(guī)劃理論探索和實踐創(chuàng)新的靈魂主線。換言之，新時期我國新概念區(qū)域規(guī)劃必須以“實現(xiàn)我國區(qū)域空間的科學發(fā)展”為核心任務。具體體現(xiàn)在：

（1）區(qū)域規(guī)劃要體現(xiàn)“五個統(tǒng)籌”的根本要求

我國正在進行實施以科學發(fā)展觀為指導的“十一五”規(guī)劃，而在特定的地域空間貫徹和落實科學發(fā)展觀正是區(qū)域規(guī)劃的核心內(nèi)容，更是區(qū)域規(guī)劃所要實現(xiàn)的最終目標。所以，必須在借鑒新區(qū)域主義核心思想的基礎(chǔ)上，把科學發(fā)展觀融合、滲透到新一輪的區(qū)域規(guī)劃編制和實施過程中。這是因為科學發(fā)展觀是一種全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的新發(fā)展觀。它不僅是區(qū)域規(guī)劃的理論基石，也是市場經(jīng)濟條件下編制區(qū)域規(guī)劃的最高準則。據(jù)此，基于新區(qū)域主義的區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)型與實踐科學發(fā)展觀要求是一脈相承的。其核心是實現(xiàn)“五個統(tǒng)籌”?？梢哉f，落實科學發(fā)展觀和實現(xiàn)“五個統(tǒng)籌”的重要戰(zhàn)略思想以及全面建設(shè)小康社會目標的實現(xiàn)，客觀上都要求新概念區(qū)域規(guī)劃必須全面分析區(qū)域發(fā)展的條件、目標及其可能途徑，并在此基礎(chǔ)上通過綜合協(xié)調(diào)和平衡區(qū)域經(jīng)濟、社會、環(huán)境三者之間的相互關(guān)系，并以此提出保障規(guī)劃方案實施的綜合政策措施。

（2）科學發(fā)展觀賦予了加快區(qū)域規(guī)劃創(chuàng)新的良好機遇

縱觀貫徹和落實科學發(fā)展觀的每一個環(huán)節(jié)，各級政府都扮演著極其重要的角色。這就需要各級政府通過有效地運用國家權(quán)力，把人、財、物和信息等各種資源合理地組織起來，經(jīng)過組織、領(lǐng)導、控制等一定的行政過程，協(xié)調(diào)政府內(nèi)外各種關(guān)系，向社會和公眾提供公共產(chǎn)品和服務，以實現(xiàn)政府的各項職能和國家的總體目標。其中，本質(zhì)要求是在于運用公共權(quán)力制定并實施公共政策來有效配置公共資源，以實現(xiàn)公共利益的最大化和促進區(qū)域全面、協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。此外，科學發(fā)展觀的提出，不僅要求政府要全面審視經(jīng)濟社會發(fā)展中的各種問題，還要求高瞻遠矚地把短期利益與長遠利益相結(jié)合。因此，科學發(fā)展觀的提出無疑是賦予了新概念區(qū)域規(guī)劃全新的政策目標取向及規(guī)劃管理機制體制創(chuàng)新的強大動力。

（3）科學發(fā)展觀提出了新時期區(qū)域規(guī)劃實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的總體要求

根據(jù)科學發(fā)展觀提出的“實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展、以人為本的可持續(xù)發(fā)展”的基本思想，我國新時期的區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)型必須改變單純以經(jīng)濟發(fā)展和物質(zhì)建設(shè)為目標，而是更多地轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟、社會和生態(tài)多目標綜合協(xié)調(diào)。由于在轉(zhuǎn)型期不同利益主體增多呈現(xiàn)出多元化格局，區(qū)域內(nèi)各種利益關(guān)系處于競爭與非整合狀態(tài)，區(qū)域規(guī)劃創(chuàng)新的出發(fā)點應該是平衡各種利益關(guān)系和維持公平秩序。

（4）科學發(fā)展觀指明了區(qū)域規(guī)劃的主要功能

科學發(fā)展觀的以人為本、實現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展思想，要求新概念區(qū)域規(guī)劃的功能要重點體現(xiàn)以下功能：重塑區(qū)域優(yōu)勢、重組區(qū)域發(fā)展聯(lián)盟、找準區(qū)域定位、化解區(qū)域沖突。具體而言，用科學發(fā)展觀編制的區(qū)域規(guī)劃是彈性、多目標統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、應對公共問題、調(diào)控風險和應用導向的區(qū)域規(guī)劃。這其中，關(guān)鍵內(nèi)容是要理順規(guī)劃層次、突出規(guī)劃重點、加強區(qū)域規(guī)劃與其他規(guī)劃的分工與協(xié)調(diào)，從而更好地促進區(qū)域一體化發(fā)展進程。

7.2.2　主體功能區(qū)理念

1）主體功能區(qū)

主體功能區(qū)與功能區(qū)的定義有所區(qū)別。其中，功能區(qū)主要是指基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ龋瑢⒛硞€區(qū)域確定為特定主體功能定位類型的一種空間單元（如經(jīng)濟區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、生態(tài)區(qū)等；居住區(qū)、工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、旅游休閑區(qū)、自然保護區(qū)等）。與此不同，主體功能區(qū)則是指根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ磪^(qū)域分工和協(xié)調(diào)發(fā)展的原則劃定的具有某種主體功能發(fā)展導向的規(guī)劃區(qū)域。它的作用在于解決人與自然的和諧發(fā)展問題，并可作為國家調(diào)控區(qū)域發(fā)展關(guān)系的地域單元。

需要說明的是，我國的主體功能區(qū)既不是類似于美國和歐盟的標準區(qū)域，也不完全等同于所謂的“問題區(qū)域”。但從作為國家政策的實施對象來看，其部分屬于問題區(qū)域、重點區(qū)域與保護區(qū)域等范疇，或具有這些特定區(qū)域的類似性質(zhì)，因此需要加以必要的確定和識別。可以說，主體功能區(qū)理念是旨在進一步明確區(qū)域規(guī)劃政策的主要實施對象和空間領(lǐng)域。

為了實現(xiàn)不同區(qū)域間享有均等化的公共服務、促進人口與經(jīng)濟合理分布、從根本上保護生態(tài)環(huán)境以及加強和改善我國區(qū)域調(diào)控，進一步優(yōu)化我國在新時期國土空間開發(fā)格局，國家“十一五”規(guī)劃《綱要》中提出并論述了四類不同主體功能區(qū)的定位、發(fā)展導向和政策調(diào)整方向和列出了22個限制開發(fā)區(qū)和1 164個禁止開發(fā)區(qū)。隨后，2007年7月國務院辦公廳下發(fā)了《國務院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》，要求根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類。確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)指導原則。其中：

（1）優(yōu)化開發(fā)區(qū)域

主要是指國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域。對這類區(qū)域要改變依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實現(xiàn)經(jīng)濟較快增長的模式，把提高增長質(zhì)量和效益放在首位，提升參與全球分工與競爭的層次，繼續(xù)成為帶動全國經(jīng)濟社會發(fā)展的龍頭和我國參與經(jīng)濟全球化的主體區(qū)域。

（2）重點開發(fā)區(qū)域

主要是指資源環(huán)境承載能力較強、經(jīng)濟和人口集聚條件較好的區(qū)域。對此類區(qū)域要充實基礎(chǔ)設(shè)施，改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，促進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，壯大經(jīng)濟規(guī)模，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，承接限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人口轉(zhuǎn)移，逐步成為支撐全國經(jīng)濟發(fā)展和人口集聚的重要載體。

（3）限制開發(fā)區(qū)域

主要是指資源承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口條件不夠好并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。這類區(qū)域要堅持保持優(yōu)先、適度開發(fā)、點狀發(fā)展，因地制宜發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)，加強生態(tài)修復和環(huán)境保護，引導禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設(shè)立的各類自然保護區(qū)域。要依據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)的規(guī)劃實行強制性保護，控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動。引導超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移，逐步成為全國或區(qū)域性的重要生態(tài)功能區(qū)。目前，東北的興安嶺、長白山林地、三江平原濕地等，西北的新疆阿爾泰、青海的三江源等地，內(nèi)蒙古的部分沙漠化防治區(qū)，西南等地的一些干熱河谷、喀斯特石漠化防治區(qū)，黃土高原水土流失防治區(qū)，大別山土壤侵蝕防治區(qū)等，都屬于限制開發(fā)區(qū)域。

（4）禁止開發(fā)區(qū)域

主要是指依法設(shè)立的各類自然保護區(qū)域。在這類區(qū)域內(nèi)要依據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)的規(guī)劃實行強制性保護，控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動。規(guī)劃草案中明確，禁止開發(fā)區(qū)域共包括243個國家級自然保護區(qū)、31處世界文化自然遺產(chǎn)、187個國家重點風景名勝區(qū)、565個國家森林公園和138個國家地質(zhì)公園。

2）面向主體功能區(qū)的新概念區(qū)域規(guī)劃

主體功能區(qū)及其規(guī)劃在本質(zhì)上從屬于國土規(guī)劃范疇，但由于其包含了人口、經(jīng)濟、資源、環(huán)境之間相互協(xié)調(diào)發(fā)展和空間分類發(fā)展的政策導向等理念和內(nèi)容，對于新概念區(qū)域規(guī)劃理論框架構(gòu)建具有較強的實際應用價值。盡管主體功能區(qū)規(guī)劃的概念主要直接以解決區(qū)域現(xiàn)實發(fā)展中的資源環(huán)境問題為宗旨，盡管因理論和經(jīng)驗準備不足等原因還有許多值得商榷和可以進一步完善的地方，但它在價值目標取向和主要作用等方面對我國新一輪的包括區(qū)域規(guī)劃在內(nèi)的空間規(guī)劃實踐產(chǎn)生廣泛的影響。

（1）主體功能區(qū)的理念要求區(qū)域規(guī)劃必須進行規(guī)劃政策的空間分類

因為區(qū)域是一個有機整體，它的不同部分應該具有不同的功能。所以，區(qū)域內(nèi)有些空間主要承擔人口和產(chǎn)業(yè)集聚的功能，其他空間則主要承擔生態(tài)服務功能等，亦即要強調(diào)空間主導功能分類并根據(jù)不同條件發(fā)揮各自的優(yōu)勢。與此同時，還必須保障各地區(qū)社會公共產(chǎn)品供給的公平性，即保障各地區(qū)享有基本一致的公共服務水平。由于自然生態(tài)在空間尺度上的逐級、逐層分異，影響著不同空間尺度國土開發(fā)利用目標及其功能，面向主體功能區(qū)的新概念區(qū)域規(guī)劃也應該以自然生態(tài)屬性和功能、資源環(huán)境承載能力等為重要的依據(jù)，緊密結(jié)合各地區(qū)支撐經(jīng)濟建設(shè)的資源系統(tǒng)和生態(tài)基礎(chǔ)的差異，明確各地區(qū)在全國經(jīng)濟、社會、資源、生態(tài)系統(tǒng)中所履行的主題功能，科學選擇區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和相應的政策，以利于構(gòu)筑我國未來高效、和諧的區(qū)域空間格局的重要基礎(chǔ)。

（2）主體功能區(qū)理念是新概念區(qū)域規(guī)劃的基礎(chǔ)和核心內(nèi)容之一

主體功能區(qū)的思想理念主要明確了區(qū)域發(fā)展的定位方法、區(qū)域發(fā)展的考核指標、可持續(xù)發(fā)展的總體要求及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體思路，因此，它不僅是區(qū)域規(guī)劃的必要基礎(chǔ)，也將是新時期我國新概念區(qū)域規(guī)劃制定和實施的上位規(guī)劃和必須參考重點。劃定優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域的空間發(fā)展“紅線”，從而從區(qū)域?qū)用姘呀?jīng)濟中心、城鎮(zhèn)體系、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施以及生態(tài)保護區(qū)、限制開發(fā)地區(qū)等落實到具體的功能空間和采取相應的政策措施。這無疑對于區(qū)域規(guī)劃促進區(qū)域發(fā)展的功能再造和空間重構(gòu)具有十分重要的創(chuàng)新推動意義。為此，在近年來我國更加重視區(qū)域規(guī)劃作為區(qū)域調(diào)控手段的重要作用的情況下，新概念區(qū)域規(guī)劃必須是建立在主體功能區(qū)理念基礎(chǔ)上，對一個特定區(qū)域進行的旨在促進科學發(fā)展、保護生態(tài)環(huán)境、協(xié)調(diào)地區(qū)利益的空間規(guī)劃，主要內(nèi)容包括：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市發(fā)展、流域治理、環(huán)境保護、人口增長、產(chǎn)業(yè)布局等。

（3）主體功能區(qū)和區(qū)域規(guī)劃之間存在一定差異

雖然兩者均是指導一個地區(qū)（或部門、行業(yè)）各類經(jīng)濟社會活動的重要依據(jù)，但兩者區(qū)別在于：

①功能定位不同。主體功能區(qū)規(guī)劃是根據(jù)區(qū)域的自然、經(jīng)濟、社會等客觀存在，并考慮資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ目臻g分異，按一定的標準劃分區(qū)域，并確定區(qū)域的主導功能的行為。與其不同，區(qū)域規(guī)劃則是綜合考慮當?shù)氐淖匀弧⒔?jīng)濟、社會等條件，確定規(guī)劃時間段和最適合的功能定位、方向及目標，并提出相應的區(qū)域發(fā)展綜合平衡和協(xié)調(diào)布局的措施和政策的過程。

②編制時序不同。主體功能區(qū)規(guī)劃具有基礎(chǔ)性特征，一般是先做區(qū)劃，然后在區(qū)劃的基礎(chǔ)上再做規(guī)劃，地域主體功能區(qū)規(guī)劃是新概念區(qū)域規(guī)劃的基礎(chǔ)和依據(jù)。

③約束力不同。主體功能區(qū)規(guī)劃多數(shù)是以研究過程的形式出現(xiàn)的，或者以政府的綱領(lǐng)性文件的形式進行發(fā)布。而區(qū)域規(guī)劃則具有嚴肅的法律約束力。概括起來，根據(jù)以上的分析，新概念區(qū)域規(guī)劃的制定和實施應該根據(jù)主體功能區(qū)劃分的標準和規(guī)則，進行分類規(guī)劃并對不同功能區(qū)實行差異化的區(qū)域規(guī)劃政策。所以，國家應在法制的基礎(chǔ)上制定區(qū)域規(guī)劃綱要和實施辦法，并在區(qū)域規(guī)劃綱要中應重點明確各類功能區(qū)及其配套政策。同時，待區(qū)域規(guī)劃編制完成后要進行反復論證，并經(jīng)由人大會議通過而成為具有法律依據(jù)的文件。如需要修改，也要在反復論證的基礎(chǔ)上再履行規(guī)定的法律程序?？梢哉f，科學性、嚴肅性和約束力是新概念區(qū)域規(guī)劃能否有效實施的基礎(chǔ)和保證條件。

與此同時，新概念區(qū)域規(guī)劃需要有效處理好以下兩類重要關(guān)系：一是在進行地域主體功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同主體功能區(qū)之間的關(guān)系，保障區(qū)域基本的公共服務產(chǎn)品能夠均等化供給，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標的順利實現(xiàn)；二是大力推進主體功能區(qū)規(guī)劃，按照主體功能定位的要求，統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、土地利用和城鎮(zhèn)化格局。其中，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域應該以功能協(xié)調(diào)為主導，重點開發(fā)區(qū)域應以功能擴張為導向，限制開發(fā)區(qū)以生態(tài)維護為原則，禁止開發(fā)區(qū)以自然涵養(yǎng)為任務，以此共同促進形成和諧的可持續(xù)的區(qū)域發(fā)展格局。

7.2.3　空間治理理念

1）空間治理

總體而言，區(qū)域治理主要是一種基于地域空間資源的治理，也是將實現(xiàn)經(jīng)濟社會與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，以及綜合包融資本、土地、勞動力、技術(shù)、信息、知識等生產(chǎn)要素的整體區(qū)域治理概念。它涉及國家和地方政府以及非政府組織等多組織的權(quán)利協(xié)調(diào)。其中，政府、公司、社團、個人行為對資本、土地、勞動力、技術(shù)、信息、知識等生產(chǎn)要素控制、分配及流通起著十分關(guān)鍵的影響。在市場經(jīng)濟環(huán)境中，空間資源的分配是協(xié)調(diào)各社會發(fā)展單元的相互利益的重要方式。但是，隨著市場導向的經(jīng)濟體制背景的變革，傳統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃和管理中所奉行的單一、縱向的空間資源控制方式已經(jīng)難以付諸實施。所以，我國新概念區(qū)域規(guī)劃必然需要系統(tǒng)而明確地引入治理的思維。由此，以各種形式的空間規(guī)劃與管理行動面貌出現(xiàn)的區(qū)域空間治理，已經(jīng)成為中外政府行之有效調(diào)控社會整體發(fā)展的手段之一。在此意義上，以空間資源管理和區(qū)域空間結(jié)構(gòu)有序化為主要任務的新概念區(qū)域規(guī)劃，在相關(guān)體系、編制方式及管理協(xié)調(diào)機制等方面都應該充分地運用空間治理理念。

2）基于空間治理過程的新概念區(qū)域規(guī)劃

建國以來，區(qū)域規(guī)劃曾經(jīng)在國家生產(chǎn)力總體布局中起到了非常重要的作用。因此，曾被看作是計劃經(jīng)濟時期一項地區(qū)性綜合經(jīng)濟工作。例如，1956—1960年全國曾廣泛開展了以聯(lián)合選廠為基礎(chǔ)的區(qū)域規(guī)劃工作。1978年改革開放后，某種程度上，區(qū)域規(guī)劃又以國土規(guī)劃的形式獲得了生機，一直持續(xù)到20世紀90年代初期。但總體上看，隨著政府調(diào)控手段和宏觀環(huán)境的快速變化，主要依托計劃經(jīng)濟體制而進行的區(qū)域規(guī)劃，所起到的作用已經(jīng)非常有限。因此，基于治理理論視野的區(qū)域規(guī)劃革新任務在我國已經(jīng)顯得更為迫切。

由于信息、科技的發(fā)展及社會中各種正式、非正式力量的成長，使得實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的有效管理和控制模式往往不是集中的，而是多元、分散、網(wǎng)絡性以及呈現(xiàn)多樣性的特點。區(qū)域規(guī)劃作為對未來時空范圍內(nèi)經(jīng)濟、社會、資源、人口、環(huán)境、科技等方面發(fā)展協(xié)調(diào)的總體戰(zhàn)略和宏觀調(diào)控手段，其過去強指令性色彩和單一縱向模式已越來越不適應新時代的要求，而且實施的難度也越來越大。為此，發(fā)展一個公平、公開又具有競爭力的區(qū)域治理系統(tǒng)就成為保障區(qū)域規(guī)劃順利實施的內(nèi)在需求。因而，在區(qū)域規(guī)劃編制與實施管理中應用治理理念成為歷史的必然。

新概念區(qū)域規(guī)劃的主要性質(zhì)是區(qū)域空間治理規(guī)劃。盡管目前正在進行的長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃和京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃的綜合性還比較明顯，但其仍然是以區(qū)域空間規(guī)劃為其核心內(nèi)容之一。鑒于新概念區(qū)域規(guī)劃進行區(qū)域規(guī)劃的主要目的在于，通過空間資源的優(yōu)化配置來促進不同空間單元的協(xié)調(diào)和平衡發(fā)展、解決區(qū)域性矛盾和空間差異、營造提升區(qū)域整體競爭力，因而確定區(qū)域內(nèi)部的空間結(jié)構(gòu)以及不同空間范疇的主要功能是其重要工作。這也正是區(qū)域空間治理的本質(zhì)性任務所在。

區(qū)域空間治理理念明確了新概念區(qū)域規(guī)劃是全過程的區(qū)域管理行為。它的必要性在于國家層面的宏觀規(guī)劃與地方層次的各種規(guī)劃間要提倡區(qū)域空間治理手段和形式的長期持續(xù)介入，而不僅僅限于國家區(qū)域空間規(guī)劃文本的制定。由此，作為過程管理的區(qū)域規(guī)劃，不僅需要規(guī)范的文本、精美的圖集、言之有物和言之成理的規(guī)劃方案，還需要具有綜合協(xié)調(diào)的手段和具體措施。因為規(guī)劃作為一種中長期規(guī)劃和行動綱領(lǐng)，一般應該經(jīng)歷“編制—評鑒—方案決策—實施—追蹤監(jiān)控”五大過程環(huán)節(jié)，而其編制與鑒定工作的完成還僅僅是規(guī)劃成功邁出的第一步。而它能否保證規(guī)劃決策方案科學并具有可操作性，這才是規(guī)劃能夠順利實施的關(guān)鍵。所以，只有將區(qū)域規(guī)劃編制過程與規(guī)劃實施追蹤過程聯(lián)系起來，才能構(gòu)成一個系統(tǒng)完整的全過程規(guī)劃。這種全過程規(guī)劃對于編制和實施新概念的區(qū)域規(guī)劃，需要以區(qū)域戰(zhàn)略空間規(guī)劃的形式和手段引入?yún)^(qū)域治理的理念。主要原因在于，新時期區(qū)域規(guī)劃的研究和實踐領(lǐng)域認為，區(qū)域治理是逐漸進行綜合協(xié)調(diào)的有力工具。它涉及不同層級政府之間、同級政府之間、政府與社會的權(quán)力互動關(guān)系，而且關(guān)系到能否尋求到一種公平與效率并重的區(qū)域管理方式。例如，全球治理委員會認為，“好的治理”要能夠?qū)崿F(xiàn)平等包容、反饋及時、透明公開、政府負責、輿論導向、公眾參與、遵守法律、效能并存。這實際上就是區(qū)域治理的基本標準和原則。區(qū)域空間治理要求在地域或者是空間上能有效率地落實這些標準和原則。因此，區(qū)域空間治理理念對于編制和實施新概念區(qū)域規(guī)劃具有十分重要的現(xiàn)實意義。

7.3　新概念區(qū)域規(guī)劃的基本內(nèi)涵

7.3.1　區(qū)域觀

如前所述，我國新概念區(qū)域規(guī)劃對區(qū)域的認知，主要來源于新區(qū)域主義賦予區(qū)域的多種涵義。正是在世界經(jīng)濟全球化、靈活的生產(chǎn)體系以及整合協(xié)調(diào)地方政府權(quán)力的發(fā)展趨勢等多因素共同作用下，區(qū)域和區(qū)域視角成為理論和實踐的前沿領(lǐng)域。區(qū)域不再僅是行政區(qū)劃和管理的單元，更主要是經(jīng)濟、社會、政治和文化等活動匯集的功能空間。由于這些活動從不同層面改變著區(qū)域內(nèi)的地域關(guān)系，并對區(qū)域功能的轉(zhuǎn)型產(chǎn)生不同程度的影響力。

不同于傳統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃，基于新區(qū)域主義的新概念規(guī)劃的區(qū)域觀，十分強調(diào)區(qū)域界限的靈活彈性，即可以根據(jù)具體的規(guī)劃目標和政策來靈活界定相應范圍、區(qū)域內(nèi)部合作和跨區(qū)域合作并重、區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的開放性和網(wǎng)絡化（見表7－1）。

表7－1　歐盟境內(nèi)的區(qū)域政策及其適用區(qū)域

來源：譯自Dühr S，Colomb C，Naadin V．European Spatial Planning and Territorial Cooperation［M］．Oxon：Routledge，2010：43．

隨著市場自由化和便利化主導的經(jīng)濟全球化進程日益加快，各類資源要素的跨界自由流動更加頻繁，而區(qū)域發(fā)展的行政區(qū)域界限的剛性約束力將趨于弱化。在此背景下，新概念區(qū)域規(guī)劃應該具有宏觀的、市場的、全球的多種規(guī)劃空間尺度，更多地關(guān)注開放性的區(qū)域系統(tǒng)空間關(guān)系、網(wǎng)絡型的城鎮(zhèn)群體系（見圖7－2）和基于制度能力創(chuàng)新的多種功能空間。

圖7－2　新區(qū)域主義開放性網(wǎng)絡型空間結(jié)構(gòu)

來源：引自周均清，等．“新區(qū)域主義”對城市群空間構(gòu)建的啟示［J］．華中科技大學學報（城市科學版），2007（2）：69．

7.3.2　政策觀

新概念區(qū)域規(guī)劃的作用機理在于，從產(chǎn)業(yè)投資政策角度對市場經(jīng)濟加以控制和彌補，主要通過產(chǎn)業(yè)政策和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的政策設(shè)計和立法，對區(qū)域經(jīng)濟社會活動進行干預、指導和協(xié)調(diào)。不容置疑，新概念區(qū)域規(guī)劃始終是宏觀調(diào)控地區(qū)關(guān)系的重要手段之一，屬于公共政策范疇。因而，新概念區(qū)域規(guī)劃的職責遠不僅僅是促進區(qū)域經(jīng)濟增長，其價值取向還關(guān)注于社會公平、公正、平衡和協(xié)調(diào)。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善和國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的逐漸明晰，我國新概念區(qū)域規(guī)劃不應僅限于準備規(guī)劃文本、圖紙及其相關(guān)操作方案，而要其細化為若干具體的公共政策，并通過激發(fā)和支持區(qū)域公共管理與私人部門之間的聯(lián)合與協(xié)作，大力促進解決“地域內(nèi)基本服務條件的均等實現(xiàn)、空間與居住結(jié)構(gòu)的合理化、區(qū)域整體競爭力的增強、大都市地區(qū)過度發(fā)展的有效緩解”等實際問題。由此，一方面，它將以空間層次的區(qū)域規(guī)劃進一步加強重視對公共資源、公共產(chǎn)品和服務的合理空間配置和平衡發(fā)展，即主要在充分發(fā)揮市場競爭主體作用的競爭性領(lǐng)域之外發(fā)揮作用；另一方面，應該在區(qū)域空間綜合發(fā)展目標要求下，合理調(diào)節(jié)不同地區(qū)之間的利益關(guān)系和提升區(qū)域整體競爭力，并制定規(guī)劃實施的相關(guān)重要項目和行動方案。因而，通過科學合理的政策設(shè)計，應對區(qū)域公共物品需求與供給矛盾，增強公共政策屬性應將成為我國新概念區(qū)域規(guī)劃政策功能的一個重要方向。

7.3.3　協(xié)調(diào)觀

進入21世紀以來，實現(xiàn)我國區(qū)域的統(tǒng)籌發(fā)展是一種區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略指導思想的重要轉(zhuǎn)變。因為統(tǒng)籌就意味著必須加以協(xié)調(diào)，而協(xié)調(diào)的結(jié)果是實現(xiàn)一定價值標準和目標上的均衡。一般而言，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應當包括兩個方面的內(nèi)容：第一，區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)。包括區(qū)域經(jīng)濟總量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)布局與地區(qū)職能分工、空間發(fā)展時序的協(xié)調(diào)銜接；第二，區(qū)域相互關(guān)系的協(xié)調(diào)。包括區(qū)域利益的一致性和功能定位的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。

實現(xiàn)協(xié)調(diào)是區(qū)域規(guī)劃的一項重要的基本任務。新概念的區(qū)域規(guī)劃要對影響區(qū)域未來發(fā)展的不同政策和行為進行協(xié)調(diào)。其地位和角色應該是：規(guī)劃和協(xié)調(diào)各類區(qū)域政策，并為國家、區(qū)域和地方三個層次的空間發(fā)展提供指導。其本質(zhì)是在一個較大空間尺度上處理和協(xié)調(diào)人類的共存與合作發(fā)展。為了實現(xiàn)這一角色功能，區(qū)域規(guī)劃的制定和實施將成為一個跨層級、跨部門的協(xié)調(diào)過程。這主要包括：分析區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀、尋找現(xiàn)實的目標、樹立長遠的戰(zhàn)略視角、克服利益沖突和整合政策。然而，由于任何協(xié)調(diào)具有成本代價（尤其會增加所謂的“交易成本”），所以，為了減少協(xié)調(diào)過程中的談判協(xié)商成本，新概念的區(qū)域規(guī)劃主張協(xié)調(diào)必須集中在兩個方面：一是區(qū)域規(guī)劃核心內(nèi)容的重點關(guān)注；二是考慮不同參與者利益的程序建立。

我國新概念的區(qū)域規(guī)劃應不再被動地對我國國民經(jīng)濟社會發(fā)展計劃進行地域上的落實，而是從以前側(cè)重產(chǎn)業(yè)平衡轉(zhuǎn)向側(cè)重區(qū)域空間協(xié)調(diào)和互補。亦即，應由以前的以生產(chǎn)力布局和城鎮(zhèn)體系建設(shè)為主轉(zhuǎn)向以提升空間資源配置效益為重點，通過“空間準入”政策規(guī)則，劃分出區(qū)域內(nèi)相應不同類型的空間使用要求，劃定鼓勵發(fā)展地域、引導發(fā)展地域、限制發(fā)展地域、禁止發(fā)展地域等多種的空間類型，以空間治理機制來實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部或區(qū)域之間的空間關(guān)系協(xié)調(diào)，同時通過公共投資和政策導向?qū)^(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境整治、大型基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)整合在一個統(tǒng)一的空間規(guī)劃框架內(nèi)，主動對我國區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的模式和途徑進行必要的調(diào)控和修正。

新概念的區(qū)域規(guī)劃所主張的“協(xié)調(diào)”包含兩層含義：第一，有選擇性的協(xié)調(diào)。包括：專門問題的積極協(xié)調(diào)、單一政策的負面效應協(xié)調(diào)、相關(guān)理念和議題的協(xié)調(diào)以及激勵方式與標準設(shè)立的協(xié)調(diào)。第二，政策制定和實施的協(xié)調(diào)。為此，首先需要確認和梳理有關(guān)區(qū)域發(fā)展的各類部門政策及其目標價值、組織機構(gòu)的功能角色等情況；其次，以分析影響區(qū)域發(fā)展的各種戰(zhàn)略因素為基礎(chǔ)，形成制定與實施區(qū)域規(guī)劃和政策的橫向協(xié)調(diào)整合機制，特別是在國家層面加大各部門間的政策協(xié)調(diào)；與此同時，針對不同層級的政府在區(qū)域規(guī)劃制定和實施過程中的重要作用，有必要評價和加大協(xié)調(diào)政府間的縱向關(guān)系，以利于更好地指導區(qū)域規(guī)劃的制定與實施。

此外，具有豐富內(nèi)涵的協(xié)調(diào)觀還將引導區(qū)域內(nèi)政府、市場及公民樹立“共存意識、平等意識、合作意識”等，并使之進一步成為構(gòu)筑區(qū)域認同感和區(qū)域共同意識的重要潛在動力之一。

7.3.4　生態(tài)觀

自20世紀80年代末以來，在區(qū)域規(guī)劃實踐中，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家均已認識到：環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展是與經(jīng)濟增長同等重要的規(guī)劃目標?；谛聟^(qū)域主義的新概念區(qū)域規(guī)劃主張，區(qū)域生態(tài)環(huán)境的保護和治理與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展之間是良性的互補關(guān)系，而不是前者必然限制后者的簡單關(guān)系。以此為基礎(chǔ)，進而提出了區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的多個衡量維度（見圖7－3）。其中，功能不僅是指自然環(huán)境本身的生態(tài)功能，還包括自然環(huán)境對人類經(jīng)濟社會活動發(fā)展需要所提供的資源供給功能。

圖7－3　生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的衡量維度

來源：譯自Voogd H．Issues in Environment Planning［M］．London：Pion Limited，1994：25．

綠色產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展；區(qū)域環(huán)境設(shè)施的一體化建設(shè)。

毋庸置疑的是，采取自上而下的強加并不是推動實現(xiàn)國家和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展目標的唯一方式。在區(qū)域?qū)用婀膭畈煌瑓⑴c者在區(qū)域規(guī)劃的制定和實踐中表達各自利益訴求，對環(huán)境保護戰(zhàn)略、經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略及其實施進行“上下結(jié)合”的協(xié)商談判、監(jiān)督評價等方面的合作，最終達成一個可以共享的共同認可和遵守的規(guī)則和可控程序。為此，一方面，新概念區(qū)域規(guī)劃應重視從區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境系統(tǒng)的角度，以此進一步弱化由于行政分割帶來的環(huán)境治理不力問題，并在根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)自身特性的基礎(chǔ)上，最大程度地保護自然與生態(tài)資源系統(tǒng)。另一方面，新概念區(qū)域規(guī)劃也要在注重區(qū)域生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加鼓勵區(qū)域互利合作而不是惡性競爭。

應該看到，我國改革開放三十年以來隨著區(qū)域經(jīng)濟的迅速發(fā)展，國家區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全的壓力卻與日俱增。主要表現(xiàn)為能源消耗大量激增、污染物排放量居高不下、區(qū)域性環(huán)境污染事件時有發(fā)生等方面。在一定意義上，生態(tài)環(huán)境壓力已經(jīng)上升為國家安全的重要組成部分。然而，在我國各地區(qū)大量的城市總體規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃中，依然是過多地強調(diào)本地區(qū)的利益和地區(qū)發(fā)展的近期效應，而缺乏具有重大戰(zhàn)略性和長遠性的利益考慮，使城市和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展過程中自然資源特別是其生物多樣性受到根本性的破壞。因此，從長遠和戰(zhàn)略意義看，樹立區(qū)域可持續(xù)發(fā)展與資源環(huán)境保護的生態(tài)觀念是新概念區(qū)域規(guī)劃需要迫切解決的重大任務。

據(jù)此，我國新概念區(qū)域規(guī)劃應立足于構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的區(qū)域空間發(fā)展結(jié)構(gòu)，根據(jù)區(qū)域空間發(fā)展戰(zhàn)略的生態(tài)要求，將區(qū)域內(nèi)對區(qū)域?qū)崿F(xiàn)長遠發(fā)展大局城市深刻影響的戰(zhàn)略性資源和地區(qū)，劃分為不同的政策類型分區(qū)，通過進行針對性和戰(zhàn)略性的政策引導，嚴格實行土地管理和環(huán)境保護標準、加強區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境保護政策的銜接、完善綜合治理和生態(tài)保護的獎懲機制等，不斷提高區(qū)域空間資源的節(jié)約和集約利用水平，以確保區(qū)域生態(tài)文明和經(jīng)濟社會發(fā)展的和諧統(tǒng)一。例如，新時期的長三角地區(qū)區(qū)域規(guī)劃應該重點強調(diào)優(yōu)化本地區(qū)的土地、水、海洋、能源、潮汐資源的保護與配置。其中，環(huán)杭州灣的一些重要城市（如杭州、紹興、嘉興、寧波等地）的開發(fā)區(qū)和工業(yè)區(qū)發(fā)展對杭州灣岸線、灘涂、濕地等的占用要加強控制，根據(jù)經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合目標，切實保護好區(qū)域的不可再生資源。

7.3.5　倫理觀

廣義的倫理精神不僅是一定社會公共價值觀和內(nèi)在秩序的體現(xiàn)，而且也是一定社會的人—社會—自然系統(tǒng)的內(nèi)在秩序協(xié)調(diào)的體現(xiàn)。因此，倫理關(guān)系作為一種價值關(guān)系，其核心是怎樣推進人—社會—自然系統(tǒng)的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)域規(guī)劃的制定和實施方法涉及倫理道德涵義。各國區(qū)域規(guī)劃與政策實踐對倫理問題的普通關(guān)注，始于20世紀80年代。客觀事實表明，由于區(qū)域規(guī)劃和政策有關(guān)資源和權(quán)力的分配，在一定意義上，它就是價值的一種具體表達。每一項規(guī)劃政策都會有實施結(jié)果或影響到民眾，幾乎沒有規(guī)劃者和政策分析者認為他們的工作與倫理價值無關(guān)。所以，區(qū)域規(guī)劃和政策的演化更替過程始終存在倫理選擇。然而，區(qū)域發(fā)展決策領(lǐng)域又往往面臨倫理困境或道德問題。原因在于人類行為會受到各種各樣的道德或倫理原則的影響，而且公共利益、公平性、平等性、有效性、合法性、職業(yè)道德等彼此間利益追求出現(xiàn)不一致時，將會產(chǎn)生“責任沖突”。各類規(guī)劃制定和實施主體具有不同的知識背景和道德價值，會傾向于不同的倫理主張：經(jīng)濟學家會主要強調(diào)效用最大化，法律人士突出權(quán)力意識，規(guī)劃者側(cè)重于程序和結(jié)果的水平，政策部門多采用成本—效益分析手段。為了合理解決這一問題，區(qū)域規(guī)劃的制定和實施過程需要采納基本的道德倫理觀念或原則。需要考慮能否給更多人或地區(qū)以更大利益？是否為最弱勢群體或地區(qū)以最多福祉？特別是對區(qū)域發(fā)展實際問題的分析需要運用倫理學思維方式，即按輕重緩急確認最應該做什么？如何做才是合理有效的？追求的規(guī)劃目標和價值有哪些？在多大程度上和如何保障多數(shù)人的公共利益？

新概念的區(qū)域規(guī)劃遵循可持續(xù)發(fā)展的倫理價值。眾所周知，可持續(xù)發(fā)展的定義和內(nèi)涵既豐富也相對龐雜，但這絲毫沒有削弱它在學界、政界乃至企業(yè)界的受歡迎度。例如，就能源問題而言，就存在它是主要關(guān)于能源使用效率問題、還是關(guān)乎于清潔能源問題的辯論。與此不同，在城市和區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域，精明增長和綠色建筑又會成為熱門議題。透過各種觀點爭論，可持續(xù)發(fā)展所明確傳達的倫理價值信號是“平衡”，需要平衡的內(nèi)容主要包括：現(xiàn)在與未來、發(fā)展與保護、樂觀與警示、長期與短期、低密度與高密度、個體與集體、局部與整體、公共部門與市場機構(gòu)。由于這些平衡需要考慮政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等因素的綜合影響，為了提高國家實現(xiàn)區(qū)域空間管理的效率，制定和實施新概念的區(qū)域規(guī)劃需要了解和運用以上倫理判斷，有能力和責任對以上關(guān)系的平衡問題進行系統(tǒng)地處理，消除來自社會、政治乃至理念上的抵制障礙，調(diào)動和激發(fā)政府機構(gòu)與社會力量，共同推動區(qū)域規(guī)劃的執(zhí)行。

由于我國提出的以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌可持續(xù)發(fā)展，體現(xiàn)了審視和解決當代中國經(jīng)濟社會發(fā)展問題的多重倫理內(nèi)涵，既具有重大的現(xiàn)實意義，又具有重要的倫理價值。應該說，它高度體現(xiàn)了對“人—自然—社會關(guān)系”的倫理規(guī)范和倫理行為的價值導向。主要包括：它在人與人關(guān)系上體現(xiàn)為“以人為本”的人本倫理精神，在人與社會關(guān)系上追求效率與公平兼顧的經(jīng)濟倫理精神，人與自然關(guān)系上強調(diào)和諧共處的生態(tài)倫理精神?？梢哉f，不同于傳統(tǒng)的發(fā)展觀，科學發(fā)展觀包含了“人本思想、效率和公平兼顧、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展思想”等豐富的倫理意蘊。

因此，我國的新概念區(qū)域規(guī)劃應該以實現(xiàn)最廣大人民群眾的生存和發(fā)展作為最高價值目標，正確處理地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、不同利益集團之間的關(guān)系平衡，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與資源環(huán)境系統(tǒng)之間的協(xié)同與和諧共存。尤其是在區(qū)域規(guī)劃方案和政策設(shè)計上，重點從區(qū)域內(nèi)的各類主體的實際需求和根本利益出發(fā)，正確處理好區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、經(jīng)濟競爭力與生活環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟增長與社會福祉等多種空間發(fā)展秩序關(guān)系，充分地集中和體現(xiàn)出科學發(fā)展觀的綜合倫理價值。

7.4　新概念區(qū)域規(guī)劃的實施機制

7.4.1　互動機制：建構(gòu)區(qū)域規(guī)劃全過程的多元主體互動模式

新概念區(qū)域規(guī)劃的編制和實施不僅僅是一個技術(shù)過程，更重要的是一個不同利益主體間的協(xié)調(diào)過程。它既是政府行政治理行為，也是公眾和企業(yè)積極參與的集體行動。另外，基于新區(qū)域主義的區(qū)域治理理念旨在建構(gòu)區(qū)域公共管理的多元主體模式，其基本原則是：以自下而上結(jié)構(gòu)的興起和新生的區(qū)域合伙人及代理方式逐步取代原有的單一中央集權(quán)的形式。隨著新區(qū)域主義思潮的逐漸滲透和影響，國家和地方政府在執(zhí)政實踐中逐漸認識到：在紛繁復雜的現(xiàn)代環(huán)境下任何一個行動者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復雜多樣、動態(tài)變化的問題所需要的全部信息和知識能力。這也意味著，沒有哪一個行動者有足夠的能力有效利用需要的必要工具，更沒有哪一個行動者擁有充分的行動潛力單獨主導一個特定的治理模式。在這里，政府組織雖然是分配資源和價值的主要行為者（以這個身份參與全球治理架構(gòu)下資源和價值的權(quán)威性分配），但已不再是唯一的行為者，而需要從單獨依靠政府能力轉(zhuǎn)變?yōu)榻柚渌袨橹黧w的資源和能力，也即要積極容納其他力量并進行合作以達成共識并協(xié)同行動。

從統(tǒng)治（government）到良治（good governance）的治理目標，要求重新界定政府的功能作用及其干預內(nèi)容。國外治理的成功經(jīng)驗表明，政府的作用和干預應該以“有限領(lǐng)域、適度有效、間接控制、經(jīng)濟和法律手段為主”。反映在公共政策領(lǐng)域，新概念區(qū)域規(guī)劃急需從“無所不包、代替市場和直接操控”的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)閷卜湛臻g配置的多元主體參與模式。因此，我國的新概念區(qū)域規(guī)劃需要在正確處理政府作用與市場機制的關(guān)系前提下，積極鼓勵區(qū)域內(nèi)第三方（公民和社會組織）參與到區(qū)域規(guī)劃的制定和實施監(jiān)督過程中來，以改變當前我國區(qū)域公共政策領(lǐng)域內(nèi)的政府單一主導模式，促進形成建立在政府與市場、社會組織和私人間相互依賴和信任基礎(chǔ)上的區(qū)域公共政策管理機制和體制。從而，在區(qū)域公共治理過程中體現(xiàn)出是“大家一起做”，而不是“單單做自己”的傳統(tǒng)思維模式。

改革開放三十年來，我國在取得巨大經(jīng)濟發(fā)展成就的同時，也出現(xiàn)了顯著的社會結(jié)構(gòu)變化。目前正在進入經(jīng)濟體制、社會結(jié)構(gòu)、政治體制及開放特點的重要轉(zhuǎn)型期。為此，我國政府職能轉(zhuǎn)變必須首先改變治理理念，加快實現(xiàn)政府自身職能的轉(zhuǎn)型和體制變革。與此相對應，不同于現(xiàn)在的觀望政策（wait－and－see policy），面向未來發(fā)展要求，我國新概念區(qū)域規(guī)劃實踐切實要求加快從中央到地方的政府職能角色轉(zhuǎn)變，其方向主要是“加強各種不同主體和話語的互動交流，加強區(qū)域空間治理及戰(zhàn)略政策制定的組織能力，并最大限度地調(diào)動區(qū)域內(nèi)政府（部門）間、政府與企業(yè)、社會機構(gòu)及其公民之間潛在的協(xié)同配合能力?！?/p>

7.4.2　網(wǎng)絡機制：形成政府間及其與社會組織的合作伙伴網(wǎng)絡

長期以來，區(qū)域規(guī)劃的制定與實施主要依賴于由正規(guī)的政府行政體系所賦予的權(quán)威力量。這使得區(qū)域規(guī)劃本身的主要貢獻是：將國家的多個區(qū)域政策目標和價值導向體現(xiàn)在區(qū)域空間發(fā)展戰(zhàn)略上，以及勾畫出城市區(qū)域發(fā)展的主要戰(zhàn)略方案。然而，隨著信息時代的到來或網(wǎng)絡社會的發(fā)展，縱橫交錯的時空聯(lián)系呈現(xiàn)出多樣性和復雜性。這使得傳統(tǒng)的政府權(quán)威力量正在接受來自各類社會網(wǎng)絡力量的巨大挑戰(zhàn)，區(qū)域規(guī)劃的實施若仍沿襲過去的制度基礎(chǔ)已經(jīng)變得不再可行，而必須尋找區(qū)域治理的新方式和區(qū)域發(fā)展的新動力。

新區(qū)域主義認為，網(wǎng)絡理念可以為創(chuàng)新區(qū)域規(guī)劃實施機制提供強有力的支撐。區(qū)域中不同利益主體之間橫向的合作和交流將會構(gòu)筑起一個充滿機遇和活力的網(wǎng)絡。除了高效率發(fā)揮原有政府機構(gòu)形成的網(wǎng)絡作用以外，還需建設(shè)以伙伴關(guān)系概念為指導的政府與其他非政府間的網(wǎng)絡體系。這個彈性的網(wǎng)絡有利于經(jīng)濟發(fā)展、信息交流、政策調(diào)整以及整個區(qū)域經(jīng)濟和社會的自我學習和創(chuàng)新。在此意義上，“自發(fā)宏觀調(diào)控的、上下結(jié)合的協(xié)調(diào)合作”是新區(qū)域主義視野下的區(qū)域規(guī)劃制定與實施的重要過程機制。

在我國現(xiàn)有政治體制框架內(nèi)，新概念的區(qū)域規(guī)劃的制定和實施將主要依托于強化區(qū)域內(nèi)政府間的縱向與橫向協(xié)調(diào)合作網(wǎng)絡關(guān)系，并不斷優(yōu)化其功能。這一網(wǎng)絡多以謀求區(qū)域“多方共存共榮”為目的，以區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施的一體化建設(shè)為紐帶，以區(qū)域市場條件下的產(chǎn)業(yè)政策導向為核心，通過協(xié)調(diào)不同行政轄區(qū)的利益，主要從功能（物質(zhì)層面）和制度（社會文化層面）兩方面，來推動區(qū)域共同發(fā)展和良性競爭。唯有如此，區(qū)域內(nèi)各個利益主體的權(quán)力才能得到充分、合理的體現(xiàn)和合法保障，從而強化和提升區(qū)域整體實力。這既不同于完全自上而下的、完全取代協(xié)調(diào)機制作用的計劃過程，也有別于自下而上的完全自由化過程。

為了避免市場失靈和政府失靈，依據(jù)空間治理理念和網(wǎng)絡化決策機制理念，制定和組織實施我國新概念區(qū)域規(guī)劃，需要積極嘗試探索和大膽創(chuàng)新。其中，以區(qū)域內(nèi)各城市及其周邊城鎮(zhèn)為主要依托載體，發(fā)揮它們推動實現(xiàn)區(qū)域空間發(fā)展目標的關(guān)鍵力量作用，在組建多種（公私）伙伴關(guān)系基礎(chǔ)上，不同政府組織間的網(wǎng)絡關(guān)系聯(lián)盟、及其與各類社會組織間的合作網(wǎng)絡，進一步促進形成制定和實施區(qū)域規(guī)劃的網(wǎng)絡化機制已經(jīng)是當務之急。當前，并根據(jù)我國行政管理體系架構(gòu)的實際情況，特別是要建立中央政府與地方政府的縱向協(xié)調(diào)合作網(wǎng)絡、地方政府間的橫向協(xié)調(diào)合作網(wǎng)絡，使之成為實施我國跨省級行政區(qū)新概念區(qū)域規(guī)劃的必要制度基礎(chǔ)。

7.4.3　組織機制：設(shè)立制度化的區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)責任主體

如前所述，國內(nèi)外相關(guān)理論和實證有力地證明，規(guī)劃的互動機制承認多元的規(guī)劃主體之間的相互關(guān)系。區(qū)域規(guī)劃的主體既可以是一定政治體制安排下政府規(guī)劃機構(gòu)，也可以是某些社會組織。但是，L．芒福德曾經(jīng)指出，“如果區(qū)域發(fā)展想做得更好，就必須設(shè)立有法定資格的、有規(guī)劃和投資權(quán)利的區(qū)域性權(quán)威機構(gòu)?！盧oberts，P．和Lloyd，G．也揭示了過去歐美國家區(qū)域規(guī)劃失敗案例的原因主要是缺乏具有區(qū)域規(guī)劃管理責任的固定體系。而且歐盟的成功經(jīng)驗則進一步驗證：區(qū)域規(guī)劃與政策是政府治理區(qū)域的必備工具之一，但它的形成、貫徹與評估都的確需要一定的負責機構(gòu)。

目前，在我國現(xiàn)有的行政體制框架下，至少有十余個部門對區(qū)域空間具有規(guī)劃管理和決策權(quán)，而且“十五”時期以來呈現(xiàn)出競相爭奪規(guī)劃空間的不合理現(xiàn)象。但是，至今缺乏對制定和實施區(qū)域規(guī)劃和政策負全面責任的部門。因此，我國新概念區(qū)域規(guī)劃的編制和實施，應盡快建立或明確相關(guān)的權(quán)威性綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)或機制，編制區(qū)域規(guī)劃的具體實施計劃，組織開展對規(guī)劃實施情況的全過程評估，統(tǒng)一協(xié)調(diào)區(qū)域規(guī)劃實施過程中涉及的各種重大問題，并適時提出規(guī)劃的修訂方案，以利于區(qū)域規(guī)劃的順利推進落實和執(zhí)行監(jiān)督。

7.5　小結(jié)

本章論證和闡明了新概念區(qū)域規(guī)劃具有增強國家宏觀調(diào)控區(qū)域發(fā)展的能力、促進區(qū)域空間的可持續(xù)發(fā)展、加快區(qū)域一體化發(fā)展進程等功能作用，科學發(fā)展觀、主體功能區(qū)和空間治理等構(gòu)成新概念區(qū)域規(guī)劃的理念體系，區(qū)域觀、政策觀、協(xié)調(diào)觀、生態(tài)觀和倫理觀組成其主要的基本內(nèi)涵，以及由互動機制、網(wǎng)絡機制和組織機制組成的三大主要實施機制，初步探索和構(gòu)建了基于新區(qū)域主義的概念區(qū)域規(guī)劃基本理論框架。其中，科學發(fā)展觀提出的“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”和“五個統(tǒng)籌”發(fā)展方針，是貫穿構(gòu)建新概念區(qū)域規(guī)劃理論體系框架的根本出發(fā)點和歸宿。

另外，我國區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實背景和條件下，結(jié)合我國二元經(jīng)濟格局的現(xiàn)狀、社會主義市場經(jīng)濟體制的深刻變化以及社會利益格局的發(fā)展變遷，在我國現(xiàn)有行政管理體制框架下，新概念區(qū)域規(guī)劃應該重點發(fā)揮增強國家宏觀調(diào)控區(qū)域發(fā)展的能力、促進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域一體化發(fā)展進程等功能作用。因此，新概念區(qū)域規(guī)劃的理論體系不僅涉及規(guī)劃目標、規(guī)劃任務、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃原則及規(guī)劃管理等諸多方面，而且它的形成和完善及其作用還將主要在未來區(qū)域規(guī)劃實踐過程中逐步得到實現(xiàn)與檢驗。