中國法治歷史進(jìn)程的回顧與展望

李步云

在當(dāng)代中國，法治也常被人們稱為“依法治國”和“法治國家”。法治是全人類的共同價值追求，是最理想的一種政治法律制度模式，是各國人民通向民主、自由、幸福、安康的必由之路。

以中國共產(chǎn)黨的十一屆三中全會為標(biāo)志，當(dāng)代中國的法制建設(shè)，經(jīng)歷了兩個歷史發(fā)展時期。從1949年到1978年的前一時期，曾經(jīng)歷法制初創(chuàng)（1949—1956年）、停滯不前（1957—1966年）和徹底破壞（1966—1976年）三個階段。其主流意識形態(tài)可概括為五個主義：一是法律虛無主義——認(rèn)為法律可有可無，主張以黨代政，以黨代法。二是法學(xué)教條主義——把馬恩列斯毛的話句句當(dāng)真理；將領(lǐng)袖人物的語錄編輯和注解，就是馬克思主義法學(xué)。三是法律經(jīng)驗(yàn)主義——否認(rèn)理論的價值，拒絕借鑒古今中外的法律文化遺產(chǎn)與成果。四是法律工具主義——否認(rèn)法律的倫理價值，僅僅將其視為工具；認(rèn)為法律束手束腳，往往以黨的政策和長官意志替代法律。五是法律實(shí)用主義——強(qiáng)調(diào)法律為無產(chǎn)階級專政服務(wù)，不能正確處理法律和政治的關(guān)系，不尊重法律應(yīng)有的尊嚴(yán)和權(quán)威。

從1978年到2006年的后一時期，作為改革開放新時代的重要內(nèi)容，中國開始了依法治國的歷史性進(jìn)程。在此期間，它以1996年為界，大致經(jīng)歷了先期的理論準(zhǔn)備和法治實(shí)踐，以及此后的正式確立依法治國方略并進(jìn)一步推進(jìn)法治國家建設(shè)這樣兩個發(fā)展階段。

1978年后的早期法治實(shí)踐，有四件大事已作為標(biāo)志性事件載入史冊。一是黨的十一屆三中全會。它的公報(bào)指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。從現(xiàn)在起，應(yīng)當(dāng)把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的重要日程上來。檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)要保持應(yīng)有的獨(dú)立性；要忠實(shí)于法律和制度，忠實(shí)于人民利益，忠實(shí)于事實(shí)真相；要保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超于法律之上的特權(quán)。”^[1]二是1979年《中共中央關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》。它強(qiáng)調(diào)，《刑法》等七部法律通過后，“它們能否嚴(yán)格執(zhí)行，是衡量我國是否實(shí)行社會主義法治的重要標(biāo)志”。這是建國后包括黨的十一屆三中全會以來，在黨和國家的重要文件中第一次使用“法治”這一概念。這一文件在確立一系列法律原則的同時，決定“取消各級黨委審批案件的制度”，取消“文革”中“公安六條”所規(guī)定與實(shí)行的所謂“惡毒攻擊”罪和“反革命”罪，宣布對“摘掉了地、富、反、壞分子帽子的人”，“應(yīng)保證他們享有人民的民主權(quán)利”^[2]。三是對林彪、江青反革命集團(tuán)的審判。應(yīng)中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志的要求并最后定稿的、以“特約評論員”名義撰寫的《社會主義民主和法制的里程碑》一文，發(fā)表在1980年11月22日《人民日報(bào)》。該文總結(jié)的這次歷史性審判的五條現(xiàn)代法律原則是：司法獨(dú)立、司法民主、實(shí)事求是、人道主義和法律平等。該文最后說：“對林彪、江青反革命集團(tuán)的審判，是我國民主和法制發(fā)展道路上的一個引人注目的里程碑。它充分體現(xiàn)了以法治國的精神，堅(jiān)決維護(hù)了法律的權(quán)威，認(rèn)真貫徹了社會主義民主和法制的各項(xiàng)原則，在國內(nèi)外引起了強(qiáng)烈反響，具有除舊布新的重大意義?！边@也是最早提“以法治國”的重要中央文獻(xiàn)。四是1982年憲法。它在序言的最后一段這樣強(qiáng)調(diào)要維護(hù)憲法與法律的尊嚴(yán)與權(quán)威：“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量，各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)，保證憲法實(shí)施的職責(zé)?！边@部憲法還恢復(fù)了1975年憲法和1978憲法被取消的司法獨(dú)立和法律平等原則。

必須充分肯定，依法治國思想是鄧小平理論的重要組成部分。盡管在鄧小平的著作中沒有“依法治國”四個字，也沒有法治國家的提法，但他卻為依法治國方略奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，也為法治國家的建設(shè)勾畫出了一個初步的藍(lán)圖。雖然在他的著作中只有一次提到“法治”一詞，但卻十分重要。他在回答日本公明黨委員長竹入義勝的提問時曾說，我們在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革的同時，也要進(jìn)行政治體制改革，后者主要解決兩個問題，即“正確處理好法治和人治的關(guān)系，正確處理好黨和政府的關(guān)系”。在這里，鄧小平已經(jīng)把法治問題提到政治體制改革的戰(zhàn)略高度。雖然他在這里沒有具體分析如何處理兩者的關(guān)系，但從他的整個思想體系看，他是主張法治和反對人治的。他在這方面的理論貢獻(xiàn)主要表現(xiàn)在兩方面。首先，他提出了這樣一個問題：一個國家的興旺發(fā)達(dá)和長治久安，關(guān)鍵的、決定性的因素與條件，是要依靠一兩個英明的領(lǐng)導(dǎo)人，還是應(yīng)寄希望于建立一個良好的和有權(quán)威的法律和制度？他的回答是后者。幾千年來，中外歷史上的思想家和政治家正是對這個問題的不同回答，因而形成了是搞法治還是搞人治這樣兩種完全不同的治國方略。這個問題馬恩列斯毛從來沒有提出過，但鄧小平卻提出來了，并作出了深刻與科學(xué)的回答。他在自己的著作和講話中反復(fù)論證過這個問題。例如他說：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，包括（‘文化大革命’）這樣的嚴(yán)重錯誤在內(nèi)，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度和工作制度方面的問題更重要。這方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗＜词瓜衩珴蓶|同志這樣偉大的人物，也受到一些不好制度的嚴(yán)重影響，以致對黨對國家對他個人都造成了很大的不幸?！彼又赋?，由于毛澤東同志沒有在實(shí)際上解決領(lǐng)導(dǎo)制度問題以及其他一些原因，仍然導(dǎo)致了“文化大革命”的十年浩劫。這個教訓(xùn)是極其深刻的。不是說個人沒有責(zé)任，而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性^[3]。鄧小平同志曾在不同場合和從不同角度論證與一再強(qiáng)調(diào)，不能把一個國家的興旺發(fā)達(dá)和長治久安的希望寄托在一兩個領(lǐng)導(dǎo)人的身上。如1988年他說：“我有一個觀點(diǎn)，如果一個黨、一個國家把希望寄托在一兩個人的威望上，并不很健康，那樣，只要這個人一有變動，就會出現(xiàn)不穩(wěn)定。”^[4]這一年還說過：“一個國家的命運(yùn)建立在一兩個人的聲望上面，是很不健康的，是很危險(xiǎn)的，不出事沒問題，一出事就不可收拾?！?sup>[5]不久，他又指出：“我歷來不主張夸大一個人的作用，這樣是危險(xiǎn)的、難以為繼的。把一個國家、一個黨的穩(wěn)定建立在一兩個人的威望上，是靠不住的，很容易出問題，所以要搞退休制。”^[6]他在回答意大利記者法拉奇的問題時指出，我們今后可以避免“文革”悲劇重演，辦法就是“認(rèn)真建立社會主義的民主制度和社會主義法制?！?sup>[7]這是鄧小平關(guān)于健全民主與法制的理論依據(jù)和指導(dǎo)思想，是他的民主與法制思想的精髓和靈魂，為后來正式確立依法治國的治國方略奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

其次，自1978年以后，鄧小平提出了一系列健全社會主義法制的基本原則。他說：“沒有民主，就沒有社會主義，就沒有社會主義現(xiàn)代化?！币ㄟ^政治體制改革，克服“官僚主義現(xiàn)象、權(quán)力過分集中現(xiàn)象、家長制現(xiàn)象、干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象”。他指出：“搞四個現(xiàn)代化一定有要兩手，只有一手是不行的。所謂兩手，即一手抓建設(shè)，一手抓法制。”他把健全法制的基本要求概括為16個字，即“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。他強(qiáng)調(diào)要維護(hù)法律的穩(wěn)定性和權(quán)威性，要堅(jiān)持法律平等原則和司法獨(dú)立原則，“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”?！肮裨诜珊椭贫让媲叭巳似降取?，“不管誰犯了法，都要由公安機(jī)關(guān)依法偵查，司法機(jī)關(guān)依法處理，任何人都不許干擾法律的實(shí)施，任何犯了法的人都不能逍遙法外”?！包h要管黨內(nèi)紀(jì)律的問題，法律范圍的問題應(yīng)該由國家和政府管。黨干預(yù)太多，不利于在人民群眾中樹立法制觀念”^[8]。他提出的這些法制原則，實(shí)際上就是后來講的建設(shè)“法治國家”的基本標(biāo)志和要求。

后鄧小平時代的領(lǐng)導(dǎo)集體，在依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的問題上，從五個方面發(fā)展了鄧小平理論。一是通過執(zhí)政黨和國家的民主方式與程序正式將這一治國方略和奮斗目標(biāo)確立下來。1996年3月八屆人大四次會議的一系列文件包括《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，已經(jīng)鄭重地將“依法治國”作為一項(xiàng)根本方針和奮斗目標(biāo)確立下來。1997年黨的十五大報(bào)告，對依法治國方針的科學(xué)含義、重大意義和戰(zhàn)略地位作了全面而深刻的闡述。1999年3月又將這一治國方略和奮斗目標(biāo)莊嚴(yán)地記載在憲法中。二是黨的十五大對依法治國的重大意義作了如下概括：“依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，是社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國家長治久安的重要保證。”從而正式將依法治國提升到“治國方略”的戰(zhàn)略高度。黨和國家其他的一系列方針、政策都不能稱為“治國方略”。這是因?yàn)椋菏紫?，法治作為人治的對立物，對于治國安邦，具有全局性和根本性意義。其次，在現(xiàn)代法治社會里，任何國家的重大方針、政策都必須通過憲法和法律的形式加以認(rèn)可與具體規(guī)范，并運(yùn)用憲法與法律的權(quán)威與機(jī)制保障其實(shí)施。三是在黨和國家的歷史性文獻(xiàn)中，第一次正式采用“法治國家”這一概念，并對它的科學(xué)內(nèi)涵作出了重要的豐富與發(fā)展。例如，提出了“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的理念，將“國家尊重和保障人權(quán)”寫進(jìn)了憲法，等等。四是黨的十六大正式提出“政治文明”的概念，將民主、法治、人權(quán)的憲政制度的建設(shè)內(nèi)容，從以往“精神文明”的概念和范疇中獨(dú)立出來，成為與物質(zhì)文明、精神文明并列的一種文明形態(tài)，從而擺脫了法律工具主義的舊思維和將法律制度與法律思想混為一談的錯誤觀念，并提升了它的戰(zhàn)略地位。五是黨的科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會等理論與戰(zhàn)略思想的提出，為依法治國方略和法治國家建設(shè)提供了新的理論指導(dǎo)。1995年，筆者在《現(xiàn)代法的精神論綱》一文中即已提出“現(xiàn)代法的人本主義”概念。文章指出：“一切從人出發(fā)，把人作為一切理念、行為與制度的主體，尊重人的價值與尊嚴(yán)，實(shí)現(xiàn)人的解放和全面發(fā)展，保障所有人的平等、自由與人權(quán)，提高所有人的物質(zhì)生活與精神生活水準(zhǔn)，已經(jīng)或正在成為現(xiàn)代法律的終極關(guān)懷，成為現(xiàn)代法制文明的主要標(biāo)志，成為現(xiàn)代法律創(chuàng)制與實(shí)施的重要特征，成為推動法制改革的巨大動力?！?sup>[9]現(xiàn)代法的倫理價值，核心是實(shí)現(xiàn)“以人為本”的價值觀和正義公平的倫理觀；現(xiàn)代法的工具價值，核心是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會更好更快地發(fā)展，以滿足人民日益增長的需求，造福人類?！叭?、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”發(fā)展，是中國與世界歷史與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，是“發(fā)展”理論在方法論、認(rèn)識論上的哲學(xué)概括，對立法、執(zhí)法、司法具有普遍而重要的指導(dǎo)意義。構(gòu)建和諧社會作為創(chuàng)新理論，對法治國家建設(shè)的指導(dǎo)意義在于，社會和諧能為法治建設(shè)提供重要條件，其一系列重大政策主張，將成為立法、執(zhí)法、司法的重要指導(dǎo)原則。而由現(xiàn)代法自身的規(guī)范性、正義性、利益性、民主性、權(quán)威性等特性所決定，法治國家建設(shè)是構(gòu)建和諧社會最根本的保證。

前面，我們著重從觀念層面上回顧了依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的治國方略和奮斗目標(biāo)在我國確立與發(fā)展的歷史性過程。還必須指出的是，這后一時期，在法治實(shí)踐上，在立法、執(zhí)法、司法和法律監(jiān)督以及法學(xué)教育、法制宣傳等各個方面，都取得了舉世公認(rèn)的成就與進(jìn)步。但是，我們必須承認(rèn)，我們要實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治國家的目標(biāo)，還有很長的路要走，任務(wù)將十分繁重而艱巨。為此，胡錦濤總書記2007年6月25日在中央黨校的重要講話中明確提出，要“全面落實(shí)依法治國基本方略，弘揚(yáng)法治精神，維護(hù)社會公平正義”。

人類社會發(fā)展的客觀規(guī)律，民主法治人權(quán)的時代精神，人民群眾的根本利益和愿望，是決定當(dāng)代法治發(fā)展和進(jìn)步的根本動力。人民經(jīng)濟(jì)文化生活水平的迅猛提高，市場經(jīng)濟(jì)體制的日益完善，民主政治建設(shè)的不斷進(jìn)步，公民社會的逐步形成，理性文化的普及，是推動當(dāng)代中國法治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件。未來幾十年里，在我國建成法治國家，是不容置疑的。主觀上，這一歷史進(jìn)程的快慢，將取決于法律理論與實(shí)務(wù)工作者的責(zé)任感和智慧，更將取決于政治家們的理性判斷與膽略。

社會主義法治國家不是一個空洞的和抽象的概念。作為現(xiàn)代社會一種最文明的國家模式和政治法律制度類型，它應(yīng)當(dāng)具有一系列基本原則和要求。根據(jù)人類的共同經(jīng)驗(yàn)和中國的具體國情，可以將它們概括為下列十項(xiàng)。“全面落實(shí)依法治國基本方略”就是要從這十個方面，在弘揚(yáng)法治精神的同時，要從制度上進(jìn)一步加強(qiáng)、健全和完善。在未來五至十年內(nèi)，如果能在若干關(guān)鍵性問題的解決上取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，將有力地推動法治國家建設(shè)的歷史性進(jìn)程。

1.法制完備

要求建立一個門類齊全（一張“疏而不漏的法網(wǎng)”）、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)（如部門法劃分合理，法的效力等級明晰，實(shí)體法與程序法配套）、內(nèi)部和諧（不能彼此矛盾與相互重復(fù)）、體例科學(xué)（如概念、邏輯清晰，法的名稱規(guī)范，生效日期、公布方式合理）、協(xié)調(diào)發(fā)展（如法與政策、法與改革協(xié)調(diào)一致等）的法律體系。所謂“法律體系”有它自身的要求。它表明，一國的法律規(guī)則千千萬萬，但并非是雜亂無章地拼湊在一起，而應(yīng)是一個有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。前面提出的“二十字”就是對法律體系基本特征的概括。只有具備這五條，才能做到“法制完備”?，F(xiàn)在的主要問題是三個。一是執(zhí)政黨提出，要在2010年建立起社會主義的法律體系。十屆全國人大提出的本屆立法規(guī)劃為67件（包括制定與修改），尚未包括新聞法、出版法、結(jié)社法等重要法律在內(nèi)。這些法律同政治體制改革關(guān)系十分密切，因而難度很大。但是，沒有這些法律，所謂“法律體系”是不完備的。人們期待通過這些法律的制定和選舉法的修改，在擴(kuò)大信仰，表達(dá)、結(jié)社、選舉“四大自由”的自由度方面取得顯著的進(jìn)展。二是圍繞構(gòu)建和諧社會而需要采取的一系列政策調(diào)整，其中成熟和穩(wěn)定的部分，必須通過法律加以認(rèn)可、規(guī)范和保障。三是在立法中如何避免部門保護(hù)主義傾向，如何正確處理好中央與地方的權(quán)限劃分與利益平衡，也是重要課題。

2.主權(quán)在民

要求法律應(yīng)體現(xiàn)人民的意志和利益；法制應(yīng)以民主的政治體制為基礎(chǔ)；并實(shí)現(xiàn)民主的法制化（民主權(quán)利的切實(shí)保障、國家政治權(quán)力的民主配置、民主程序的公正嚴(yán)明、民主方法的科學(xué)合理等）和法制的民主化（立法、司法、執(zhí)法、護(hù)法等法制環(huán)節(jié)要民主）。主權(quán)在民是主權(quán)在君的對立物，是現(xiàn)代民主的核心和基礎(chǔ)，因而也應(yīng)是現(xiàn)代法治的靈魂。在一個政治不民主的社會里，不可能建立起現(xiàn)代法治國家。法律的人民性是主權(quán)在民原則在現(xiàn)代法律制度中的集中體現(xiàn)，而民主的法制化與法制的民主化則是主權(quán)在民原則在現(xiàn)代法律制度中的具體實(shí)現(xiàn)與展開。現(xiàn)在的主要問題，一是現(xiàn)代法律的人本主義或以人為本的法律觀，其一系列科學(xué)內(nèi)涵，如人的價值高于一切，人是目的，不是手段，人是發(fā)展的中心主體，崇尚和彰顯人性，堅(jiān)持人的獨(dú)立自主，權(quán)利優(yōu)位于義務(wù)，權(quán)利優(yōu)位于權(quán)力等原則，應(yīng)在立法、執(zhí)法、司法等領(lǐng)域得到貫徹落實(shí)。二是如何進(jìn)一步提高法制民主化水平，如提升立法中的信息公開與民眾參與程度，司法中律師的作用，以及檢務(wù)公開與審判公開，克服行政式管理模式，等等。

3.人權(quán)保障

人權(quán)是人作為人依其自然的和社會的本性所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。其內(nèi)容包括人身人格權(quán)、政治權(quán)利與自由以及經(jīng)濟(jì)社會文化權(quán)利。人權(quán)是人的尊嚴(yán)和價值的集中體現(xiàn)，是人的需求和幸福的綜合反映。否認(rèn)人在社會中應(yīng)當(dāng)享有本屬于他自己的權(quán)利，就是否認(rèn)他的做人的資格，使人不成其為人。人不是為國家與法律而存在，而是國家與法律為人而存在。法律主要是通過規(guī)范所設(shè)定的權(quán)利與義務(wù)來保障和調(diào)整各法律主體的利益。權(quán)利與義務(wù)問題實(shí)際上是一個人權(quán)問題，法律權(quán)利是人權(quán)的法律化。全面地、充分地實(shí)現(xiàn)和保障人權(quán)，是現(xiàn)代法律的根本目的。這同古代法律的作用與目的有原則區(qū)別?！皩Ｖ浦贫鹊奈ㄒ辉瓌t就是輕視人類，使人不成其為人。”^[10]2004年，“國家尊重和保障人權(quán)”被規(guī)定在憲法中，從而開辟了中國保障人權(quán)的新階段。當(dāng)前及今后一個時期里需要解決的主要問題，一是完善收入分配制度，規(guī)范收入分配秩序，提高城市居民尤其是貧困農(nóng)民的生活水平，建立與完善城鄉(xiāng)各類社會保障制度。民生問題是當(dāng)前中國最大和緊迫的人權(quán)問題。二是以死刑核準(zhǔn)權(quán)收歸最高法院管轄為契機(jī)，盡可能減少死刑；取消勞動教養(yǎng)制度；加大刑事訴訟法修改力度，明確確立“無罪推定”原則，明確規(guī)定非法獲取的證據(jù)沒有法律效力，以及采取其他措施，進(jìn)一步完善對犯罪嫌疑人的權(quán)利保護(hù)。三是在作出保留與解釋的條件下正式批準(zhǔn)加入“公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約”。它將有利于提高我國在國際上的聲譽(yù)，有利于促進(jìn)我國人權(quán)有關(guān)領(lǐng)域的保障力度。

4.權(quán)力制衡

在公法領(lǐng)域，國家權(quán)力主要表現(xiàn)為職權(quán)和職責(zé)?！昂狻敝笝?quán)力平衡。執(zhí)政黨與國家機(jī)構(gòu)之間，政府與社會組織、企事業(yè)組織之間，領(lǐng)導(dǎo)個人與領(lǐng)導(dǎo)集體之間，中央與地方之間，應(yīng)按分權(quán)與權(quán)力不可過分集中的原則，對權(quán)力作合理配置?！爸啤敝笝?quán)力制約。其主要內(nèi)容是以國家法律制約國家權(quán)力，以公民權(quán)利（如公民的參政權(quán)，議政權(quán)，檢舉、批評、罷免權(quán)，新聞、出版自由權(quán)等等）制約國家權(quán)力，以國家權(quán)力制約國家權(quán)力（如立法、行政、司法權(quán)之間，公檢法之間的權(quán)力制約以及檢察、監(jiān)察、審計(jì)等方面的監(jiān)督），以及以社會權(quán)利（如政黨、社會團(tuán)體、行業(yè)組織的權(quán)利）監(jiān)督國家權(quán)力，來達(dá)到防止和消除越權(quán)與不按程序辦事等權(quán)力濫用和權(quán)錢交易、假公濟(jì)私、徇情枉法等權(quán)力腐敗現(xiàn)象。當(dāng)前建立權(quán)力制約體系仍然需要全面加強(qiáng)。例如，現(xiàn)在人們對檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)意見分歧較大。但我認(rèn)為在其職權(quán)配置可以研究，在其自身加強(qiáng)外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督的前提下，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能只能加強(qiáng)，不能削弱。在權(quán)力制約體系中，建立以違憲審查為主要內(nèi)容的憲法監(jiān)督制度刻不容緩。這是中國憲法制度一大缺失，是未來提高憲法權(quán)威、監(jiān)督政府權(quán)力的關(guān)鍵所在。依法治國，重在依憲治國；要樹立法律的權(quán)威，關(guān)鍵在樹立憲法的權(quán)威；依法治國，主要是治官，特別是高官。建立一個同現(xiàn)在全國人大九個專門委員會的性質(zhì)與地位大體相當(dāng)、最后決定權(quán)在全國人大常委會的憲法委員會，它不會影響與妨礙黨依法執(zhí)政，只會提高執(zhí)政黨在國內(nèi)與國際的聲望和地位。

5.法律平等

包括分配平等和程序平等。實(shí)體法應(yīng)體現(xiàn)與保障社會共同創(chuàng)造的物質(zhì)與精神的財(cái)富在全體社會成員中進(jìn)行公平分配。程序法應(yīng)體現(xiàn)與保障法律面前人人平等，在民事、刑事、行政等訴訟活動中，原告與被告雙方訴訟地位和適用法律一律平等。適用法律平等包括對任何人無論其受保護(hù)或受懲處都適用同一法律規(guī)則，不因其性別、民族、財(cái)產(chǎn)狀況、社會地位和宗教信仰等的差異而有區(qū)別?，F(xiàn)在執(zhí)法與司法中的腐敗現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重。辦人情案、關(guān)系案、金錢案是現(xiàn)在訴訟當(dāng)事人難以享有平等權(quán)利保護(hù)的關(guān)鍵所在。犯罪人不論地位多高，功勞多大，堅(jiān)持一律依法懲處，對維護(hù)法律尊嚴(yán)至關(guān)重要。法院地位具有獨(dú)立性與中立性，審判權(quán)本質(zhì)上是一種判斷權(quán)，必須貫徹“訴訟兩造地位平等”原則，無論訴訟雙方是中國人或外國人，是“官”或“民”，還是公訴機(jī)關(guān)或刑事被告人，法院必須也只能依照法律和事實(shí)判案，不能偏袒某一方。

6.法律至上

指法律應(yīng)具有至高無上的權(quán)威。這不是講“法律萬能”。它是指法的遵守，而不是指法的作用。法律至上也不是說法律不能修改。這是兩個完全不同的問題。憲法和法律被制定出來后，在尚未修改之前，任何組織特別是任何個人都必須切實(shí)遵守。法律至上同人民意志和利益至上不僅不矛盾，而且是它的體現(xiàn)和保障。國家沒有體現(xiàn)人民意志和利益的法律，這種法律沒有至高無上的權(quán)威，人民意志和利益至上是無從體現(xiàn)和保障的。法律至上原則適用于所有組織和個人，但其核心思想與基本精神是反對少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者個人權(quán)威至上、權(quán)大于法。在任何社會里，影響法律權(quán)威的主要障礙是掌握國家權(quán)力的人往往不愿意和不習(xí)慣按法律辦事，他們總是不喜歡用法律來束縛自己的手腳，這有人性與權(quán)力具有脆弱性和容易異化的深刻根源。當(dāng)前克服權(quán)大于法的現(xiàn)象需要運(yùn)用政治、法律的多種手段方可解決?，F(xiàn)在如何對各級國家機(jī)關(guān)、執(zhí)政黨各級組織的“一把手”加強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督力度，已經(jīng)引起各方面的重視。應(yīng)徹底清除“家長制”的殘余觀念和做法，從國法和黨規(guī)上進(jìn)一步有效規(guī)范各個領(lǐng)域主要負(fù)責(zé)人的權(quán)力運(yùn)作。如，應(yīng)切實(shí)實(shí)行委員會制度，一切重大事項(xiàng)都應(yīng)實(shí)行不記名表決制。

7.依法行政

有的西方學(xué)者認(rèn)為法治就是指政府依法行政。這種歸納未免有失偏頗，但也足見其重要。為了適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、科技、政治與社會生活的日益發(fā)展與復(fù)雜多變，國家的行政職能有擴(kuò)大趨勢。它必須迅速決策與行動，必須實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，故而同立法機(jī)關(guān)相比較，行政部門較易違法。司法機(jī)關(guān)具有中立性，它在訴訟兩者之間做出公正的裁決，不涉及自身的利益。行政機(jī)關(guān)同行政行為相對人之間是一種管理者與被管理者的關(guān)系，這也容易使行政機(jī)關(guān)遵守法律更為困難。在我國，大約有80％左右的法律法規(guī)，需要通過行政機(jī)關(guān)去具體貫徹實(shí)施。每個公民幾乎天天要同行政機(jī)關(guān)打交道，其利益同行政措施息息相關(guān)。因此依法行政是法治國家的一個重要標(biāo)志。依法行政要求一切抽象與具體的行政行為都要遵循法律。2004年3月，國務(wù)院頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出了建設(shè)法治政府的任務(wù)，并爭取十年內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。這是一項(xiàng)復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)工程，要下大力氣才能實(shí)現(xiàn)綱要所提出的具體目標(biāo)，包括：健全行政管理體制，堅(jiān)持科學(xué)民主決策，完善行政法規(guī)體系，加大嚴(yán)格執(zhí)法力度，健全糾紛解決機(jī)制，加強(qiáng)行政權(quán)力監(jiān)督，提高干部法治理念等。

8.司法獨(dú)立

它是現(xiàn)代法治概念的基本要素之一，是一個具有普遍性的法治原則。它建立在近代分權(quán)理論的基礎(chǔ)上，是權(quán)力分立與互相制衡的制度安排與設(shè)計(jì)，其成效已為一百多年來的實(shí)踐所充分證明。它本身并非目的，其作用在于保證司法機(jī)關(guān)審理案件做到客觀、公正、廉潔、高效，同時防止國家權(quán)力過分集中于某一機(jī)構(gòu)或某一部分人之手而濫用權(quán)力。實(shí)現(xiàn)這一體制，除需建立內(nèi)部與外部的有效監(jiān)督機(jī)制、提高審判人員素質(zhì)、完善科學(xué)的司法組織與程序外，杜絕來自外界的任何組織與個人的非法干擾是決定性條件。在社會主義制度下，由于政黨制度的特殊性質(zhì)和狀況，防止某些黨組織非法干涉法院的獨(dú)立審判成了特殊的難題。在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變過程中，在各方面利益配置發(fā)生劇變的情況下，諸如權(quán)錢交易、地方保護(hù)主義等腐敗現(xiàn)象對司法獨(dú)立的沖擊，也是一個需要在很長時期里花大力氣才能解決的問題。其中，修改現(xiàn)行憲法第126條是很必要的。該條規(guī)定：“人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉?！币?yàn)椤案缮妗笔莻€貶義詞。對司法機(jī)關(guān)，執(zhí)政黨要領(lǐng)導(dǎo)，各級人大要監(jiān)督，但也不能“干涉”。為了克服地方保護(hù)主義，恢復(fù)以前曾經(jīng)有過的“大區(qū)”法院的建制，可能是重要措施之一。

9.程序正當(dāng)

法律程序是法的生命存在形式。在一種法律制度下，只有實(shí)體法而無程序法是不可想象的。如果法的制定和法的實(shí)施（適用與執(zhí)行等）沒有一定過程、規(guī)矩、規(guī)則，這樣的法律制度將是僵死的，這樣的社會將充滿立法者和執(zhí)法者的恣意妄為。公正的法律程序體現(xiàn)法律的正義。它既體現(xiàn)立法、執(zhí)法、司法、護(hù)法等國家權(quán)力的科學(xué)配置和程序約束，也體現(xiàn)公民權(quán)利在程序中應(yīng)有的保障。同時，程序正當(dāng)也是科學(xué)地制定與實(shí)施法律的重要條件。就好比工廠需要有科學(xué)的生產(chǎn)規(guī)程才能生產(chǎn)出好的物質(zhì)產(chǎn)品，司法機(jī)關(guān)也需要有科學(xué)的辦案程序才能做出正確的判決與裁定。十分重視法律程序的正當(dāng)性，是西方法治社會一大特點(diǎn)。美國聯(lián)邦最高法院法官威廉·道格拉斯說：“《權(quán)利法案》的大多數(shù)規(guī)定都是程序性條款，這一事實(shí)絕不是無意義的。正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別?！?sup>[11]在中國重實(shí)體法、輕程序法的特殊歷史與現(xiàn)實(shí)條件下，將其列為法治國家的基本標(biāo)志之一是十分必要的。程序正當(dāng)包括民主、公開、公正、嚴(yán)明。明顯違反立法程序和司法程序的法律、法規(guī)或判決、裁定，不應(yīng)具有法律效力。我國現(xiàn)在的刑事、民事、行政三大訴訟法的修改已提上議事日程，通過法學(xué)家們的研討，促進(jìn)決策部門將它們修改好，程序正當(dāng)原則有望得到進(jìn)一步落實(shí)。實(shí)踐證明，只要法治理念加強(qiáng)了，很多問題并不難解決，超期羈押問題的解決就是例證。

10.黨要守法

近代以來的世界各國，通常是實(shí)行政黨政治。將政黨制度規(guī)定在憲法中或者制定專門的法律來規(guī)范政黨的活動，這種情況雖然相對較少，但是政黨（特別是執(zhí)政黨）的活動要受法律的嚴(yán)格約束則已成為習(xí)慣，否則選民就不會投票支持這樣的黨。在中國，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨應(yīng)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施法律，在法治建設(shè)過程中執(zhí)政黨要總攬全局，協(xié)調(diào)各方。但是，黨組織必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，不能以黨代政、以黨代法。這是在中國建設(shè)社會主義法治國家的關(guān)鍵一環(huán)。認(rèn)為黨的優(yōu)勢是建立在權(quán)力上，認(rèn)為黨掌握的權(quán)力越大越集中甚至把國家權(quán)力機(jī)構(gòu)只當(dāng)作擺設(shè)，執(zhí)政黨地位就越鞏固，這種看法是不正確的。執(zhí)政黨的政治優(yōu)勢應(yīng)當(dāng)建立在群眾擁護(hù)上。那種認(rèn)為執(zhí)政黨的權(quán)力高于一切、執(zhí)政黨可以凌駕于國家權(quán)力之上的看法也是不正確的。執(zhí)政黨是國家的一部分。執(zhí)政黨是在國家機(jī)構(gòu)之內(nèi)掌握領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而不是在國家機(jī)構(gòu)之上或之外或完全撇開國家機(jī)構(gòu)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)。那種認(rèn)為執(zhí)政黨的政策高于國家政策或可以代替國家法律的看法同樣是不正確的。黨的政策是黨的主張，國家法律是黨的主張與人民意志的統(tǒng)一。執(zhí)政黨的政策只有通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)嚴(yán)格的民主程序被采納，才能上升為國家意志并變?yōu)榉伞，F(xiàn)在的中央領(lǐng)導(dǎo)集體已經(jīng)提出一系列進(jìn)步的理論和方針，如“立黨為公，執(zhí)政為民”，“情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀”，“民主執(zhí)政，科學(xué)執(zhí)政，依法執(zhí)政”，“以人為本”，建設(shè)“和諧社會”，等等。如果能夠依照這些原則與方針，制定與落實(shí)改革執(zhí)政方式的各種具體措施，真正做到“黨要守法”是完全可能的。

【注釋】

[1]轉(zhuǎn)引自張懋、蔣惠嶺：《法院獨(dú)立審判問題研究》，人民法院出版社，1998年，第332、333頁。

[2]同上。

[3]《鄧小平選集》第2卷，第333頁。

[4]《鄧小平選集》第3卷，第272—273頁。

[5]同上書，第311頁。

[6]同上書，第325頁。

[7]《鄧小平文選》第2卷，第348頁。

[8]以上均見《依法治國的里程碑》一文，載《人民日報(bào)》1999年4月6日。

[9]該文載《法學(xué)》雜志1997年第6期?！缎氯A文摘》1997年第10期全文轉(zhuǎn)載。

[10]《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1956年，第411頁。

[11]轉(zhuǎn)引自季衛(wèi)東：《法律程序的意義》，載《比較法研究》總第26期。