近年來，基層治理效果不佳的問題日益凸顯，具體表現(xiàn)為：基層社會情緒日益政治化；網(wǎng)絡(luò)批評傾向于歸因政治；個體事件容易發(fā)展為群體事件；法律事件容易發(fā)展為針對公共組織的事件。比如我在浙江麗水地區(qū)的調(diào)研中，聽到不少基層干部抱怨，工作壓力“正在加大”，群眾越來越“難以管理”，干部說話“沒有威信”。為什么曾經(jīng)堅(jiān)固而深入的社會治理體系陷入困境？成為政治社會學(xué)研究面對的挑戰(zhàn)性問題。這個經(jīng)驗(yàn)問題和理論的關(guān)聯(lián)，在于解答政治認(rèn)同增強(qiáng)或減弱的原因——這種變化源于何種社會因素的影響？

　　 對此，有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)不平等、社會流動固化、民主制度缺乏、外來意識形態(tài)爭奪、或者干部行為不當(dāng)?shù)冉嵌龋o出了不同的答案。它們雖然具有啟發(fā)性，但還是存在一些尚未解答的困惑：為什么在中國，不滿不一定來自收入和地位最低的群體？半個多世紀(jì)以來，中國政治制度并沒有重大改變，但為什么近年以來上訪徒增，社會治理失效嚴(yán)重？主流媒體的意識形態(tài)宣傳并未減弱，但為何對群眾“思想爭奪”的效力有限？在“壞干部”較多的地方，群眾不滿程度高或符合邏輯，但為何即使換了“好干部”——他們的行為改變了——也難以扭轉(zhuǎn)基層治理整體上效力下降的態(tài)勢？

　　 回應(yīng)這些困惑問題，需要探索新的解答方向，尋找更為基礎(chǔ)性的要素關(guān)系，以拓展社會治理研究的視野。我們需要問，經(jīng)濟(jì)地位的差異在某種程度上確實(shí)會引發(fā)政治不滿，但為何所有社會都存在類似的社會差別，但卻不一定都轉(zhuǎn)化為政治問題？這或許暗示，二者間的關(guān)系并非那么直接，一些社會差別轉(zhuǎn)化成政治問題，一些社會差別雖然存在卻沒有成為政治問題，在社會差別向政治不滿的轉(zhuǎn)化中，是否存在著某些基礎(chǔ)性因素催化促成了這一轉(zhuǎn)化？我稱這些因素具有基礎(chǔ)性，在于它的特征：系統(tǒng)（全局）性的，非個人的，非偶然的，非期然（政策目標(biāo)）的，可解釋更大的變異現(xiàn)象，而且符合我們社會的歷史事實(shí)。

　　 為此，我建議進(jìn)入中國基層治理的歷史中尋找答案，先看相關(guān)治理角色、及其責(zé)任關(guān)系形成的歷史來源和特征，再看它與新的社會環(huán)境和治理對象的關(guān)系。

　　 雙重治理結(jié)構(gòu)

　　 1950年代中國的政治變革，推動了一系列的社會重組，包括社會關(guān)系、組織關(guān)系和治理關(guān)系的重組，建立起一套新而獨(dú)特的“公共與個人”連接系統(tǒng)。這個系統(tǒng)的特點(diǎn)：一是覆蓋廣闊，基本上覆蓋了90%甚至更多的社會成員；二是三級（國家、單位、個人）連接；三是單位責(zé)任包干到人，即俗稱的“誰家的孩子誰抱走”，絕大部分的社會事務(wù)，都由人們所在的單位（城市）或行政村（鄉(xiāng)村）處理；四是存在等級、自上而下的資源再分配，等級越高的組織具有越大的資源分配權(quán)。

　　 在這種組織關(guān)系中，存在兩個治理的角色：一是政府，主要職能是政策決定和資源再分配，具體的工作是制定計(jì)劃，下發(fā)指令（文件），審批和調(diào)撥資源；二是單位，主要職能是執(zhí)行政府的指令，按照指示，實(shí)施社會治理，并提供公共品，例如教育、就醫(yī)、住房等。在這個意義上，單位成為政府的延伸機(jī)構(gòu)，它的獨(dú)特性是代理政府的部分職能。兩個角色的分工是，前者發(fā)布指令，后者實(shí)施社會治理。

　　 這是一種雙重治理結(jié)構(gòu)。其中政府的治理對象是單位組織，不是社會受眾，可以用間接治理概括，而單位的治理對象則是所屬社會受眾，可以用直接治理概括。與政府相比，單位的治理職能更多，雖然有些未必是其目標(biāo)意愿，甚至它未必意識到，但觀其日常實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)，單位實(shí)際上承擔(dān)了分配資源、連接、協(xié)調(diào)、庇護(hù)、應(yīng)責(zé)和代表的職能。

　　 在每一個單位，資源、包括公共品分配直接針對個人；它將單位成員（個體）納入公共體制（整體）；它協(xié)調(diào)處理個體間以及個體和群體利益的關(guān)系；它庇護(hù)所屬成員；它必須應(yīng)責(zé)——回應(yīng)所屬需求，負(fù)責(zé)解決其問題；它不得不代表組織，傳輸成員訴求，向外爭取利益，并通過內(nèi)部的政策修訂，來滿足這些利益訴求。

　　 再來看政府，它分配資源，但對組織（單位）不對個人；它有連接作用，確定單位間等級，平衡組織利益；它的協(xié)調(diào)職能平衡的是單位間關(guān)系，處理爭訴、仲裁和政策調(diào)整；它庇護(hù)相關(guān)的組織。顯然，政府的治理責(zé)任比單位要輕，因?yàn)樗兴穆毮芏际轻槍M織而非受眾個體，而且還少兩樣：應(yīng)責(zé)和代表職能。有大量的單位作為代理政府存在，政府沒有發(fā)展出面對受眾的應(yīng)責(zé)和代表的職能。

　　 因此，對于社會治理單位的作用至關(guān)重要。表面上看，社會中的公務(wù)機(jī)構(gòu)有限，但實(shí)際上從事社會治理的“代理機(jī)構(gòu)”遍地存在。由于政府對組織不對個人的工作慣例，單位事實(shí)上壟斷了個人與國家的連接通道，是二者間的中介，對于普通人而言，有單位才意味著有制度渠道，能“間接”地聯(lián)系上政府組織。更重要的是，單位通過應(yīng)責(zé)、代表、庇護(hù)和協(xié)調(diào)，在基層社會擔(dān)任著糾錯職能，這一職能的活躍存在，實(shí)際上提供了最關(guān)鍵的公共品：平衡利益的基層糾錯機(jī)制。

　　 而政府高度依賴這個“代理機(jī)構(gòu)”掌握信息、處理問題和治理社會，無需自己親涉其中。因此政府和大眾是疏離的，社會成員無需、也無權(quán)接觸政府。一旦有情況發(fā)生，政府認(rèn)為是單位失責(zé)，要求單位領(lǐng)回人員處理。這種角色認(rèn)知廣泛存在于政府機(jī)構(gòu)，可以解釋常見的政府推諉、單位截訪、隱瞞信息現(xiàn)象為何存在。

　　 對于個體而言，他們實(shí)現(xiàn)權(quán)益的通道單一，只有通過單位，他們才能在國家公共體系中獲得位置，依靠制度通道實(shí)現(xiàn)權(quán)益，否則，即使存在這些權(quán)益的法律規(guī)定，也沒有途徑實(shí)現(xiàn)。因?yàn)闄?quán)益的實(shí)現(xiàn)不僅需要法律規(guī)定，更需要具體的、體制承認(rèn)的執(zhí)行者和責(zé)任者，而這個執(zhí)行者和責(zé)任者在雙重治理結(jié)構(gòu)中就是單位。

　　 90年代中期以前，這一雙重治理體系的效用，是社會治理得到維系的原因。單位在個體和公共之間的中介地位，是國家“整合能力”存在的結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)。這一結(jié)構(gòu)，成功“消解”了社會沖突進(jìn)入（單位以外）公共領(lǐng)域的動力，即使在國家層面發(fā)生政治動蕩——比如“文革”時期，基層社會秩序也沒有全面瓦解，正是由于單位的治理職能大體存在。

　　 社會的變化

　　  90年代中葉以后，有兩項(xiàng)重要的社會變遷發(fā)生。一是廣泛的社會流動出現(xiàn)，離開單位的人數(shù)日益增長，截至2013年，只有不到1/4的城鎮(zhèn)就業(yè)人口，還處在較為典型的單位治理體制中。[1]在鄉(xiāng)村，2000~2010十年間，全國自然村由363萬個減至271萬個，有90多萬個自然村銷聲匿跡。[2]二是單位的經(jīng)濟(jì)職能擴(kuò)張，社會治理職能收縮。“賺錢”成為很多單位的首要目標(biāo)。

　　 由此產(chǎn)生的后果是，可以通過單位通道連接公共制度的個體數(shù)量急劇減少，不少人的“組織身份”消失，對于個人來說，這一方面是自己的“事兒沒人管了”，另一方面是其身邊的責(zé)任組織消失了。舉個例子，為什么國企員工不愿意買斷工齡離開單位？“丟飯碗”固然是經(jīng)濟(jì)原因，但更重要的是社會原因：離開單位就再也沒有責(zé)任組織了，其與國家的組織化連接一旦消失，法律和公共制度給予他們的權(quán)益，就難以經(jīng)由組織途徑獲得實(shí)現(xiàn)。

　　 組織身份和通道對于普通人是否重要？一項(xiàng)2015年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，如果遇到不公，選擇向法院上訴的占71.3%，選擇黨政部門（包含工青婦）的占59%，選擇個人協(xié)商解決的占36.7%，選擇求助媒體的占24.3%，選擇信訪、上訪的占15.9%，選擇找單位解決的只占13.8%。[3]而對比早先（1987和1999年）的類似調(diào)查數(shù)據(jù)，可以看到明顯不同：1987年的調(diào)查顯示，單位在所有訴求表達(dá)渠道中具有“支配性的”地位，它是解決問題的主要渠道，有72%的訴求通過單位提出。12年后，在1999年的同樣調(diào)查中，受訪個體選擇單位渠道解決問題的有下降，但還是第一位的，“工作單位”和“黨政部門”（包括工青婦團(tuán)體）渠道，共同高居人們選擇的前列。當(dāng)時，有單位相比沒有單位的人，前者解決問題的能力高8倍以上，[4]這種能力顯然不是來自個人，而是來自個人和組織的關(guān)系。

　　 以上數(shù)據(jù)反映出重要的信息：中國社會的組織化結(jié)構(gòu)出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)型，它正在從單位社會走向公共社會。在這種情況下，原有的單位治理效力自然有限：它只是不到四分之一城鎮(zhèn)就業(yè)人口的責(zé)任組織。另外四分之三呢？他們的責(zé)任組織是誰？代表組織是誰？有了問題找誰？如果適應(yīng)公共社會的應(yīng)責(zé)和代表機(jī)制未建立，很多矛盾找不到解決途徑，不公正感就會在社會中逐漸積累，社會不滿的目標(biāo)隨之轉(zhuǎn)向問責(zé)政府，即發(fā)生政治性轉(zhuǎn)化。與其說是收入不平等引發(fā)了普遍的治理困難，不如說應(yīng)責(zé)組織不在更可能激發(fā)不公正感受，因?yàn)檫@樣的處境無法提供組織化途徑糾錯，介入利益沖突解決來維護(hù)公正。可以說，基層平衡利益，維護(hù)公正組織機(jī)能的瓦解，是社會治理的危機(jī)所在。

　　 雙重治理結(jié)構(gòu)瓦解

　　 為什么一些社會不滿向政治訴求轉(zhuǎn)化，產(chǎn)生嚴(yán)重的社會治理問題？因?yàn)樯蟼€世紀(jì)中葉建立的雙重治理體系正在大規(guī)模瓦解，存在于基層的利益平衡、糾錯、應(yīng)責(zé)、代表和庇護(hù)機(jī)制，能夠服務(wù)的人群大幅度減少。而政府的“間接治理”角色，即不直接處理治理問題，對單位不對個人的工作方式，使之沒有可能發(fā)展出面對當(dāng)事人應(yīng)責(zé)、代表和庇護(hù)職能。這可以解釋為何公務(wù)人員習(xí)慣于推諉，及其為何“治理能力”不足，因?yàn)樵陔p重治理體系中，政府的審批、指示地位，使之將具體的治理責(zé)任交給單位，而不是自己。當(dāng)單位治理發(fā)生瓦解時，相對于受眾的需要，真正擔(dān)當(dāng)治理責(zé)任的組織大大減少，這是基層社會治理失效的原因。

　　 為什么單位治理會瓦解？因?yàn)樯鐣h(huán)境發(fā)生了變化。原有的單位治理體系發(fā)端于人口流動有限、組織同質(zhì)性較高的社會條件下，是當(dāng)時資源分配方式的產(chǎn)物。今天的治理問題已經(jīng)不同：它不再是對局部封閉的熟人社會的治理，而是對流動的、異質(zhì)化的公共社會的治理。今天的資源分配途徑也大大改變，很多資源已經(jīng)進(jìn)入市場分配，而非由行政組織壟斷分配。社會成員對于單一組織的依賴性降低，選擇性增加，也是前所未有的新環(huán)境。

　　 面對這些新的改變，舊治理體系的適合性降低，在新的組織關(guān)系和人際關(guān)系中，它的治理效能大減。比如，在村莊或是單位內(nèi)，依靠人際關(guān)系協(xié)調(diào)、或者損害相關(guān)者利益的方法，具有約束力，但是如果換一個社會環(huán)境，把它移植到陌生人組成的大范圍商業(yè)社會，就會失去作用。對家人負(fù)責(zé)，不等于能對路人負(fù)責(zé)，相反，越是照顧親朋，就越可能與路人競爭資源，造成不公，顯然，單位同事或鄰友規(guī)則不再適合解決公共社會的治理問題。

　　 社會問題的政治轉(zhuǎn)化

政治社會學(xué)研究證實(shí)，國民對于社會體制的認(rèn)同，與幾種因素有關(guān)。

　　 其一，是社會體制保護(hù)社會公正的能力，即，它能否有效公正地解決各種問題，使不同的人享有平等的受保護(hù)機(jī)會；其二，是社會體制能否建立有效連接社會成員的渠道，即，有沒有制度化通道可以順利連接民眾，把他們納入制度資源的共享整體中；其三，是基層社會的組織功能，比如說，在社會基礎(chǔ)層次，是否存在明確的應(yīng)責(zé)、協(xié)調(diào)和代表機(jī)制，以方便回應(yīng)民眾的各種需求，解決他們的問題，協(xié)調(diào)他們之間，以及他們和公共組織之間的矛盾。

　　 這些東西，表面看上去不涉政治，但事實(shí)上對于治國理政，具有關(guān)鍵性的政治后果，因?yàn)?，它的作用是造就社會平衡秩序。如果這個機(jī)制不存在，或者沒法好好運(yùn)行，各種分散孤立的問題得不到有效解決，社會公正就沒辦法順利提供。事實(shí)證明，當(dāng)這個時候，也就是當(dāng)人們強(qiáng)烈感覺到不公正的時候，社會問題就向政治問題轉(zhuǎn)化，如果人們發(fā)現(xiàn)，這個社會沒有辦法公正解決自己的問題，怨氣就會迅速政治化，他們對于保護(hù)社會公正的尋求，就會轉(zhuǎn)向，成為對國家體制乃至政治體制的改造要求。

　　 所以，保護(hù)社會公正，聽上去抽象，但實(shí)際上和解決具體問題的機(jī)能運(yùn)行有關(guān)。所有治理良好的國家，都非常重視這一點(diǎn)。縱觀各種不同的治理體系，可以發(fā)現(xiàn)，真正“治理”著社會、能夠有效形成社會服從秩序的，是“社會公正”的維護(hù)機(jī)制。這種機(jī)制補(bǔ)充了宏觀體制無法替代的作用，可以有多重組織形態(tài)和實(shí)踐樣式。社會治理依賴這些機(jī)制的活躍工作，但采取哪種組織形態(tài)實(shí)現(xiàn)它，則基于歷史和路徑依賴。這里的重點(diǎn)，不在于組織形態(tài)的名稱，而是它們在基層社會的實(shí)際作用。

　　 理論問題：影響政治認(rèn)同的要素

　　 與此相關(guān)的一個理論問題是，什么因素能夠影響社會成員對于公共體制的政治認(rèn)同？

　　 在現(xiàn)代社會中，社會組織結(jié)構(gòu)通過三種方式，影響人們的生存利益：構(gòu)造成員身份（membership)——個體是否被納入團(tuán)體成為其中一員；組織囊括（organizationincludes）——個體是否擁有責(zé)任組織；結(jié)構(gòu)可及性(structural access)——個體是否可能接近公共體制，影響政策，并依靠其生存。這三方面標(biāo)準(zhǔn)不涉收入差別，但卻涉權(quán)利實(shí)現(xiàn)的機(jī)會差別，具有應(yīng)責(zé)組織的人，可以較順利地實(shí)現(xiàn)權(quán)益，而另一些人則困難重重，求地?zé)o門。

　　 相對于那些擁有組織途徑較少、或根本沒有的社會成員，擁有組織途徑的人之獲益能力得到大幅度提升：他們有更高的影響力，去影響相關(guān)政策的執(zhí)行甚至改變，他們有組織渠道可依賴，并助其有效糾錯，他們有制度化的責(zé)任機(jī)構(gòu)，可以協(xié)調(diào)他和其他個體或群體的關(guān)系，他們不需要自己行動，因?yàn)橛袘?yīng)責(zé)組織回應(yīng)其問題，并代表他們的利益行動。如果這類人實(shí)現(xiàn)權(quán)益的機(jī)會提高，而且這些實(shí)現(xiàn)權(quán)益的途徑由政治體系提供保障，就會生產(chǎn)對體制的政治認(rèn)同，相反，則會削弱對體制的政治認(rèn)同。所以，個人與組織的結(jié)構(gòu)關(guān)系，由于關(guān)涉實(shí)現(xiàn)權(quán)益的機(jī)會，可以影響并測度人們的政治認(rèn)同。

　　 從另一個角度，也可以說，能夠建立這一組織關(guān)系者，在爭取人們的政治認(rèn)同方面具有優(yōu)勢，因?yàn)榻M織化結(jié)構(gòu)能夠滿足社會成員對“機(jī)會通道”平等的需求。換言之，誰提供可供依靠的組織責(zé)任，誰就獲得政治認(rèn)同，贏得政治整合優(yōu)勢，因?yàn)樘峁┙M織依靠和保護(hù)，有助于產(chǎn)生互賴關(guān)系及相互責(zé)任。如果人們與公共體系沒有這種互賴關(guān)系，如何對其產(chǎn)生政治認(rèn)同？舉個例子，在中國傳統(tǒng)社會中，社會組織顯現(xiàn)為蜂巢結(jié)構(gòu)，社會成員分散在局部的多個地方性組織中，依靠家庭、宗族或者私人組織生存，這些組織成為其歸屬依靠和忠誠的中心。這種狀況下，社會成員并未整合成為公共體系的一部分，除了他身邊的宗族村社組織外，個體和公共沒有利益和責(zé)任互賴的關(guān)系，其生存與公共體系基本無關(guān)，對于公共組織的政治認(rèn)同也就無從產(chǎn)生。

　　 政策啟示

　　 上述討論，可以得出什么政策啟示？

　　 需要特別重視組織化通道對于建立社會平等的作用。財(cái)產(chǎn)收入和經(jīng)濟(jì)地位的不平等，在某種意義上是社會大眾可接受的差別，因?yàn)槠渲邪泻艽蟪煞值膫€人努力。但社會不平等則意味著，不同人對公共制度的依靠和利用有差別，他們擁有的解決問題通道有差別，這屬于制度不平等，無法經(jīng)由個人努力而改變。

　　 需要特別重視基層社會組織的連接、庇護(hù)、協(xié)調(diào)、應(yīng)責(zé)和代表機(jī)能的作用。社會變遷是一些傳統(tǒng)組織失去原有機(jī)能的原因，在新社會條件下僅僅恢復(fù)這些組織，而不是再建這些機(jī)能，無法解決新問題。

　　 注釋：

　　 *本文系根據(jù)張靜教授2016年9月10日《文化縱橫》讀者沙龍學(xué)術(shù)報(bào)告的錄音文字稿，及其發(fā)表在《復(fù)旦政治學(xué)評論》第16輯（2016年7月）一文，綜合編輯而成。

　　 [1]到2013年，國營和集體企業(yè)就業(yè)人數(shù)，只占城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的18%。截至到2012 年，在機(jī)關(guān)行政事業(yè)單位就業(yè)的人數(shù)，占城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的4.5%。國家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)：http://www.stats.gov.cn/tjsj/。

　　 [2] 《中國青年報(bào)》記者采訪統(tǒng)計(jì)。

　　 [3] 根據(jù)全國社會心態(tài)調(diào)查2015年數(shù)據(jù)，國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，問卷填寫者可以多選。

　　 [4] 唐文方：《個人意見的公共性：中國六城市居民調(diào)查》，《北京大學(xué)社會學(xué)刊》2004年第一輯。