【內(nèi)容提要】從1998年《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明》到2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念經(jīng)歷了從“社會管理”到“社會治理”的變化。社會管理和社會治理存在著較大差異，主要體現(xiàn)在主體、主體承擔(dān)的責(zé)任、實現(xiàn)形式、實踐路徑等方面。從二者的比較可以看出，社會治理使得公民的積極性、主動性得以最大程度的發(fā)揮，公民參與社會生活的熱情高漲，公民之間的合作進(jìn)一步密切，有利于社會的文明進(jìn)步。因此，社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變尤為必要，加強(qiáng)社會治理建設(shè)，提高社會治理水平，是實現(xiàn)社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變的主要途徑。

【關(guān) 鍵 詞】社會管理/社會治理/中國共產(chǎn)黨/執(zhí)政理念

　　   1998年在《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明》中，首次出現(xiàn)了“社會管理”一詞。隨后，“社會管理”一詞頻繁出現(xiàn)在黨和政府的文件中。2013年，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”《決定》中多次提到“社會治理”一詞，并且單列一章強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新社會治理體制。從“社會管理”到“社會治理”的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的新變化。

　　  一、從“社會管理”到“社會治理”的歷史演進(jìn)

　　 “社會管理”一詞最早出現(xiàn)在1998年的《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明》中，強(qiáng)調(diào)政府的基本職能在于宏觀調(diào)控，社會管理和公共服務(wù)。

　　 2002年，中共十六大報告將社會管理明確為政府的四項主要職能之一。在第五部分“政治建設(shè)和政治體制改革”中，在談到“維護(hù)社會穩(wěn)定，完成改革和發(fā)展的繁重任務(wù)，必須保持長期和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境”時指出，“要堅持打防結(jié)合、預(yù)防為主，落實社會治安綜合治理的各項措施，改進(jìn)社會管理，保持良好的社會秩序”。在這里，社會管理被列為維護(hù)社會穩(wěn)定的具體途徑。

　　 2003年，中共十六屆三中全會從完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)的視角提出完善政府社會管理職能。全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出，“完善政府社會管理和公共服務(wù)職能，為全面建設(shè)小康社會提供強(qiáng)有力的體制保障”。這就把社會管理和全面建設(shè)小康社會緊密聯(lián)系起來。

　　 2004年，中共十六屆四中全會從加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、構(gòu)建社會主義和諧社會的角度突出了加強(qiáng)社會管理的重要性，并對如何加強(qiáng)社會管理作出了重要部署。全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》首次提出，“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。這一論述表明，社會管理的創(chuàng)新途徑在于堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，實行政府負(fù)責(zé)，實現(xiàn)社會協(xié)同，積極調(diào)動社會公眾參與。這就改變了以往強(qiáng)調(diào)單一政府管理的模式，突出了政府、社會和公民的協(xié)同管理，標(biāo)志著黨對社會管理認(rèn)識的深化。

　　 2005年，中共十六屆五中全會從行政管理體制改革的角度強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)社會管理的必要性。全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》指出，“要著力推進(jìn)行政管理體制改革，政府要加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)職能，不得直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動”。同時指出，“加強(qiáng)社會建設(shè)和完善社會管理體系是構(gòu)建社會主義和諧社會的必要條件”。

　　 2006年，中共十六屆六中全會對加強(qiáng)社會管理的具體途徑進(jìn)行了部署。這表明黨對社會管理的認(rèn)識實現(xiàn)了從宏觀層面到中觀和微觀層面的轉(zhuǎn)變，也表明黨對社會管理的認(rèn)識進(jìn)一步深化。全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》將“社會管理體系更加完善”作為“2020年構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo)和主要任務(wù)”之一。它指出，“加強(qiáng)社會管理，維護(hù)社會穩(wěn)定，是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求”。同時強(qiáng)調(diào)“在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)”。

　　 2007年，中共十七大報告從實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會新要求的角度提出了建設(shè)更加健全的社會管理體系的要求。在重申“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”的同時，提出了“要最大限度激發(fā)社會創(chuàng)造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素”的新要求。這與構(gòu)建社會主義和諧社會的要求相一致，體現(xiàn)了黨的社會管理思想逐步成熟。

　　 2008年，中共十七屆三中全會將“農(nóng)村社會管理體系進(jìn)一步完善”列為“2020年農(nóng)村改革發(fā)展基本目標(biāo)任務(wù)”之一，并從促進(jìn)社會和諧、建設(shè)社會主義新農(nóng)村等角度突出了加強(qiáng)和完善農(nóng)村社會管理的重要性。這就突破了傳統(tǒng)意義上的城市層面的社會管理，使得社會管理的內(nèi)涵更加豐富。

　　 2009年，中共十七屆四中全會從加強(qiáng)黨的建設(shè)、保持黨的先進(jìn)性的角度強(qiáng)調(diào)了黨提高社會管理能力的重要性和緊迫性。強(qiáng)調(diào)黨在社會管理方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，并將提高社會管理能力作為建設(shè)高素質(zhì)干部隊伍的重點工作。

　　 2010年，中共十七屆五中全會從建立健全基本公共服務(wù)體系的角度提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理”。全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》將“社會管理制度趨于完善”作為“‘十二五’時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要目標(biāo)”之一，并從法律、體制和能力建設(shè)方面對加強(qiáng)社會管理進(jìn)行了部署。

　　 2011年，中共十七屆六中全會從文化體制改革的角度強(qiáng)調(diào)了社會管理的重要性。全會通過的《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》指出，“創(chuàng)新文化管理體制。深化文化行政管理體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化政策調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)職能，推動政企分開、政事分開，理順政府和文化企事業(yè)單位關(guān)系”。

　　 2012年，中共十八大報告將社會管理和民生并列為社會建設(shè)的重要內(nèi)容。實現(xiàn)了從社會管理格局向社會管理體制的轉(zhuǎn)變，并且在社會管理體制中增加了“法治保障”這一新內(nèi)容。這就體現(xiàn)了社會管理與依法治國的結(jié)合。同時對社會管理的措施提出了新要求。首先，強(qiáng)調(diào)“社會管理法律、體制機(jī)制、能力、人才隊伍和信息化建設(shè)”。其次，強(qiáng)調(diào)“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式”。最后，強(qiáng)調(diào)社會管理的重點工作在于“加強(qiáng)基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用”。

　　 2013年，中共十八屆三中全會將推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)之一。全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》專列一章部署創(chuàng)新社會治理體制，并從改進(jìn)社會治理方式、激發(fā)社會組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制和健全公共安全體系等方面對如何創(chuàng)新社會治理體制進(jìn)行了闡述。這是中國共產(chǎn)黨成立以來在黨的正式文件中第一次提出“社會治理”概念，標(biāo)志著我們黨執(zhí)政理念的新變化。

　　 從“社會管理”到“社會治理”的轉(zhuǎn)變，適應(yīng)了新世紀(jì)、新階段我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀要求，表明了我們黨對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律和人類社會發(fā)展規(guī)律認(rèn)識的深化，體現(xiàn)了我們黨與時俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新的精神，是黨的執(zhí)政理念提升的重要標(biāo)志。

　　  二、“社會管理”和“社會治理”的比較

　　 社會管理有廣義和狹義之分。從廣義上說，“所謂社會管理，就是把社會看做一個有機(jī)整體，通過運(yùn)用計劃、溝通、協(xié)調(diào)、控制、指導(dǎo)等手段，使社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)有序、良性運(yùn)行的過程”[1](P6)。從狹義上講，“社會管理是政府和民間組織運(yùn)用多種資源和手段，對社會生活、社會事務(wù)、社會組織進(jìn)行規(guī)范、協(xié)調(diào)、服務(wù)的過程，其目的是為了滿足社會成員生存和發(fā)展的基本需求，解決社會問題，提高社會生活質(zhì)量”[2]。從中共十六大以來黨和政府有關(guān)社會管理的文獻(xiàn)可以看出，當(dāng)前所強(qiáng)調(diào)的社會管理，是指狹義的社會管理，即與政治、經(jīng)濟(jì)、文化并列的社會管理，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要組成部分。

　　 社會治理的概念起源于20世紀(jì)末，其內(nèi)涵豐富并具有彈性。社會治理理論強(qiáng)調(diào)多元的分散主體達(dá)成多邊互動的合作網(wǎng)絡(luò)。按照全球治理委員會的界定，社會治理是各種公共或私人機(jī)構(gòu)和個人管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和；社會治理是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程[3](P23)。

　　 具體來說，社會管理和社會治理的區(qū)別主要在于以下四個方面：(1)二者的主體不同。雖然社會管理是從政府和公民社會組織兩個方面進(jìn)行的管理行為，但其重點突出政府的主導(dǎo)性作用，因此其主體相對單一，主要是各級政府及其職能部門；而社會治理強(qiáng)調(diào)合法權(quán)力來源的多樣性，其來源既可以是政府機(jī)關(guān)，也可以是社會組織、企事業(yè)單位、公民等。因此，其主體呈現(xiàn)出多元化的特征，相應(yīng)的社會治理的全過程也是多元的，體現(xiàn)了民主性的特點。(2)主體承擔(dān)的職責(zé)不同。社會管理的主要內(nèi)容在于政府對社會進(jìn)行管理，因此政府承擔(dān)主要職責(zé)，政府的作用具有不可替代性；而社會治理更多強(qiáng)調(diào)多元化主體共同承擔(dān)責(zé)任，他們之間關(guān)系緊密，彼此之間存在著較好的合作關(guān)系。國家和政府承擔(dān)的責(zé)任日益減少，而各種社會組織、私人部門和公民自愿團(tuán)體日益發(fā)揮著重大作用。(3)二者的實現(xiàn)形式不同。社會管理表現(xiàn)為主體從自身主觀愿望出發(fā)來管理和控制社會，因此社會管理的實現(xiàn)形式是單一的自上而下型；而社會治理體現(xiàn)了民主發(fā)展的新趨勢，它重視主體之間的合力作用，鼓勵主體自主表達(dá)、協(xié)商對話，并形成共識，從而形成代表最廣大群眾根本利益的公共政策，因此其實現(xiàn)形式是立體式的多元互動型。(4)二者的實踐路徑不同。踐行社會管理需要政府運(yùn)用權(quán)力對社會事務(wù)進(jìn)行部署和控制，帶有行政命令性的色彩。而社會治理具有多種實踐路徑。除政府運(yùn)用權(quán)力外，還包括市場、法律、文化、習(xí)俗等多種方式。例如，政府在社會治理中的主要作用在于引導(dǎo)而不是管制，民間組織及公民社會在社會治理中發(fā)揮積極性、能動性，以形成良性互動，加強(qiáng)社會治理還需要社會創(chuàng)新和社會企業(yè)的積極配合等。(5)與社會服務(wù)的關(guān)系不同。社會服務(wù)內(nèi)含于社會管理之中。但由于社會服務(wù)主要是由政府提供的，社會成員對社會服務(wù)只能被動接受，別無他選。社會治理強(qiáng)調(diào)社會成員積極主動地表達(dá)自己的需求，根據(jù)自身的實際情況提出滿足自身的服務(wù)項目，政府則對實施這種項目進(jìn)行資金上的援助，社會組織對這種服務(wù)項目的實施具有自主性，但是要接受政府的監(jiān)督和評估。社會成員和社會組織不再被動接受服務(wù)，而是主動表達(dá)需求，對項目進(jìn)行選擇，對服務(wù)實施供給。

　　 從社會管理和社會治理的比較可以看出，社會治理使得公民的積極性、主動性得以最大程度的發(fā)揮，公民參與社會生活的熱情高漲，公民之間的合作進(jìn)一步密切，它體現(xiàn)了社會的文明進(jìn)步，有利于凝聚社會正能量，有利于化解矛盾，實現(xiàn)人與人之間的和諧相處。因此，實現(xiàn)由社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變尤為必要。

　　  三、加強(qiáng)社會治理建設(shè)，努力實現(xiàn)社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變

　　 中共十一屆三中全會以來的改革開放在促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會迸發(fā)巨大活力的同時，各種困難和問題也開始凸顯。例如，“發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出，科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，發(fā)展方式依然粗放，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距依然較大，社會矛盾明顯增多，教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療、住房、生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、安全生產(chǎn)、社會治安、執(zhí)法司法等關(guān)系群眾切身利益的問題較多，部分群眾生活困難，形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)問題突出，一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻，等等”[4]。要解決這些困難和問題，必須加強(qiáng)社會治理建設(shè)，全面提高治理水平，努力實現(xiàn)社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變。

　　 第一，要解放思想，更新觀念。解放思想，就是在馬克思主義指導(dǎo)下打破習(xí)慣勢力和主觀偏見的束縛，研究新情況，解決新問題；就是一切從實際出發(fā)，根據(jù)具體情況制定路線方針政策；就是克服已有的經(jīng)驗和模式，探索出新的具有中國特色的自主創(chuàng)新之路。加強(qiáng)社會治理建設(shè)，努力實現(xiàn)社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變，要求執(zhí)政黨充分意識到：要實現(xiàn)國家和社會的有效治理，就要改變原有的政府為主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)，確立多元化治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)從政府本位向社會本位的轉(zhuǎn)變。對政府與社會的關(guān)系要重新定位。摒棄政府控制和管理社會的觀念，樹立政府引導(dǎo)、服務(wù)社會的觀念；摒棄政府統(tǒng)治社會的觀念，樹立政府與社會合作治理的觀念。

　　 第二，要形成政府、社會和公民之間的良性合作機(jī)制，最大程度地激發(fā)社會活力。政府應(yīng)改變原有的主導(dǎo)和控制觀念，尊重和公平對待合作伙伴；要適當(dāng)放權(quán)，統(tǒng)籌兼顧，減輕自己的負(fù)擔(dān)；要相信和理解社會，重視社會組織的作用，社會組織是連接黨和人民群眾的橋梁，是連接政府、市場和社會的紐帶。要鼓勵高效的、為公民所認(rèn)可和接受的社會組織的發(fā)展，“適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)。支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織”[5]。

　　 第三，支持公民在法治框架下廣泛參與社會治理?！皥猿忠婪ㄖ卫?，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會矛盾。”[5]依法治理社會，要求政府全心全意為公民提供公共服務(wù)。社會治理不僅需要政府承擔(dān)起部分責(zé)任，更需要公民自己負(fù)責(zé)。要在法治的框架內(nèi)，建立和完善公共參與機(jī)制，鼓勵公民通過合法的形式、制度化的渠道去參與社會事務(wù)，關(guān)心公共事務(wù)，解決社會問題。社會主義和諧社會的目標(biāo)是實現(xiàn)社會公平，這種公平是社會各階層共存共生最終走向共同富裕的公平。依法解決社會矛盾，特別是上訪等，要破解“信訪不信法”的困局，加強(qiáng)法制宣傳，強(qiáng)化教育疏導(dǎo)，引導(dǎo)公民依法維護(hù)自身的合法利益。

　　 第四，進(jìn)一步健全公共安全體系。改革開放35年來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展，國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)躍居世界第二位，基本實現(xiàn)了發(fā)達(dá)國家用上百年時間完成的現(xiàn)代化。發(fā)展時間短，發(fā)展速度快，也使得發(fā)展過程中的矛盾和問題日益突出，公共安全危機(jī)事件頻繁發(fā)生，社會風(fēng)險不斷加劇?，F(xiàn)階段，我國不僅面臨著交通事故、高溫干旱、地震、勞資糾紛、貧富矛盾等傳統(tǒng)安全問題，還面臨著環(huán)境污染、食品安全、金融危機(jī)、歐債危機(jī)、恐怖主義等新型風(fēng)險。這些安全問題有時混合在一起，處理難度和復(fù)雜度加大。要進(jìn)一步健全公共安全體系，“完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立最嚴(yán)格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度，建立食品原產(chǎn)地可追溯制度和質(zhì)量標(biāo)識制度，保障食品藥品安全。深化安全生產(chǎn)管理體制改革，建立隱患排查治理體系和安全預(yù)防控制體系，遏制重特大安全事故。健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制。加強(qiáng)社會治安綜合治理，創(chuàng)新立體化社會治安防控體系，依法嚴(yán)密防范和懲治各類違法犯罪活動”[5]。

　　 第五，借鑒國外治理經(jīng)驗，建立適合我國國情的社會治理制度。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，國外積累的社會治理方面的有益經(jīng)驗，我們應(yīng)該學(xué)習(xí)和借鑒。同時，要從我國的實際出發(fā)，建立起適合我國國情的社會治理制度。這需要注意兩個問題：首先，如何在吸收西方發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的社會治理方法的同時摒棄其基本政治制度。例如，在借鑒西方發(fā)達(dá)國家通過政策、人員調(diào)整等治理辦法來有效防范和化解社會矛盾時，要對西方的選舉制度進(jìn)行具體分析，同具有中國特色的選舉制度區(qū)分開來，從而為創(chuàng)新黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制獻(xiàn)言獻(xiàn)策。其次，如何繼承和發(fā)展我國社會治理的成功經(jīng)驗。例如，在開展黨的群眾路線教育實踐活動中，應(yīng)將重點放在為民務(wù)實清廉，解決人民群眾的實際困難上，而不是放在對公民的嚴(yán)加管控上；在進(jìn)行社會治理時，對社會活動的空間應(yīng)充分考慮等等。這就要求在建立適合我國國情的社會治理制度的過程中避免兩種錯誤傾向：一是不顧中國的實際情況，照抄照搬西方發(fā)達(dá)國家的社會治理模式；二是繼續(xù)堅持舊的對社會嚴(yán)格管控的方式應(yīng)對不斷發(fā)展變化的社會治理問題，最終堵塞社會文明發(fā)展道路。

　　 總之，從社會管理到社會治理的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了中國特色社會主義發(fā)展的要求，是民主進(jìn)步的重要標(biāo)志，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨執(zhí)政方略的重要轉(zhuǎn)型。

　　 【參考文獻(xiàn)】

　　 [1]風(fēng)笑天，張小山，周清平.社會管理學(xué)概論[M].武漢：華中理工大學(xué)出版社，1999.

　　 [2]何增科.論改革完善我國社會管理體制的必要性和意義[J].毛澤東鄧小平理論研究，2007，(8)

　　 [3]全球治理委員會.我們的全球伙伴關(guān)系[M].倫敦：牛津大學(xué)出版社，1995.

　　 [4]習(xí)近平.中共中央關(guān)于深化改革若干重大問題的決定的說明[N].人民日報，2013-11-16.

 [5]中共中央關(guān)于深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16.^