動遷矛盾與政治信任的缺失_中國城市底層群眾研究

一、導(dǎo)論

(一)問題提出和研究意義

20世紀(jì)90年代上海市P區(qū)開發(fā)開放以來，城市化進(jìn)程高速推進(jìn)，城市發(fā)展日新月異，隨著P區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、小城鎮(zhèn)改造、商品房開發(fā)以及世博會場址建設(shè)等項(xiàng)目的進(jìn)行，大規(guī)模的動遷無法避免，由此引發(fā)了大量的動遷矛盾。這些動遷矛盾日益成為P區(qū)乃至上海甚至全國都覺得棘手的問題之一。地方政府無法化解的動遷矛盾，引發(fā)了動遷居民不斷地越級上訪和非法非正常上訪行為，有些地方還爆發(fā)了大規(guī)模的集體上訪，動遷矛盾給動遷居民、地方政府和社會穩(wěn)定都帶了一定程度的影響。

這里，我們利用與P區(qū)信訪辦公室聯(lián)合做課題的契機(jī)，得以了解到P區(qū)的動遷矛盾現(xiàn)象，并通過多次的焦點(diǎn)小組訪談，深入訪談以及問卷調(diào)查，對于P區(qū)動遷矛盾有了比較深刻地理解，對于動遷居民的訴求也有直觀感受和認(rèn)識。從學(xué)術(shù)的角度出發(fā)，研究目標(biāo)在于通過長期地深入訪談和焦點(diǎn)小組訪談，不斷地與一線的動遷矛盾化解人員交流，以及與動遷矛盾上訪老戶的交談，結(jié)合動遷矛盾的總體狀況和具體問題，深入的探究動遷矛盾的癥結(jié)所在，以及動遷矛盾難以化解，甚至是根本無法化解的原因。從現(xiàn)實(shí)關(guān)懷上來講，就是要真正接觸動遷上訪人，全面認(rèn)識和了解他們的利益訴求，長期的上訪行為，給他們自己的日常生活造成了難以估量的影響。某學(xué)者甚至直言上訪人大多有神經(jīng)病^[1]，而且這些上訪人基本上都是年紀(jì)偏大而又無業(yè)的女性，是屬于社會的弱勢群體，他們?yōu)楹我辉俚纳显L?帶著這樣的疑惑，也引出了本章要研究的問題:(1)動遷矛盾的癥結(jié)是什么?(2)動遷矛盾為什么難以化解?(3)動遷矛盾上訪人為什么選擇越級進(jìn)京上訪或非法上訪?(4)動遷居民的上訪行為持續(xù)的動機(jī)和動力何在?

本章從政治信任的角度來談動遷矛盾問題，擬解決的關(guān)鍵問題是:動遷矛盾的形成原因是否與政治信任的缺失有關(guān)?動遷居民不斷的越級進(jìn)京上訪是否與他們對于地方政府失去信任有關(guān)?有些動遷矛盾很難化解是否與地方政府信任的缺失有關(guān)?有些動遷矛盾化解之后重新反彈，是否與政府出爾反爾的政策或行為有關(guān)?政府與開發(fā)商的相互勾結(jié)，聯(lián)合起來剝奪動遷居民的利益，會對政治信任產(chǎn)生怎樣的影響?動遷中政府信任的缺失可能產(chǎn)生怎樣深遠(yuǎn)的影響和后果?

(二)理論基礎(chǔ)和核心概念

這里，理論基礎(chǔ)是政治信任的相關(guān)研究，有關(guān)政治信任的研究在西方很早就得到學(xué)界的廣泛研究和關(guān)注，但有關(guān)中國的政治信任研究并不多^[2]。國外學(xué)者有關(guān)政治信任的研究基本上都是圍繞民主的主題來展開，其研究范圍包括政府績效，腐敗，政治知識等方面。從國內(nèi)有關(guān)政治信任的研究來看，概念還比較模糊^[3]。20世紀(jì)70年代，政治信任研究的興起是政治學(xué)與其他學(xué)科相關(guān)理論研究推動的結(jié)果，這些理論主要包括:社會交換理論、政治系統(tǒng)論、社會資本理論、自由憲政論和公民文化論^[4]。經(jīng)過比較政治信任、政府信任與政治認(rèn)同這三個概念可知，政治信任相對于政府信任來說含義要廣一些，它不僅僅指政府本身，還包括與政府關(guān)系密切的其他組織和人員的信任，而政治信任相對于政治認(rèn)同來說，含義又要明確和具體一些。政治信任的層次理論是本文分析的重要概念，這里的層次指的是政治信任的對象或者內(nèi)容是具有差異性的，針對不同的對象，政治信任具有不同的水平和程度。依據(jù)本文的研究需要，將政治信任的對象劃分為高、中、低三個層次，在最高層次上指的是公眾對國家政府的政治信任，而這種政治信任在中央層面和地方政府層面是具有很大的差異的^[5]。一般來說，公眾對中央的政治信任水平較高，而對于地方政府的信任水平較低。政治信任的中等層次指的是對于國家政策的態(tài)度，具體到研究內(nèi)容主要指的是動遷居民對動遷政策的看法和態(tài)度，動遷政策的內(nèi)容和執(zhí)行情況直接關(guān)乎到動遷居民的實(shí)際利益問題，因而在很大程度上影響到政治信任的水平。政治信任的最后一個層次指的是公眾對政府工作人員的信任水平，政府工作人員是直接與公眾接觸的人，他們的素質(zhì)和能力直接影響到公眾對于政府的態(tài)度。研究中將第三層級的內(nèi)容進(jìn)行了擴(kuò)大，因?yàn)樵趧舆w過程中與動遷居民接觸的不僅僅是政府工作人員，還包括動遷公司的人和開發(fā)商等，所以他們的所作所為也會影響到政治信任的水平和程度。

這里，核心概念主要有兩個。一是政治信任的概念。我們對政治信任的界定是:公眾對政治系統(tǒng)(包括政府以及與政府相關(guān)的組織和人員)能夠?yàn)榇蠖鄶?shù)人利益著想及服務(wù)的信心和期待。對于當(dāng)前中國的政治信任狀況，我們認(rèn)為是一種缺失狀況。無論從學(xué)理上還是實(shí)證的角度分析，有關(guān)政治信任危機(jī)的說法還不能成立^[6]，政治信任的缺失并不等于危機(jī)，危機(jī)預(yù)示著社會轉(zhuǎn)型的出現(xiàn)，甚至有可能出現(xiàn)政權(quán)的轉(zhuǎn)換，但就目前的政治信任狀況來看，還達(dá)不到這種程度，也沒有數(shù)據(jù)或事實(shí)能夠證明政治信任已經(jīng)達(dá)到了嚴(yán)重的程度。就我們的觀察來看，政治信任的缺失還只是局部的或地區(qū)性的，因而認(rèn)為當(dāng)前的政治信任處于一種缺失的狀況較為恰當(dāng)。二是動遷矛盾的概念。學(xué)者們有關(guān)動遷矛盾的研究非常之多，概括來說研究內(nèi)容主要包括動遷矛盾的表現(xiàn);動遷矛盾的特點(diǎn);動遷矛盾的原因，動遷矛盾的影響，以及動遷矛盾的治理對策等方面。動遷矛盾顧名思義肯定是與動遷有關(guān)，而動遷是一個非常廣的概念，涉及面也很大。學(xué)者們關(guān)于動遷矛盾的概念可以分為狹義的動遷矛盾和廣義的動遷矛盾。從狹義上來說，動遷矛盾指的是拆遷人拆除被拆遷人的房屋及其附屬物，在實(shí)行安置補(bǔ)償時，人為的減少安置面積或是壓低安置標(biāo)準(zhǔn)，損害被拆遷人的合法權(quán)益，導(dǎo)致被拆遷人的不滿，從而引發(fā)的矛盾^[7]。狹義上的動遷矛盾，只涉及房屋動遷的雙方，而沒有考慮地方政府、動遷公司及房地產(chǎn)開發(fā)商等各方面的介入因素，也沒有考慮因動遷而可能引發(fā)的其他許多問題，而在現(xiàn)實(shí)中，動遷矛盾要復(fù)雜的多。從廣義上來說，動遷矛盾是指因拆除房屋及其附屬物而引發(fā)的一系列與房屋糾紛及動遷安置補(bǔ)償有關(guān)的問題，它涉及到地方政府、拆遷人和被拆遷人三個主要方面，是從動遷開始直到被拆遷人最終滿意安置補(bǔ)償?shù)囊粋€完整的過程。這里正是在廣義上使用這個概念，它涉及動遷的各個方面。

(三)研究對象和研究方法

研究對象是P區(qū)的動遷居民這一群體，主要研究的是P區(qū)因動遷矛盾而引發(fā)的上訪老戶這一特殊群體。研究結(jié)合了定性研究方法與定量研究方法，主要包括焦點(diǎn)小組訪談、深入訪談和問卷。

1．研究對象

所研究的動遷居民指的是涉及動遷問題而引發(fā)上訪的這一群體，主要的研究對象是動遷上訪老戶，按照P區(qū)信訪辦的定義，上訪老戶指的是越級進(jìn)京上訪，或是非法、非正常上訪達(dá)3次以上的上訪人。這些人是P區(qū)因動遷問題而上訪的人員中，非常特殊的一個群體，他們的特殊性在于上訪時間非常長，頻率高，且對動遷不滿情緒強(qiáng)烈，并具有較大的社會影響，這些上訪人的動遷矛盾都非常尖銳，長期無法化解，而且進(jìn)入了政府需要緊急處理的矛盾之列。將其作為動遷矛盾的主要研究對象，能很好地反映動遷問題的重點(diǎn)和實(shí)質(zhì)，能夠真實(shí)地反映動遷矛盾，所以對于這些人的調(diào)查和訪談顯得尤為重要，根據(jù)掌握的資料可以歸納出這個群體的一些基本特征。動遷上訪老戶中，女性明顯多于男性，女性人數(shù)是男性人數(shù)的兩倍還多。年齡最小的是28歲，年齡最大的是87歲，51歲到60歲之間的上訪人最多，幾乎占到了總?cè)藬?shù)的一半。從職業(yè)分布來看，這些上訪老戶大部分是離休退休、下崗失業(yè)待業(yè)人員或者是農(nóng)民，這三者的比例加起來為83．7%。

2．研究方法

我們將定性研究方法和定量研究方法相結(jié)合，全面分析動遷矛盾，采用具體的研究方法主要包括三個方面:

(1)焦點(diǎn)小組訪談。由于是與P區(qū)聯(lián)合作課題，所以，我們通過P區(qū)的行政指令可以召集P區(qū)街鎮(zhèn)信訪辦的領(lǐng)導(dǎo)或是一線工作人員召開焦點(diǎn)小組訪談，聽取這些政府工作人員在化解動遷矛盾時存在的問題。通過他們的介紹，了解到動遷上訪人的矛盾所在，以及他們與動遷居民的矛盾所在。他們對于動遷問題了解非常多，對于動遷上訪人也非常熟悉，通過他們的介紹，可以比較全面地認(rèn)識政府部門在處理動遷上訪問題上的態(tài)度和做法。

(2)深入訪談。在每周四上午的P區(qū)區(qū)長接待日，會有很多的動遷上訪人前來反映問題，這樣就可以非常直接與之接觸，在其反映問題的過程中，可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)淖穯柡徒徽?。通過動遷上訪人的敘述和提供的材料，傾聽他們的“聲音”，這樣認(rèn)識到動遷矛盾的另一個側(cè)面，從而得到的資料會更加的全面和真實(shí)，另外在撇開政府工作人員之后也可以找這些動遷上訪人單獨(dú)面談，從而更加深入地了解他們的動遷問題和利益訴求。

(3)問卷。依據(jù)P區(qū)提供的上訪老戶的詳細(xì)資料，設(shè)計(jì)了一套問卷，問卷涵蓋了這些上訪老戶的基本信息以及相關(guān)的動遷問題，可以客觀地分析這些動遷上訪老戶的結(jié)構(gòu)性特征，例如性別構(gòu)成，年齡分布，動遷訴求等方面的資料。通過對問卷進(jìn)行編碼，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)軟件SPSS，可以很好地對這些資料進(jìn)行分析。

二、動遷矛盾:難以解開的“死結(jié)”

(一)P區(qū)動遷矛盾的現(xiàn)狀

為了對動遷矛盾的整體情況有個大概地了解，充分地認(rèn)識動遷矛盾，有必要先對P區(qū)動遷的情況進(jìn)行認(rèn)識，因而這里將主要介紹引發(fā)P區(qū)動遷矛盾的主要工程項(xiàng)目以及動遷矛盾的類型。

1．引發(fā)動遷矛盾的項(xiàng)目

P區(qū)的動遷項(xiàng)目非常繁多，從大的方面來說，包括市政工程和商業(yè)開發(fā);從小的方面來說，包括小城鎮(zhèn)改造、工廠配套商品房、校區(qū)配套商品房等，從動遷矛盾上來看，動遷區(qū)域存在弱勢群體多、無證經(jīng)營多、共有財(cái)產(chǎn)多、離婚多、出租房屋多這些客觀問題，因而動遷起來非常復(fù)雜，工作任務(wù)非常艱巨^[8]。

2．動遷矛盾的類型

(1)根據(jù)引發(fā)矛盾的主體，可以將動遷過程中所產(chǎn)生的矛盾分為以下幾種。直接對抗型矛盾:主要指與動遷公司員工或相關(guān)工作人員發(fā)生直接的肢體沖突。間接不滿型矛盾:主要是對公安機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)的工作不滿，認(rèn)為其對動遷事件的處置不利，或?qū)ι显L接待處理成效太差，以及對行政強(qiáng)遷不滿，和對于官員以權(quán)謀私，貪污腐敗等行為的厭惡。政策引發(fā)型矛盾:此種類型的矛盾多是由于動遷安置補(bǔ)償?shù)恼呗┒此l(fā)。

(2)根據(jù)被動遷群體的特征，將動遷矛盾劃分為以下類型。盲目跟風(fēng)型矛盾:由于上訪所帶來的“實(shí)際利益”對于他們的“刺激”而產(chǎn)生一種強(qiáng)烈的“相對剝奪感”。領(lǐng)袖權(quán)威型矛盾:主要有兩類，一類是動遷以前就具有一定得社會地位，在當(dāng)?shù)孛癖娭杏幸欢ǖ耐?，愿意為存在動遷矛盾的居民“說話”;另一類是動遷以前社會地位和身份都不高，加入動遷上訪群體之后，表現(xiàn)突出而逐漸成為領(lǐng)導(dǎo)者，受到其他上訪戶的尊崇和推舉，其自身成就感與榮譽(yù)感得到滿足，為了獲得更多的利益也為了實(shí)現(xiàn)個人的價值而成為動遷上訪的領(lǐng)袖。獲利實(shí)惠型矛盾:這種類型的矛盾在于從動遷中獲得了一定的利益，并且由于之前的上訪行為獲得了額外的補(bǔ)償，刺激了其不斷上訪，希望能夠獲得更多的利益。

(3)根據(jù)被動遷群體的組織化特征，我們還可以將動遷矛盾的類型劃分為以下幾種。個體型矛盾:這種類型動遷矛盾主要是單個的上訪者主要因經(jīng)濟(jì)困難而進(jìn)行的上訪，或因個人原因而表現(xiàn)為獨(dú)來獨(dú)往，不與他人結(jié)伴。小組型矛盾:主要為熟悉群體，如周圍同樣存在動遷問題的鄰里，平時接觸較多的人以及家庭內(nèi)部親戚朋友等。集體型矛盾:這一群體內(nèi)部高度的組織化，分工明確，運(yùn)作隱秘，參加人員多為老上訪戶，對上訪流程非常熟悉。

(二)P區(qū)動遷上訪的特征

1．動遷上訪的數(shù)量特征

(1)信訪總的數(shù)量特征

根據(jù)P區(qū)對信訪情況的劃分，可以將信訪分為來信、來訪、非法非正常上訪和越級去京上訪四類。根據(jù)P區(qū)提供的上訪老戶的資料所設(shè)計(jì)的問卷，可以得出四類信訪情況的總體數(shù)量特征:從正常來信情況來看，平均來信次數(shù)為7次，來信最大值為75次;從正常來訪情況來看，平均來訪次數(shù)11次，來訪最大值為70次;從非法、非正常上訪情況來看，平均非法、非正常上訪次數(shù)為10次，最大值為63次;從越級進(jìn)京上訪情況來看，平均越級進(jìn)京上訪次數(shù)為14次，最大值為43次。數(shù)據(jù)之大是非常驚人的，對于上訪老戶來說，動遷之后其“基本的”生活可能就是信訪。

(2)正常來信來訪

總體而言，來信來訪的次數(shù)都呈現(xiàn)出一種爆發(fā)性的特征，動遷居民的來信來訪是有組織的，來信來訪動遷居民一起行動，所以才會出現(xiàn)很多上訪人的來信和來訪的數(shù)據(jù)相同，另外這份數(shù)據(jù)是P區(qū)信訪辦提供的，有些來信來訪次數(shù)并沒有嚴(yán)格的進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)存在一定缺失，動遷上訪的真實(shí)情況可以比較這個數(shù)據(jù)反映的要嚴(yán)重一些(見圖8-1)。

圖8-1　上訪老戶來信、來訪次數(shù)統(tǒng)計(jì)圖

(3)非法、非正常上訪

從數(shù)據(jù)分析來看，非法非正常上訪和越級進(jìn)京上訪的次數(shù)越多則上訪的人數(shù)越少，其組織化和規(guī)劃化要差一些，原因在于對這種上訪行為的限制，一定程度上阻礙了其組織化的形成。另外10次以下的非法非正常上訪以及越級進(jìn)京上訪的比例依然很高，這說明一方面是提供的數(shù)據(jù)不全面，另一方面這種上訪行為也是客觀情況的反應(yīng)(見圖8-2)。

圖8-2　上訪老戶非正常、非法上訪統(tǒng)計(jì)圖

2．動遷上訪的時段特征

(1)來信來訪的年度特征

根據(jù)P區(qū)城市建設(shè)和交通委員會的下級科室拆遷署提供的一份2000年至2008年的來信來訪年統(tǒng)計(jì)量和月統(tǒng)計(jì)量數(shù)據(jù)，先來分析一下來信來訪的年度特征，來信數(shù)量總體而言要少于來訪的數(shù)量，在2006年形成高峰之后逐漸下降。來訪數(shù)量在2002年形成高峰，而后持續(xù)下降，這可能和當(dāng)時大規(guī)模的動遷有關(guān)，動遷居民對于動遷還不理解，再加上當(dāng)時的動遷安置補(bǔ)償政策也可能存在很多的問題，所以導(dǎo)致了來訪量的激增，隨著后續(xù)動遷政策的完善以及對于動遷問題的認(rèn)識趨于理性，動遷上訪才逐漸趨于穩(wěn)定(見圖8-3)。

(2)來信來訪的月季特征

根據(jù)拆管署統(tǒng)計(jì)的各月來信來訪統(tǒng)計(jì)量分析來看，最低值出現(xiàn)在2月，這正是春節(jié)期間，一般來說是與家人團(tuán)聚和休息的時間，所以來信數(shù)量少，最高值出現(xiàn)在6月，而后一直高位運(yùn)行，隨著時間的推移，上訪老戶們的“工作”也慢慢展開，在6月形成來信高峰也屬正常。從來訪的月季特征來看，最低值依然是出現(xiàn)在2月，這和前面的原因一致。最高值出現(xiàn)在十月份，但各月之間波動都比較大，九月十月是高峰期，十月份是國慶節(jié)，上訪人是不會錯過這么“好的時期”來反映問題的，所以才呈現(xiàn)出爆發(fā)的態(tài)勢(見圖8-4)。

圖8-3　2000—2008年P(guān)區(qū)拆遷署信訪科動遷來信來訪年統(tǒng)計(jì)量

圖8-4　2000—2008年來信、來訪各月統(tǒng)計(jì)量

(三)難以化解的動遷矛盾

近年來隨著城市發(fā)展的加速，動遷數(shù)量的激增，動遷矛盾已經(jīng)成為社會的熱點(diǎn)，因動遷矛盾而引發(fā)的上訪行為亦不在少數(shù)，那么動遷矛盾的程度到底如何，是不是真的難以化解呢?有學(xué)者就認(rèn)為知識分子以被拆遷人的代言人自居，往往忽視理性的批判精神，再經(jīng)過媒體的宣傳之后，拆遷問題的惡劣程度被人為“放大”，以至于達(dá)到“失真”的地步^[9]。動遷矛盾的真的是“被放大”了嗎?在具體說明這個問題之前，先來看看P區(qū)的動遷矛盾的焦點(diǎn)問題。根據(jù)問卷分析可以知道，P區(qū)動遷矛盾的焦點(diǎn)主要集中于6個方面:①政府拆遷政策問題;②對行政裁決強(qiáng)遷不滿;③認(rèn)為補(bǔ)償額度太低;④就業(yè)與子女上入學(xué)問題;⑤歷史遺留問題;⑥其他。

圖8-5　動遷矛盾的焦點(diǎn)

對于這六大動遷矛盾焦點(diǎn)，政府拆遷政策問題、對行政裁決強(qiáng)遷不滿以及認(rèn)為補(bǔ)償額度太低這三個問題，后面章節(jié)將做詳細(xì)的分析。先來看后面三個矛盾焦點(diǎn)，乍一看很難將這三個問題與動遷聯(lián)系起來，但是在實(shí)際的調(diào)查和訪談中確發(fā)現(xiàn)，這是動遷居民反應(yīng)非常強(qiáng)烈的幾個問題，因?yàn)檫@些問題而上訪的動遷居民不在少數(shù)，政府工作人員和信訪工作人員覺得非常“無奈”，他們對于這種問題的態(tài)度一般都認(rèn)為很難化解或是根本無法化解。

有些問題和動遷根本沒有關(guān)系的，這些人(指動遷上訪人)就是希望通過動遷解決自己所有的問題，這怎么可能呢?有些問題是現(xiàn)階段所無法化解的，只能一步步的來，先穩(wěn)定這些人再說。(訪談資料ZTH001)

和你說實(shí)在的，這些問題根本就沒法化解，我們(指信訪部門)能有什么辦法呢?要能化解這么多年早都化解掉了，他們(指動遷上訪人)的要求是永遠(yuǎn)滿足不了的。(訪談資料XD012)

這些問題(指動遷矛盾)根本就不能去化解，你化解了一個矛盾，其他人會怎么想?化解掉這個，可能會引起更多的人上訪，那么矛盾只能是越來越多。(訪談資料JJW009)

這是從動遷矛盾的本身來說明動遷矛盾的化解難題，那么從動遷所引發(fā)的上訪行為來看，動遷矛盾的嚴(yán)重程度可能更加的清楚，動遷居民“信訪不信法”的行為，本身就說明了動遷矛盾的深刻性。政府對于動遷上訪老戶的處理意見分為三種:化解、終結(jié)和緩解^[10]。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，動遷矛盾做化解處理的非常少，證明政府對于化解這些動遷矛盾本身就信心和能力不足。終結(jié)處理的問題比例最高，這些案例基本上可以視為政府不再受理的情況，這些人的問題也就很難得以解決。緩解的情況也比較多，這類動遷矛盾有可能得以化解，也有可能是終結(jié)，所以政府需要細(xì)致的掌握這些人的資料。從另一方面來看待這些數(shù)據(jù)的話，可以發(fā)現(xiàn)一個非常重要的問題:為什么這么多的動遷矛盾在信訪事項(xiàng)中做了終結(jié)處理，還是有人堅(jiān)持不斷的上訪呢?由此也印證了動遷矛盾的深刻性。動遷上訪人對于政府的處理意見根本就不采納，更不用說遵守了，這種處理意見只是政府單方面做出的，并沒有考慮動遷上訪人的方面，而且動遷矛盾的終結(jié)處理，并不是證明動遷矛盾的“終極”解決，只是說動遷信訪程序上終結(jié)了，不再受理的狀況，只要動遷矛盾沒有真正得以解決，政府這種單方面的化解、終結(jié)或是緩解處理意見就不會取得事實(shí)上的成效(見圖8-6)。

圖8-6　動遷矛盾的處理

做終結(jié)處理的動遷上訪人除了上訪之外，還可以通過打官司來反映問題，維護(hù)自己的權(quán)力，那么動遷居民為什么很少有人走這條路呢?這個問題可以從兩個方面來說明，一是司法途徑，二是信訪制度。從司法途徑來看，動遷居民之所不選擇打官司，主要原因首先在于打官司的費(fèi)用很高，動遷居民難以接受;其次打官司的效率非常低，往往要拖很長的時間，這從另外一個方面來說，也增加了費(fèi)用;最后打官司的勝訴率非常低，有些動遷居民就動遷矛盾打過官司，但是基本上都失敗了，所以他們對于司法途徑也不抱希望。

從信訪制度方面來說，存在著一定的局限:近年來信訪數(shù)量急劇增長，信訪部門由于部門資源和人員配備等方面的限制，很難應(yīng)付過來，這樣就導(dǎo)致有些問題不能及時得到反應(yīng)，降低政府信任度，從而積累矛盾甚至激化矛盾。從信訪反應(yīng)的問題來看，有些問題信訪部門根本就解決不了，有些問題涉及政府制度和國家政策方面，這些問題的解決遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出信訪部門的能力范圍，而這些問題在信訪部門堆積起來之后，直接造成信訪的真正功能無法發(fā)揮^[11]。信訪制度即使是發(fā)展到這種現(xiàn)狀，動遷居民也還是一味地堅(jiān)持上訪，其原因就在于上訪的“正面激勵效果”非常明顯。

三、動遷居民政治信任的缺失

(一)政治信任的不同層次

1．對中央和地方政府的信任差異

調(diào)查顯示動遷居民的政治信任是存在明顯差異的，其他學(xué)者的研究也給予了有力的證明。胡榮通過對上訪的定量研究得出結(jié)論:上訪人對高層政府的信任度較高，但對基層政府的信任度偏低，并且依據(jù)信任程度進(jìn)行排序發(fā)現(xiàn)，公眾對黨中央國務(wù)院的信任程度最高，省委省政府次之，市委市政府排再次，縣委縣政府較低，鄉(xiāng)黨委鄉(xiāng)政府最低^[12]。據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，動遷居民對于政治信任同樣存在著這樣的差異。

再從動遷居民的上訪情況來看，他們長期的越級進(jìn)京上訪，本身就說明了動遷居民對于基層政府的不信任情況，正因?yàn)閷Φ胤秸恍湃?，而對于中央政府的信任，所以才會直接越過地方政府到中央政府反映問題。這些動遷居民，之所以上訪是因?yàn)榛鶎诱趧舆w問題上執(zhí)行力不足，導(dǎo)致了他們在政治心理上對基層政府不信任^[13]。動遷居民直接越級去京上訪，首先在于中央政府比地方政府更值得信任，其次是中央政府有能力解決地方所解決不了的問題，從某些方面來說也是給地方政府施壓的過程，再次是動遷居民認(rèn)為中央政府愿意為老百姓說真話，辦實(shí)事，相較于地方政府來說，中央是為老百姓著想和執(zhí)政的。動遷居民的這種持續(xù)不斷的越級上訪行為，對于政治信任來說影響非常大，胡榮認(rèn)為上訪每提高一個級別，對基層政府的信任就減少一個層次，這種減少對于政治信任的流失具有很大的影響。動遷居民對于地方政府之所以不信任在于動遷過程中“官商勾結(jié)”、“官官相護(hù)”的事情非常普遍。很多的項(xiàng)目，地方政府本身就是拆遷人，而拆遷公司由政府委托，評估公司由政府指派，那么出現(xiàn)了動遷問題，被拆遷人只能向政府反映問題，政府作為重要的利益一方，很難保持中立的態(tài)度。當(dāng)然，動遷居民還有其他的反映問題的渠道，例如法院、公安局，但這些部門辦事拖拉、敷衍塞責(zé)有些普遍。

在動遷居民看來，中央政府就基本上不會存在這種問題，他們是以一種相對地方政府來說比較中立和客觀的態(tài)度來看待動遷矛盾的，因而動遷居民才更愿意信任中央政府，才會堅(jiān)持不懈地越級進(jìn)京上訪，由此形成了動遷居民對于中央和地方政治信任的差異。

2．對動遷制度和政策的“懷疑”

就P區(qū)的動遷情況來看，所運(yùn)用的政策主要是《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)、《上海市城市房屋拆遷管理實(shí)施細(xì)則》(以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》)和《上海市征用集體所有土地拆遷房屋補(bǔ)償安置若干規(guī)定》(以下簡稱《若干規(guī)定》)。根據(jù)《條例》第二十四條規(guī)定:貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價格確定。有關(guān)的具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。這條規(guī)定是考慮到全國各個地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地區(qū)差異而提出的，由于我國的各個地方情況復(fù)雜，很難制定出統(tǒng)一的動遷安置補(bǔ)償?shù)恼?，而國家層面的政策具有到地方的時候，往往出現(xiàn)很多的問題?！稐l例》為地方政府制定動遷安置補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)提供了法律依據(jù)，同時也為動遷安置補(bǔ)償?shù)恼邌栴}埋下了伏筆。

按照P區(qū)對于動遷的相關(guān)政策規(guī)定，動遷居民的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村動遷居民是依據(jù)《若干規(guī)定》第六條規(guī)定:因征地拆除的居住房屋，被拆遷人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇與貨幣補(bǔ)償金額同等價值的產(chǎn)權(quán)房屋調(diào)換。貨幣補(bǔ)償金額計(jì)算公式為:(被拆除房屋建安重置單價結(jié)合成新+同區(qū)域新建多層商品房住房每平方米建筑面積的土地適應(yīng)權(quán)基價+價格補(bǔ)貼)×被拆除房屋的建筑面積。城市動遷居民的安置房價值計(jì)算是依據(jù)《實(shí)施細(xì)則》第三十四條規(guī)定:實(shí)行價值標(biāo)準(zhǔn)房屋調(diào)換的，應(yīng)當(dāng)按照貨幣補(bǔ)償金額與安置房屋的房地產(chǎn)市場價結(jié)算差價，用房屋貨幣補(bǔ)償總額除以安置房基價，得出的數(shù)據(jù)即為可購買的安置房面積，一般稱為同等價值產(chǎn)權(quán)房屋調(diào)換得房率。在這“一拆一補(bǔ)”的政策安排中，問題就出在這兩個文件的適用性上，拆除農(nóng)民房屋的時候按照集體土地標(biāo)準(zhǔn)的土地使用權(quán)基價進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，而農(nóng)民選擇價值標(biāo)準(zhǔn)房屋調(diào)換的時候，又是按照國有土地的市場價值來進(jìn)行結(jié)算差價，這兩種政策的運(yùn)用，對農(nóng)民的利益造成了極大的損害。集體土地使用權(quán)基價都是由政府來定，而且往往標(biāo)準(zhǔn)非常低，長期不變，根本就不能反應(yīng)土地使用權(quán)的價值，而調(diào)換給農(nóng)民的房子是按照房屋市場價進(jìn)行置換，這明顯不公平，這種政策被稱為“拆三還二”，是動遷居民反應(yīng)最為強(qiáng)烈的問題之一，存在著明顯的用政策來壓榨剝奪農(nóng)民利益的情況。動遷居民用動遷補(bǔ)償?shù)呢泿藕茈y買到同等面積的安置房屋，只能是換取相比原來房屋面積要小一些的安置房屋，如果一定要補(bǔ)償和原來房屋同等面積的房屋，那么就必須支付價值不菲的差價，可見動遷對于居民生活條件的改善非常有限，并不是宣傳中那么“美好”的事情，因而對于動遷政策也產(chǎn)生了懷疑。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，就是在相同的地方，相同的動遷基地，動遷居民的安置補(bǔ)償也會存在很大的差異。這種由于政策上的明顯差異，很容易引起動遷居民的不滿，進(jìn)而導(dǎo)致動遷矛盾的產(chǎn)生。

從動遷政策本身的實(shí)施情況來看，也很難讓動遷居民滿意?！秾?shí)施細(xì)則》第三十二條規(guī)定:拆遷補(bǔ)償安置可以實(shí)行貨幣補(bǔ)償，也可以實(shí)行與貨幣補(bǔ)償金額同等價值的產(chǎn)權(quán)房調(diào)換，即價值標(biāo)準(zhǔn)房屋調(diào)換;拆遷居住房屋，還可以實(shí)行以房屋建筑面積為基礎(chǔ)，在應(yīng)安置面積內(nèi)不結(jié)算差價的異地產(chǎn)權(quán)房屋調(diào)換，即面積標(biāo)準(zhǔn)房屋調(diào)換。實(shí)行房屋調(diào)換的，拆遷人應(yīng)當(dāng)提供兩處以上經(jīng)區(qū)、縣房地區(qū)審核的安置用房，供被拆遷人、房屋承租人選擇。而在實(shí)際操作過程中的情況卻是動遷居民很少有選擇的權(quán)利，有的地方甚至是補(bǔ)償安置房屋根本就不存在，只是一塊動遷基地，甚至里面還有未動遷的居民，政府就是用這塊動遷基地來安置另外一個地方的動遷居民，這種做法顯然有待商榷。

P區(qū)的動遷過程中，還存在一個被稱之為“友情操作”的動遷政策，友情操作主要包含兩類人群:一是對被動遷人進(jìn)行精神和心理上補(bǔ)償，保障被動遷者最基本的利益不受侵害，其中包括對被動遷者基本生活設(shè)施條件、交通的補(bǔ)償;對動遷房屋的質(zhì)量、地價因素的補(bǔ)償。二是針對被動遷家庭中有下崗失業(yè)人員、低保戶、低收入或家里有嚴(yán)重疾病和人均負(fù)擔(dān)重的被動遷人，要對其具體困難情況進(jìn)行特殊的額外補(bǔ)償^[14]。這本來是一項(xiàng)非常好的惠民政策，但是在操作過程中確出現(xiàn)了很多的問題。由于“友情操作”缺乏統(tǒng)一的操作口徑和制約手段，屬于超出政策范圍的補(bǔ)償，因而拆遷公司和政府就有很大的裁量權(quán)，該給誰、給多少都是不確定的，而且是不對外公開的，這就不可避免的存在“暗箱操作”。對于動遷居民來說，他們不知道究竟多少“友情操作”才算公平合理，這直接就導(dǎo)致了動遷矛盾的加劇和政府信任的下降?！坝亚椴僮鳌痹斐蓜舆w居民心理失衡，某種意義上是在“鼓勵”其他動遷居民“去鬧去訪”，因?yàn)檫@么巨大的利益實(shí)在是誘人，讓他們很難不動心?？梢妱舆w政策的問題是非常大的，先是引起了人們的懷疑，進(jìn)而導(dǎo)致不滿，在這種惡性循環(huán)中導(dǎo)致了動遷矛盾的加劇。

3．對政府工作人員的抵觸

在動遷過程以及動遷矛盾的發(fā)展過程中，動遷居民對于政府工作人員的政治信任程度已經(jīng)到了不只是不信任，而是發(fā)展到對其抵觸甚至厭惡的程度。造成這種局面的原因主要是因?yàn)榇嬖谌齻€方面的問題:一是“空白協(xié)議”問題;二是“黃牛參與”問題;三是強(qiáng)制拆遷過程中引發(fā)的沖突問題。

①“空白協(xié)議”問題

空白協(xié)議指的動遷公司在政府工作人員的協(xié)調(diào)下，與動遷居民就動遷安置補(bǔ)償?shù)呢泿沤痤~先行確定，并且要求簽字，然后再具體補(bǔ)充安置協(xié)議中的相關(guān)內(nèi)容。這么做是政府和動遷公司想加快動遷過程，盡早促進(jìn)動遷居民簽約的一項(xiàng)舉措，但是在實(shí)際實(shí)行過程中出現(xiàn)了很多的問題。從政府和動遷公司方面來說，與動遷居民簽訂的補(bǔ)償，往往存在人為壓低的情況，而且里面的相關(guān)條款在動遷居民簽訂協(xié)議之后無法再看到。

簽訂“空白協(xié)議”之后，政府和動遷公司對于動遷居民的安置就具有很大的自主性，可以把先簽字的動遷居民安置在較遠(yuǎn)的地區(qū)，也可以把他們安置在不太好的安置房或是樓層，這樣動遷居民的利益就隨意被侵害了。“空白協(xié)議”還有一個問題就是，動遷協(xié)議都是比較早簽訂的，很多都是空頭的協(xié)議，等動遷居民簽字之后，只是規(guī)定了動遷補(bǔ)償?shù)呢泿沤痤~，里面其他內(nèi)容都是空白的。而一個動遷項(xiàng)目往往要經(jīng)過很長的時間，之前簽訂的協(xié)議，按照的是原來的補(bǔ)償來計(jì)算貨幣金額的，但是過了幾年之后，再用之前獲得的補(bǔ)償金額來購買補(bǔ)償安置房屋，只能買更小面積的房屋了，這是由于房地產(chǎn)市場的發(fā)展，房價快速增長，之前簽訂動遷協(xié)議的居民，其利益無形中受到了侵害。從動遷居民方面來說，“空白協(xié)議”的簽訂往往是單獨(dú)進(jìn)行，其他人是不知道其他人的補(bǔ)償金額的，這無疑會讓動遷居民產(chǎn)生猜疑，這種猜疑非常容易發(fā)展成為不信任。另外這些“私密”條件下簽訂的協(xié)議，由于沒有其他人在場，所以雙方商定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，就很難講清楚，有些動遷居民的上訪理由就是動遷公司和政府承諾的補(bǔ)償金額沒有兌現(xiàn)，而政府說沒有這種事情，所以動遷矛盾就一直持續(xù)并隨時可能激化，還有情況就是政府對于“空白協(xié)議”的現(xiàn)象不予承認(rèn)，政府工作人員的這種行為就很難獲得動遷居民的信任。

(2)“黃牛參與”問題

“黃?！敝傅氖窃趧舆w過程中，針對動遷補(bǔ)償安置問題，代表動遷居民與動遷公司談判，爭取獲得更多補(bǔ)償，他們從中獲利的人。從表面上來看，他們是為動遷居民的利益而活動，是為老百姓做好事，動遷居民不會與動遷公司打交道，不會談判，“黃?！碧嫠麄儊碚?，給這些人一些“好處”也是應(yīng)該的，但是事實(shí)上這些人的背景都非常復(fù)雜，有些甚至就是動遷公司的人，“黃?！睘閯舆w居民獲得的利益，其實(shí)本來就是動遷居民自己的，動遷公司就是壓榨動遷居民的安置補(bǔ)償，然后讓這些“黃牛”來參與談判，從而使動遷居民以為獲得了額外的好處，而簽訂協(xié)議，其實(shí)損害的還是動遷居民自己的利益?！包S?！敝阅軌蚝蛣舆w公司就動遷安置補(bǔ)償問題達(dá)成一致，也與動遷公司和政府工作人員的腐敗行為是有關(guān)系的，不然他們怎么能知道動遷公司和政府的談判底線，從而就動遷安置補(bǔ)償達(dá)成一致。對于這種違法的行為，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)表示了自己的“無奈”:

對于動遷中“黃?！眳⑴c的問題，我們也是有所了解的，但是我們也很無奈，有些動遷居民就是信任“黃?！倍恍湃挝覀冋藛T，他們愿意讓“黃?！贝麄冋勁?，有些“黃牛”也確實(shí)會談判一些，能為他們爭取到利益。(訪談資料SJM004)

政府知道在動遷過程中有“黃牛參與”而放任不管，這是一種“行政不作為”。黃牛為什么能夠?yàn)閯舆w居民爭取到利益?首先在于動遷公司的壓榨，經(jīng)過黃牛的參與，動遷公司適當(dāng)讓出部分利益，動遷居民也能早日簽約，而黃牛也能獲得不錯的提成，這對三方來說都是有利的事情。黃牛能夠參與也從另一方面表明了動遷政策的隨意性，談判就有，不談就沒有，“會哭的孩子有奶吃”正是說明了這種狀況，而這是一種非常危險的情形，因?yàn)檫@鼓勵了更多的動遷居民和政府和動遷公司的對抗，從而擴(kuò)大和加深了動遷矛盾。對于這種直接損害動遷居民利益的行為，導(dǎo)致的是動遷居民對于政府的不信任，甚至是抵觸的心理，這在很大的程度上加深了動遷矛盾的解決難度。

(3)強(qiáng)制拆遷問題

《條例》第16條規(guī)定，拆遷人與被拆遷人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門或是同級人民政府裁決。如果拆遷人已按本條例給予被拆遷人貨幣補(bǔ)償或者提供了安置房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。第17條規(guī)定:被拆遷人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門進(jìn)行強(qiáng)制拆遷或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。這條規(guī)定將拆遷人的強(qiáng)制拆遷行為合法化，在實(shí)際操作過程中提供象征性的補(bǔ)償和劣質(zhì)周轉(zhuǎn)房而單方面達(dá)成強(qiáng)制拆遷的條件是很容易和普遍的，所以這條規(guī)定對于動遷居民來說是一條“惡法”。上海在依照此規(guī)定執(zhí)行的情況下，再補(bǔ)充一條規(guī)定。根據(jù)《實(shí)施細(xì)則》第26條規(guī)定:市政建設(shè)項(xiàng)目拆遷房屋，按照先拆遷騰地、后處理糾紛的原則辦理。被拆遷人及其上級主管單位必須服從建設(shè)需要，按工程建設(shè)要求，保證按期搬遷。這再次給強(qiáng)遷披上合理的外衣和政策的保護(hù)，為日后動遷和安置工作留下隱患。這是從法律的角度來闡明強(qiáng)制拆遷的問題，其在實(shí)施過程中，所引發(fā)的問題更加的明顯。

強(qiáng)制拆遷需要司法裁決或是行政裁決，司法裁決指的是由區(qū)縣一級的法院裁決是否需要強(qiáng)制拆遷，但由于地方政府認(rèn)為司法裁決效率太低，速度太慢，所以一般下情況都是行政裁決，也就是區(qū)縣一級政府發(fā)布行政命令即可實(shí)施強(qiáng)制拆遷，但這種行政命令似的強(qiáng)制拆遷行為，動遷居民是不認(rèn)可的。如果是司法裁決和行政裁決都沒有經(jīng)過的話，那么動遷居民與政府工作人員和動遷人員的矛盾幾乎是必然的，有的甚至?xí)l(fā)生流血事件，即使是有裁決命令，那么在動遷過程中也容易發(fā)生沖突。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多動遷上訪人的上訪理由之一就是要求就強(qiáng)制拆遷行為進(jìn)行道歉。可見由于強(qiáng)制拆遷問題所引發(fā)的對于政府工作人員不信任的問題非常尖銳。

(二)政治信任的外部化

政治信任的缺失狀況可以通過政治信任的外部化程度有所體現(xiàn)。當(dāng)公眾對于政府及政治不信任的時候，那么他可能去尋求其他的政治信任客體，這就是政治信任的外部化過程^[15]。動遷居民也是一樣，他們對于地方政治缺乏信任因而求助于中央政府，不斷地越級上訪，希望中央政府及其官員能有所作為，真正的解決問題。當(dāng)多次地向政府反映問題得不到回應(yīng)的時候，他們開始尋求媒體的幫助，所以經(jīng)常可以看到許多的上訪人員聚集在媒體辦公樓前面，希望自己的事情能夠曝光，也是多一條利益表達(dá)的渠道。當(dāng)所有的這些渠道在動遷居民無法信任的情況下，其中某些人就開始尋找其他一些組織了。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些動遷居民在長期的上訪過程中，接觸和認(rèn)識了一些非正式的維權(quán)組織，認(rèn)為自己的利益訴求可以通過他們來實(shí)現(xiàn)。上訪老戶中有多人加入了香港注冊成立的一個組織，它在上海被政府定性為反憲法、反社會主義和反中國共產(chǎn)黨的“三反”組織，加入這一組織被政府視為違法行為，但是還是有許多的上訪老戶依然在組織中活動，許多人專門趕到香港去參加“組織大會”。這個組織之所以能在動遷居民中獲得一定的支持，其原因還是在于一些上訪老戶對于地方政府缺乏基本的信任，所以才求助境外組織。這可以說是一個非常危險的信號，之前的政治信任外部化還只是求助于直接的動遷部分之外的部門或媒體，現(xiàn)在政治信任外部化是直接跳過動遷部分，甚至是跳過地方和中央政府，所以這種政治信任的外部化足以說明目前政治信任的缺失狀況。

從另外一個角度來看待目前的政治信任缺失狀態(tài)，還應(yīng)該認(rèn)識到現(xiàn)代政治的環(huán)境和政治信任的特點(diǎn)，決定了政治不信任是政治生活的常態(tài)，這應(yīng)該是可以了解的^[16]。

(三)政治信任缺失的影響

有學(xué)者將動遷中的矛盾比喻為拆遷中的“釘子”，而城市拆遷中的“釘子”主要是兩個東西:一是利益，二是信任^[17]。信任主要是對政府和動遷相關(guān)方面的信任，利益基本上可以理解為經(jīng)濟(jì)利益。筆者認(rèn)為動遷矛盾如果僅僅指經(jīng)濟(jì)利益問題，那么動遷矛盾可以很好得解決，現(xiàn)在的關(guān)鍵問題是有些動遷矛盾已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)化和升級，這就不是純粹的利益能解釋的。

那么，這些不是為了經(jīng)濟(jì)利益而堅(jiān)持上訪的人，他們的動遷問題為什么很難或是無法解決呢?我們認(rèn)為深層的原因就在于政治信任缺失。動遷居民已經(jīng)對地方政府失去了基本的信任，當(dāng)然就不愿意正面談問題了。動遷居民在最初與政府談動遷矛盾的時候，往往會試探政府安置補(bǔ)償?shù)牡拙€，一旦政府能夠滿意其要求，他們可能會找借口再進(jìn)行提價，不斷的試探，反而每次都有成效。政府有些安置補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議，說是“友情操作”，并且通知多少天之內(nèi)不簽字的話，協(xié)議作廢，但通常是事情過了很長時間依然有效，動遷居民的上訪有可能提高安置補(bǔ)償，或者保持原來的安置補(bǔ)償不變，幾乎不可能降低標(biāo)準(zhǔn)。所以動遷居民沒有后顧之憂，可以一直和地方政府這么拖下去，動遷居民“耗得起”，但是政府卻“耗不起”，因?yàn)閯舆w居民的不斷上訪行為，給地方政府施加了很大的壓力，在上級政府的要求之下，動遷問題必須解決。隨著政府動遷補(bǔ)償安置方案的一再修改和變動，動遷居民自己也不知道“底線”，也就失去了對地方政府的信任，他們開始避開實(shí)際問題而言其他，主動權(quán)就掌握在動遷居民手中。動遷居民不愿意正面談動遷補(bǔ)償安置問題，還有一個方面就是動遷矛盾已經(jīng)升級和轉(zhuǎn)化了。這種變化是怎么來的呢?最開始可能是動遷過程中的強(qiáng)制拆遷所引發(fā)，還有趁房屋沒人的時候偷偷拆遷的情況時有發(fā)生。強(qiáng)制拆遷往往會引發(fā)肢體的沖突，很多動遷居民就是在這個過程中激化了矛盾，要求政府強(qiáng)制拆遷進(jìn)行道歉是許多動遷居民的上訪要求之一，所以他們也避開實(shí)際問題不談，必須要地方政府工作人員道歉。還有一部分人是在上訪過程中遭受了痛苦的對待，最多的情況就是拘留，很多的動遷上訪人對此都是耿耿于懷。

從強(qiáng)制拆遷到上訪過程中的非法對待，導(dǎo)致了動遷矛盾的轉(zhuǎn)化與升級，很多的動遷上訪人已經(jīng)不再提最初的上訪訴求了，甚至動遷補(bǔ)償問題都是無關(guān)緊要的，他們已經(jīng)到了不愿正面和地方政府談實(shí)際問題的程度，而且都是直接越級去京上訪，并且非常執(zhí)著。

從政治信任的缺失所造成的影響來看，其直接的后果就是國家社會控制和社會動員能力下降^[18]。社會控制能力的下降是一個非常危險的事情，從動遷來說，居民對于地方政府的不信任導(dǎo)致不愿意拆遷，即使拆遷了，也不愿意接受安置補(bǔ)償方案，這在一定程度上對于社會的穩(wěn)定造成了影響。社會控制和動員能力的下降還可以從動遷居民的上訪行為中看出來，雖然地方政府在攔訪、截訪，但是這種上訪行為依然沒有減弱，甚至有不斷增多的趨勢，可見這部分人是政府無力控制的，只能事后處理，而事后處理往往又引發(fā)新的矛盾，導(dǎo)致動遷居民對于政府的更加不信任。政治信任缺失還有一個影響就是政治運(yùn)作成本的增加。動遷居民不愿意接受政府的動遷安置補(bǔ)償協(xié)議，那么就只能自行過渡，而這種過渡時間越長，政府的補(bǔ)助就越高，另外政府提供的安置補(bǔ)償房屋動遷居民不愿意住，這樣的閑置本身就是一種浪費(fèi)。從政治不信任導(dǎo)致的上訪行為來說，政府需要投入許多的政府財(cái)力、物力和人力，降低了政府行政效率。

政治信任的缺失還導(dǎo)致動遷居民對于動遷，甚至是城市開發(fā)和政府征地的質(zhì)疑，動遷居民開始懷疑這樣的開發(fā)是否真的是一件“好事”，因?yàn)閯舆w居民會覺得動遷是政府的事情，是政府想動遷，以此來賺錢，而且最主要的是這些錢還不是國家賺取了，而是某些腐敗的官員和開發(fā)商共同獲利。動遷基本上都是經(jīng)由政府出面，以市政工程的名義進(jìn)行，土地的征用也被賦予了不容置疑的正當(dāng)性^[19]。由于政策規(guī)定只有在公共利益需要的基礎(chǔ)上政府才能征用土地，但是政策卻沒有明確的對公共利益進(jìn)行界定，再加上政府征用的土地建設(shè)往往打上市政建設(shè)用途的牌子，以證明其土地征用的合法性和開發(fā)的正當(dāng)性，但是實(shí)際上的用途確并非如此，有時政府征用的土地閑置了好幾年都沒有使用，這不得不引發(fā)動遷居民的懷疑和不滿。

動遷矛盾如此的深刻，必需從動遷居民的實(shí)際問題進(jìn)行考慮，他們不知道政府到底能補(bǔ)償多少，所以他們不敢隨意的簽字，他們的一再要求往往是從長久生計(jì)來考慮的，眼前的安置補(bǔ)償并不能保證被動遷人甚至其子女以后都能過上安穩(wěn)的日子，而地方政府只想盡快地解決目前的問題。

動遷問題在動遷居民看來是一個長遠(yuǎn)的事情，是關(guān)系到日后以及子孫的生計(jì)問題，想輕易地解決本身就是很難的事情。有些學(xué)者將政治信任的缺失當(dāng)成是動遷矛盾的影響或后果之一，而在筆者看來，政治信任的缺失是動遷矛盾的原因所在，而且可能是最深層的原因。

四、動遷居民的利益表達(dá)與維權(quán)抗?fàn)?/p>

(一)P區(qū)動遷居民的利益表達(dá)

動遷居民通過上訪反映問題，本質(zhì)上是一種利益表達(dá)的行為，并且具有一定的組織化和規(guī)模性。動遷居民利益集體表達(dá)冒的是政治風(fēng)險，因?yàn)橄噍^于滿足群體實(shí)際利益，政府部門往往把對他們的防止和懲戒看的更為重要^[20]。即使如此動遷居民的上訪行為依然非常多，他們?yōu)槭裁床徊捎谩罢５摹崩姹磉_(dá)渠道?目前來說體制內(nèi)的利益表達(dá)渠道主要包括集會、游行、訴訟、向人大代表及政協(xié)委員反映等許多方式，但是在實(shí)踐中，這些體制內(nèi)的利益表達(dá)方式往往是象征意義大于實(shí)際意義，很難或很少被采用。動遷居民經(jīng)常的越級上訪或是非法非正常上訪，在某種程度上本身就可以說是體制內(nèi)利益表達(dá)渠道不暢的結(jié)果。群體普遍存在著對體制內(nèi)的利益表達(dá)渠道“不利用”，這種狀況被有關(guān)學(xué)者稱之為利益結(jié)構(gòu)的斷裂^[21]。

對于動遷居民的這種利益表達(dá)方式，從政府方面來說，存在一種將這種利益表達(dá)行動惡化和對立的機(jī)制，這可以從兩個方面進(jìn)行說明，從觀念層面上來說，一些政府官員認(rèn)為居民的利益表達(dá)行為是對政府的不滿，是對抗政府的行為，因而主觀上存在否定居民利益表達(dá)的正當(dāng)性和合法性，將這些居民的行為視為非正常和非法行為;從實(shí)際的制度操作層面來說，一旦發(fā)現(xiàn)有上訪行為，就會對這種利益表達(dá)行動進(jìn)行阻撓，攔訪截訪現(xiàn)象因而普遍存在。

有關(guān)學(xué)者的研究指出，中國農(nóng)民集體行動再生產(chǎn)的動因不在利益，而在一種“氣”，這構(gòu)成了中國農(nóng)民集體行動的倫理基礎(chǔ)。農(nóng)民持續(xù)的政治行動是因?yàn)樗麄儭俺ＷR性的正義平衡感”被打破，而不是物質(zhì)利益、專業(yè)動員或小人挑唆能夠解釋的^[22]。農(nóng)民在對待自己問題的時候，希望政府在面對弱勢群體的利益表達(dá)和集體抗?fàn)幍男袨闀r，能夠保證他們最基本的人格尊嚴(yán)不受侵犯，而不是僅僅從經(jīng)濟(jì)上來思考和解決問題^[23]。否則動遷居民的利益就很難表達(dá)出來，他們只有不斷地越級上訪和非法非正常上訪，以“發(fā)出自己的聲音”，而在這種過程中消解的是政府權(quán)威，流失的是政治信任。

(二)P區(qū)動遷居民的維權(quán)抗?fàn)?/p>

動遷矛盾所導(dǎo)致的動遷居民一系列的行為反應(yīng)，即包括利益表達(dá)的行動，還包括維權(quán)抗?fàn)幍男袆印Ｈ绻f利益表達(dá)是一種表達(dá)行動的話，那么維權(quán)抗?fàn)巹t是更加直接的實(shí)踐活動。動遷居民持續(xù)不斷的維權(quán)行動，其背后深層的原因在于政治信任的缺失，而且維權(quán)抗?fàn)幵绞羌ち?，政治信任的水平就越低，這種維權(quán)抗?fàn)幰环矫媸且驗(yàn)檎涡湃蔚娜笔鶎?dǎo)致的，另外一方面它也會導(dǎo)致政治信任的進(jìn)一步流失。有關(guān)學(xué)者關(guān)于維權(quán)抗?fàn)幍难芯?，可以用來分析動遷居民的行為。維權(quán)抗?fàn)幹饕腥N形式:“日常抵抗”、“依法抗?fàn)帯?、“以法抗?fàn)帯?sup>[24]。

“日常抵抗”的概念最早是美國學(xué)者詹姆斯·斯科特提出，他認(rèn)為農(nóng)民一般不會輕易地組織起來進(jìn)行維權(quán)抗?fàn)幓顒觼矸纯拐?，因?yàn)檫@種公開的維權(quán)反抗活動，對于農(nóng)民的生活來說破壞性極大，同時也非常危險，除非是其最基本的生存道德和社會公正感遭受侵犯，所以農(nóng)民的維權(quán)行動往往表現(xiàn)為“日常的抵抗”，例如偷懶、裝傻、開小差、怠工、誹謗、偷盜等，這些方式被稱之為“弱者的武器”。其特征在于不具有正面對抗性，而是以個體形式展開，表現(xiàn)上并不激烈而且程度也不深，但是長此以往，對于政府也存在一定程度的打擊，發(fā)揮了一定的作用。“依法抗?fàn)帯钡母拍钍抢钸B江和歐博文在《當(dāng)代中國農(nóng)民的依法抗?fàn)帯芬晃闹惺紫忍岢觯耙婪範(fàn)帯奔础耙哉邽橐罁?jù)的抗?fàn)帯?policy-based resistance)，其含義是農(nóng)民在維權(quán)活動和集體抗?fàn)幹?，能夠積極運(yùn)用國家的法律和中央的政策文件來對抗地方政府的“土政策”，尋找其漏洞缺陷和違背國家法律和中央政策的規(guī)定，從而達(dá)到維護(hù)自己的政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益的目的。依法抗?fàn)幉捎玫闹饕绞绞巧显L，更多的是越級上訪，通過把問題反應(yīng)到上級政府，從而依靠他們的權(quán)威來克制和打壓基層政府的違法違規(guī)行為。于建嶸在分析了“日常抵抗”和“依法抗?fàn)帯边@兩個概念之后提出了“以法抗?fàn)帯钡母拍?，這種新的維權(quán)活動在方式和內(nèi)容上都表現(xiàn)出明確的政治性和主動性，并且組織形式較強(qiáng)。于建嶸認(rèn)為“以法抗?fàn)帯笔侵苯右饬x上的以法律為武器，而“依法抗?fàn)帯敝皇情g接意義上的以法律為抗?fàn)幍奈淦?sup>[25]。應(yīng)星則認(rèn)為“依法抗?fàn)帯焙汀耙苑範(fàn)帯敝g的關(guān)鍵差別并不是群體行為的組織化程度或者組織方式，而是政治性的高低^[26]。并且他不同意于建嶸的這種判斷，認(rèn)為大體而言當(dāng)前農(nóng)民維權(quán)行動的最基本模式仍然是“依法抗?fàn)帯?，理由是維權(quán)農(nóng)民在群體行動中非常重視行動的限度、法律的界限以及政治的敏感性，這點(diǎn)上還沒有大膽地超越^[27]。

從調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)其實(shí)并不存在所謂的“依法抗?fàn)帯焙汀耙苑範(fàn)帯钡拿黠@分界。于建嶸是根據(jù)當(dāng)前農(nóng)民維權(quán)活動中出現(xiàn)了一些新的特征來證明當(dāng)前的農(nóng)民維權(quán)行動進(jìn)入到了他認(rèn)為的“以法抗?fàn)帯彪A段，但是他指出的這些新特征只是在某些中部地區(qū)有所發(fā)現(xiàn)，鑒于中國地區(qū)形勢和歷史文化等方面的差異，他這種調(diào)查的推廣意義值得商榷。他指出的新特征在有些地方出現(xiàn)，而有些地方并沒有出現(xiàn)，一個地方出現(xiàn)了這個特征而沒有出現(xiàn)那個特征，所以筆者認(rèn)為不能這么嚴(yán)格的區(qū)分這兩種維權(quán)抗?fàn)幓顒拥男问?。具體來說，于建嶸指出了當(dāng)前農(nóng)民上訪的一些新特征和功能，其指出集體上訪的農(nóng)民沒有統(tǒng)一的事件作為誘因，是由抗?fàn)幘⑾劝l(fā)動起來再統(tǒng)一抗?fàn)幹黝}，就這點(diǎn)來說，我們不敢茍同。很多的集體上訪其動因都是非常明確的，動遷矛盾的上訪人，具有非常具體的利益訴求。另外，于建嶸還指出農(nóng)民的維權(quán)抗?fàn)幮麄鞫际枪_且赤裸裸地進(jìn)行，而且非?；钴S、大膽，但是據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這種宣傳活動根本不可能這么公開，都是私下進(jìn)行，就是有小范圍的組織網(wǎng)絡(luò)，資料的宣傳和共享也比較有限，動遷居民相互之間對國家法律和政策的宣傳并沒有那么公開和充分。于建嶸總結(jié)的另外一些特點(diǎn)又說明了農(nóng)民的維權(quán)抗?fàn)帍哪撤N程度上來說進(jìn)入了“以法抗?fàn)帯钡碾A段，例如他指出上訪群體的組織化有所增加，并且各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的橫向聯(lián)系加強(qiáng)，這在筆者的調(diào)研中是有所體現(xiàn)的。很多鎮(zhèn)之間的動遷上訪人都互相認(rèn)識，并且對于對方的情況也非常清楚，而且他們之間還有信息互動和來往。于建嶸還指出農(nóng)民抗?fàn)庨_始懂得向法院提起訴訟，并且成為常用的形式，這點(diǎn)筆者比較同意，因?yàn)閺膭舆w矛盾所了解到的情況來看，很多的動遷矛盾都經(jīng)歷過訴訟的法律程序，農(nóng)民還是希望在正規(guī)利益表達(dá)渠道中申訴自己的權(quán)利，但是往往訴訟的時間都很長，而且成功率也非常低，但是很多農(nóng)民還是愿意走這套“程序”，畢竟是要在合法的條件下進(jìn)行維權(quán)抗?fàn)帯?/p>

總體來看，當(dāng)前中國農(nóng)民的維權(quán)抗?fàn)幓揪哂泻戏ㄐ裕r(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幈砻鬓r(nóng)民的維權(quán)行動是為了約制基層政府的違法違規(guī)行為，讓基層干部真正為老百姓說話做事，判斷基層干部是否“亂來”的底線就在于是否“違法”，而這里“法”的概念是非常廣的，除了國家立法機(jī)構(gòu)制定的正式法律之外，黨中央、國務(wù)院和各部委的有關(guān)文件等，在廣義上都是“法律”^[28]。具體到調(diào)查中動遷居民的維權(quán)抗?fàn)幮袆?，可以發(fā)現(xiàn)最為顯著的特點(diǎn)就是用國家的法律制度來對抗地方的政策，這被動遷居民廣泛運(yùn)用，并且已經(jīng)到了相當(dāng)成熟的地步了。

五、小結(jié)與反思

動遷矛盾的癥結(jié)究竟是什么?動遷矛盾為什么會難以解，甚至是無法化解?動遷居民為什么一再地越級上訪，其持續(xù)的動力和機(jī)制何在?這些問題在我們看來都與政治信任的缺失有密切的關(guān)系。正是因?yàn)閯舆w居民對于政府和政治的信任是一種缺失的狀況，所以才導(dǎo)致了動遷矛盾的復(fù)雜性和深刻性。動遷居民不斷的越級進(jìn)京上訪是最有力的證明，因?yàn)榈胤秸谒麄兛磥砀揪筒恢档眯湃瘟耍敲聪蛩麄兎从硢栴}自然就是沒有意義的事情。動遷矛盾的糾結(jié)和反復(fù)同樣是缺乏政治信任所導(dǎo)致的，動遷居民不知道政府的底線是什么，他們到底在動遷過程中可以獲得什么樣的利益，所以他們這種不信任的行為和懷疑導(dǎo)致了動遷矛盾的持續(xù)。還有許多的情況是動遷和上訪過程中所引發(fā)的直接沖突，這樣的矛盾導(dǎo)致了直接的不信任甚至是敵對的態(tài)度，從而使動遷矛盾轉(zhuǎn)化和升級。為了更加透徹的分析動遷矛盾與政治信任的關(guān)系問題，我們還將政治信任的缺失與動遷居民的利益表達(dá)以及動遷居民的維權(quán)抗?fàn)幝?lián)系起來，這方面也是目前學(xué)者研究的熱點(diǎn)，動遷居民持續(xù)不斷的上訪行為本身就與利益表達(dá)渠道不暢有關(guān)，而這又會導(dǎo)致政治信任的流失。對于動遷居民的維權(quán)抗?fàn)巵碚f，基本上還是一種“依法抗?fàn)帯?，這些年來這種行動不管是從數(shù)量、范圍還是程度上來說，都有很大的進(jìn)展，動遷居民也是這個群體中非常重要的一部分人，因而能夠一定程度反映這種維權(quán)行動的基本態(tài)勢。

從動遷矛盾的化解工作上進(jìn)行反思，注定這是一項(xiàng)非常艱難的工作，動遷矛盾的化解具有較強(qiáng)政策性，同時也要求很高的技巧性，只有在實(shí)際處理過程中，真正規(guī)范動遷，依法動遷，嚴(yán)格按照政策執(zhí)行，同時不斷地深入動遷居民之中，切實(shí)了解他們的利益訴求，這樣才能獲得動遷居民的信任，愿意信賴政府以及動遷人員，這樣才可能愿意動遷，愿意接受動遷安置方案，動遷矛盾這個“死結(jié)”也才有可能最終解開。

【注釋】

[1]2009年3月23日出版的《中國新聞周刊》雜志發(fā)表一篇題為“孫東東:把精神病人送到醫(yī)院是最大的保障”的文章。北大法學(xué)院教授孫東東說:“對那些老上訪專業(yè)戶，我負(fù)責(zé)任地說，不說百分之一百，至少百分之九十九以上精神有問題，都是偏執(zhí)型精神障礙。”

[2]胡榮:“農(nóng)民上訪與政治信任的流失”，《社會學(xué)研究》2007年第3期。

[3]邱國良:“政治信任:鄉(xiāng)村治理的社會基礎(chǔ)——以仲村‘5·13’事件為個案”，《社會主義研究》2009年第3期。

[4]上官酒瑞、程竹汝:“政治信任研究興起的學(xué)理基礎(chǔ)與社會背景”，《江蘇社會科學(xué)》2009年第1期。

[5]胡榮:“農(nóng)民上訪與政治信任的流失”，《社會學(xué)研究》2007年第3期。

[6]梅祖蓉:“中國政治信任水平測度指標(biāo)及現(xiàn)狀”，《云南社會科學(xué)》2009年第2期。

[7]陸林根:“化解動遷矛盾的思考及建議”，《中國房地產(chǎn)》2004年第2期。

[8]岑毅、王志浩:“世博動遷:以機(jī)制創(chuàng)造和諧”，《浦東新區(qū)開發(fā)》2006年第3期。

[9]徐怡、羅梁波:“城市拆遷與兩重價值博弈分析”，《黎明職業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第4期。

[10]化解指的是徹底解決動遷矛盾，政府或是動遷公司能夠滿足動遷上訪人的要求，或是雙方能夠達(dá)成一致，不再上訪的狀態(tài)。終結(jié)指的是對于動遷上訪人的訴求不予以支持，對于動遷居民的動遷信訪事項(xiàng)分別進(jìn)行了信訪答復(fù)、信訪復(fù)查和信訪復(fù)核，信訪程序已經(jīng)終結(jié)。如果動遷上訪人仍然以同一事實(shí)和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作和其他行政機(jī)關(guān)不再受理，作辦結(jié)(化解)處理。緩解指的是對于動遷上訪人的訴求給予一定的支持，雙方都希望能夠通過談判解決動遷問題，雙方關(guān)系不至于到?jīng)Q裂的地步，并且都具有解決問題的誠心和能力，這類動遷問題即視為緩解處理。

[11]鄭衛(wèi)東:“信訪制度與農(nóng)民利益表達(dá)”，《山西師大學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2006年第5期。

[12]胡榮:“農(nóng)民上訪與政治信任的流失”，《社會學(xué)研究》2007年第三期。

[13]舒紹福:“政治文化視野中的農(nóng)民上訪研究”，《理論導(dǎo)刊》2008年第1期。

[14]方耀楣、崔霽:“從世博動遷看政府在城市動遷中的職能定位”，《上海房地》2007年第4期。

[15]梅祖蓉:“中國政治信任水平測度指標(biāo)及現(xiàn)狀”，《云南社會科學(xué)》2009年第2期。

[16]宋少鵬、麻寶斌:“論政治信任的結(jié)構(gòu)”，《行政與法》2008年第8期。

[17]李克杰:“城市拆遷難，難在哪”，《人民論壇》2007年第8期。

[18]于建嶸:“基層干群關(guān)系中的信任問題”，《人民論壇》2008年第18期。

[19]陳映芳:“‘城市化’質(zhì)疑”，《讀書》2004年第2期。

[20]陳映芳:“群體利益的表達(dá)如何可能”，《天涯》2004年第6期。

[21]陳映芳:“貧困群體利益表達(dá)渠道調(diào)查”，《理論參考》2004年第11期。

[22]應(yīng)星:“‘氣’與中國鄉(xiāng)村集體行動的再生產(chǎn)”，《開放時代》2007年第6期。

[23]應(yīng)星:“承認(rèn)的政治”，《南風(fēng)窗》2007年第20期。

[24]于建嶸:“當(dāng)代中國農(nóng)民的‘以法抗?fàn)帯P(guān)于農(nóng)民維權(quán)活動的一個解釋框架”，《文史博覽(理論)》2008年第12期。

[25]于建嶸:“當(dāng)前農(nóng)民維權(quán)活動的一個解釋框架”，《社會學(xué)研究》2004年第2期。

[26]應(yīng)星:“草根動員與農(nóng)民群體利益的表達(dá)機(jī)制——四個個案的比較研究”，《社會學(xué)研究》2007年第2期。

[27]應(yīng)星:“草根動員與農(nóng)民群體利益的表達(dá)機(jī)制——四個個案的比較研究”，《社會學(xué)研究》2007年第2期。

[28]于建嶸:“利益表達(dá)、法定秩序與社會習(xí)慣——對當(dāng)代中國農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幮袨槿∠虻膶?shí)證研究”，《中國農(nóng)村觀察》2007年第6期。