公共行政理論家通常是這樣一類人，他們?yōu)楣芾淼淖杂啥葋頎?zhēng)取獲得一個(gè)更為寬廣的領(lǐng)域，他們的著作通?？梢源笾聞澣肴N范式(paradigm)之中：合法性范式(legitimacy Paradigm)、辯護(hù)性范式(guardian paradigm)以及批判性范式(critical paradigm)。合法性范式中的理論家強(qiáng)調(diào)在憲法框架內(nèi)的認(rèn)識(shí)，辯護(hù)性范式中的理論家力圖為行政官員在管理無知公眾時(shí)爭(zhēng)取更多的自由裁量權(quán)。由于這兩種觀點(diǎn)都不符合美國(guó)人對(duì)于政府的看法，所以都沒有什么實(shí)際影響。與之不同，批判理論則倡導(dǎo)向公民提供更多的信息，從而使其可以采取行動(dòng)，并且便自己免于精英階層的統(tǒng)治。然而，對(duì)于專職行政官員來說，這種批判性的觀念所涉及的正式權(quán)力卻少之又少，并且會(huì)導(dǎo)致他們與雇傭他們的民選官員產(chǎn)生分歧。本文試圖探討，關(guān)于公眾管理者角色的這一觀念是否正確地闡釋了公民與政府關(guān)系的特性，同時(shí)也想說明公眾管理者是否能夠通過成為信息提供者、而不是尋求更大的體制內(nèi)權(quán)力，成為變革的一個(gè)有效動(dòng)因。

公共行政理論的許多文獻(xiàn)都對(duì)“公職人員應(yīng)該運(yùn)用多大的自由裁量權(quán)”和“他們應(yīng)該為誰服務(wù)”這樣的問題進(jìn)行了關(guān)注。關(guān)于行政自由裁量權(quán)的一種中立模式，要求公眾管理者接受現(xiàn)有的任何狀況，并且執(zhí)行由掌權(quán)者發(fā)布的指令。雖然這種關(guān)于行政角色的工具性觀點(diǎn)避免了由政治—行政問題所帶來的困惑，但是許多學(xué)者和實(shí)踐人員的關(guān)注點(diǎn)還是集中到了改變存在于政治和行政領(lǐng)域之間的關(guān)系上。

在政治—行政領(lǐng)域中，合法性模式是一種普遍的規(guī)范觀念(normative view)。它試圖為公眾行政尋求制度合法性(institutional legitimacy)，同時(shí)也為專業(yè)的公眾行政人員尋求更多的自由裁量權(quán)。批判理論模式不是通過獲取更多的承認(rèn)和自由裁量權(quán)，而是通過減少專業(yè)操控以及把知識(shí)和決策能力從政府傳遞給公民，從而改變政治—行政的關(guān)系。

許多人認(rèn)為，公職人員的角色在日常工作世界中具有一種有用的實(shí)際的影響。這一規(guī)范觀念不能僅僅建立在理論家的價(jià)值偏好上，而必須建立在對(duì)價(jià)值觀、預(yù)期最終結(jié)果以及在特定文化、經(jīng)濟(jì)和政治背景之下的實(shí)用主義理解的認(rèn)識(shí)之上。美國(guó)的公共行政正是發(fā)生在這里所說的特定文化、經(jīng)濟(jì)和政治背景之中。

雖然合法性模式中的一些理論著作對(duì)制度性關(guān)系有著更多的理解，但對(duì)公共行政官員來說，卻鮮有實(shí)踐效果。因?yàn)樯鐣?huì)趨勢(shì)和美國(guó)人堅(jiān)守的信仰與公職人員想要爭(zhēng)取更多自由裁量權(quán)的意愿背道而馳。提倡一種對(duì)公共行政人員而言是最佳角色的規(guī)范性的立場(chǎng)是非常容易的，但是要達(dá)到一種能夠產(chǎn)生真正效果的狀態(tài)卻絕非易事，需要把行政的背景也考慮在內(nèi)。在處理人們面對(duì)實(shí)踐專業(yè)的當(dāng)代問題時(shí)，這一背景使得合法性模式失去效用。

鑒于合法性模式在公眾行政實(shí)踐中的作用有限，我們把注意力轉(zhuǎn)向批判理論模式。這種模式不甚重視公共領(lǐng)域?qū)＜揖凸矄栴}為高層決策所提出的主張，而是強(qiáng)調(diào)專家應(yīng)允許公民表達(dá)他們自己關(guān)于未來的構(gòu)想。將批判理論應(yīng)用于公共行政中的關(guān)鍵前提主要有兩點(diǎn)：一是政治結(jié)構(gòu)允許被精英階層所掌控；二是公民之間、公眾管理者和公民之間的開放式交流，能通過知識(shí)和能力的重新分配來改變這些結(jié)構(gòu)，從而將批判理論用在公共政策的制定中。這種討論，或者稱之為“話語”，將決策的政策啟動(dòng)樞紐從職業(yè)行政官員那里轉(zhuǎn)移到公民手中。

以下部分主要是用來檢視批判理論模式的特性，并對(duì)其怎樣影響公共管理者的角色進(jìn)行評(píng)價(jià)。結(jié)論是，公共管理者與公民之間的互動(dòng)可以成為一種有力的工具，能夠用于建立開放的政治體系，形成更強(qiáng)大的公共自主(public self-determination)。然而矛盾的是，職業(yè)公共行政官員的有效性可以通過放棄對(duì)合法性的訴求，以及通過運(yùn)用(而不是反對(duì))有利于公民而不是有助于職業(yè)控制的價(jià)值觀，得到增強(qiáng)。