第六章　城市土地管理思想的實踐效果及歷史經驗的總結

近代上海城市土地管理思想按照簡單模仿、理論探討和理性成熟，以及傳統(tǒng)與現(xiàn)代并存、相互融合和逐漸創(chuàng)新的發(fā)展軌跡，完成了從傳統(tǒng)到近代的轉型。在這個發(fā)展過程中，西方土地管理思想逐漸傳入、傳播并被運用，中國傳統(tǒng)側重于地籍管理的城市土地管理思想發(fā)生變革，在實踐中重視土地契約、完善土地產權管理，對土地因公共事業(yè)需求實施有償征用、對土地使用進行規(guī)劃管理的思想逐漸確立，對于房地產業(yè)的發(fā)展和城市化進程中城市的可持續(xù)發(fā)展起到一定作用。在對思想的發(fā)展進行分析之后，本章在此基礎上對其實施效果進行簡要分析，以檢驗其思想實施的條件，并對歷史經驗進行總結，以期對現(xiàn)實的思考有所啟迪。

一、實施效果分析

近代上海的城市現(xiàn)代化管理的變革發(fā)軔于租界，上海租界在全國租界面積最大，在西方自治管理思想的指導下，租界的土地開發(fā)以道路等基礎設施的開發(fā)為先導，對于工程項目立項、集資、成本核算等，依租界法規(guī)，均需列入當局年度預算，由界內外僑納稅人大會審議通過。這一帶有明顯自治色彩的經營機制使得租界的市政工程建設，循商業(yè)經營程序，有規(guī)劃和財力保證，這樣一方面為產業(yè)聚集創(chuàng)造了外部條件，另一方面產業(yè)的升級和居民消費市場的發(fā)育，又對市政工程建設和公用事業(yè)提出需求，促進了租界的都市化發(fā)展。至1911年公共租界工部局完成的市政工程建設項目有界內外馬路約180公里，橋56座，涵洞151個，煤氣燈641盞，電氣燈982盞，行道樹5516株。^[1]除了市政建制上的三權分立，近代大量的新式管理方法也被引入和運用，租界當局對界內的市容環(huán)境、開發(fā)建設、衛(wèi)生治安等都訂有法規(guī)條款，以此來管理和約束市民及形成社會公共規(guī)范。除了城市基礎設施和公用事業(yè)外，租界的建筑也塑造了鮮明的城市風格，由于租界的開發(fā)建設帶來的近代城市的新氣象是由歐美傳來的物質文明構成的，這就鑄成了一種完全不同于中國傳統(tǒng)城市文化的異域風貌。在租界的開發(fā)建設中，域外的鋼結構、鋼筋混凝土的建筑結構以及鋼筋、水泥、瀝青等建材的大量運用，改變了中國傳統(tǒng)的木結構、磚木結構以及磚、瓦、木材料，而西洋的設計營造，則推出了歐美型的近代城市風光，外國的建筑師為各國的洋行、銀行、公司和高級住宅設計了文藝復興式、新古典主義、巴洛克式、早期現(xiàn)代派、折中主義、現(xiàn)代摩天式等種種西洋風格的建筑，形成了上海濃厚的西方色彩?？梢哉f，租界的土地管理，帶來了西方尤其是英國的注重契約的“契約精神”，對私人產權的保護體現(xiàn)在完善的土地登記和土地征用公示及補償?shù)耐恋毓芾碇?，并在土地?guī)劃中，注重城市公共空間的建設和配套的城市公用事業(yè)的設置，并通過一系列法規(guī)予以強制實施，至20世紀初，租界已是“路廣而潔，屋敞而明，列樹道旁，濃蔭蔽日”，而當時的華界卻還是“市街狹隘，行人擁擠，掃除不力，穢氣塞途”^[2]。

西方市政制度既然已在租界移植，并顯示出一定的特色和先進性，它的影響自然不會只局限于租界，在東西方文化加快沖撞融洽的新時期，它必然會觸動中國地方制度傳統(tǒng)，引發(fā)后者的變革。“租界日盛，南市（華界）日衰”^[3]的局面，給予華界的地方紳商以強烈的刺激，在這樣的形勢下，仿行各國地方自治之制的思想較早地在上海萌生。1905年在地方紳士倡導、地方官的支持下，建立了總工程局，該機構完全撇開清朝地方衙門的那一套辦法，采用了三權分立的西方政權體制，設置了代議機關議會，執(zhí)行機關是參事會，下設戶政科、警政科和工政科，并在戶政科下專設地產登記處，負責對土地產權的管理，而工政科則負責基礎設施的建設。這樣，開始了地方管理體制的變革，從管理制度上對傳統(tǒng)體制進行了突破，但由于清帝國滅亡和北洋軍閥統(tǒng)治的動蕩，其未能得到良好的發(fā)育成長，直到20年代地方管理體制才有一個根本性的變化。1927年上海特別市政府的成立，在近代上海的市政工程建設方面具有里程碑的意義，它標志著華界的近代市政工程建設與管理被納入市府行政職能范圍，并借鑒租界模式，以商業(yè)經營方式推進市政工程建設，成效顯著。在土地管理上，設置了土地局進行專門管理，并以《土地法》為依據(jù)，對于土地產權進行登記，征收地價稅，尤其是兩次城市規(guī)劃，對于整個城市的有序發(fā)展和解決城市病問題起了重要作用。

從本質上說，城市土地管理的變革，加快了城市化的進程：

第一，使各城市原先大片農村區(qū)域迅速轉化為城市新區(qū)，城區(qū)的境線向四面八方大范圍或較大范圍地擴展，各城市的版圖均極大地擴大了。上海在開埠前也只是九里城墻相圍，面積僅1平方公里多一點，地域狹小的小城，城外除東門以外黃浦江邊的狹長地帶屬市區(qū)外，其余城外郊區(qū)均為農田荒野。開埠后，租界和華界的市政當局注重對城外處女地的開發(fā)利用，在19世紀末，蘇州河以南至舊城之間的地區(qū)（今西藏中路以東）已完全城市化。到20世紀30年代，蘇州河以南靜安寺至徐家匯以東及蘇州河以北的閘北、虹口、江灣等廣大的地區(qū)，已基本實現(xiàn)城市化。

第二，城市的開發(fā)，引進了西方發(fā)達國家城市的一些建設方法以及當代的物質文明，擁有了新的城市設施，提高了城市的發(fā)展水平。

第三，通過城市開發(fā)、改造，市內交通和對外交通適應現(xiàn)代經濟的發(fā)展要求，衛(wèi)生條件得以改善，城市建筑得以更新，公共設施日益增加和完善，極大地增加了城市的吸引力和凝聚力，吸引了外來投資和人口，促進了經濟的開發(fā)，而經濟的發(fā)展又反過來促進了城市的開發(fā)。

第四，城市的開發(fā)，使上海從封建時代的小縣城發(fā)展成為近代的國際性大都市，地位大為提高，對全國產生了重大影響。

近代上海城市土地管理思想打破其既有的進程，實現(xiàn)近代轉型的根本前提是對外開放與西方思想的傳入，而不穩(wěn)定的局勢（政局動蕩等）則屢屢打斷城市建設的進程，幾個政權的并存造成城市規(guī)劃的不統(tǒng)一，在一定程度上加劇了城市交通、環(huán)境保護等方面的問題。

二、歷史經驗的總結

近代上海從一個小縣城成長為一個國際大都市，從一個傳統(tǒng)縣衙管理的縣發(fā)展為按照現(xiàn)代市制管理的國際大都市，經歷了近代城市化。在這個巨大轉變中，西方的思想、文化傳入，打亂了中國運行了千百年的傳統(tǒng)社會經濟秩序，首先受到沖擊的便是土地制度，西方的法權理論、產權觀念大量涌入中國，具有近代意義的契約觀念、交易法則，以及合同制、承包制、招標制，開始在上海流行與實施起來，市民在產權觀念、契約意識等方面也出現(xiàn)了很大轉變，西方的土地管理體制、土地規(guī)劃理論和土地稅收等制度也逐漸建立，作為經濟制度組成的一個重要方面——法律制度，也作了修改、補充與制定。圍繞土地的租賃與經營，又形成了一套新的土地關系與土地制度，這套制度吸收了一些歐美體制，對于近代化大都市的管理和城市迅速發(fā)展中出現(xiàn)的各種城市問題，都有其合理之處，總結歷史經驗，對于理解和思考現(xiàn)實世界，能夠獲得啟迪和反思。正如熊彼特所說：“經濟學的內容，實質上是歷史長河中的一個獨特的過程……如果一個人不掌握歷史事實，不具備適當?shù)臍v史感或歷史經驗，他就不可能指望理解任何時代的經濟現(xiàn)象?！?sup>[4]

（一）注重對土地私人產權的保護是近代上海房地產業(yè)迅速發(fā)展的重要前提

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)房地產業(yè)未能充分發(fā)展，與傳統(tǒng)的土地管理制度密切相關。在地產管理上，不僅是清政府，歷代中國王朝都缺少一套合理的、行之有效的制度，與農村土地管理制度相比，政府在城鎮(zhèn)房地產管理方面尤顯薄弱。在產權管理方面，政府發(fā)出的土地契紙不統(tǒng)一，且由于丈量不精確，甚至往往含混不清，實際地畝與契證常常不符，真?zhèn)坞y辨，在出租、抵押、交易時，糾紛迭起，成為土地自由交易的障礙，而“私人產權神圣不可侵犯”的觀念的缺乏，還使得政治特權等超經濟因素成為干擾田地正常交易的外在因素，而且造成產權憑證信用的缺乏，也阻礙了土地交易的自由進行。而對土地因公無償征用的傳統(tǒng)更是對私人產權的直接侵害。

根據(jù)永租制，租界獲得了土地的永久使用權，向原業(yè)主一次性支付“押手”，每年定期給業(yè)主支付“年租”，繳存官府，以抵原業(yè)主應完的賦稅，若不按時繳納租金，清官府有權收回，實際上押手就成為地價，而國家成為所有者，租借外人成為土地的永久使用者。租界當局在土地管理中，無論是公用土地產權的取得或者產權的轉讓，抑或地產管理，大多按照西方管理模式運作。在產權憑證管理上，將西方的契約精神引入“道契”的管理中，使得道契后來竟然像金銀、貨幣一樣，可以在銀行作為資產抵押，并出現(xiàn)了“掛號道契”，都體現(xiàn)出道契這種產權憑證的信用，為土地的自由流轉掃除了障礙。除了在土地產權憑證管理上，租界進行登記并嚴格遵從契約，對私人產權進行保護外，租界在土地的征用和公地的開發(fā)上，也體現(xiàn)出其對私人產權的重視，不僅實施土地的有償征用，在購得公用土地后進行公用設施的建設時，預先進行公示，給相關利益的業(yè)主以申辯的時間，并通過租借地根本大法《土地章程》予以體現(xiàn)。房地產業(yè)的興起，固然是經濟發(fā)展的需求，而大量資金的投入也是必不可少的因素，租界內對產權的保護為投資創(chuàng)造了軟環(huán)境。關于房地產業(yè)的發(fā)展，上海房產公會曾表述為：“……考上海之房地產所以能作為完全之營業(yè)對象，迅速流轉于市面者，實有二因，一為工商業(yè)之一般發(fā)展，使土地房產之固定財產亦日趨商品化，一為手有余財之投資者，亦爭以房產為出路。因此，上海房地產又獲得其第二特征，即成為金融界中流轉最易之信用籌碼。回憶‘一·二八’以前，只需手中持有‘道契’，即不愁資金無著，蓋一般銀錢業(yè)，對于該項道契，皆樂于承押。故當時上海之道契，幾于先進國家公司債券無異……”^[5]而房地產業(yè)的發(fā)展，對金融業(yè)、建筑業(yè)等都產生了廣泛影響。租界財政收入大半即來自房捐地稅，房地產業(yè)為上海城市建設提供了強大財力，由此促進了城市近代化的發(fā)展。

中國傳統(tǒng)土地管理思想的變革，在正式制度層面上體現(xiàn)為法律制度的變更，法律上對包括土地財產在內的私有財產實行保護，于民國時期的憲法第143條規(guī)定為：“中華民國領土內之土地屬于國民全體，人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制；私有土地應照價納稅，政府并得照價收買?！?sup>[6]從憲法的角度對人民私有財產作出規(guī)定，雖然實際情形仍是官吏漠視民產，但畢竟在法律上明確規(guī)定了對私人土地產權的保護。在非正式制度層面上，晚清起一些華人也開始學習用法律維護個人權益，官府也開始嘗試用西方的方法處理財產問題，通過購買民地建造公共設施，對一些重大工程的建設，大多事先告示，如征用民地，則照價發(fā)給，在《申報》上?？梢钥吹酵ㄖ獦I(yè)主領地價的報道，這從一個側面表明，到了近代，至少在上海及周邊的江南城鎮(zhèn)中，用政治權力干涉經濟的行為在逐漸減弱。政府對土地產權的保護和民眾契約觀念及法律意識的提高，為房地產業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好環(huán)境。

（二）對土地價格的有效管理有助于完善土地稅收及抑制土地投機

影響土地價格的因素，在城市與農村表現(xiàn)得不盡相同，在農村，土壤的肥沃、貧瘠，水利的好壞，直接影響著農業(yè)的收益，構成田地價格的基礎。在城市，土地所處的地理位置與交通運輸狀況，形成明顯的級差地租，造成土地價格的極大差異。傳統(tǒng)中國對于城市土地調節(jié)思想缺乏，在近代上海開埠后，隨著租界的開發(fā)，土地價格飛漲，而其中很大因素是由于土地開發(fā)而帶來的外部效應，按照“土地開發(fā)利益歸公”的思想，租界當局首開中國對城市土地征稅的先河，征收地價稅，成為市政建設資金的重要來源。征收地價稅的前提是對土地價格的掌握，租界當局采取成立地價估價委員會，并定期對土地價格進行重估的辦法，對土地價格進行管理，為地價稅的征收提供了基礎。而孫中山的地權思想則參酌西方經驗，結合他對中國社會的了解與觀察，提出地主申報地價，按地價收購與征收地價稅的平均地權理論，對民國政府乃至立法影響甚大，成為民國平抑地價的措施。雖然在土地價格管理上，近代的租界和華界都已經意識到地價控制的重要性并都采取了一定的舉措，然而并沒有有效控制城市地價。

分析上海地價上漲的主要因素，除了時局動蕩上海一度的“孤島效應”外，經濟因素仍是決定力量：人們對上海特別是對外國租界內的土地需求，遠遠超過對其他地區(qū)一般土地的需求，而租界有界址限定，雖然租界當局通過各種方法擴大租界范圍，但客觀的情形，最終使得租界土地的供給有一定限度，從而造成租界內地價的持續(xù)上漲；地產的投機與投資則是地價上漲的另一主要因素。道路的拓展、越界筑路、租界擴張、房產的開發(fā)等市政建設方面的信息的取得，是投機的重要因素，很多租界工部局成員作為政策的制訂者，利用自己對“信息資源”的占有優(yōu)勢，進行投機，刺激了地價的上漲。就土地低價管理而言，青島的舉措是較為成功的。青島租借地當局則吸取了上海的教訓，對于規(guī)劃范圍內的土地禁止自由買賣，預先征購的措施，有效地控制了地價。上海的定期對土地價格進行重估、征收地價稅的經驗和抑制土地投機方面的教訓，讓我們深思，土地價格調控的恰當與否，對于土地交易的有序進行和城市建設、城市居民的生活安定，意義重大。

隨著目前土地使用權的廣泛建立，國有土地使用權流轉中的投機行為將會日益突出，成為影響城市建設的阻礙因素。從土地使用規(guī)劃、稅收、交易約束機制等方面采取措施是必要的。

1994年1月1日正式施行的《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》，就是針對近年來各種房地產投機活動而采取的措施，但土地增值稅也存在著諸多問題難以解決，如土地增值稅會發(fā)生轉嫁、損害國有土地使用權受讓者的利益；土地增值稅稅基計算困難；更為突出的弊端在于土地增值稅易逃稅，如何解決這些問題是我們要深入研究的問題。

而對地價進行科學評估和公告，建立土地使用權的交易約束機制則是我們控制地價的基礎。日本的價格管理體系相對比較完善，其中比較重要的制度就有地價公示制度、都道府縣地價調查、土地交易的價格審查制度和監(jiān)視區(qū)域制度，對我們有一定借鑒性。關于地價公示制度，是指依據(jù)地價公示法，由土地鑒定委員會，每年一次選定城市規(guī)劃區(qū)域內的標準土地，經兩人以上對土地進行評價，判定出正常價格后，加以公示的制度。這一公示價格不僅是一般土地交易中價格的指標，而且房地產鑒定師在對土地作出鑒定人評價時，公共事業(yè)經營者在決定土地價格時，都必須以此為標準。另外，土地收用委員會在收用土地時，也必須參照這一價格進行，同時還是土地交易前的價格審查的標準；都道府縣地價調查，則是指都道府縣知事每年一次選定標準土地（公示制度實施外地區(qū)），然后由一人以上的房地產鑒定師對該標準地作出鑒定評價，確定土地價格，并加以周知，這是地價公示制度的補充性措施；土地交易價格的審查，則是依據(jù)國土利用規(guī)劃的規(guī)定，在一定規(guī)模的土地進行交易時，必須事先向都道府縣知事申報，都道府縣知事等，如果認為申報的土地價格或者土地利用的目的不當時，在聽取土地利用審查會的意見后，可以勸告交易雙方中止契約，如果交易方不服勸告，知事可以將交易情況予以公布，這一制度有力地防范了土地交易中的不當行為；監(jiān)視區(qū)域制度，是針對上升過快的地價而采取的一種防范制度，受監(jiān)視區(qū)域由都道府縣知事和政令指令都市的市長指定，在監(jiān)視區(qū)域內，土地交易活動處于政府的監(jiān)視之下，即便是少量的土地交易活動也有向政府申報的義務。我國已初步建立地價公告制度和土地使用權交易申報制度，《房地產管理法》第32條規(guī)定，基準地價、標定地價和各類房屋的重置價格應當定期確定并公布，但這項制度處于初步建立時期，借鑒國外管理經驗，促進土地使用權交易約束機制的完善有助于土地交易市場的健康發(fā)展。

（三）強化以土地使用管制為核心的城市規(guī)劃管理

城市規(guī)劃是建設城市和管理城市的基本依據(jù)，是一定時期內城市發(fā)展的計劃和各項建設的綜合部署。城市規(guī)劃的主要任務體現(xiàn)在：（1）從城市的整體和長遠利益出發(fā)，合理和有效地配置城市空間資源；（2）通過城市空間資源的配置，提高城市運作的效率，促進經濟和社會的發(fā)展；（3）建立各種引導機制和控制規(guī)則，確保城市建設活動與城市發(fā)展目標一致；（4）通過信息提供，促進城市房地產市場的健康有序發(fā)展。其作用的發(fā)揮主要是通過對城市空間尤其是土地使用的分配和安排來使用的，因此無論是城市規(guī)劃的編制還是城市規(guī)劃的實施管理都應強化以土地使用管制為核心。近代上海城市管理思想的發(fā)展，城市規(guī)劃思想是重要的組成部分。中國傳統(tǒng)城市規(guī)劃理念中蘊含著獨具特色的中國文化觀念，“天人感應”思想（強調天空中的星宿與人類社會的各種活動之間的嚴格對應關系）、“易”學說（將卦數(shù)之律應用于城市的規(guī)劃，形成中國古代城市布局講求用數(shù)的基本特征）、“相土、形勝、風水說”（即從古代文化尊重天地山川環(huán)境的傳統(tǒng)出發(fā)，逐步形成和發(fā)展的關于城市選址和布局的一系列思想與學說），以及封建禮制思想構成了影響中國古代城市土地使用規(guī)劃的重要因素。西方理論的傳入帶來的西方規(guī)劃理念貫穿了注重城市土地使用上、公共空間的開辟，及從經濟發(fā)展角度進行長遠規(guī)劃的思想。租界的城市規(guī)劃管理側重于土地使用時建筑行為的規(guī)范，充分對土地使用進行規(guī)劃體現(xiàn)于民國后的幾個城市規(guī)劃中。上海的“一市三治”的狀態(tài)，造成城市規(guī)劃的不統(tǒng)一，直接后果就是城市規(guī)劃的各自為政，在道路設計、公用設施布局上的不銜接使得城市的發(fā)展處于無序、零亂狀態(tài)，從反面也說明統(tǒng)一規(guī)劃的重要性。值得重視的是，抗戰(zhàn)勝利后，上海市政府的“大上海都市建設計劃”已經貫穿了規(guī)劃注重城市可持續(xù)發(fā)展的思想，根據(jù)對上海未來50年人口、經濟的預測，從長遠發(fā)展的角度，從人口密度的科學計算、各功能分區(qū)的合理分布、綠地面積比例的控制和工業(yè)的郊區(qū)化轉移等方面作出戰(zhàn)略性的規(guī)劃，該規(guī)劃不僅考慮到物質因素，將人與物的流通—交通、土地的有秩序的利用——土地分區(qū)使用、公私建筑物的管理、鄰里單位的設施，而且考慮的都市社區(qū)的文化、教育及社會生活的設計，如社區(qū)中心、學校及公園和娛樂設施等，并幾易其稿，雖然因戰(zhàn)爭因素導致實施未果，但卻為上海后來的發(fā)展提供了可供參考的藍圖。就城市規(guī)劃的實施來看，以一定的法規(guī)形式予以頒布實施也是有其現(xiàn)實意義的。

我國的城市規(guī)劃隨著經濟體制的轉軌，城市建設資金來源渠道的增多，越來越多的投資者介入城市開發(fā)，市場行為主體利益多元化的趨勢越來越明顯，對城市規(guī)劃和管理的各方面提出要求：一方面政府對市場行為的行政干預不宜過細過死，避免長官意志和主觀的偏好選擇，尊重市場規(guī)律和供求關系，講求規(guī)劃的彈性與協(xié)調；另一方面，市場機制的外在不經濟現(xiàn)象也相伴而來，更要求加強城市規(guī)劃的宏觀調控作用。因此，在城市規(guī)劃管理上，如何在新的規(guī)則下，在城市迅速發(fā)展的浪潮中，合理有效控制土地使用，使得城市能夠可持續(xù)發(fā)展是一個核心問題，可以從以下幾個角度考慮：

其一，合理供應土地，引導城市空間有序發(fā)展。城市規(guī)劃發(fā)揮引導和調控作用的基礎是城市土地，手段則在于土地使用管制。在城市規(guī)劃制定和實施中，土地供應成為規(guī)劃與實施的橋梁，編制好土地供應計劃并嚴格按照計劃實施是重要手段，同時通過土地供應的數(shù)量來調控房地產價格，通過土地供應的區(qū)位來調控土地分布。這就要求建立一套健全的土地收購、土地征用、土地整理、土地儲備和供應機制。

其二，城市規(guī)劃的公眾參與。公眾參與規(guī)劃興起于20世紀中葉，是歐美眾多發(fā)達國家城市規(guī)劃行政體系中一個重要的環(huán)節(jié)。國民黨政府的戰(zhàn)后城市規(guī)劃也在公眾討論的基礎上一再修訂，曾于1946年編出《大上海都市計劃總圖草案報告書》后，公之于眾，供社會人士討論，1948年公布二稿，1949年一直到解放前又完成三稿，使之益臻完善，達到切實可行的水平。解放后我國體制轉軌前，城市規(guī)劃過于依賴規(guī)劃師、工程師自身的技術和思考，容易造成與現(xiàn)實的一定程度的脫節(jié)。從根本上說，城市規(guī)劃是政府行為，更是公眾行為，公眾自始至終都是規(guī)劃實施和服務的主體，應讓公眾真正了解和參與規(guī)劃設計與運作。因此在進行城市規(guī)劃時，了解當?shù)厝罕姷男枨?，擬定初步方案，向當?shù)厝罕姽?，征求意見，反復修改是讓公眾參與的重要途徑。公眾參與還可平衡和協(xié)調各種利益主體之間的關系，有助于城市規(guī)劃的實施。

其三，城市規(guī)劃要注重其連續(xù)性和戰(zhàn)略性。近代上海的“大上海都市計劃”在制定時非常重視計劃的連續(xù)性和戰(zhàn)略性。上海市都市計劃委員會在制訂規(guī)劃時，知道計劃不能千古不變，必須隨著時間推移，根據(jù)實際情況不斷修訂，并站在對上海未來50年城市發(fā)展預測的高度，從最基層的鄰里單位的土地使用到整個城市的規(guī)劃分區(qū)層層規(guī)劃，最終修訂，表現(xiàn)出很強的連續(xù)性和戰(zhàn)略性的特點。城市規(guī)劃是一個不斷研究和解決城市發(fā)展中出現(xiàn)的問題的滾動的過程，應以城市長遠利益和整體利益為出發(fā)點，走出狹隘的物質性空間規(guī)劃的局限，更為寬廣地涵蓋經濟社會、生態(tài)環(huán)境與空間資源的規(guī)劃，重在城市發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和模式的研究，最大限度地適應社會經濟發(fā)展的需求，宏觀上合理引導城市的綜合發(fā)展，微觀上在對歷史、現(xiàn)實、未來綜合研究的基礎上，提出城市發(fā)展不同層面的目標和可供選擇的多種方案，根據(jù)環(huán)境變化的需要及時進行調整，使戰(zhàn)略規(guī)劃更具靈活性和富有彈性，這種持續(xù)動態(tài)的規(guī)劃過程既可保證規(guī)劃對環(huán)境的靈活反應，又可保證規(guī)劃對建設的指導。在可操作性上，規(guī)劃應從空間結構、土地利用等方面提出相應的指導措施。在規(guī)劃層次上，可按照戰(zhàn)略規(guī)劃—片區(qū)發(fā)展規(guī)劃—規(guī)劃控制導則的層次制定，在制定了戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎上，將劃分的片區(qū)看作一個整體，進行全覆蓋式的規(guī)劃，從全區(qū)整體角度平衡各社會經濟因素，形成片區(qū)范圍的生產、生活及環(huán)境地域分工協(xié)調體系，規(guī)劃控制導則主要針對戰(zhàn)略規(guī)劃和片區(qū)發(fā)展規(guī)劃確定的重點發(fā)展區(qū)而制定，在片區(qū)發(fā)展規(guī)劃基礎上，對片區(qū)發(fā)展規(guī)劃進行技術性落實，對土地利用、人口分布、公共設施配置作出進一步安排。

其四，重視相應法規(guī)的制定，配合城市規(guī)劃的實施。筆者查閱上海特別市成立后的政府公報，發(fā)現(xiàn)了很多“大上海計劃”和戰(zhàn)后重建時期的各種“實施辦法”、“規(guī)定”“暫行章程”等，很多涉及諸如土地招領、土地使用限制、公用事業(yè)征地、土地收益費征收等相關規(guī)定，這些規(guī)則的制定很多均為城市規(guī)劃實施時期所頒布的，說明當時已經很重視相關的法規(guī)、章程與城市規(guī)劃實施相配套的建設。市場經濟是法制經濟，單靠規(guī)劃部門的行政命令和行政協(xié)調，是不適應經濟發(fā)展的客觀需求的，目前城市征地及舊城改造中暴露的很多問題，也迫切需要健全相關法規(guī)。在法規(guī)建設上，通過城市規(guī)劃法和相關法規(guī)、配套法規(guī)的建設，使各級城市規(guī)劃行政主體獲得相應的授權，規(guī)劃行政管理的原則、內容和程序得以明確，并重點保障城市公共利益，對于“公用事業(yè)”等概念予以明確界定，防止征地中的損害個人產權的行為。

近代上海城市土地管理思想發(fā)展的歷程，是政府在西方管理制度強制介入、西方文化廣泛傳播、城市經濟極大發(fā)展并迅速城市化的過程中實現(xiàn)的。在這個進程中，西方列強在實現(xiàn)自己利益的同時，也帶來了西方近代化的城市管理理論，促進了上海城市土地管理思想由傳統(tǒng)到近代的轉型，在兩種思想的融合中，盡管有傳統(tǒng)土地管理思想的影子，但西方理論的影響是極為顯著的，使上海這座城市成為西方色彩極為濃厚的城市。而特殊的格局，也使得城市化進程中的城市問題暴露無遺，華界政府為趕超租界所作的管理體制上的變革及對于迅速膨脹的城市管理方法、思想上的轉變，既說明了中國政府學習西方文化，改變落后局面所作的努力，又給我們研究城市化進程中的城市管理問題提供了經驗和值得反思的教訓。對歷史的總結和研究，在某種程度上是對現(xiàn)實的一種反思，對我們今天的建設是有所裨益的。

【注釋】

[1]袁夔明：《工部局與上海路政（1854—1911）》，載《上海研究論叢》第二輯，第185頁。

[2]宣統(tǒng)元年《上海指南》卷一“總綱”，商務印書館，第1頁。

[3]李鐘玨：《且頑老人七十自敘》，第206頁。

[4]約瑟夫·熊彼特：《經濟分析史》，商務印書館，1991。

[5]中國征信所主編：《上海之房地產業(yè)》，載《申報》1936年3月4日。

[6]中國法規(guī)刊行社編審委員會編：《六法全書》，上海書店據(jù)春明書店1948年版影印。轉引自馬學強：《從傳統(tǒng)到近代：江南城鎮(zhèn)土地產權制度研究》，上海社會科學院出版社，2002，第250頁。