3.5.1　現(xiàn)行城市化模式對二元結構的強化

城鎮(zhèn)化的內涵通常包括以下4個方面:①城市化首先是經濟結構的高級化過程，突出表現(xiàn)為第二、第三產業(yè)不斷集聚發(fā)展的過程;②城市化又是人口向城市集中的過程，既表現(xiàn)為農村人口的逐漸減少，又表現(xiàn)為城市(鎮(zhèn))數(shù)量的增加和規(guī)模的擴大;③城市化也是農村生活方式向城市生活方式轉變的過程，表現(xiàn)為全社會對城市文化的認同;④城市化還是空間景觀的轉變過程，表現(xiàn)為非城市型空間景觀逐漸轉化為城市型空間景觀的過程。城鎮(zhèn)化主要是將農村人口轉化為城鎮(zhèn)市民，重點是在“化”字上。將農村人口轉化為城鎮(zhèn)市民需要有一個載體，加強城鎮(zhèn)建設的目的正是為了提供一個較為理想的載體?？梢哉f，轉化農村人口與加強城市建設不僅是一致的，而且是相互促進的。農村人口的轉化需要從2個層次上實現(xiàn):一是將農業(yè)剩余勞動力由農村就業(yè)轉移到城市就業(yè)，二是將農村富余人口由農村居住轉移到城市居住。也就是，通過非農產業(yè)的集聚和發(fā)展，帶動農村多余的勞動力和人口轉移到城鎮(zhèn)，相應減輕農村自然資源的負載率，并使轉移的農村人口逐步與農業(yè)脫離關系。這兩方面的主要內容相互聯(lián)系、不可分割。

我國城鎮(zhèn)化的核心問題是“政府主導型”:過分擴大了政府在推進城市化中的作用，把城市化的過程簡單看成一個人口增加、行政區(qū)變更、圈地搞一流基礎實施，擴大城市規(guī)模的過程，導致功能雷同的大都市蔓延，城建乘數(shù)效應的房地產泡沫，不計成本和社會后效的所謂城市化建設高潮。

我國從20世紀80年代，尤其是“十五”期間實施城市化戰(zhàn)略本質上是一個中國市場經濟發(fā)展中心從農村向城市轉移的戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)化的根本特點是政府主導的大規(guī)模城市基礎設施建設。特別是缺乏新制度約束的城市基礎投資體制，客觀上強化了政府以計劃方式配置城市資源的偏好。城市化推進需要大幅度提高城市基礎實施的建設，在公共財政、公共采購、公共投資體制尚未完全建立的情況下，這些公共投資只能在原計劃體制的框架中進行。缺乏新制度約束下的城市公共投資在客觀上強化了政府以計劃方式管理城市、配置城市資源的偏好，與以前的工業(yè)化模式比，在固化和強化“二元結構”上有過之而無不及。因為城市基礎設施較之以重工業(yè)產品，更是一種自我循環(huán)的產品，它的經濟性，特別是它的外部經濟性，鄉(xiāng)村經濟很難分享，它帶來的最重要的紅利——土地價值上升，鄉(xiāng)村亦無法分享到。這樣的沒有農民參與的城鎮(zhèn)化當然只會更加劇“二元結構”。

由于按行政級別設市，采取市管市的資源的配置體系，我國的城市往往既是經濟中心又是政治中心，功能高度重疊。處在傳統(tǒng)行政權力中心的城市，雖然不具有成長的優(yōu)勢，但卻享有行政權力配置資源的諸多好處。在廢除限制大城市發(fā)展政策的背景下，如果各級政府都不遵循經濟地緣優(yōu)勢和城市間的產業(yè)分工的規(guī)律，加上城市政府擁有不斷增長的巨額財力，存在著使城市基建投資陷入不計成本的風險之中，人為地配置城市資源，很可能會出現(xiàn)虛假的大都市繁榮。與此相反，許多有活力的新型城市和小城鎮(zhèn)，雖然具有很大的成長性，但由于其沒有納入傳統(tǒng)的以行政權力為中心的資源配置系統(tǒng)，所以未能獲得應有的城市發(fā)展資源和管理權限。如廣東省虎門鎮(zhèn)有外資企業(yè)1 400多家，民營企業(yè)1 100家;28個村委會，3個居委會，戶籍人口僅11.5萬，而外來人口50多萬，鎮(zhèn)域總居住人口將近70萬人。年創(chuàng)造GDP達40多億元，稅收達17億元，其經濟規(guī)模和人口已達到中等城市的水平，但由于其“出身”級別太低，所以它的財政、市鎮(zhèn)規(guī)劃和管理不能享有城市權限，而仍然是鎮(zhèn)的權限。從制度上看，正是由于這些小城鎮(zhèn)在成長的過程中不能獲得正常資源配置和管理權限所致。