6.2　小城鎮(zhèn)集聚農(nóng)村人口的特點(diǎn)和原因

6.2.1　特點(diǎn)

1)近年來(lái)小城鎮(zhèn)吸引農(nóng)村人口的能力在降低

由于我國(guó)戶籍制度和土地、農(nóng)宅等政策的約束，小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的吸引力在降低。據(jù)研究，從1997年開(kāi)始小城鎮(zhèn)的戶籍試點(diǎn)改革到現(xiàn)在，小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民的吸引力并沒(méi)有明顯的增強(qiáng)，沒(méi)有出現(xiàn)大量農(nóng)民遷入小城鎮(zhèn)的情況。例如1999年在安徽渦陽(yáng)縣竟然要把城鎮(zhèn)戶籍以每個(gè)600元的價(jià)格攤派出售，河南省小城鎮(zhèn)的戶籍開(kāi)放后，對(duì)農(nóng)民的吸引力不大，在一些改革試點(diǎn)小城鎮(zhèn)竟然沒(méi)有一個(gè)人申報(bào)。據(jù)對(duì)勞動(dòng)力意愿的調(diào)查，外來(lái)勞動(dòng)力“不想”、“無(wú)所謂”、“想”、“很想”在工作的小城鎮(zhèn)長(zhǎng)期居住的比重分別是57.2%、21.2%、20.7%、0.9%，可見(jiàn)外來(lái)勞動(dòng)力多半不想在遷入鎮(zhèn)長(zhǎng)期居住。他們不想遷入本鎮(zhèn)居住或不想在本鎮(zhèn)長(zhǎng)期居住的原因很多，主要的原因有4個(gè):“賺錢后回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”，“年齡大了，落葉歸根”，“家庭需要照顧，離不開(kāi)”，“對(duì)目前流動(dòng)方式很滿意”，比重分別為18.7%、17.4%、13.5%、7.1%。外來(lái)勞動(dòng)力對(duì)將來(lái)的打算是:有63.7%的外來(lái)勞動(dòng)力“回鄉(xiāng)”; 22.5%是“遷到其他大中小城鎮(zhèn)去”;13.8%“還沒(méi)有考慮好，看以后小城鎮(zhèn)的發(fā)展”。這也說(shuō)明，外來(lái)勞動(dòng)力遷移的主要原因是“賺錢”，預(yù)期目的一旦達(dá)到，大多數(shù)人選擇回家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

為什么呈現(xiàn)出小城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)減少的現(xiàn)狀，其原因主要是提供就業(yè)崗位主體的中小企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸趨向于資本密集型發(fā)展模式，這就使得大量的就業(yè)崗位縮減;其他原因還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較分散，沒(méi)有形成產(chǎn)業(yè)積聚，這樣產(chǎn)業(yè)鏈條就會(huì)縮短，就業(yè)崗位也會(huì)相應(yīng)地減少;缺乏完善的就業(yè)保障制度，一些農(nóng)民進(jìn)城工作只是以零工、散工的形式，他們的就業(yè)沒(méi)有根本的保障。

2)不同地區(qū)的小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口的能力有巨大差別

在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向本地小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的比例很低，僅為10%左右，而向大中城市及發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移的比例達(dá)到60%。可以說(shuō)，中西部的小城鎮(zhèn)還沒(méi)有承擔(dān)起大規(guī)模就近轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的責(zé)任(表6.1)。從安徽合肥市周邊的小城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)情況也可明顯看出，外出務(wù)工仍為解決勞動(dòng)力就業(yè)的主要渠道。如，合肥肥西高劉鎮(zhèn)有農(nóng)村勞動(dòng)力28 100人，外出務(wù)工為10 397人，占37%^[3]。但是東部發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)不僅吸納了本地農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)，還吸引了相當(dāng)數(shù)量的外來(lái)勞動(dòng)力就業(yè)(表6.2)。

表6.1　中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)吸納轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力情況　　單位:人

表6.2　東部地區(qū)小城鎮(zhèn)吸納轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力情況　　單位:人

表6.1、表6.2資料來(lái)源:百鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)發(fā)展與農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移調(diào)查分析課題組報(bào)告.素質(zhì)和體制:農(nóng)村勞動(dòng)力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的雙重瓶頸

6.2.2原因分析

從社會(huì)流動(dòng)的角度看，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移為農(nóng)民依賴其掌握的社會(huì)資源獲得新的社會(huì)地位的過(guò)程。從主觀上說(shuō)，任何一個(gè)選擇離開(kāi)自己熟悉的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的生活圈向外遷移的人，都希望以最小的成本獲取最大的社會(huì)地位的提升，這種提升可能通過(guò)經(jīng)濟(jì)地位、政治地位、社會(huì)地位的提升而表現(xiàn)出來(lái)，因此，能夠提供這種向上流動(dòng)機(jī)會(huì)最多的地方便是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力最希望選擇流入的地域。因此，在自由流動(dòng)的情況下，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力是否向小城鎮(zhèn)流動(dòng)取決于小城鎮(zhèn)能為其提供多少上升流動(dòng)的機(jī)會(huì)，其中最重要的是能夠帶來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位提升的穩(wěn)定就業(yè)機(jī)會(huì)，以及獲得這種機(jī)會(huì)的成本(包括付出的直接成本、不能到大城市就業(yè)的機(jī)會(huì)成本、離開(kāi)農(nóng)業(yè)內(nèi)部可能損失的利益等)。

1)小城鎮(zhèn)工業(yè)對(duì)農(nóng)村人口的吸納能力降低

(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)追求資本增密，就業(yè)率隨之下降。20世紀(jì)80年代下半期和90年代上半期相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納勞動(dòng)力不斷下降。每萬(wàn)元投資帶動(dòng)的就業(yè)從1∶1.2下降為1∶0.8。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)產(chǎn)值每增長(zhǎng)1%所帶來(lái)的就業(yè)增長(zhǎng)百分比，從1978—1984年的0.57%，下降到1985—1992年的0.24%。1984—1988年期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)平均每年吸收1 260萬(wàn)農(nóng)村勞動(dòng)力，到1989—1993年平均每年只吸收330萬(wàn)。進(jìn)入90年代以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)幾乎正在重復(fù)國(guó)有企業(yè)資本增密的發(fā)展道路。鄉(xiāng)村工業(yè)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的吸納越來(lái)越主要依靠資本投資的增加。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)資本增密，它吸納農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的作用越來(lái)越弱。

(2)高昂的遷移成本使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中遲滯，使小城鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小，就業(yè)崗位匱乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中必須考慮4種基本因素:社區(qū)所有制約束、企業(yè)搬遷和進(jìn)駐成本、集中的外部經(jīng)濟(jì)收益預(yù)期和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)水平。目前，即使調(diào)整制度安排，放松社區(qū)所有制約束，制定稅費(fèi)優(yōu)惠政策，降低入鎮(zhèn)“門檻”，提高村落占地使用費(fèi)，也難以大規(guī)模地快速吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中。這主要是因?yàn)?①進(jìn)鎮(zhèn)“門檻”降低幅度有限甚至不低反高。因?yàn)樾〕擎?zhèn)建設(shè)主要靠集資建鎮(zhèn)，政府投資很少，而且政府要借地生財(cái)，因而地價(jià)上漲，帶動(dòng)工業(yè)園區(qū)的投資成本上升。投資者為了回收建工業(yè)園區(qū)的成本且有盈利，必然對(duì)入園的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)收取較高的費(fèi)用。政府若強(qiáng)制少收或免收，必須對(duì)園區(qū)建設(shè)者給予補(bǔ)償，否則就會(huì)阻斷投資渠道。這迫使政府不僅減免稅，還需返還土地使用費(fèi)，與借地生財(cái)?shù)某踔韵嗝?。②企業(yè)遷移的固定資產(chǎn)損失大、資金籌措困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的廠房及其配套設(shè)施等固定資產(chǎn)在遷移時(shí)，難以通過(guò)轉(zhuǎn)讓收回成本，損失大，而且需要在新址進(jìn)行再投資，這“一出一進(jìn)”的資金代價(jià)，在政府難以補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，其集中的難度相當(dāng)大。除非到了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力之大，分散布局已危及企業(yè)的生死存亡的時(shí)候，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是不會(huì)輕易向小城鎮(zhèn)集中的。據(jù)有關(guān)研究報(bào)告指出，截止1995年，中國(guó)2 079萬(wàn)家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中，分布在村以下的1 990家，占92%;進(jìn)入縣城的僅為1%;集中到建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)的不過(guò)7%。至今，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)聚集在小城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)的比重也僅有20%。在小城鎮(zhèn)發(fā)達(dá)的浙江省，2000年末，浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總數(shù)為108.15萬(wàn)家，其中辦在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地及其以上城鎮(zhèn)工礦區(qū)和大中城市的只占其鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總數(shù)的大約30%，辦在村莊以下的比例高達(dá)70%。許多小城鎮(zhèn)依賴少數(shù)的幾家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，一旦這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不景氣，該鎮(zhèn)的居民要集體“返農(nóng)”。

小城鎮(zhèn)集聚的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不僅數(shù)量少，而且大部分規(guī)模小，提供的就業(yè)崗位極有限。根據(jù)《中國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)概要2000》中的數(shù)據(jù)，在小城鎮(zhèn)中平均每個(gè)企業(yè)的規(guī)模12人，其中東部地區(qū)平均16人，中部地區(qū)平均9人，西部地區(qū)平均7人，可以說(shuō)相當(dāng)部分企業(yè)是處于小作坊的水平。

沒(méi)有一定數(shù)量和規(guī)模的企業(yè)存在，當(dāng)然難以提供大量的就業(yè)崗位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)平均每個(gè)小城鎮(zhèn)只有大約1 000人的企業(yè)員工。東部地區(qū)多些，平均有1 500人左右，西部平均只有500人上下。全國(guó)接近40%的小城鎮(zhèn)中，企業(yè)員工數(shù)量不足250人，在西部地區(qū)這一比重是接近60%。

(3)一些大都市郊區(qū)小城鎮(zhèn)雖可作為大都市“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)載體，但一方面我國(guó)大都市向外擴(kuò)散的能力尚不足，另一方面這些擴(kuò)散出來(lái)的工業(yè)企業(yè)往往面臨嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題;而區(qū)位條件優(yōu)越、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚、基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)良、能夠吸引到外資來(lái)投資設(shè)廠的小城鎮(zhèn)畢竟是極少數(shù)。

綜上所述，對(duì)于大多數(shù)小城鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不進(jìn)、城市工業(yè)擴(kuò)散不到、外資不來(lái)，民間資本缺乏，無(wú)法提供大量適合農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)的工業(yè)就業(yè)崗位。

2)小城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，對(duì)農(nóng)村人口吸納有限

(1)小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模普遍太小，對(duì)大多數(shù)第三產(chǎn)業(yè)的行業(yè)來(lái)說(shuō)，根本達(dá)不到其所能生存的“門檻人口”。沒(méi)有城市規(guī)模的擴(kuò)張，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展終將是一句空話。由于第三產(chǎn)業(yè)存在“生產(chǎn)與消費(fèi)(或供求)在時(shí)空上不具備可分割性”，以及“消費(fèi)者分布在空間上必須呈現(xiàn)出大規(guī)模聚集”等特征，故該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求人口必須相對(duì)集中且達(dá)到一定的規(guī)模，唯有如此，才能實(shí)現(xiàn)其規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)的區(qū)域分布資料也證實(shí)，城市的規(guī)模愈大，第三產(chǎn)業(yè)也就愈發(fā)達(dá)。據(jù)1996年資料，我國(guó)666個(gè)城市中，第三產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重平均為37.2%，其中人口在200萬(wàn)以上的超大城市，該項(xiàng)指標(biāo)達(dá)到了49.3%;人口在100萬(wàn)～200萬(wàn)的特大城市為43.8%;50萬(wàn)～100萬(wàn)人口的大城市為38.8%;20萬(wàn)～50萬(wàn)人口的中等城市為34.1%;20萬(wàn)人口的小城市只有29.2%。我國(guó)小城鎮(zhèn)過(guò)小的規(guī)模，限制了以勞動(dòng)密集型為主的第三產(chǎn)業(yè)各行業(yè)的發(fā)展，無(wú)法提供大量服務(wù)業(yè)就業(yè)崗位。

(2)小城鎮(zhèn)現(xiàn)代化程度制約著社區(qū)就業(yè)崗位的需要。與大中城市相比，小城鎮(zhèn)無(wú)論是城市的硬件設(shè)施，還是軟環(huán)境建設(shè)，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，還是居民生活質(zhì)量，都遠(yuǎn)不如大中城市。這就決定了小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)的社區(qū)就業(yè)崗位十分有限。例如，向居民家庭服務(wù)要崗位是社區(qū)就業(yè)的一個(gè)重要方面，但由于小城鎮(zhèn)的居民活動(dòng)半徑小，全家工作不離城市，一日三餐不離家，家中雜活完全可以在工作之余完成，加之小城鎮(zhèn)居民人均收入普遍較低，他們無(wú)需也無(wú)力請(qǐng)家政。再看學(xué)生小餐桌，無(wú)論是實(shí)際路程、家庭的經(jīng)濟(jì)條件、小餐桌的衛(wèi)生程度，還是伙食調(diào)劑水平都不如家庭，因此，眾多家長(zhǎng)無(wú)需也不愿讓孩子吃小餐桌。向城市管理要崗位是社區(qū)就業(yè)的又一重要途徑，但由于目前小城鎮(zhèn)的管理已自成體系，且有了相應(yīng)的管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和相對(duì)穩(wěn)定的隊(duì)伍，用下崗失業(yè)人員取而代之不現(xiàn)實(shí)。向機(jī)關(guān)企業(yè)單位后勤服務(wù)要崗位是社區(qū)就業(yè)的又一重要渠道。但小城鎮(zhèn)的機(jī)關(guān)企事業(yè)單位的后勤服務(wù)社會(huì)化的程度不高，絕大多數(shù)單位都沒(méi)有也不需要職工食堂和浴室等配套的服務(wù)。

此外，由于小城鎮(zhèn)與農(nóng)村接近，許多居民直接來(lái)自農(nóng)村，居民的生產(chǎn)方式、生活方式和思維方式等往往都會(huì)被周圍的農(nóng)村所同化，加上許多居民根本未切斷與土地的聯(lián)系，存在普遍的兼業(yè)化，日常消費(fèi)上自給自足現(xiàn)象較普遍，使第三產(chǎn)業(yè)沒(méi)有發(fā)育的土壤。那些從農(nóng)村進(jìn)入小城鎮(zhèn)的人們，通常會(huì)利用建房的機(jī)會(huì)盡量圈地，養(yǎng)豬、養(yǎng)兔、養(yǎng)雞鴨，種瓜、種果、種菜園，自產(chǎn)自消(費(fèi))。不少農(nóng)民雖進(jìn)入了農(nóng)村小城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，但因?yàn)樾〕擎?zhèn)與他們?cè)瓉?lái)承包經(jīng)營(yíng)土地的空間距離并不遠(yuǎn)，他們?cè)趧?wù)工經(jīng)商的同時(shí)兼營(yíng)農(nóng)業(yè)的機(jī)會(huì)成本很低，所以絕大部分就近進(jìn)入農(nóng)村小城鎮(zhèn)的農(nóng)村勞動(dòng)力實(shí)際上并未完全“離土”，他們并未放棄或轉(zhuǎn)讓原來(lái)承包的土地，只是成了職兼農(nóng)業(yè)和工商業(yè)，身兼農(nóng)民和鎮(zhèn)民的特殊社會(huì)群體。而且進(jìn)入農(nóng)村小城鎮(zhèn)的勞動(dòng)力的附屬人口一般還滯留在原來(lái)的土地上，轉(zhuǎn)移到農(nóng)村小城鎮(zhèn)的勞動(dòng)力往往就在小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間作“鐘擺式”的流動(dòng)，不僅他們的眷屬?zèng)]有成為城鎮(zhèn)人口，而且他們自身也沒(méi)有成為真正的城鎮(zhèn)人口。小城鎮(zhèn)人口普遍的兼業(yè)化，不僅兼業(yè)農(nóng)業(yè)而且兼業(yè)服務(wù)業(yè)，實(shí)行自我服務(wù)，阻礙農(nóng)村進(jìn)一步分工分業(yè)的發(fā)展，造成第三產(chǎn)業(yè)的嚴(yán)重滯后，減少了農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化，而從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，第三產(chǎn)業(yè)又是吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的主要途徑。

(3)一些發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展因受到中心城市的“屏蔽”而較為蕭條。人們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，除了少數(shù)商貿(mào)、旅游型小城鎮(zhèn)，許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)雖然經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模都比較大，但第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值仍偏低，提供的就業(yè)崗位也較少。深入分析發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)多位于東部沿海地區(qū)，那里城鎮(zhèn)密集、周圍農(nóng)村腹地小，交通便利、與發(fā)達(dá)的大中城市聯(lián)系便捷，中高檔次的消費(fèi)和服務(wù)都被大中城市所吸納，留在小城鎮(zhèn)內(nèi)的日常消費(fèi)需求又有很大一部分屬自我服務(wù)或自己自足(如部分農(nóng)副產(chǎn)品)。有的城鎮(zhèn)雖然有大量的外來(lái)人口，但多為勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的工人，收入相對(duì)較低，消費(fèi)能力有限。因此，一些小城鎮(zhèn)即使規(guī)模較大、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，也難以提供大量第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位。

(4)在小城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)萎靡不振、就業(yè)崗位匱乏的同時(shí)，大、中城市服務(wù)行業(yè)勞動(dòng)力需求旺盛，吸引大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入大城市尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。根據(jù)2002年全國(guó)89個(gè)城市勞動(dòng)力市場(chǎng)供求狀況分析從需求總量看，第三產(chǎn)業(yè)需求人數(shù)占總需求的比重達(dá)70.9%，以第三產(chǎn)業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)需求格局已經(jīng)形成。在第三產(chǎn)業(yè)各行業(yè)中，對(duì)勞動(dòng)力的需求集中在批發(fā)零售貿(mào)易餐飲業(yè)和社會(huì)服務(wù)業(yè)，其用人需求分別為32.4%和19.8%，合計(jì)約占總需求的52.2%。

3)小城鎮(zhèn)綜合功能低，對(duì)農(nóng)村人口缺乏引力

(1)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，生活方式落后，與農(nóng)村地區(qū)落差太小，對(duì)農(nóng)民缺乏吸引力。

從總體上看，我國(guó)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍很薄弱且不配套。人力、財(cái)力、物力的投放仍存在巨大的浪費(fèi)，規(guī)劃落后于建設(shè)。城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)，缺乏必要的協(xié)調(diào)與銜接，導(dǎo)致在小城鎮(zhèn)建設(shè)上存在許多盲目性。一些地方上的小城鎮(zhèn)內(nèi)部工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、行政區(qū)、住宅區(qū)、文化娛樂(lè)區(qū)等各功能區(qū)混雜，既影響城鎮(zhèn)形象，也不利于改善小城鎮(zhèn)投資環(huán)境、生活環(huán)境。有的地方鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，換個(gè)“牌子”，建幾幢樓，安幾盞路燈，就大功告成。還有的地方，鎮(zhèn)區(qū)環(huán)境污染日趨嚴(yán)重。由于多數(shù)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口過(guò)少，沒(méi)能達(dá)到最少的門檻規(guī)模，使得許多基本的市政設(shè)施規(guī)模不足。一些維護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施，如污水處理系統(tǒng)、污水廠等難以建設(shè)或難以維持運(yùn)轉(zhuǎn)。由于大部分城鎮(zhèn)道路不暢、設(shè)施簡(jiǎn)陋、功能不全，與城市環(huán)境相差較大，缺少對(duì)農(nóng)民的吸引力。此外，由于小城鎮(zhèn)規(guī)模太小，居民的生產(chǎn)方式、生活方式和思維方式等往往都會(huì)被周圍的農(nóng)村所同化，社會(huì)文明程度不高，信息量少，文化娛樂(lè)設(shè)施不足，生活不方便，接受文化教育和衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)會(huì)不多，服務(wù)質(zhì)量不高，與農(nóng)村差別很小，對(duì)農(nóng)民缺乏吸引力。

(2)社會(huì)保障程度低，戶籍缺乏吸引力。

目前一種普遍的看法是，城鎮(zhèn)戶口已成為阻礙農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)定居的主要障礙。但據(jù)觀察發(fā)現(xiàn)，小城鎮(zhèn)戶口雖然仍具有一定的分隔動(dòng)能，卻已降到次要位置。其主要原因在于，隨著福利保障制度社會(huì)化改革的不斷深入，加之附著在小城鎮(zhèn)戶口上的社會(huì)保障水平本身起點(diǎn)就比較低，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)戶口的收益大幅度下降，于是出現(xiàn)了“口袋戶口”、“空掛戶口”，甚至原先買戶口入鎮(zhèn)的農(nóng)民又返回農(nóng)村落戶的現(xiàn)象。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，小城鎮(zhèn)戶口的身份效應(yīng)已下降，他們往往從務(wù)實(shí)的角度來(lái)比較城鎮(zhèn)戶口與農(nóng)村戶口的收益。由于小城鎮(zhèn)戶口不能解決住房、養(yǎng)老、醫(yī)療和就業(yè)等重要的社會(huì)保障問(wèn)題，補(bǔ)貼水平很低甚至沒(méi)有，因此，不遷戶口照樣能在小城鎮(zhèn)就業(yè)，而且遷往別處更加自由，充其量就是多交一些暫住費(fèi)、子女學(xué)費(fèi)、計(jì)劃生育費(fèi)和治安費(fèi)等，而這些費(fèi)用低于依靠農(nóng)村戶口獲得的廉價(jià)承包地和宅基地的保障收益，所以，大多數(shù)外出就業(yè)的農(nóng)民工并不急于落戶小城鎮(zhèn)。除非政府提高城鎮(zhèn)戶口實(shí)際社會(huì)保障水平，讓進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民解除后顧之憂，否則就難以擴(kuò)大常住人口的規(guī)模。而完善小城鎮(zhèn)的社會(huì)保障制度是一個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)的過(guò)程，在達(dá)到目標(biāo)之前，小城鎮(zhèn)戶籍對(duì)農(nóng)民的吸引力有限。

(3)進(jìn)入門檻高。

在我國(guó)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革中，農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)定居并非毫無(wú)條件，一般都要求在小城鎮(zhèn)擁有固定住所和合法收入的外來(lái)人口方可辦理小城鎮(zhèn)戶口。此外，各地對(duì)戶口遷入還有不同的附加條件約束，諸如交納增容費(fèi)、落戶費(fèi)等。從目前的情況看，除沿海地區(qū)進(jìn)展較好以外，內(nèi)地的縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)普遍不景氣，很難提供就業(yè)機(jī)會(huì)，而目前這些城鎮(zhèn)吸引的對(duì)象，又多是有錢到小城鎮(zhèn)開(kāi)業(yè)，或至少是購(gòu)買商品房的富裕農(nóng)民。這很像是發(fā)達(dá)國(guó)家吸引發(fā)展中國(guó)家移民的政策，要么有資金，要么有技術(shù)。而對(duì)于只有勞力的數(shù)以億計(jì)的中國(guó)農(nóng)民，這種“投資移民”或“技術(shù)移民”都是不現(xiàn)實(shí)的。

(4)社會(huì)形象“土”，進(jìn)鎮(zhèn)居民感受不到社會(huì)地位的提升。

農(nóng)村小城鎮(zhèn)不論是在“市政設(shè)施”建設(shè)、聚落景觀、人口規(guī)模、居民職業(yè)類別及居民生活方式等方面雖與村落有一定區(qū)別，但與一般城市差距很大。在實(shí)際生活中，不論是鄉(xiāng)村農(nóng)民、農(nóng)村小城鎮(zhèn)居民還是城市居民都不認(rèn)為居住在農(nóng)村小城鎮(zhèn)的人就是“城里人”。對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，遷入小城鎮(zhèn)居住并不意味著身份和地位的改變，并沒(méi)有真正進(jìn)“城”，占有社會(huì)資源的量并沒(méi)有根本改變，仍處于整個(gè)社會(huì)的“邊緣”，因此，也就缺乏遷入的動(dòng)力。

4)制度等約束使農(nóng)村人口不能順利進(jìn)入小城鎮(zhèn)

人們發(fā)現(xiàn)很多地區(qū)(最典型的就是以上海和蘇南為代表的長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū))的大部分農(nóng)民實(shí)際上早已不從事直接的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，主要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源也是到外地打工或經(jīng)商，他們完全可以在基礎(chǔ)設(shè)施條件更好、教育水平更高、交通更方便的城市或城鎮(zhèn)居住。但是他們?yōu)槭裁慈匀贿x擇居住在農(nóng)村?很大一部分原因就是因?yàn)樗麄冊(cè)谵r(nóng)村的資產(chǎn)(土地、住房、宅基地)無(wú)法帶走，為了占住自己在集體財(cái)產(chǎn)中的份額，被迫選擇作“盲流”。

總的來(lái)講，農(nóng)村內(nèi)部對(duì)人口遷出的阻力具體表現(xiàn)為4個(gè):①承包地與資產(chǎn)障礙。多數(shù)農(nóng)村現(xiàn)行的辦法是，凡戶口遷移后，承包地就要收回，每個(gè)農(nóng)民均有一份的集體財(cái)產(chǎn)更不能變現(xiàn)付給你。由于我國(guó)土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能，使農(nóng)民難以輕易將其放棄。②宅基地障礙。農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)，等于放棄原來(lái)不花錢的宅基地，再花錢購(gòu)買新宅基地，而且由于農(nóng)宅尚不能上市，在原宅基地上固化的大量投資無(wú)法帶走，很多農(nóng)民認(rèn)為不劃算。③村內(nèi)辦企業(yè)非正式收益的障礙。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，非農(nóng)企業(yè)建在村上，既不耽誤承包地收益的獲得，又可獲得在村落非農(nóng)企業(yè)打工的收益，比進(jìn)鎮(zhèn)辦廠還節(jié)約了土地和雜項(xiàng)費(fèi)用。比較之下，農(nóng)村居民就不會(huì)選擇進(jìn)鎮(zhèn)投資、進(jìn)鎮(zhèn)定居。④兼營(yíng)農(nóng)業(yè)的機(jī)會(huì)成本不斷降低的障礙。雖然有不少農(nóng)民進(jìn)入了農(nóng)村小城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，但因?yàn)樾〕擎?zhèn)與他們?cè)瓉?lái)承包經(jīng)營(yíng)的土地的空間距離并不遠(yuǎn)，由于在務(wù)工經(jīng)商的同時(shí)兼營(yíng)農(nóng)業(yè)的機(jī)會(huì)成本很低，所以絕大部分就近進(jìn)入農(nóng)村小城鎮(zhèn)的農(nóng)村勞動(dòng)力實(shí)際上并未完全“離土”，他們并未放棄或轉(zhuǎn)讓原來(lái)承包的土地，只是成了職兼農(nóng)業(yè)和工商業(yè)、身兼農(nóng)民和鎮(zhèn)民的特殊社會(huì)群體。