10.3.2　城市密集地區(qū)小城鎮(zhèn)的調控方略

1)規(guī)劃調控

城鎮(zhèn)密集地區(qū)的小城鎮(zhèn)規(guī)劃應從區(qū)域的角度進行宏觀協(xié)調，避免因單個城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設造成區(qū)域整體發(fā)展的不協(xié)調。要充分重視鄉(xiāng)村地區(qū)在我國區(qū)域經濟發(fā)展的作用，跳出傳統(tǒng)的以城市為中心的區(qū)域發(fā)展模式，樹立以區(qū)域全面進步為基礎的發(fā)展觀，確立城市與鄉(xiāng)村二者在區(qū)域經濟中的平等地位。具體體現(xiàn)在:

(1)合理調整城鎮(zhèn)布局和行政區(qū)劃

積極提高小城鎮(zhèn)質量，確定中心鎮(zhèn)或重點鎮(zhèn)，加大建設力度，逐步向小城市發(fā)展，同時縮并自然村，以節(jié)約土地和基礎設施建設費用。要按照市場經濟規(guī)律和經濟內在聯(lián)系以及地理自然特點，合理調整城鎮(zhèn)布局和行政區(qū)劃，積極培育和發(fā)展大中城市，對明顯需要跨行政區(qū)兼并重組的城鎮(zhèn)，要不失時機地進行合理調整，提高小城鎮(zhèn)設置標準。

(2)制定統(tǒng)一的城鎮(zhèn)群發(fā)展規(guī)劃

針對城鎮(zhèn)密集、各自為政、彼此間缺乏分工協(xié)作，基礎設施出現(xiàn)低水平重復，產業(yè)結構雷同、互相排斥的特點，要制定統(tǒng)一的城鎮(zhèn)群規(guī)劃，通過規(guī)劃幫助各城鎮(zhèn)確定各自的發(fā)展方向，打破長期計劃經濟體制下形成的行政區(qū)劃，尋求優(yōu)勢互補、強強聯(lián)合，使整個區(qū)域協(xié)調發(fā)展，同心合力地應付來自城鎮(zhèn)群外的挑戰(zhàn)。

城鎮(zhèn)群規(guī)劃應提出小城鎮(zhèn)要控制數(shù)量，提高質量。根據(jù)現(xiàn)有的建制鎮(zhèn)的經濟實力、建設水平和發(fā)展前景，選擇若干重點城鎮(zhèn)給予積極培育，使其具有高層次的設施配置，并可以兼顧周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)的需要。同時，建立高層次的職能分工體系，對各城鎮(zhèn)進行合理分工，并通過完善區(qū)域性基礎設施，合理布局關聯(lián)產業(yè)，配置社會服務設施，加強城鎮(zhèn)之間的聯(lián)系，形成聯(lián)合發(fā)展的整體。為了提高地區(qū)之間的協(xié)作，避免惡性競爭，解決發(fā)展中的問題，還應考慮建立常設或特設的城鎮(zhèn)群協(xié)調專門機構。

(3)開展跨行政區(qū)規(guī)劃，促進區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展

跨行政區(qū)規(guī)劃的內容包括區(qū)域經濟一體化、基礎設施的聯(lián)合建設和環(huán)境與生態(tài)規(guī)劃。區(qū)域一體化的基礎是打破計劃經濟時期形成的條塊分割，使區(qū)內各城市間和區(qū)域內外之間的生產要素得以自由流通和重新組合。在發(fā)揮各個城市優(yōu)勢的基礎上，實現(xiàn)比較合理的勞動空間分工。城鎮(zhèn)密集區(qū)內的基礎設施建設已取得一定成績，但離達到真正的區(qū)域協(xié)調一體化發(fā)展尚有較大差距，應從發(fā)揮區(qū)域整體優(yōu)勢出發(fā)，對重大基礎設施統(tǒng)一規(guī)劃、聯(lián)合投資、共同受益。

跨行政區(qū)規(guī)劃，要構建城鎮(zhèn)密集地區(qū)發(fā)展要求的小城鎮(zhèn)基礎設施網絡化。大力完善綜合交通網絡體系，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、聯(lián)合投資、共同受益的原則，建立多種運輸方式互相銜接、協(xié)調發(fā)展的綜合交通運輸體系。對基礎設施進行統(tǒng)一規(guī)劃，解決區(qū)域環(huán)境的協(xié)調治理，真正實現(xiàn)全區(qū)經濟、社會、環(huán)境的有機協(xié)調發(fā)展。建立區(qū)域信息網絡，確立利用網絡為經濟發(fā)展服務的思想觀念。

(4)區(qū)域共同發(fā)展

隨著經濟的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)密集地區(qū)城鎮(zhèn)的聯(lián)系范圍已遠遠超出了其自身的行政界限，要根據(jù)不同區(qū)域層次對城鎮(zhèn)發(fā)展的影響和城鎮(zhèn)的職能分工，按照商品經濟生產的要求，尋求區(qū)域發(fā)展對城鎮(zhèn)發(fā)展的激勵作用，以避免產業(yè)結構雷同、重復建設等造成的弊端?；A設施和服務設施的社會化是區(qū)域共同發(fā)展及整體利益的主要體現(xiàn)。同時，鎮(zhèn)域內部要從全鎮(zhèn)的整體利益出發(fā)，重新組合分配城鄉(xiāng)的空間關系與相互聯(lián)系，必須做到局部服從整體、近期服從長遠，消除種種造成分割的行政、社會界限，造就鎮(zhèn)域整體有序發(fā)展的格局。

城市密集區(qū)維持經濟繁榮的主要因素是混合型的土地利用方式，為保證區(qū)域的持續(xù)發(fā)展，必須控制其經濟活動的密度和對環(huán)境的影響強度，盡量避免因土地過度使用和環(huán)境污染帶來的問題。城鎮(zhèn)的未來空間布局必須建立在市域、鎮(zhèn)域土地總體利用優(yōu)化的基礎上，有效地防止城鎮(zhèn)建設的蔓延，形成良好的城鎮(zhèn)形態(tài)和生存空間，使鎮(zhèn)域整體環(huán)境保持良好的狀態(tài)。為充分發(fā)揮區(qū)域整體協(xié)調規(guī)劃的作用，達到人口、資源、環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，在小城鎮(zhèn)規(guī)劃內容和方法上體現(xiàn)空間、時間和內容上的整合性，要建立跨行政區(qū)和跨部門的規(guī)劃協(xié)調及保障機制。

2)產業(yè)調控

(1)協(xié)調產業(yè)布局，延伸產業(yè)鏈

產業(yè)和經濟活動的合理布局及相應的土地利用，是城鎮(zhèn)密集區(qū)協(xié)調發(fā)展的基礎。城鎮(zhèn)密集地區(qū)的人口、產業(yè)和基礎設施建設活動在大尺度空間集中，容易導致各城鎮(zhèn)空間的蔓延，急需加強跨市鎮(zhèn)協(xié)調與管理。應根據(jù)產業(yè)延伸和產業(yè)集群的內在要求，使位于中心城市的一些原主導產業(yè)，逐步向郊區(qū)或區(qū)內其他城鎮(zhèn)轉移，而產品設計、研發(fā)中心、大規(guī)模中央商務區(qū)等則在中心城市發(fā)展起來。小城鎮(zhèn)的產業(yè)布局應由分散化向集群化轉化;產業(yè)協(xié)作向縱、橫向一體化復合發(fā)展;產品結構由低端化向高端化、高附加值化轉化。

(2)加快產業(yè)結構的轉化與升級

要加快產業(yè)結構升級，進一步發(fā)展外向型經濟，加快產業(yè)結構由輕加工業(yè)型為主向深加工化、服務化、高技術化轉化的速度。同時，小城鎮(zhèn)產業(yè)結構的調整應與城市工業(yè)協(xié)調、與農業(yè)協(xié)調為方向，強調特色化、專性化和社會化，以節(jié)能、降耗、低廢產出為目標。而且，隨著生產的專門化程度和自動化水平的提高，企業(yè)間的分工協(xié)作要進一步加強。在進行結構優(yōu)化的同時，應大力發(fā)展新興產業(yè)，開發(fā)三高產業(yè)，實現(xiàn)由勞動密集型產業(yè)向技術密集型產業(yè)的轉變。

(3)構筑區(qū)域城鎮(zhèn)產業(yè)空間體系

在城鎮(zhèn)密集區(qū)內小城鎮(zhèn)的產業(yè)調控應樹立區(qū)域—城市發(fā)展觀，構筑整體發(fā)展的區(qū)域城鎮(zhèn)產業(yè)空間體系，實現(xiàn)區(qū)域產業(yè)空間一體化，在有效競爭的基礎上加強區(qū)域間合作，避免重復建設和過度競爭及城鎮(zhèn)間產業(yè)雷同等弊端。對不同的城鎮(zhèn)應突出不同的特色，強調城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)與城市間的產業(yè)優(yōu)勢互補。通過各個小城鎮(zhèn)之間的角色分工與協(xié)作，實現(xiàn)經濟和社會資源的合理配置，促進城鎮(zhèn)密集地區(qū)的整體協(xié)調發(fā)展。

(4)向外資、民營、集體的多元化格局轉化

根據(jù)信息社會的經濟發(fā)展規(guī)律，以提升產業(yè)素質為核心，以培育城鎮(zhèn)產業(yè)創(chuàng)新環(huán)境為重點，實行民營和外資多元并行，著力培育各類特色產業(yè)產業(yè)區(qū)，形成多樣化的地方產業(yè)群，提升產品、企業(yè)、產業(yè)、城鎮(zhèn)4個層面的核心競爭力，將城鎮(zhèn)密集區(qū)小城鎮(zhèn)的產業(yè)有機融入到全球產業(yè)網絡之中。

(5)建立完善統(tǒng)一的區(qū)域共同市場體系

在市場經濟條件下，小城鎮(zhèn)區(qū)域共同市場的充分發(fā)育，是空間經濟一體化的根本保證。為此，應切實加強市場的組織和制度建設，放棄地方保護主義，掃除各種形式的關卡壁壘，改變地區(qū)封鎖、市場分割的局面，有選擇、有步驟地培育并逐步建立一個完善的區(qū)域共同市場體系。

3)政策調控

(1)城鎮(zhèn)發(fā)展政策

強化中心城市功能，加強建設中小城市，擇優(yōu)培育中心鎮(zhèn)，完善城鎮(zhèn)體系，走大中小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的道路。依托區(qū)內的中心城市，引導城鎮(zhèn)密集區(qū)有序發(fā)展。防止盲目擴大城市規(guī)模，同時要強調以縣城為主，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)。

(2)市場體制

城鎮(zhèn)密集地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展的區(qū)域性要求是在整個小城鎮(zhèn)區(qū)域建立一個統(tǒng)一完善的區(qū)域共同市場體系。

(3)產權制度

推行集體經濟產權制度的改革。要改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散布局的狀況，促進農村人口向城鎮(zhèn)的遷移，就必須推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產權制度改革?？尚械霓k法是推行股份制，明確產權關系，消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)搬遷的內在障礙。企業(yè)產權明晰化和集團化是產業(yè)制度發(fā)展的方向。

(4)土地優(yōu)化制度

要優(yōu)化用地結構，提高用地效益，進行土地供應流轉制度創(chuàng)新。要調整農村居民點向中心村和城鎮(zhèn)集中，村鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，進行村鎮(zhèn)土地整理，走集約式發(fā)展道路。要建立科學的土地供應制度，調整用地結構、確保重點，達到集約用地的目的。重點要加強公共設施、基礎設施用地的供應，控制工業(yè)用地總量，提高土地效率，避免無限擴張。

(5)戶籍及其相關制度

戶籍制度改革必須與其他改革配套，尤其是和土地流轉制度和社會福利制度相配套。其目的是讓農民意識到放棄農業(yè)戶口、放棄土地能夠換回足夠的補償。只有這樣，小城鎮(zhèn)戶口才有吸引力，才能顯示其真正推動小城鎮(zhèn)發(fā)展的作用。

(6)區(qū)域性設施共建共享制度

要完善小城鎮(zhèn)的財政政策，確立區(qū)域性設施共建共享制度。主要要求為:合理劃分小城鎮(zhèn)的收支范圍，逐步建立穩(wěn)定、規(guī)范、有利于其發(fā)展的財政體制，改善其基礎設施投融資方式，實現(xiàn)基礎設施建設資本主體的多元化、資本來源的多渠道、投資方式的多樣化，逐步實現(xiàn)基礎設施的集約化發(fā)展，并制定有效的共建共享機制，鼓勵區(qū)域內基礎設施的共建共享。