5.5.2　人口聚集與就業(yè)和社會(huì)保障政策

1)擴(kuò)大就業(yè)是聚集人口的根本保證

從改革開放以來，農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)途徑主要有3條:①從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè);②就地轉(zhuǎn)移從事非農(nóng)生產(chǎn)，主要進(jìn)入當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè);③跨地區(qū)就業(yè)，主要進(jìn)入發(fā)達(dá)地區(qū)和城鎮(zhèn)就業(yè)。

小城鎮(zhèn)是農(nóng)村之首、城市之末，具有接受城市輻射、增強(qiáng)農(nóng)村聚集、承載農(nóng)村工業(yè)和市場化功能。迄今為止小城鎮(zhèn)在解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)方面發(fā)揮了巨大的作用，是就地轉(zhuǎn)移型農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的主要流入地。從1997—2000年農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的流向來看，流向建制鎮(zhèn)的人數(shù)比流向省會(huì)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市的都多，以2000年為例，依次為1 497萬人、1 648萬人、1 535萬人、2 783萬人，流入建制鎮(zhèn)人數(shù)分別比流向省會(huì)城市人數(shù)多1 286萬人，比流向地級(jí)市多1 135萬人，比流向縣級(jí)市多1 248萬人。

另據(jù)資料顯示:全國1 000個(gè)最強(qiáng)鎮(zhèn)的建成區(qū)平均人口為18 000人，非農(nóng)就業(yè)人口為11 000人，相當(dāng)于全國小城鎮(zhèn)平均水平(分別為8 000和4 000人)2倍多。如果在未來20年有相當(dāng)數(shù)量的小城鎮(zhèn)達(dá)到現(xiàn)在千強(qiáng)小城鎮(zhèn)的水平的話，小城鎮(zhèn)將能夠安置2億農(nóng)村人口定居和吸納1.4億農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)，相當(dāng)于今后20年需要轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力的2/3和現(xiàn)有農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的幾乎全部。盡管這是一個(gè)樂觀的預(yù)測，但是，也可以從一個(gè)側(cè)面看出小城鎮(zhèn)在解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)問題上無論是過去還是將來都有不可替代的作用^[4]。

2)提高社會(huì)保障是聚集人口的關(guān)鍵

事實(shí)上，隨著小城鎮(zhèn)建設(shè)的快速發(fā)展，將有越來越多的農(nóng)民轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)就業(yè)和生活。目前，小城鎮(zhèn)的居民達(dá)到2億多，已經(jīng)超過城市居民人數(shù)，不僅他們的就業(yè)“少人問津”，而且他們基本未被納入社會(huì)保障體系，面臨方方面面的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，在小城鎮(zhèn)安居樂業(yè)受到多方面的挑戰(zhàn)，由此，必將嚴(yán)重影響小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施。2000年6月13日中共中央、國務(wù)院關(guān)于《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》提出“要積極探索適合小城鎮(zhèn)特點(diǎn)的社會(huì)保障制度”。隨著小城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大和越來越多的農(nóng)村人口進(jìn)入小城鎮(zhèn)，針對小城鎮(zhèn)居民的就業(yè)和社會(huì)保障問題成為小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中迫切需要思考和解決的重大問題。

解決向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)和社會(huì)保障問題，是小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要政策支撐和制度保障，也是通向有中國特色城鎮(zhèn)化道路的現(xiàn)實(shí)途徑。發(fā)展小城鎮(zhèn)的實(shí)質(zhì)是農(nóng)村依托傳統(tǒng)的集市和行政中心，通過政策扶持和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)和服務(wù)業(yè)向這些中心集中，形成小范圍農(nóng)村人口的集聚和遷移。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，近年來，我國有1.2億農(nóng)民向城市流動(dòng)，有1.38億鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工流向城市。這些離開土地的農(nóng)民，就業(yè)不穩(wěn)定，缺乏社會(huì)保障，由于后顧之憂解決不了，難以在城鎮(zhèn)定居。因此，解決這些人的穩(wěn)定就業(yè)和社會(huì)保障問題，是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口向小城鎮(zhèn)聚集的突破口，也是實(shí)現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化目標(biāo)的重要政策和制度保障。

在小城鎮(zhèn)實(shí)施積極的就業(yè)和社會(huì)保障政策，不能簡單地將城市就業(yè)和社會(huì)保障政策推而廣之，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)特點(diǎn)和方方面面的情況，進(jìn)行制度創(chuàng)新。在小城鎮(zhèn)實(shí)施積極的就業(yè)政策，不僅要對勞動(dòng)力市場競爭中的弱者提供必要的支持和幫助，使他們重新進(jìn)入勞動(dòng)力市場，以促進(jìn)就業(yè)、減少失業(yè)和緩解社會(huì)保障體系的壓力，而且要在大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城鎮(zhèn)的情況下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，通過制定對進(jìn)入城鎮(zhèn)農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)培訓(xùn)等扶持政策，提高其就業(yè)能力、創(chuàng)業(yè)能力和適應(yīng)職業(yè)變換的能力，努力把我國人力資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展優(yōu)勢。在小城鎮(zhèn)實(shí)施積極的社會(huì)保障政策，就是要改變國家宏觀收入再分配政策不利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的局面，改變對小城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村勞動(dòng)力事實(shí)上的歧視和政策上的忽視狀況，構(gòu)建同小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)安全網(wǎng)，以不斷增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的吸引力，促進(jìn)小城鎮(zhèn)的長遠(yuǎn)發(fā)展。