土地資源是第一物質(zhì)資源，是國家和社會發(fā)展最重要的物質(zhì)資源。土地管理是國家為科學利用土地資源、有效維護土地制度及合理調(diào)整土地關系而采取的經(jīng)濟、行政、法律和技術相結(jié)合的綜合性措施，同時也是政府部門及土地行政主管部門依據(jù)相關法律和自身法定職權(quán)，對社會組織、單位和個人占有、使用及利用土地行為或過程所進行的組織和管理活動。我國的土地管理工作經(jīng)過數(shù)十年的探索，取得了顯著的成績。

一、1986年之前的土地管理體制

從建國后到1986年之前的30多年里，我國有過幾次重大的土地革命，如20世紀40年代末、50年代初的把土地分給農(nóng)民，70年代末、80年代初的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制等，都有力地提高了廣大農(nóng)民投入和保護耕地的積極性。但這些變革，僅限于所有制與分配方式的層面，土地管理本身則留有許多空白，主要是始終缺乏一個有效的管理體制和機制。其實質(zhì)是缺乏一個政令統(tǒng)一、管理有效的部門，其后果是多頭管理、分散管理導致了土地管理的無序與混亂，以致耕地連年減少，到20世紀80年代初已發(fā)展到急劇減少的程度，全國平均每年減少耕地700多萬畝，1985年一年則減少1500多萬畝?？梢娖涔芾硭缮淼暮蠊?。

二、1986年～1998年間的土地管理體制

從黨的十一屆三中全會后，改革開放到1986年，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，國土資源保護自然成為一個迫在眉睫的問題，引起了全社會的高度關注。高層決策部門對我國的土地管理體制進行了認真的思考與研究，國家作出了成立統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)土地的政府部門的決定。1986年8月，國家土地管理局正式成立后，全國各地也按照相應的模式層層建立起土地管理機構(gòu)。統(tǒng)計資料顯示：到1996年底，全國從國家到省（自治區(qū)、直轄市）、地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級土地管理機構(gòu)達4萬余個，國土資源管理從業(yè)人員達22萬余人。至此，全國土地、城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理體制初步建立。

專門機構(gòu)、專業(yè)隊伍和統(tǒng)一管理體制的建立，從根本上加強了土地管理，扭轉(zhuǎn)了當時耕地銳減的嚴峻形勢，發(fā)揮了重大而積極的作用。正是從這個時候開始，我國才逐步確立了保護耕地的宏觀和微觀管理制度，并確立了相應的法律保障體系。

第一，建立了土地利用規(guī)劃管理制度，以保護耕地為核心，合理規(guī)劃確定建設用地的規(guī)模、布局和發(fā)展方向，從制度上徹底改變了以往土地無計劃管理所造成的混亂現(xiàn)象；

第二，建立了建設用地計劃管理制度，以計劃指標控制非農(nóng)建設占用耕地；

第三，建立了建設用地審批管理制度，有助于各級政府部門確定建設項目用地數(shù)量、質(zhì)量和位置，控制占用耕地；

第四，建立了土地開發(fā)復墾管理制度，對推動補充耕地的規(guī)范管理起到了重大作用。

1986年到1998年的12年間，我國土地管理事業(yè)蓬勃發(fā)展，日漸走上規(guī)范化道路。但也在實踐過程中逐漸暴露出一些新的問題和矛盾，如土地利用規(guī)劃管理不到位，難以在耕地保護中發(fā)揮龍頭作用；土地利用計劃管理不適應保護耕地的需要，難以實現(xiàn)對非農(nóng)建設用地的總量控制；基本農(nóng)田保護尚未形成有效制度和機制，難以達到對耕地有效保護；建設用地因為實行分級管理和限額審批制，基本上是供給服從需求，用地審批完全處于被動局面，難以實現(xiàn)對占用耕地的有效控制；土地產(chǎn)權(quán)制度、開發(fā)復墾制度等也都不夠完善等，這些問題的存在，使得中央關于嚴格保護耕地的目標難以得到完全實現(xiàn)。

土地管理中存在的問題引起了黨和國家領導人的重視。溫家寶強調(diào)：“我們的土地管理應該是世界上最嚴格的，要在嚴字上做文章，一個是要集中管理，把分散的權(quán)收上來，二是要嚴格控制占用耕地。”實踐證明，我國的土地管理體制已經(jīng)不適應快速變化的市場經(jīng)濟體制，要通過改革來加以完善。

三、1998年～2003年間的土地管理體制

最高決策層的重視及全社會的關注，促成了我國土地管理體制的第二次重大變革。1998年3月，由原地質(zhì)礦產(chǎn)部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局共同組建的集土地、礦產(chǎn)、海洋、測繪四項管理職能于一體的國土資源部成立，成為新組建的國務院29個職能部門之一。土地管理的地位不僅得到前所未有的提高，而且與之相關的資源問題也一并得到集中統(tǒng)一、協(xié)調(diào)管理。國土資源部的成立，標志著我國國土資源相對集中管理體制開始構(gòu)建。從職能上基本實現(xiàn)了中央一級國土資源管理由部門分散管理向相對集中管理的過渡。從隸屬關系來看，基本實現(xiàn)了相對集中歸口管理。原國家土地管理局為國務院直屬機構(gòu)，與原地質(zhì)礦產(chǎn)部合并組建國土資源部，成為國務院組成部委；國家海洋局原隸屬國家科委，國家測繪局原隸屬于建設部，改革后均是國土資源部管理的國家局?；拘纬闪宋覈鴩临Y源從地上到地下，從陸地到海洋的立體管理框架。新的國土資源管理體制對新世紀中國的國土資源管理具有劃時代的意義。

四、現(xiàn)行國土資源管理體制

2003年12月，中央經(jīng)濟工作會議上，溫家寶總理明確提出，國土資源要實行省以下垂直管理。從2004年開始，中央政府對國土資源管理體制實施重大改革，在全國實行省以下土地垂直管理體制。市（州、盟）、縣（市、旗）國土資源主管部門是同級人民政府的工作部門，其機構(gòu)編制仍由同級人民政府管理；地區(qū)國土資源主管部門的機構(gòu)編制仍由行署管理。市轄區(qū)國土資源主管部門的機構(gòu)編制上受到市人民政府管理，改為國土資源管理分局，為市國土資源主管部門的派出機構(gòu)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源管理所的機構(gòu)編制上受到縣（市、旗）人民政府管理，縣（市、旗）可以根據(jù)實際情況和工作需要，按鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或區(qū)域設置國土資源管理所，為縣（市、旗）國土資源主管部門的派出機構(gòu)。市、縣、鄉(xiāng)土地審批權(quán)力上收，土地管理垂直到省，這是土地使用權(quán)的審批改革。由原來的地方政府任命土地部門負責人，變成現(xiàn)在的省級土地部門垂直任命，人事上的改革使管理層次更加緊密，為更好的統(tǒng)一規(guī)范本區(qū)域內(nèi)的土地使用提供了保障，也可以有效地避免過去的市、縣、鄉(xiāng)一級的擅自審批、越權(quán)審批的亂批土地行為。新的管理體制的誕生，明確了土地監(jiān)管的權(quán)限范圍，地方政府的角色轉(zhuǎn)變了，可以讓各級土地監(jiān)管部門輕裝上陣，也理順了當?shù)卣c國土資源管理部門之間錯綜復雜的關系，從而使土地管理進入一個有序合理的軌道。

這是繼1986年中央決定成立國家土地管理局以來，我國土地管理體制的第三次重大變革。實行省以下土地垂直管理體制，一個最直接、最明顯的效果是，省級政府對國土資源管理的責任得到強化。這無疑有利于進一步加強國家對國土資源的宏觀調(diào)控，為實行最嚴格的耕地保護制度創(chuàng)造了堅實的體制基礎。

在市場經(jīng)濟條件下，土地管理必須加強宏觀調(diào)控，補救市場失靈，盡最大可能保護耕地。這次管理模式的調(diào)整，從一定意義上講，就是調(diào)整了國家與地方利益之間的矛盾沖突，以求最大化的保障國家的整體利益。在土地問題上，國家關注的是宏觀計劃的調(diào)整，是大多數(shù)農(nóng)民的生存與國家糧食安全問題，而地方政府則強調(diào)的是如何使局部土地效益最大化。而原有的土地管理體制，對地方政府缺乏一個有效的橫向監(jiān)督體系，因而就頻繁出現(xiàn)地方政府違背國家整體發(fā)展規(guī)劃的做法。

回顧土地管理體制的歷史變遷，每一次體制的變革，都大大地強化了土地管理職能，并促使我們越來越向嚴格保護耕地的目標邁進。