三、新型城市化戰(zhàn)略

按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則來重新構(gòu)建城市化的發(fā)展內(nèi)涵，就可以為今后南京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)創(chuàng)造新的空間，為加快“兩個(gè)率先”目標(biāo)進(jìn)程增強(qiáng)城市的整體優(yōu)勢(shì)和綜合競爭力。為此，筆者對(duì)南京今后一段時(shí)期內(nèi)實(shí)施新型城市化發(fā)展戰(zhàn)略的路徑作如下建議:

首先，拓展南京城市化的區(qū)域視野，統(tǒng)籌都市圈城市群的“發(fā)展紅利”。未來中國經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力源將逐漸轉(zhuǎn)向“發(fā)展紅利”?！鞍l(fā)展紅利”理論指出:中國新一輪經(jīng)濟(jì)增長已經(jīng)具備了從“發(fā)展紅利”（Development　Dividend）中索取的成熟條件。所謂“發(fā)展紅利”是指“區(qū)域整合之后所帶來的發(fā)展?jié)摿εc整合之前的現(xiàn)狀能力之差”。事實(shí)證明，當(dāng)經(jīng)濟(jì)主體從一個(gè)低級(jí)平臺(tái)向一個(gè)高級(jí)平臺(tái)整合時(shí)，生產(chǎn)力要素的組合趨好、資源配置趨優(yōu)、專業(yè)化分工趨強(qiáng)、發(fā)展成本趨低，“發(fā)展紅利”的“自發(fā)”獲取將呈非線性增長。例如從地級(jí)向省級(jí)規(guī)模整合時(shí)，“發(fā)展紅利”在原有基礎(chǔ)上平均提高10倍。但從省級(jí)規(guī)模向跨省規(guī)模整合時(shí)，“發(fā)展紅利”在原有基礎(chǔ)上平均提高100倍。人類長期以來一直追求經(jīng)濟(jì)全球化的格局，其最高理想就是為了獲取最大的“發(fā)展紅利”。而組團(tuán)式城市群則是“發(fā)展紅利”的最有效途徑?！岸际腥?jīng)濟(jì)”是依托主城，通過極化和擴(kuò)散效應(yīng)，在區(qū)域范圍內(nèi)組織和安排第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與布局，使之成為一個(gè)既能順應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流，又能最大限度發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；形成一個(gè)大、中、小企業(yè)相結(jié)合，以多層次城市為結(jié)點(diǎn)，由運(yùn)網(wǎng)、信息網(wǎng)、服務(wù)點(diǎn)分布網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)將都市圈內(nèi)各城市連為一體，相互作用、共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長模式。按照區(qū)域共同利益的原則，以南京為中心，重點(diǎn)推進(jìn)長三角地區(qū)各大中心城市的交通網(wǎng)、流通網(wǎng)、金融網(wǎng)、信息網(wǎng)等四大網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和對(duì)接，加強(qiáng)旅游業(yè)和新興工業(yè)兩大產(chǎn)業(yè)的合作，形成相互協(xié)調(diào)、各具特色、共同發(fā)展的一體化“都市圈經(jīng)濟(jì)”。目前南京的經(jīng)濟(jì)總量在長江流域四大中心城市中是最低的，即使在長江三角洲地區(qū)也低于杭州。大力推進(jìn)新型城市化進(jìn)程，南京必須提升綜合競爭實(shí)力，提高在周邊地區(qū)的影響力和輻射力?！岸际腥?jīng)濟(jì)”這一經(jīng)濟(jì)模式能夠在較長時(shí)間內(nèi)成為推動(dòng)南京新型城市化發(fā)展的主動(dòng)力。

其次，夯實(shí)南京城市化的綜合基礎(chǔ)，尋求城市“效率與公平”的結(jié)合點(diǎn)。正確處理和協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的各種利益關(guān)系，解決各種失衡問題，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的關(guān)鍵?！靶逝c公平”對(duì)城市而言是一對(duì)更高層次的矛盾體，關(guān)系著城市財(cái)富總量增加與社會(huì)整合有序之間的優(yōu)化配置。尋求“效率與公平”之間的均衡點(diǎn)與結(jié)合點(diǎn)，既是要保證社會(huì)財(cái)富的持續(xù)積累，又是要保證社會(huì)公平地享受發(fā)展所帶來的收益，這一直是實(shí)現(xiàn)新型城市化戰(zhàn)略所追求的主要目標(biāo)。與此同時(shí)，要始終關(guān)注和警惕在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程之中，由于追求效率而引發(fā)的如社會(huì)心理失衡、失業(yè)人員增多等一系列危害社會(huì)安全的問題，及時(shí)采取綜合措施，防患于未然。

第三，創(chuàng)新南京城市化的發(fā)展機(jī)制，切實(shí)掌握城市化進(jìn)程的主動(dòng)權(quán)。按照南京市創(chuàng)建“三個(gè)文明”協(xié)調(diào)發(fā)展特色區(qū)域的目標(biāo)和要求，南京推進(jìn)城市化任務(wù)具有明顯的“雙重”特征，一方面在整體上仍需加速實(shí)現(xiàn)工業(yè)時(shí)代的城市化目標(biāo)，加速城市化率在數(shù)量上和質(zhì)量上的增長和發(fā)展。另一方面，必須面對(duì)和適應(yīng)信息時(shí)代的更加艱巨、更加高級(jí)的城市化目標(biāo)。也就是除繼續(xù)完成工業(yè)化階段的任務(wù)外，必須對(duì)城市信息化、生態(tài)化、競爭力、全球化和社會(huì)公平等目標(biāo)，加以特別的關(guān)注。南京為率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，必須考慮比工業(yè)化時(shí)代更加豐富的指標(biāo)，疊加信息化為代表的更高目標(biāo)，并且同步地與世界中等發(fā)達(dá)國家的水平和高度進(jìn)行定量的對(duì)照，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)和實(shí)施跨越發(fā)展戰(zhàn)略，趕超世界先進(jìn)城市化水平。

按照科學(xué)發(fā)展觀和南京市實(shí)際情況，建議選擇以下重點(diǎn)措施:

1.科學(xué)制定新型城市化的發(fā)展策略

新型城市化是體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的現(xiàn)代城市發(fā)展戰(zhàn)略。它的內(nèi)涵和外延都必須在發(fā)展中鞏固和升華。因此，既要充分借鑒世界各國在工業(yè)化時(shí)代城市化進(jìn)程的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，又要在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，研究在信息時(shí)代條件下，城市化和城市發(fā)展的客觀規(guī)律，制定出具有前瞻性的、科學(xué)的城市發(fā)展總體規(guī)劃，以明確城市發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、基本方針和總體布局與措施。建議啟動(dòng)編制城市化專項(xiàng)規(guī)劃，這是實(shí)施城市化戰(zhàn)略的綱領(lǐng)性文件，應(yīng)對(duì)城市化的方針、原則、目標(biāo)、任務(wù)作出明確的規(guī)定，對(duì)城市化總量發(fā)展、規(guī)模結(jié)構(gòu)、地區(qū)布局提出框架性意見，并相應(yīng)確定有關(guān)部門和各級(jí)政府的職責(zé)和任務(wù)。

2.建立都市圈城市協(xié)同發(fā)展機(jī)制

城市發(fā)展不是孤立的，新型城市化的要求是具有區(qū)域性、開放性以及互補(bǔ)性的。區(qū)域各城市應(yīng)當(dāng)按照資源共享、利益共創(chuàng)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，共同探索和創(chuàng)建新型區(qū)域合作機(jī)制。為形成區(qū)域合力，一是在規(guī)劃決策層面上，以區(qū)內(nèi)各城市政府為主體，建立定期（如每季或每半年一次）會(huì)晤協(xié)商機(jī)制，相互溝通，及時(shí)協(xié)調(diào)，既要按區(qū)域利益最大化原則來協(xié)同區(qū)內(nèi)各城市利益，同時(shí)又要在保證區(qū)內(nèi)各城市利益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益最大化。二是在操作實(shí)施層面上，除了那些屬于區(qū)域公共產(chǎn)品的合作項(xiàng)目必須由政府來操作實(shí)施之外，其他區(qū)域合作項(xiàng)目都應(yīng)全面推行市場化的企業(yè)運(yùn)營機(jī)制。三是探討和建立區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制。區(qū)域各城市可以率先探討和建立類似于歐盟成員內(nèi)部的利益補(bǔ)償機(jī)制，用經(jīng)濟(jì)手段確保各合作城市自覺融入?yún)^(qū)域合作之中。推動(dòng)區(qū)域內(nèi)各城市共同發(fā)展、共同繁榮，進(jìn)而確保區(qū)域合作能夠長期持續(xù)推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域城市一體化。

3.切實(shí)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式

這是新型城市化的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展導(dǎo)向。從粗放型到集約型的轉(zhuǎn)變是城市化的必然選擇。這種轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)上是減少“硬”物質(zhì)的投入，而增加“智力”的投入。城市必須堅(jiān)定不移地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，向科技進(jìn)步要效益，向結(jié)構(gòu)調(diào)整要效益，向規(guī)模經(jīng)濟(jì)要效益，向科學(xué)管理要效益，不斷提升發(fā)展的質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)的競爭力。為實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，一是建立創(chuàng)新發(fā)展體系，發(fā)展高科技，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。用高新技術(shù)改造和裝備傳統(tǒng)工業(yè)，以先進(jìn)的工藝流程替代落后的工藝流程，吸收先進(jìn)的管理思想和經(jīng)驗(yàn)，提高生產(chǎn)要素的利用效率，增強(qiáng)科技進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率。二是依托科技進(jìn)步和全球化所帶來的機(jī)遇，走新型工業(yè)化道路，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，降低能源、原材料的消耗強(qiáng)度，減少單位產(chǎn)出的污染排放量，緩解對(duì)生態(tài)環(huán)境的壓力和沖擊，建立起低污染、低消耗的經(jīng)濟(jì)體系，逐步邁向循環(huán)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)。三是深化經(jīng)濟(jì)體制改革，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性重組，實(shí)施專業(yè)化、規(guī)?；投嘣慕?jīng)營，使得整個(gè)經(jīng)濟(jì)的整體素質(zhì)和競爭力產(chǎn)生“質(zhì)”的提升。四是通過教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，增值人力資本，提高全社會(huì)的勞動(dòng)生產(chǎn)率。

4.進(jìn)一步加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵，是實(shí)行城鄉(xiāng)通盤考慮，統(tǒng)一規(guī)劃，全面推進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展。一是要實(shí)施城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化。從某種意義上講，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和城市接軌之時(shí)，就是農(nóng)村城市化之日。進(jìn)一步加快郊縣特別是鄉(xiāng)村的道路、水電設(shè)施建設(shè)，加大生態(tài)投入，改善人居環(huán)境。二是要實(shí)施城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化。把郊縣非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入全市生產(chǎn)力的總體布局，培育壯大優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)群，如江寧的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、六合的重化工產(chǎn)業(yè)、浦口的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)等，通過全市范圍生產(chǎn)資料的合理配置，進(jìn)一步形成產(chǎn)業(yè)配套、塊狀發(fā)展的格局。三是要實(shí)施社會(huì)事業(yè)一體化。教育、文化、衛(wèi)生、體育等社會(huì)事業(yè)合理布局布點(diǎn)、統(tǒng)籌安排，盡快改變對(duì)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)投入不足和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)落后的現(xiàn)狀。四是要實(shí)施社會(huì)保障一體化。抓緊部署改革現(xiàn)行的戶籍、就業(yè)、保險(xiǎn)等制度，取消與戶籍相聯(lián)系的各種對(duì)農(nóng)民不平等的政策，從身份上消除城鄉(xiāng)差別。在推行農(nóng)村最低生活保障線的基礎(chǔ)上，有條件的地方試行農(nóng)保、鎮(zhèn)保，逐年向城保過渡。

5.積極推進(jìn)現(xiàn)代生態(tài)城市建設(shè)

這是新型城市化發(fā)展的重要標(biāo)志。建設(shè)生態(tài)城市，關(guān)鍵是保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境，提高城市自然和環(huán)境的承載能力，并通過加強(qiáng)需求管理，采取經(jīng)濟(jì)、行政和法律手段，限制和防止需求的過度增長，以使供給與需求保持適度的平衡。為此，一是做好生態(tài)規(guī)劃管理工作，修訂完善科學(xué)的城市環(huán)境規(guī)劃。城市生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)也必須依法管理、依法治理，以法制化為根本保障。根據(jù)城市功能和科學(xué)規(guī)劃的要求，對(duì)城市布局作進(jìn)一步的科學(xué)綜合、合理分區(qū)。積極研制和引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和工藝，為城市生態(tài)管理優(yōu)質(zhì)化奠定科學(xué)基礎(chǔ)。二是生態(tài)建設(shè)要從物理空間需求轉(zhuǎn)向生活質(zhì)量需求，從污染治理需求轉(zhuǎn)向生理和心理健康需求，從城市綠化需求轉(zhuǎn)向生態(tài)服務(wù)需求，從面向形象的城市美化轉(zhuǎn)到面向過程的城市可持續(xù)發(fā)展。三是通過市場機(jī)制和制度約束，將環(huán)境成本納入經(jīng)濟(jì)分析和決策中，建立起環(huán)境資本調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制，增加環(huán)保投資，西方發(fā)達(dá)國家環(huán)保治理費(fèi)用基本占國內(nèi)生產(chǎn)總值的2%～3%。政府應(yīng)提高城建中用于環(huán)境建設(shè)的投資比例，積極引導(dǎo)社會(huì)資金投向環(huán)保。

6.重視歷史文化名城建設(shè)與管理

新型城市化，不僅要?jiǎng)?chuàng)新城市發(fā)展的空間，創(chuàng)新城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的方式與方法，更重要的是，要高度重視歷史文化名城的建設(shè)與管理。這是新型城市化的重要載體，也是城市發(fā)展與進(jìn)步的文脈所在。傳承和彰顯歷史文化名城特色，提升城鄉(xiāng)居民的文化素質(zhì)和各項(xiàng)事業(yè)的文化含量，也是實(shí)現(xiàn)新型城市化的重要任務(wù)之一。為此，一是按照城鄉(xiāng)一體化的要求加強(qiáng)城鄉(xiāng)文化建設(shè)規(guī)劃和管理工作，不斷完善“十一五”期間的文化發(fā)展計(jì)劃和更長遠(yuǎn)規(guī)劃目標(biāo)。二是落實(shí)文化經(jīng)濟(jì)政策，增加投入，形成良性的城鄉(xiāng)文化發(fā)展機(jī)制。三是繼續(xù)深化城鄉(xiāng)文化體制改革，在改革中建立機(jī)制，增加動(dòng)力與活力。四是在盡快提高全民文化素質(zhì)的基礎(chǔ)上，切實(shí)加強(qiáng)城鄉(xiāng)文化隊(duì)伍建設(shè)。五是采取綜合措施，積極提高城鄉(xiāng)居民文化生活質(zhì)量。

7.導(dǎo)入城市危機(jī)管理的調(diào)適機(jī)制

新型城市化的主要原則和目標(biāo)，是以協(xié)調(diào)發(fā)展和穩(wěn)定發(fā)展為基本前提的。這就需要社會(huì)保持高度的穩(wěn)定，特別是在城市化進(jìn)程中，要按照科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀的要求來化解各種矛盾。這就要求我們?cè)谕七M(jìn)新型城市化過程中全面導(dǎo)入危機(jī)管理的理念，化解各類矛盾，確保城市的總體利益得到最全面的體現(xiàn)。一是要構(gòu)筑城市安全體系，化解全球化風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)。牢固地構(gòu)筑起城市的信息安全、金融安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全、科技安全、生態(tài)安全與文化安全體系網(wǎng)，從容應(yīng)對(duì)各種危機(jī)的挑戰(zhàn)，真正達(dá)到趨利避害。二是切實(shí)加強(qiáng)電子政府建設(shè)，運(yùn)用信息化的手段，加強(qiáng)對(duì)城市的綜合管理。針對(duì)不同時(shí)期、不同人群、不同性質(zhì)的社會(huì)矛盾，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決矛盾、保持穩(wěn)定。三是構(gòu)筑城市知識(shí)創(chuàng)新體系，確保城市人口素質(zhì)的不斷優(yōu)化。這樣，從根本上夯實(shí)南京城市應(yīng)對(duì)危機(jī)的基礎(chǔ)，使南京的新型城市化能夠在較高的層面上得到全面的發(fā)展。

8.促進(jìn)衛(wèi)星城鎮(zhèn)建設(shè)的快速發(fā)展

衛(wèi)星城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展水平，在很大程度上決定了南京新一輪城市化進(jìn)程的水平。城市化并不只是農(nóng)村小城鎮(zhèn)的擴(kuò)張，而是要擴(kuò)張有扎實(shí)的產(chǎn)業(yè)內(nèi)核。要在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、超前規(guī)劃、集約發(fā)展、“以人為本”等方面，形成具有南京地方特色的、能夠促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的衛(wèi)星城鎮(zhèn)的建設(shè)格局。今后在推進(jìn)城市化發(fā)展過程中，不論采取何種目標(biāo)模式，衛(wèi)星城鎮(zhèn)的發(fā)展必將是城市化最重要的載體。沒有衛(wèi)星城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)上的真正發(fā)達(dá)，南京市新型城市化的速度和質(zhì)量都將無法保證。因此，衛(wèi)星城鎮(zhèn)的建設(shè)，首先要立足于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過產(chǎn)業(yè)的集聚與延伸，形成衛(wèi)星城鎮(zhèn)發(fā)展的基本脈絡(luò)，從而使城市人口的增長依托于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，依托于經(jīng)濟(jì)效益的提高，依托于城市集約化的擴(kuò)大規(guī)模，而不是單純地實(shí)現(xiàn)非農(nóng)業(yè)人口的總量增長。與此同時(shí)，衛(wèi)星城鎮(zhèn)在加快自身建設(shè)的過程中，其戰(zhàn)略上所確定的重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)要有利于鞏固、強(qiáng)化和發(fā)揮南京的科教優(yōu)勢(shì)，有利于吸收全國范圍內(nèi)的高素質(zhì)人口進(jìn)入南京，從而使南京在區(qū)域中具備更強(qiáng)的競爭力。

實(shí)際上，城市的發(fā)展常常面臨著階段性的危機(jī)。在經(jīng)濟(jì)全球化和市場經(jīng)濟(jì)體制下，城市化所集中體現(xiàn)的城市經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與城市空間系統(tǒng)，都應(yīng)該是開放并且統(tǒng)一運(yùn)行的。按照統(tǒng)籌發(fā)展的要求，增強(qiáng)城市的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，擴(kuò)張城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和配置發(fā)展資源，與增強(qiáng)城市空間系統(tǒng)、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)以及合理布局生產(chǎn)力，都是今后一段時(shí)期內(nèi)必須解決的問題。新型城市化的發(fā)展戰(zhàn)略選擇，無疑是解決這些問題的有效選擇之一。