2.2.1　政府作為城市化戰(zhàn)略的制定者

改革開放以來，政府一直對城市化這個客觀現(xiàn)象存在著強烈的干預意識，并沒有擺脫計劃經濟的思維方式，習慣于從政府的角度去“安排”城市化道路，諸如人口遷移與就業(yè)、城市的職能定位、城市的規(guī)模，甚至城市之間的聯(lián)系等都是由政府來決定的，而忽視了對城市化本身的規(guī)律性特別是內在動力機制的探討和尊重（覃成林，2001）。中國城市化在傳統(tǒng)時期的大起大落和曲折發(fā)展，主要是受到政治運動的影響和政治力量的支配。政府作為城市化進程中制度的壟斷者，是實現(xiàn)制度創(chuàng)新的單一主體。在高度中央集權的政府體制下，高層領導的偏好對推動城市化過程中各項制度的替代、轉移和交易起著十分重要的作用（周軍，2000）。改革開放以前，基于計劃體制管理的需要和城鄉(xiāng)的現(xiàn)實分割狀態(tài)，中國對城市化的市場力量普遍采取“堵”而不是“疏”的做法，損失了城市化應該有的速度和效益，使得城市化長期滯后于工業(yè)化進程。1998年，全國工業(yè)增加值占GDP的比重超過50%，而城市化指數只有30%左右，城市化水平顯著低于同等人均收入的其他國家。近年來，全國各地先后都將城市化戰(zhàn)略放在區(qū)域發(fā)展的顯著地位，片面追求城市化所帶來的經濟作用，忽視了對“城市病”的預防，城市化對經濟社會發(fā)展產生的負面影響逐步顯現(xiàn)。例如，改革開放后，農村人口首先沖破了政策限制向城市遷移，形成了對中國城市化進程影響巨大而深遠的“民工潮”，城市部分人口也開始跨區(qū)域遷移，各種要素向城市特別是大城市迅速集聚，正當人們計算著各類城市的人口和產業(yè)規(guī)模所帶來的理論效益時，2004年廣東等沿海地區(qū)出現(xiàn)的“民工荒”現(xiàn)象給人們以警示。原因：一方面，城市化的潛力和對經濟社會發(fā)展的貢獻沒有有效地釋放出來；另一方面，政府事先想要控制的東西并沒有真正控制住。這些說明了城市化中的市場力量是不可遏止的。城市化必須尊重市場規(guī)律，尊重市場的選擇，而不應該事先從行政、計劃和管理的角度，依據決策者對某種規(guī)?；蝾愋统鞘械钠脕碇付ǔ鞘邪l(fā)展方向、規(guī)定城市化的道路。伴隨著經濟體制改革的深入，市場機制正在自發(fā)地發(fā)揮著在城市化中應有的作用，其核心是用市場化的方式，遵循市場的一般規(guī)則，依靠各個城市化主體的自主決策、創(chuàng)新和協(xié)調，從國家和區(qū)域經濟社會發(fā)展整體利益出發(fā)，考慮到環(huán)境承載力和可持續(xù)發(fā)展的要求，在以人為本的理念指導下推動城市化進程。