8.3.2　新市鎮(zhèn)戰(zhàn)略的必要性和意義

1)新市鎮(zhèn)戰(zhàn)略是中心鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)政策的延續(xù)和升華

受到我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀的制約，小城鎮(zhèn)的建設(shè)不可能遍地開(kāi)花，必須有重點(diǎn)、有步驟地開(kāi)展。數(shù)十年建設(shè)實(shí)踐也證明，我國(guó)數(shù)量眾多的小城鎮(zhèn)未來(lái)必將走向分化，一部分發(fā)展條件優(yōu)越，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中起著增長(zhǎng)極作用的小城鎮(zhèn)將獲得更多的政策支持，發(fā)展成為區(qū)別于一般小城鎮(zhèn)的區(qū)域性中心城鎮(zhèn)，而其他一般的小城鎮(zhèn)則按照經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的一般規(guī)律，逐漸發(fā)展成為具有鄉(xiāng)土氣息的小城鎮(zhèn)。

為了實(shí)現(xiàn)有重點(diǎn)、有步驟地開(kāi)展小城鎮(zhèn)建設(shè)，國(guó)家各部委、地方各級(jí)政府都曾確定過(guò)一些中心鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)、重點(diǎn)中心鎮(zhèn)等區(qū)域性重點(diǎn)城鎮(zhèn)。中心鎮(zhèn)是區(qū)域內(nèi)的中心性城鎮(zhèn)，具有一定產(chǎn)業(yè)、人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，具有較大的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。它往往是自然形成、客觀存在的，是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中介于縣城鎮(zhèn)與一般鎮(zhèn)之間的一個(gè)層次，是帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的次級(jí)增長(zhǎng)極，它的分布相對(duì)均衡。重點(diǎn)鎮(zhèn)是人為確定的具有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿?，在未?lái)一定時(shí)期內(nèi)將重點(diǎn)發(fā)展、扶持的小城鎮(zhèn)，體現(xiàn)了較強(qiáng)的政策導(dǎo)向性。2004年2月，建設(shè)部等六部委從2萬(wàn)多個(gè)建制鎮(zhèn)中確定了1 887個(gè)全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)。選擇結(jié)果無(wú)疑證明它們?cè)诟鞯亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的特殊地位和作用，也表明其在“質(zhì)量”上走在了全國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展的前列。重點(diǎn)鎮(zhèn)是小城鎮(zhèn)銜接大中小城市形成戰(zhàn)略布局的重要節(jié)點(diǎn)，成為當(dāng)?shù)乜h域經(jīng)濟(jì)的中心，承擔(dān)著加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程和帶動(dòng)周?chē)r(nóng)村地區(qū)發(fā)展的任務(wù)^[3]。重點(diǎn)鎮(zhèn)的確定初步達(dá)到了抓好一個(gè)點(diǎn)、帶動(dòng)一個(gè)面、影響一大片的效果。

從定義可以看出，中心鎮(zhèn)和重點(diǎn)鎮(zhèn)是區(qū)域內(nèi)發(fā)展?fàn)顩r較好的城鎮(zhèn)，它們的交通區(qū)位、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等條件較好，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，在集聚農(nóng)村人口和帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)工商業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。但同時(shí)，中心鎮(zhèn)和重點(diǎn)鎮(zhèn)在城市、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)上和其他建制鎮(zhèn)并沒(méi)有特殊區(qū)別，往往只是作為一個(gè)概念在城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中出現(xiàn)，得不到實(shí)質(zhì)性的政策支持。而且，中心鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)數(shù)量往往較多，難以體現(xiàn)其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展中的特殊地位。

而新市鎮(zhèn)則是中心鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展與深化。首先，新市鎮(zhèn)的發(fā)展目標(biāo)是建設(shè)成為郊區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的新興小城市，其面積規(guī)模和未來(lái)人口規(guī)模一般都超過(guò)現(xiàn)有中心鎮(zhèn)和重點(diǎn)鎮(zhèn);其次，新市鎮(zhèn)的行政管理權(quán)限和管理組織的架構(gòu)都是按照小城市標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行的，因而其發(fā)展比起中心鎮(zhèn)和重點(diǎn)鎮(zhèn)有更多實(shí)質(zhì)性的政策和制度保證。有不少學(xué)者也曾提出，中心鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)未來(lái)的走向是地方小城市，但是由于行政體制和政策的制約，這一目標(biāo)還很難實(shí)現(xiàn)，再加上目前中心鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)數(shù)量偏多，全部建設(shè)發(fā)展為小城市是不現(xiàn)實(shí)的，而采取建設(shè)新市鎮(zhèn)的方式，從中心鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)中選擇個(gè)別條件最優(yōu)的建設(shè)成為未來(lái)小城市是比較可行的。

2)新市鎮(zhèn)戰(zhàn)略是大城市地區(qū)發(fā)展的需要

我國(guó)大城市地區(qū)發(fā)展較快，城市化水平已經(jīng)較高，上海、北京、天津、深圳和南京的城市化水平分別達(dá)到了88.31%、77.54%、71.99%、78%、60%，杭州超過(guò)了60%。2001年，北京市人均GDP達(dá)3 000多美元，上海超過(guò)4 500美元，廣州超過(guò)4 000美元，深圳為5 000美元。但是，這些城市普遍存在中心城區(qū)過(guò)分擁擠，而外圍郊區(qū)則缺少次等級(jí)的城市副中心等問(wèn)題。新市鎮(zhèn)建設(shè)正是試圖在大城市郊區(qū)化中找到一個(gè)平衡點(diǎn)，發(fā)揮疏散、減壓和集聚、輻射的功能。通過(guò)建設(shè)一個(gè)獨(dú)立的具備較完善的城鎮(zhèn)功能的區(qū)域性城鎮(zhèn)——新市鎮(zhèn)，減輕母城之間的通勤壓力，進(jìn)一步提高對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)的吸引力，并為居住其間的居民提供更加全面和完善的城市服務(wù)。新市鎮(zhèn)戰(zhàn)略是大城市地區(qū)由集中向分散、由單中心向多中心發(fā)展的需要。

我國(guó)北京等特大城市“攤大餅”式的無(wú)序擴(kuò)張，出現(xiàn)了人口密集擁擠、交通堵塞、環(huán)境污染等諸多問(wèn)題。北京市的2005—2020年城市總體規(guī)劃(修編)，提出采用多中心分散式發(fā)展，建立新城和新鎮(zhèn)，這亦是新市鎮(zhèn)戰(zhàn)略的實(shí)施。上?！笆晃濉币?guī)劃中明確提出建設(shè)60個(gè)新市鎮(zhèn)和600個(gè)中心村的方案^[4]。

3)新市鎮(zhèn)戰(zhàn)略是縣域空間整合的措施

縣是我國(guó)最重要的、設(shè)置最為穩(wěn)定的行政地域單元，是設(shè)置較早的行政單元。目前，我國(guó)有2 200多個(gè)縣市，面積占國(guó)土面積的90%以上，人口占全國(guó)總?cè)丝诘?0%，縣域GDP占全國(guó)的63.4%。20世紀(jì)80年代，我國(guó)很多地方通過(guò)撤縣設(shè)市，出現(xiàn)了大量的縣級(jí)市。這些縣級(jí)市發(fā)展較快，成為我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)的主要力量。某些縣級(jí)市由于擁有良好的區(qū)位和基礎(chǔ)條件，發(fā)展較快，在縣級(jí)市內(nèi)的部分小城鎮(zhèn)抓住國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的大好機(jī)會(huì)，城鎮(zhèn)規(guī)模迅速擴(kuò)張。為了更好地引導(dǎo)這些發(fā)達(dá)縣域小城鎮(zhèn)的發(fā)展，可以實(shí)施新市鎮(zhèn)戰(zhàn)略，促進(jìn)其升格、升華，平衡縣域城鎮(zhèn)空間，引導(dǎo)縣域城鎮(zhèn)空間合理發(fā)展，完善縣域城鎮(zhèn)體系。張家港市就是個(gè)很好的例子，目前，該市實(shí)施了“一城四片區(qū)”的發(fā)展思路，已經(jīng)為新市鎮(zhèn)的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。

4)新市鎮(zhèn)戰(zhàn)略是廣大農(nóng)村地區(qū)培育增長(zhǎng)極的手段

增長(zhǎng)極(Growth Pole)概念最早是由法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗朗索瓦·普勞克斯(F.Perroux)提出的。20世紀(jì)50年代，他針對(duì)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家的均衡發(fā)展觀點(diǎn)，指出現(xiàn)實(shí)世界中經(jīng)濟(jì)要素的作用完全是在一種非均衡的條件下發(fā)生的。我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源、對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和市場(chǎng)的變化趨勢(shì)，確定本區(qū)域發(fā)展的主導(dǎo)部門(mén)和發(fā)展規(guī)模，一般可以依據(jù)原有條件較好的城鎮(zhèn)培育增長(zhǎng)極，而新市鎮(zhèn)戰(zhàn)略是農(nóng)村地區(qū)培育增長(zhǎng)極的重要手段。

5)新市鎮(zhèn)戰(zhàn)略是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的途徑

新市鎮(zhèn)戰(zhàn)略的實(shí)施對(duì)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有著重要意義。區(qū)域發(fā)展總是先由低水平的均衡走向極化，再走向較高水平的均衡。當(dāng)城市中心區(qū)發(fā)展到一定階段，都市區(qū)內(nèi)部就會(huì)產(chǎn)生不平衡。

實(shí)施新市鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，就是要在大城市郊區(qū)選擇具有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展前景的小城鎮(zhèn)，經(jīng)過(guò)綜合規(guī)劃、空間重組，使其成為新的增長(zhǎng)極，達(dá)到帶動(dòng)郊區(qū)和農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，并有效緩解中心城市壓力，拓展城區(qū)發(fā)展空間。中心城區(qū)與新市鎮(zhèn)的發(fā)展相輔相成，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。