北京市基本公共服務現(xiàn)狀_北京市城鄉(xiāng)基本公共服務均等化研究

近年來，北京市公共服務供給能力和水平不斷提高，公共服務體系日趨完善，基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、公共安全等服務資源人均擁有量和保障水平在全國領先，一些指標接近或達到發(fā)達國家水平。

同時，北京市以推進基本公共服務均等化為目標，加快服務資源城鄉(xiāng)一體化配置，集中力量實施了一批覆蓋城鄉(xiāng)的民生工程，城鄉(xiāng)、區(qū)域和群體之間基本公共服務水平差距逐步縮小；建立了職工和居民社會保險制度體系，在全國率先實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民社會保障制度全覆蓋；整合了“一老一小”、無業(yè)居民大病醫(yī)療保險制度，形成了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度。建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)服務網(wǎng)絡和政策扶持體系，實行了多項幫扶困難企業(yè)和職工穩(wěn)定就業(yè)崗位的政策。義務教育“兩免一補”政策擴面提標，經(jīng)費保障機制進步完善。公共服務空間布局結(jié)構(gòu)逐步改善。中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)社會公共服務資源進一步向郊區(qū)（縣）、新城地區(qū)轉(zhuǎn)移。

當然，北京市公共服務也存在供給總量不足、城鄉(xiāng)區(qū)域間公共服務供給和分布不均衡、公共服務的質(zhì)量和效率有待進一步提升等問題。

本研究以基礎教育、社會保險、基本醫(yī)療衛(wèi)生為重點，考察和分析北京市基本公共服務能力和基本公共服務均等化進展情況。

1.基礎教育投入持續(xù)增加，教育發(fā)展區(qū)縣間不平衡

從人均教育支出看，北京各區(qū)縣不均衡也較明顯。核心區(qū)最高，其次是生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，再次是拓展區(qū)，發(fā)展新區(qū)最低。從這種差距可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)縣間的不平衡既內(nèi)含城鄉(xiāng)間的不均等，又不完全是城鄉(xiāng)間的不均等。從小學和中學的生師比看，各區(qū)縣仍存在一定的差距，反映出基礎教育的不均衡狀況。

（1）財政投入持續(xù)增加，教育差距仍然較大。2009年到2011年，北京各功能區(qū)、各區(qū)縣教育財政支出占國民生產(chǎn)總值的比重、占財政總支出比重以及人均教育支出均呈增長趨勢。2011年，北京市教育財政支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的32%，占財政總支出的16.03%，人均教育支出為2576.43元。區(qū)縣教育財政支出占地區(qū)生產(chǎn)總值比重最大的是延慶縣，為988%，最小的是海淀區(qū)，為1.4%，前者是后者的7.1倍；區(qū)縣教育財政支出占財政總支出比重最大的是朝陽區(qū)，為21.88%，最小的是懷柔區(qū)，為12.14%，前者是后者的1.8倍；人均教育支出最多的是東城區(qū)，為3167.23元，最少的是海淀區(qū)，為721.8元，前者是后者的4.4倍。

表3-4　2009—2011年北京各區(qū)縣教育財政支出情況

2009年以來，北京市教育支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重、占財政支出比重以及人均教育支出逐步提高。2010年、2011年，教育支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重分別比上年增長0.18和0.01個百分點；教育支出占財政支出比重2010年比2009年增長08個百分點，2011年比2010年下降0.54個百分點；人均教育支出2010年比2009年增長211元，2011年比200年增長282元。

表3-5　2009—2011年北京各區(qū)縣小學教育基本情況

注：自2011年起，教育部實行主體校統(tǒng)計原則，教職工數(shù)和專任教師數(shù)均統(tǒng)計在本校最高層次學校內(nèi)，故2011年教職工數(shù)和專任教師數(shù)與2010年教職工數(shù)和專任教師數(shù)不可比。

（2）小學生師比呈增大趨勢，區(qū)縣差距較大。北京市小學生師比2009年以來逐步增大，每千名學生擁有的學校數(shù)量逐步降低。主要原因是2009年以來小學數(shù)量、小學教師有所減少，而學生數(shù)量逐年增加。

2011年，全市共有1090所小學，小學生師比為14.9，每千名學生擁有小學1.6所。其中，小學數(shù)量最多的是朝陽區(qū)，為134所，最少的是懷柔區(qū)，為26所，前者是后者的5.2倍；小學生師比最高的是海淀區(qū)，為19.8，最小的是平谷區(qū)，為8.6，前者是后者的2.3倍；每千名學生擁有小學最多的是延慶縣，為35所，最少的是海淀區(qū)，為0.83所，前者是后者的4.2倍。

北京市小學數(shù)量2009年以來逐年減少，從2009年的1160所減少到2010年的1104所、2011年的1090所，分別比上年減少56所和14所；在校學生數(shù)量逐年增加，從2009年的647101人增加到2010年的653255人、2011年的680457人，分別比上年增加6154人和27202人；小學專任教師數(shù)量逐步減少，從2009年的49257人增加到2010年的49480人，又減少到2011年的45684人，2011年比2009年減少3573人。

（3）中學生師比呈減小趨勢，區(qū)縣差距較大。北京市中學生師比2009年以來逐步減小，每千名學生擁有的學校數(shù)量逐步增加在學校數(shù)量略有減少的情況下，學生數(shù)量逐年減少是生師比減小的重要原因。

2011年，全市共有632所中學，中學生師比為8.9，每千名學生擁有中學1.27所。其中，中學數(shù)量最多的是海淀區(qū)，為75所，最少的是門頭溝區(qū)，為17所，前者是后者的4.4倍；中學生師比最大的是海淀區(qū)，為11.3，最小的是昌平區(qū)，為6.8，前者是后者的1.7倍；每千名學生擁有中學最多的是門頭溝區(qū)，為2.24所，最少的是海淀區(qū)，為075所，前者是后者的3倍。

2009年以來北京市中學數(shù)量逐年減少，從2009年的647所減少到2010年的634所、2011年的632所，分別比上年減少13所和2所；在校學生數(shù)量逐年減少，從2009年的522351人減少到2010年的508327人、2011年的497341人，分別比上年減少14024人和10986人；中學專任教師數(shù)量增加，從2009年的50237人減少到2010年的49873人，又增加到201年的56039人，2010年比2009年減少364人，2011年比2010年增加6166人。

表3-6　2009—2011年北京各區(qū)縣中學教育基本情況表

注：自2011年起，教育部實行主體校統(tǒng)計原則，教職工數(shù)和專任教師數(shù)均統(tǒng)計在本校最高層次學校內(nèi)，故2011年教職工數(shù)和專任教師數(shù)與2010年教職工數(shù)和專任教師數(shù)不可比。

2.社會保險覆蓋率擴大，區(qū)縣間發(fā)展不平衡

“十一五”期間，北京市建立了職工和居民社會保險制度體系，在全國率先實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民社會保障制度全覆蓋。整合了“一老一小”和無業(yè)居民大病醫(yī)療保險制度，形成了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度。北京市社會保險自2009年以來，處于持續(xù)改善之中，養(yǎng)老保險、失業(yè)保障、醫(yī)療保險參加人數(shù)、覆蓋率均逐年增長。同時，社會保險的區(qū)縣差距明顯，區(qū)縣差距在一定程度上體現(xiàn)為城鄉(xiāng)差距，核心區(qū)社會保險發(fā)展完備，而發(fā)展新區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等遠郊區(qū)則相對落后。

2011年，北京市參加養(yǎng)老保險人數(shù)為8882116人，養(yǎng)老保障覆蓋率為44%。其中，養(yǎng)老保險覆蓋率最高的是東城區(qū)，為97.5%，最低的是延慶縣，為17.1%，前者是后者的5.7倍；這一比例差距與東城區(qū)城市人口比例最高、延慶縣城市人口比例最低相關(guān)，也反映出城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的體制差距。

2011年，北京市參加失業(yè)保險人數(shù)為8810357人，失業(yè)保險覆蓋率為43.6%。其中，失業(yè)保險覆蓋率最高的是西城區(qū)，為102.8%^[4]，最低的是昌平區(qū)，為15.8%，前者是后者的6.5倍；同樣，這一比例差距與西城區(qū)城市人口比例最高、昌平區(qū)城市人口比例較低相關(guān)，而農(nóng)民是沒有失業(yè)保險的。

2011年，北京市參加醫(yī)療保險人數(shù)為9551917人，醫(yī)療保險覆蓋率為47.3%?？紤]到農(nóng)村人口有新型農(nóng)村合作醫(yī)療，因此，如果排除農(nóng)村人口，參加醫(yī)療保險職工人數(shù)與城鎮(zhèn)人口比較，則醫(yī)療保險覆蓋率為54.9%。其中，按常住人口計算，醫(yī)療保險覆蓋率最高的是東城區(qū)，為115.1%，最低的是昌平區(qū)，為17%，前者是后者的6.8倍；如果按城鎮(zhèn)人口計算，醫(yī)療保險覆蓋率最高的是東城區(qū)，為115.1%，最低的是昌平區(qū)，為21.2%，前者是后者的5.4倍。同樣，這一比例差距與城市人口比例分布相關(guān)，更多的則是區(qū)縣間的差距，核心區(qū)醫(yī)療保險發(fā)展完備，而發(fā)展新區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等遠郊區(qū)則相對落后。

北京市社會保險覆蓋率逐年上升。養(yǎng)老保險覆蓋率從2009年的36.4%增加到2010年的40.1%、2011年的44%，分別比上年增長3.7%和3.9%；頭業(yè)保險覆蓋率從2009年的38.5%增加到2010年的39.5%、2011年的43.6%，分別比上年增長1%和4.2%；醫(yī)療保險覆蓋率從2009年的42.5%增加到2010年的43.2%、2011年的47.3%，分別比上年增長0.7%和4.1%。

表3-7　北京各區(qū)縣養(yǎng)老、失業(yè)保險情況　單位：%

表3-8　2009—2011年北京市各區(qū)縣醫(yī)療保險情況　單位：%

3.基本醫(yī)療衛(wèi)生取得新進展，新農(nóng)合基本全面覆蓋，人均醫(yī)療衛(wèi)生財政支出差距擴大

自北京市推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療以來，參合人數(shù)、參合率快速增長。2011年，北京市共有276.83萬人參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，參合率達97.7%。從各區(qū)縣看，參合比率大多在90%以上，只有朝陽區(qū)、門頭溝區(qū)參合比率不到90%。

表3-9　2011年北京市參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療情況

2011年，北京市醫(yī)療衛(wèi)生財政支出占其生產(chǎn)總值的1.39%，占財政總支出的6.95%，人均醫(yī)療衛(wèi)生支出為1117.04元。其中，區(qū)縣醫(yī)療衛(wèi)生財政支出占地區(qū)生產(chǎn)總值比重最大的是密云縣，為582%，最小的是海淀區(qū)，為0.45%，前者是后者的13.1倍；區(qū)縣醫(yī)療衛(wèi)生財政支出占財政總支出比重最大的是密云縣，為13.42%，最小的是門頭溝區(qū)，為4.26%，前者是后者的32倍；人均醫(yī)療衛(wèi)生支出最多的是懷柔區(qū)，為2160.51元，最少的是昌平區(qū)，為343.12元，前者是后者的6.3倍。

自2009年以來，北京市醫(yī)療衛(wèi)生支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重略有提高，醫(yī)療衛(wèi)生支出占財政支出比重略有下降，但醫(yī)療衛(wèi)生人均支出仍逐年提高。2011年，醫(yī)療衛(wèi)生支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重比2009年增長0.02個百分點，醫(yī)療衛(wèi)生支出占財政支出比重比2009年下降0.24個百分點；人均醫(yī)療衛(wèi)生支出2010年比2009年增長368元，2011年比2010年增長279元。

值得注意的是，北京市人均醫(yī)療衛(wèi)生財政支出費用全距從2009年的793.1元擴大到2011年的1817.4元，最大值與最小值之比從2009年的3.5倍擴大到2011年的6.3倍。這表明醫(yī)療衛(wèi)生費用支出離均等化的目標不是在縮小而是在擴大。

表3-10　2009—2011年北京市各區(qū)縣醫(yī)療衛(wèi)生支出情況