現代化城市是一個由經濟系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)組成的復合系統(tǒng)，它同時進行著經濟再生產、人口再生產和生態(tài)再生產，城市在這三種再生產中分別產生經濟效益、社會效益和環(huán)境效益。因此，現代化意義上的城市管理是一個綜合概念，它包含了城市經濟管理、城市社會管理、城市環(huán)境管理三個方面?，F代化城市管理的目標是城市經濟的繁榮發(fā)達、市民生活的舒適便利和城市環(huán)境的整潔優(yōu)美，促進經濟、社會、環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。

近年來中央到地方高層的領導人，曾先后在公開場合提到了城市發(fā)展和社會管理問題。2001年，慶祝中國共產黨成立80周年大會報告首次運用了“社會管理”的概念。2002年九屆人大五次會議上，“社會管理”又被正式寫入《政府工作報告》：“政府機構改革和職能轉變，必須進一步解放思想，徹底擺脫傳統(tǒng)計劃經濟的羈絆，切實把政府職能轉到經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務上來?！币ㄔO一個廉潔、勤政、務實、高效的政府，首先須清醒地認識權力與責任的關系，努力建設責任政府、法制政府；把行政行為從“無限權力政府”轉變?yōu)椤坝邢迿嗔φ薄Ｓ纱丝磥?，把政府職能轉到經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務上來的社會管理新模式，已經成為從中央到地方領導層的基本共識。

一、市場經濟條件下的城市管理模式的選擇——“社會主導型”

當前加強城市社會管理研究，對于促進經濟發(fā)展，保持社會穩(wěn)定具有十分重要的意義。城市政府管理模式一般可分為兩種基本類型：“經濟主導型”模式和“社會主導型”模式。[1]“經濟主導型”的最顯著特征是：城市政府的工作重點偏重于經濟，其管理方式是直接控制和管理微觀經濟活動，其主要手段是依靠行政機構和行政計劃、指令來指揮企業(yè)的生產經營活動。“社會主導型”模式的最明顯特征是：城市政府的工作重心偏重于社會，即為城市經濟社會的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境和物質條件；城市政府一般不直接管理經濟組織的微觀活動，而主要通過運用經濟手段和法律手段，并輔之一些必要的行政手段，從宏觀上調控市場運行及經濟活動。簡單地說，兩種城市管理模式最大的區(qū)別在于：一個偏重經濟，一個偏重社會。

“社會主導型”的城市管理模式要求政府管理的重心在社會，即側重于對城市規(guī)劃、基礎設施建設、環(huán)境改造與保護、科技文化教育與社會公用事業(yè)和社會治安、衛(wèi)生保健、社會保障等社會公共福利的管理，其強調運用經濟、法律和一些必要的行政手段來管理國民經濟?！渡虾Ｊ袊窠洕蜕鐣l(fā)展第十個五年計劃綱要》提出：全面推進依法治市，力爭走出城市現代化管理的新路。基本建立廉潔高效、運轉協(xié)調、行為規(guī)范的行政管理體制。健全完善職責對稱、自我約束的政府分層管理機制。人民群眾在管理國家和社會事務中的民主參與、民主監(jiān)督作用進一步加強，深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制基本形成。因此，上海作為特大型的國際化城市，在市場經濟條件下，“社會主導型”是城市管理模式的必然選擇。

1．這一模式符合政府職能轉換要求，反映城市現代化本質

自從1984年我國進行全面的經濟體制改革以來，特別是黨的十四大確定了經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制以來，我國的經濟體制實現了由計劃型向市場型的轉換，經濟增長方式實現了粗放型向集約型的轉換，從而促使我國城市經濟、政治、文化和社會結構發(fā)生了歷史性的變化，城市政府的管理職能也隨之發(fā)生了重大變化。在1993年中共十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決議》中，提出我國城市政府的主要職能是對城市進行規(guī)劃、建設和管理。市場經濟要求城市政府不直接管理經濟組織的微觀活動，不直接干預企業(yè)的生產經營，只能讓市場成為企業(yè)生產經營活動的最主要的調節(jié)器，成為社會資源配置的基礎；只能主要運用經濟手段和法律手段搞好宏觀調控，保證市場經濟活動正常運轉，著重搞好對城市經濟系統(tǒng)外部環(huán)境的健全和完善，搞好城市經濟、社會生活的公共環(huán)境和物質條件的管理，為居民提供良好的工作生活環(huán)境。這是城市管理的主要目的，也是以人為本和城市可持續(xù)發(fā)展原則的體現。對城市實施社會管理，才能實現城市發(fā)展與經濟建設的良性循環(huán)。城市社會管理搞得好，城市的投資與居住環(huán)境改善了，經濟發(fā)展就快；反過來，經濟發(fā)展了，城市發(fā)展就越快，城市管理也就越好。城市管理與經濟發(fā)展互相促進、互相依托、相輔相成。

2．這一模式反映了當今世界城市管理的主流

當今世界，城市管理搞得成功的城市，它們的城市管理模式都是“社會主導型”，其城市政府的主要職能就是保證和促進市場的公平交易，為城市的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，為城市發(fā)展提供良好的公共產品及服務。如新加坡建成了花園式城市，城市管理水平位居世界前列，從而使新加坡成為“亞洲四小龍”之一。再如日本的城市管理，設施很完善，城市社會管理很好，所以促進了日本戰(zhàn)后經濟的恢復和騰飛。近年來，我國不少城市學習和借鑒其他國家的先進經驗，加強了城市的規(guī)劃、建設和管理，較好地改善了城市經濟和社會的發(fā)展環(huán)境，大大促進了城市的整體發(fā)展。如大連，以城市社會管理為依托，促進了經濟和社會事業(yè)的進步；還有張家港、上海浦東等城市和地區(qū)都以社會管理來拉動城市的全面進步，充分體現了城市社會管理的優(yōu)越性。

3．解決當前城市社會管理問題的需要

當前大城市社會管理存在的主要問題有：一是管理體制不適應。市場經濟使社會的流動性加劇，社會成員的“單位”、“組織”屬性逐漸減弱，大量的“單位人”變成“社會人”，大量的農村人口涌入城市，打破了人人都在組織之中的格局。據有關部門統(tǒng)計，全國城市現有流動人口超過1．5億，下崗職工1200多萬，待業(yè)人員數以千萬計，還有大量個體、私營企業(yè)人員處于松散的管理狀態(tài)。[2]另一方面，企業(yè)辦社會的職能、企業(yè)退休職工的管理要分離出去，政府機構改革轉變職能，要建立“小政府、大社會”，政府的許多社會職能也要轉移出去，住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、社會保障等體制要進行改革。二是管理方式不適應。面對我國經濟發(fā)展和城市化進程的逐步加快，城市數量和人口數量急劇增長，舊城改造和新區(qū)開發(fā)不斷推進等新情況，城市基層管理明顯滯后，“重建輕管”的問題十分突出，“軟件”建設普遍落后于“硬件”建設的狀況，成為提高城市現代化管理水平迫切需要解決的問題。長期以來，居委會行政化傾向嚴重，自治色彩淡薄，缺少群眾參與，凝聚力不強。面對流動人口、下崗職工、老齡問題、社會治安、計劃生育等各種問題，居委會普遍功能弱，在管理上力不從心。國務院發(fā)文取消收容遣送條例后，城市社會管理的任務十分艱巨，因此，加強社會管理研究已迫在眉睫。

二、加強大城市管理應堅持的基本原則

城市管理的原則，是反映城市管理內在規(guī)律并對城市管理具有指導意義的準則、規(guī)范等的總稱。實行現代化城市管理，必須堅持和貫徹以下主要原則。

1．執(zhí)政為民、以人為本的原則

就是要堅持“一切為了人民，一切依靠人民”的思想。具體包括三個層次：第一，城市規(guī)劃、各項設施建設和經濟、文化等各項事業(yè)發(fā)展，都必須以滿足人民不斷增長的物質和文化需要為目的。把城市建設成為人民群眾感到安全，清潔衛(wèi)生，擁有寬裕的住房，擁有工作和穩(wěn)定的收入，擁有學習和受教育機會的城市，使人民對城市政府日益完善的公眾服務體系感到滿意。第二，充分調動廣大人民群眾參與城市管理的積極性和創(chuàng)造性。通過引導人民群眾參與決策，加深他們對城市管理各項方針政策的理解，從而得到廣大人民群眾的積極支持，有利于各項城市管理政策的貫徹落實。使“人民城市人民愛，人民城市人民建”蔚然成風。第三，努力提高城市人口的素質。主要是提高城市人口的文化素質、思想道德素質和身體素質，使城市居民作為市民不僅有市民的權利，還有應盡的義務，自覺遵守社會公德和規(guī)范；使城市人口能夠適應知識經濟時代的發(fā)展要求，有充沛的精力投入到城市的建設和發(fā)展事業(yè)中來。

2．依法治市的原則

就是通過制定和日益完善包括法律、法令、規(guī)章等在內的法律體系，對城市管理的各項活動以及決策、計劃、組織、協(xié)調和控制各個環(huán)節(jié)進行調整和規(guī)范，將城市管理的一系列技術方法、協(xié)調手段、行為方式、步驟和程序法律化、制度化，同時為城市管理提供法律依據和法律保障。具體說，就是建立和健全城市的法律體系，通過有效地組織實施，使城市的黨政機關、企事業(yè)單位、社會團體和全體公民嚴格遵守，實現城市管理工作標準化、科學化、有序化、廉潔化，從而實現高效化，做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”。

3．整體效能的原則

就是根據城市的系統(tǒng)特征，從城市的整體出發(fā)，著眼于城市的整體與局部、整體與結構、整體與環(huán)境等的相互關系和相互作用，實現優(yōu)化的城市管理整體效能。具體包括兩個層面：第一，作為一個系統(tǒng)，城市的規(guī)劃、經濟發(fā)展、城市建設以及其他各項事業(yè)，都必須服從城市的整體目標。當局部利益與整體利益發(fā)生沖突時，局部利益服從整體利益。當城市內部各子系統(tǒng)的目標之間發(fā)生沖突和矛盾時，要以整體目標的需要進行協(xié)調，使整體效能大于各局部效能簡單之和。第二，作為一個系統(tǒng)，城市總是存在于一定的環(huán)境之中，是更高系統(tǒng)的子系統(tǒng)。城市的生存和發(fā)展離不開與其環(huán)境的物質與能量交換，以求得動態(tài)發(fā)展平衡。因此，城市管理要跳出城市本身的圈子，不僅要處理好城鄉(xiāng)之間的良性互動，而且要尋求與上級和下級政府之間的配合，還要積極開展與其他城市、其他地區(qū)以及國際間的交流合作，使城市發(fā)展適應外部環(huán)境的變化，或使外部環(huán)境變得更適宜城市發(fā)展。

4．政府調控與市場機制相結合的原則

就是在城市管理過程中，充分發(fā)揮市場機制在資源配置上的基礎作用，主要是發(fā)揮價格杠桿、市場競爭機制的作用，把城市資源配置到最有效益的部門、行業(yè)和領域；另一方面，要充分發(fā)揮城市政府的職能，政府通過行政、法律、經濟、教育等手段的綜合利用，從宏觀上對城市發(fā)展方向、產業(yè)結構與產業(yè)布局、文化事業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護等進行引導、協(xié)調和控制，使它們的發(fā)展符合城市的目標。而且，要將政府“看得見的手”和市場“看不見的手”有效結合起來，運用于城市管理之中。即使是城市政府直接參與或控制的某些公共產品和服務領域，也可以引進市場機制，如某些公共設施建設招標，吸引多渠道投資等，以提高效益。即使是某些私有領域，政府也要進行監(jiān)督、調控，如可以通過收費、罰款等手段增加企業(yè)排放污染、損害公共利益的成本，使其成本內部化，提高社會效益。

三、關于新一輪發(fā)展中城市社會管理的建議

1．特大城市管理應借鑒國際理念

2000年5月8—12日，聯(lián)合國在內羅畢召開“全面審查和評價《生境議程》實施情況的大會特別會議籌備委員會第一屆會議”上，曾就什么是“健全的城市管理”提出了七項標準。[3]值得我們學習借鑒，它們是：

（1）城市發(fā)展的各個方面的可持續(xù)性。城市必須平衡兼顧當代人和后輩人的社會、經濟和環(huán)境需要。領導者必須在可持續(xù)的人的發(fā)展方面有長遠的戰(zhàn)略眼光并有能力為共同的福利而調和各種不同利益。

（2）下放權力和資源。應根據附屬性原則分配提供服務的責任，亦即在最低的適宜級別上按照有效率和具有成本效益地提供服務的原則分擔責任。這將最大限度地發(fā)揮使市民參與城市管理過程的潛力。權力下放和地方的民主制度應能使各項政策和舉措更加符合優(yōu)先事項和市民的需要。各城市應能獲得足夠的資源和自主權來履行其承擔的責任。

（3）公平參與決策過程。分享權力的結果是公平地使用資源。男女市民，特別是窮人，應能平等地選派代表，參與所有的城市決策和資源分配過程，使他們的需要和優(yōu)先事項得到平等的解決。包容性城市為每個人提供平等機會，獲得基本的、適宜標準的營養(yǎng)、教育、就業(yè)和生計、保健、住房、安全的飲水、衛(wèi)生和其他基本服務。

（4）提供公共服務和促進當地經濟發(fā)展的效率。城市必須有健全的財政制度，以具有成本效益的方式管理收入來源和支出，管理和提供服務，并根據相對優(yōu)勢，使政府、私人部門和社會各界都能正式或非正式地對城市經濟作出貢獻。

（5）決策者透明度和責任制。透明度和責任制是使利益攸關者得以深入了解本地施政狀況和評估哪些社會階層從所作決定和行動中得到惠益的必要條件。人人有機會獲得信息和信息的自由流通對于透明和責任分明的管理至為重要。法律和公共政策的實施應做到透明而具有可預測性。政府官員應始終保持專業(yè)能力和個人品德的高標準。

（6）市民參與和市民作用。人是城市的主要財富，對于實現可持續(xù)的人的發(fā)展而言，人民既是對象，也是手段。市民參與的含義是，生活在一起并不是一個被動行為：在城市中，人民必須積極參與謀取共同的福利。市民，尤其是窮人，必須得到權力來有效參與決策過程。

（7）個人及其生活環(huán)境的安全。每個人都有不可剝奪的生存、自由和人身安全權利。各城市必須努力避免人際間的沖突和自然災害，使所有的利益攸關者參與防止犯罪、防止沖突和預防災害的準備。安全保障還意味著有不受迫害的自由。

提倡健全的城市管理，理由是顯而易見的。因為，人類的大部分現在都生活在城市，城市化的趨勢看來是不可逆轉的。城市作為經濟和社會發(fā)展的引擎有著巨大的潛力，可以通過規(guī)模經濟創(chuàng)造工作機會。但是，今天的城市也會產生和強化社會排斥，使窮人、婦女、青年、宗教和民族中的少數以及其他邊緣化群體得不到城市生活的惠益。因此，國際“健全城市管理”10多年來的實踐經驗表明，實現“包容性城市”的關鍵并不是錢，也不是技術，而是健全的城市管理。

2．特大城市管理必須整合民政工作資源

整合城市民政工作是適應新時期城市民政工作的內涵和外延重大變化的需要。隨著形勢的發(fā)展，民政工作的對象在不斷擴大、內容在不斷豐富、領域在不斷拓展。如，城市社會救助工作的對象已經大大突破了“三無”人員的狹小范圍，擴展到了包括失業(yè)下崗人員在內所有符合條件的城市貧困人口；救助內容已經不再局限于發(fā)放救濟款，而是已經拓展到住房、醫(yī)療、子女教育和法律援助等方方面面；救助方式也由過去那種錢多多給、錢少少給、沒錢不給的臨時、隨意性做法和走家串戶的人工操作，代之以科學的救助標準、規(guī)范的工作程序、穩(wěn)定的資金渠道和社會化的管理。城市社會福利工作已經由單純服務于集中供養(yǎng)對象轉變?yōu)槊嫦蛞岳夏耆藶橹攸c的全體城市居民，而且管理體制、投入渠道、服務方式都已經發(fā)生了重大變化，成為全體城市居民關心參與和得到實際利益的事業(yè)，成為名副其實的社會福利事業(yè)。民間組織登記管理工作也已經由單一的社會團體登記管理拓展到包括民辦非企業(yè)單位、基金會在內的所有民間組織，而且實行雙重管理。這些民間組織遍布城鄉(xiāng)各個角落，涉及政治、經濟、文化等各個領域，關聯(lián)黨委政府各個職能部門。特別是城市社區(qū)建設，不僅包括民政部門主管的基層群眾的自治組織建設、社區(qū)服務、社會福利、民間組織管理等工作，而且包括文化、衛(wèi)生、體育、教育、治安、環(huán)保等工作，可以說城市基層社會事務的管理和服務內容全部包含其中。因此，創(chuàng)新民政工作的管理體制和工作機制，整合各項業(yè)務，發(fā)揮整體優(yōu)勢已經成為新形勢下履行民政工作職能的必由之路。

整合城市民政工作是改革和強化城市管理工作的需要。現代城市管理是一項系統(tǒng)工程，這項工程的實施，要求政府充分發(fā)揮宏觀管理職能，協(xié)調各系統(tǒng)、各部門的關系，整合全社會各種資源，加強對各類社會組織的監(jiān)管和服務，組織引導各方面力量共同參與，才能達到預期目的，產生理想效果。民政部門作為各級政府的重要組成單位，在城市基層社會事務管理中扮演著重要角色。民間組織管理、優(yōu)撫安置、社會救助、社會福利、老齡工作、收容遣送、基層民主政治建設等項工作都是城市管理的重要內容，要適應現代城市管理的要求，不僅要對自己主管的各項工作統(tǒng)籌規(guī)劃，進行整合，使各項工作相互促進，而且要履行協(xié)調職能，發(fā)揮牽頭作用，在城市社區(qū)建設的層面上組織引導好各種社會力量。民政部門整體推進城市民政工作，就是為城市管理工作服務，同時也是借助城市社區(qū)建設工作的全面推進，加快城市民政事業(yè)的發(fā)展。

整合城市民政工作是滿足城市居民服務需求的需要。如果簡單地概括民政工作的職能，筆者看就是“管理、服務”四個字。由于民政工作的群眾性特點十分突出，必須寓管理于服務之中，通過服務使群眾心悅誠服地接受管理，通過管理提高服務的效率和質量。隨著城市居民生活向社區(qū)的回歸，居民對社區(qū)服務的要求不再像過去那樣簡單，而是要求社區(qū)服務是多功能、全覆蓋的。十多年來，我們的社區(qū)服務一直朝著整合的方向探索前進，從為社區(qū)的民政對象服務到便民利民服務，從單一的臨時性服務到建立綜合性、多功能、一體化的社區(qū)服務系統(tǒng)，再到運用數字技術和現代網絡技術建立信息化服務網絡，都是朝著綜合方向發(fā)展，體現整合的特點。實踐充分證明，只有走整合之路，才能實現資源共享，最大限度地滿足城市居民日益增長的社會服務需求。

3．建立大城市現代社區(qū)管理新模式

這種模式包括兩個方面，一是軟件系統(tǒng)設計，二是硬件設施配置。軟件系統(tǒng)設計方面：設計市和區(qū)“兩級政府”的關系?！皟杉壵?、三級管理”城市管理體制的提出為轉變政府職能和深化機構改革提供了機會。建議市和區(qū)兩級政府在事權劃分上要互相尊重、互相合作，在事權梯度轉移中要互相制約。市和區(qū)在部門設置上不要機械對接，城區(qū)政府雖然處在承上啟下的位置，但在部門設置上更要考慮到“啟下”的便利。

設計“三級管理”管理體制下區(qū)與街道的銜接。街道是“三級管理”系統(tǒng)的第一線，是社區(qū)管理的最直接的責任者。區(qū)政府應向街道進一步下放參與規(guī)劃權、部分綜合執(zhí)法權、部分行政審批和項目管理權、對區(qū)政府有關部門的監(jiān)督權。同時在社區(qū)由街道或區(qū)的幾個相關部門與街道聯(lián)合起來共同設立派出機構，屬職能部門，派出機構由區(qū)級機關的精減人員和社區(qū)管理人員組成，業(yè)務指導和日常工作則委托街道辦事處管理。根據不同社區(qū)的情況，還可以考慮在街道辦事處下面設立社區(qū)管理委員會。

設計“三種法人組織”的作用。在城市管理系統(tǒng)中，從縱向看，有市、區(qū)、街道三級管理的問題，從橫向看，有政府機關、社會團體、企事業(yè)單位三種法人組織的合力作用問題。在城區(qū)管理中，政府的主導作用并不是管得越多越好，越具體越好，而應將主要精力放在依法治區(qū)和如何調動好其他兩種法人的積極性上。社會團體參與城區(qū)管理的渠道也很多，不同的協(xié)會都會有不同程度的參與管理作用。

設計城市管理法規(guī)實施細則和執(zhí)法隊伍的分級分類管理。城市管理法規(guī)是平衡各種社會關系的穩(wěn)定器，是抑制不良社會行為的利器，也是協(xié)調政府管理系統(tǒng)正常運行的裁判。完善城市管理法規(guī)要按照“兩級政府、三級管理”的格局進行，市政府通過人大立法來完善，區(qū)政府可根據各地的情況制定一些實施細則和一些有特定指向的政府條例。與三級管理相配套，要加強執(zhí)法隊伍的分級分類管理，要加強社區(qū)現場管理的執(zhí)法；在加強市、區(qū)兩級專業(yè)執(zhí)法的同時，更要加強街道的綜合執(zhí)法。

設計社區(qū)文明指標體系調動市民創(chuàng)建文明社區(qū)的積極性。社區(qū)文明指標體系，包括人口指標、衛(wèi)生指標、環(huán)境指標、安全指標、社區(qū)文化活動的參與率指標等。城市管理的最高境界是市民群眾的自主管理。通過設計社區(qū)文明指標體系，可以為城市管理系統(tǒng)的社會化運行和調動市民的自主管理創(chuàng)造一個動力機制。

硬件設施配置方面：建立大城市現代社區(qū)管理新模式的硬件設施配置，主要是指社區(qū)公務機構設施、社區(qū)交往綜合設施、社區(qū)信息處理設施、社區(qū)便民服務設施等。根據上述建立大城市現代社區(qū)管理新模式軟件系統(tǒng)設計的要求，建立硬件設施配置的目標定位是：社區(qū)公務機構設施是便于形成政府機關、社會團體、企事業(yè)單位三種法人組織的聯(lián)合體，在形態(tài)和功能上便于形成工作的向心力；社區(qū)交往綜合設施是開展對話協(xié)商等非正式交往的載體，在形態(tài)和功能上便于表現社區(qū)的親和力；社區(qū)信息處理設施是有效開展城區(qū)管理的全息體，在形態(tài)和功能上便于體現社區(qū)的現代力；社區(qū)便民服務設施是城市管理和社區(qū)服務的結合體，在形態(tài)和功能上便于增強社區(qū)的凝聚力。

4．選擇城市治理與社區(qū)自治融合的運作機制

一般來說，社區(qū)建設項目包括社區(qū)服務、社區(qū)文化、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)衛(wèi)生和社區(qū)治安等。社區(qū)建設項目至少具有三個特征：（1）從具體工作內容看，每一項既涉及政務又涉及居務；如社區(qū)服務，既涉及政府服務（信息服務等）又涉及社區(qū)自我服務；可以說，社區(qū)建設的每一項內容都是政務與居務的統(tǒng)一體。這一特征決定了另外兩個特征。（2）從權力依托看，社區(qū)建設任何一種項目的開展既要依托于政府權力，又要依托于社區(qū)自治權力；也就是說，開展社區(qū)建設需要政府權力和社區(qū)自治權力的互動。（3）從參與主體看，既需要政府部門的參與，又需要社區(qū)組織和每一個社區(qū)人的參與。從這個意義上講，政府部門、社區(qū)組織和社區(qū)人都是社區(qū)建設的主體，缺少任何一方的積極參與，社區(qū)建設都不可能順利推進。

當前，選擇在社區(qū)內部建立一種政府行政管理機制與“社區(qū)自治”機制相結合、政府管理功能與社區(qū)自治功能互補的治理網絡，符合了目前社區(qū)承受力的實際情況。社區(qū)組織是一個群眾性自治組織，不是行政性法人單位，沒有履行行政權力的資格和條件，不能期望政府部門向社區(qū)轉移行政權利，如果轉移，社區(qū)組織不僅根本無法承接，還會迅速被壓垮。有效辦法，就是通過區(qū)街政府部門職能轉變，既強化政府的行政功能，又通過為社區(qū)“松綁”、減負，增強社區(qū)自治功能，既提高政府管理效用，又增強社區(qū)自治效用。

因此，當前“社區(qū)自治”應該而且只能是一種政府主導下的有限自治。它既不同于過去那種以行政管理為主，條塊分割的城市基層社會管理模式（典型的行政管理模式）；也不同于西方國家的社區(qū)自治模式（典型的社區(qū)自治模式）；而是在社會主義市場經濟體制替代計劃經濟體制背景下產生的、具有中國特色的、政府自覺依法行政、社區(qū)組織自主管理、社區(qū)居民自愿參與相結合的治理模式（行政管理與社區(qū)自治融合型模式）。

從操作層面，當前我們亟待做的是：（1）加強培訓，加快社會工作者職業(yè)化進程，盡快提高社區(qū)工作隊伍素質；（2）加快推進城市管理綜合執(zhí)法改革步伐，減少“大蓋帽”過多過濫現象；（3）大力發(fā)育群眾性自治組織，明確和提高小區(qū)業(yè)主委員會的法律地位；（4）積極探索“行政管理與社區(qū)自治融合型模式”向“典型的社區(qū)自治模式”過渡的思路。開展社區(qū)建設最基本的內容有六項，即社區(qū)組織、社區(qū)服務、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)文化、社區(qū)環(huán)境和社區(qū)治安。社區(qū)自治組織建設是建立和完善社區(qū)管理體制的核心。社區(qū)組織的根本性質是黨領導下的依法自治，即自我管理、自我教育、自我服務。

（2009年）

[1] 參見蔡雪雄、李桂平：“從經濟主導型到社會主導型：現代城市管理的優(yōu)化取向”，載《社會科學研究》， 2004年第6期，第39—42頁。

[2] 數據來源：全國流動人口計劃生育工作座談會（2006年10月28日，上海）；第十屆全國人民代表大會第三次會議政府工作報告（2005年3月5日，北京）。

[3] “健全的城市管理全球運動”，可查閱：http：／／www．unchs．org／govern／．