應(yīng)急管理信息平臺概要_現(xiàn)代應(yīng)急管理理論與技術(shù)

公共突發(fā)事件是社會發(fā)展的產(chǎn)物，人類生產(chǎn)活動范圍的擴(kuò)大，人員聚集幾率的增加，公共設(shè)施的開放，這些趨向都導(dǎo)致危險源的增加。一旦事故發(fā)生，容易產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，引起事故災(zāi)害規(guī)模擴(kuò)大，造成災(zāi)難性后果。

早期的應(yīng)急系統(tǒng)是各國政府的城市報警求助系統(tǒng)，如英國的999、美國的911、歐共體的112等，隨后各類專門應(yīng)急系統(tǒng)，如地震應(yīng)急系統(tǒng)、核應(yīng)急系統(tǒng)等也相繼建立。美國在20世紀(jì)70年代就組建了國家層面的專門應(yīng)急機(jī)制——聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA)，日本也在這一時期基本完成了災(zāi)害應(yīng)急管理體系的建立。

“9·11”以后，美國大力加強應(yīng)急資源整合、應(yīng)急技術(shù)研發(fā)和集成應(yīng)用，使應(yīng)急平臺具備資源共享、綜合智能分析、統(tǒng)一規(guī)范的協(xié)調(diào)管理以及信息暢通的技術(shù)能力，為綜合預(yù)測預(yù)警、形勢通告、協(xié)調(diào)指揮等提供強大支撐。在英國，建立集成應(yīng)急管理平臺(IEM)，增強應(yīng)急機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)與協(xié)作能力，通過有效的識別和管理各種突發(fā)事件的風(fēng)險，使其擁有并維持世界一流的應(yīng)對突發(fā)事件的能力。在德國，先后建立危機(jī)預(yù)防信息系統(tǒng)(de NIS和de NISⅡ)，為聯(lián)邦和地方政府決策者的信息溝通、事件響應(yīng)提供信息網(wǎng)絡(luò)支持，更好地為突發(fā)事件的援救提供服務(wù)。在日本，災(zāi)害信息系統(tǒng)包括早期評價系統(tǒng)和應(yīng)急對策支持系統(tǒng)，為政府快速、準(zhǔn)確制定決策提供依據(jù)，為相關(guān)機(jī)構(gòu)提供共享信息平臺，其信息獲取和傳輸覆蓋了從首相官邸、到內(nèi)閣府、到都道府縣的行政機(jī)關(guān)和消防本部、到基層的村莊。

5.1.1 應(yīng)急管理信息平臺的概念和定位

印度洋地震海嘯之所以損失慘重，關(guān)鍵在于缺乏完善的監(jiān)測監(jiān)控和預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)。如果能及早發(fā)現(xiàn)，及早進(jìn)行分析預(yù)測，在早期進(jìn)行預(yù)警發(fā)布，則可極大地減少傷亡和損失。之后發(fā)生的倫敦邦斯菲爾德油庫大爆炸事件，其應(yīng)急處置就比較成功，原因在于事件發(fā)生后，應(yīng)急系統(tǒng)立即對可能引起的各種潛在危害因素進(jìn)行了風(fēng)險評估，給出了系統(tǒng)、詳細(xì)的預(yù)防應(yīng)對方案，包括爆炸現(xiàn)場戒嚴(yán)范圍，居民有序疏散，消防力量分配調(diào)度，對地表水與地下水水質(zhì)進(jìn)行分析和監(jiān)測，以及分析對大氣質(zhì)量的影響并進(jìn)行監(jiān)測，分析經(jīng)濟(jì)損失并開展調(diào)查等。

從以上案例，我們不難看到，這些突發(fā)公共事件應(yīng)急處置的成敗，很大程度上在于是否具備了健全的“眼”、“腦”、“手”。頭腦是應(yīng)急管理信息系統(tǒng)的核心，監(jiān)測監(jiān)控和信息接報是應(yīng)急管理信息系統(tǒng)的眼睛，應(yīng)急指揮和應(yīng)急處置措施是應(yīng)急管理信息平臺的手腳。要使“眼”看得見和“手”摸得著的作用能充分發(fā)揮出來，一個強大的“頭腦”尤為關(guān)鍵。

通常提到的“應(yīng)急平臺”、“應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)”、“應(yīng)急指揮平臺”和“應(yīng)急管理信息系統(tǒng)”等，都從不同側(cè)面對應(yīng)急管理信息平臺進(jìn)行了描述。四個不同的概念反映了我們對應(yīng)急管理信息化范圍和深度等認(rèn)識的變化，一個完備而健全的應(yīng)急管理信息平臺:

(1)不僅僅是信息平臺: 信息平臺只能提供“過去”和“現(xiàn)時”的狀態(tài)數(shù)據(jù)，應(yīng)急管理信息系統(tǒng)需要提供“未來”災(zāi)害發(fā)展趨勢、預(yù)期后果、干預(yù)措施、應(yīng)急決策、預(yù)期救援結(jié)果評估，以及全方位監(jiān)測監(jiān)控，具有發(fā)現(xiàn)潛在威脅的預(yù)警功能。

(2)不僅僅是指揮平臺: 應(yīng)急管理信息平臺是為應(yīng)急管理服務(wù)的，包括“平時”以及“戰(zhàn)時”，應(yīng)急管理信息平臺能對突發(fā)公共事件進(jìn)行科學(xué)預(yù)測和危險性評估，能動態(tài)生成優(yōu)化的事故處置方案和資源調(diào)配方案，形成實施應(yīng)急預(yù)案的交互式實戰(zhàn)指南，為應(yīng)急管理提供便捷的工具，為指揮決策提供輔助支持手段。

建設(shè)應(yīng)急管理信息平臺可為政府領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對突發(fā)公共事件提供有力工具，提高政府處置突發(fā)公共事件的能力，增強決策的科學(xué)性。應(yīng)急管理信息平臺能夠解決下列問題:

(1)準(zhǔn)確及時地獲得突發(fā)公共事件信息和現(xiàn)場信息，提高信息報送的及時性和準(zhǔn)確性;

(2)確保有關(guān)地區(qū)和部門的通信聯(lián)絡(luò)暢通。滿足圖像傳輸、視頻會議和指揮調(diào)度功能需要;

(3)提高現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案的可用性和使用效率，方便預(yù)案檢索、快速啟動和應(yīng)用;

(4)掌握重大危險源、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施以及重點防護(hù)目標(biāo)的空間分布和運行狀況信息。動態(tài)監(jiān)測、分析風(fēng)險隱患，對可能發(fā)生的突發(fā)公共事件進(jìn)行預(yù)測預(yù)警;

(5)對預(yù)測預(yù)警、數(shù)字預(yù)案、輔助決策和GIS進(jìn)行融合，將事件發(fā)展趨勢、影響區(qū)域與地理空間信息系統(tǒng)相結(jié)合，進(jìn)行危險性分析和綜合研判;

(6)協(xié)調(diào)指揮應(yīng)急救援，提供對專業(yè)隊伍、儲備物資、救援裝備和醫(yī)療救護(hù)等應(yīng)急資源的動態(tài)管理，進(jìn)行應(yīng)急功效評價。

應(yīng)急管理信息平臺是以公共安全科技為核心，以信息技術(shù)為支撐，軟硬件相結(jié)合的突發(fā)公共事件應(yīng)急保障技術(shù)系統(tǒng)，是實施應(yīng)急預(yù)案的工具; 具備日常管理、風(fēng)險分析、監(jiān)測監(jiān)控、預(yù)測預(yù)警、動態(tài)決策、綜合協(xié)調(diào)、應(yīng)急聯(lián)動與總結(jié)評估等功能。

5.1.2 國外應(yīng)急信息平臺建設(shè)

近年來，世界發(fā)達(dá)國家大力加強跨領(lǐng)域、跨部門的突發(fā)公共事件應(yīng)急技術(shù)的研發(fā)和一體化應(yīng)急平臺的架構(gòu)，普遍重視應(yīng)急管理信息平臺的風(fēng)險分析、信息報告、監(jiān)測監(jiān)控、預(yù)測預(yù)警、綜合研判、輔助決策、綜合協(xié)調(diào)與總結(jié)評估等關(guān)鍵環(huán)節(jié)所需的關(guān)鍵技術(shù)。

5.1.2.1 美國應(yīng)急管理信息平臺

1． 先進(jìn)的應(yīng)急平臺體系

美國的應(yīng)急平臺體系由聯(lián)邦、州、市級應(yīng)急平臺以及相應(yīng)的移動應(yīng)急平臺組成，建設(shè)和使用機(jī)構(gòu)是各級政府應(yīng)急機(jī)構(gòu)的應(yīng)急運行中心(EOC)。美國應(yīng)急平臺體系的一個重要技術(shù)特點是依靠高新技術(shù)的綜合集成，具備風(fēng)險分析、監(jiān)測監(jiān)控、預(yù)測預(yù)警、動態(tài)決策、綜合協(xié)調(diào)、應(yīng)急聯(lián)動與總結(jié)評估等功能，以實現(xiàn)公共安全應(yīng)急的一體化、實時化、精確化與快速反應(yīng)。

(1)聯(lián)邦政府應(yīng)急平臺。聯(lián)邦層面的應(yīng)急平臺由國土安全運行中心(HSOC，Homeland Security Operation Center)建設(shè)和使用。國土安全運行中心是國家級應(yīng)急樞紐(源和匯)，主要負(fù)責(zé)國內(nèi)突發(fā)事件協(xié)調(diào)、處理和形勢通告等工作，是一個集執(zhí)法、情報收集、智能分析、緊急應(yīng)對和私人機(jī)構(gòu)匯報于一體的常設(shè)全天候跨部門組織，其組織體系由跨部門專業(yè)力量構(gòu)成，可以調(diào)度廣泛的資源。國土安全運行中心與各級應(yīng)急運行中心協(xié)同應(yīng)對重大突發(fā)事件，主要依靠其值班場所內(nèi)綜合集成的高科技應(yīng)急平臺，行使日常綜合預(yù)測預(yù)警、形勢通告、緊急處置等職能，保障統(tǒng)一協(xié)調(diào)、規(guī)范管理及信息暢通，實現(xiàn)資源和信息的共享，進(jìn)行綜合分析與決策。

聯(lián)邦政府應(yīng)急平臺主要解決美國在國土安全戰(zhàn)略規(guī)劃初期面臨的突出問題——缺少一個能夠集成全國的國土安全信息的機(jī)構(gòu)或系統(tǒng)。當(dāng)時，信息散布在聯(lián)邦各部門、各州和地方機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)庫中，成百上千的系統(tǒng)只滿足特定機(jī)構(gòu)的需求，而無法橫向、縱向共享信息，成為一個個“信息孤島”，同時，法律和既有行為方式也阻礙了機(jī)構(gòu)間的信息交換和綜合集成。但通過建設(shè)應(yīng)急平臺，這種情況有了很大的改觀，主要體現(xiàn)在: 集成最新的技術(shù); 構(gòu)建橫向縱向互連互通的國土安全信息網(wǎng)絡(luò)(HSIN); 實現(xiàn)安全隱患和威脅狀況的分析功能; 具備強大的地理空間信息支持; 集成衛(wèi)星技術(shù)以得到相關(guān)地點的圖像; 發(fā)布國土安全咨詢報告和通告等。

(2)州政府應(yīng)急平臺。美國的州、市級應(yīng)急平臺和相應(yīng)的移動應(yīng)急平臺體系也非常完備?？疾靾F(tuán)重點考察了具有代表性的伊利諾伊州應(yīng)急指揮中心、芝加哥應(yīng)急管理與通信辦公室和芝加哥消防局的州、市級應(yīng)急平臺和市級移動應(yīng)急平臺。

伊利諾伊州應(yīng)急指揮中心(IEMA)主要實現(xiàn)在伊利諾伊州范圍內(nèi)共享各部門的資源，匯總各部門決策建議，以達(dá)到統(tǒng)一指揮、快速實施應(yīng)急處置的目的。中心總投資達(dá)1900萬美元，可將68個部門集中于此實施應(yīng)急管理、處置、演練等職能。指揮中心建筑格局由新聞發(fā)布廳、媒體工作室、值班室、核電站監(jiān)控室、會商中心等部分組成。其中新聞發(fā)布廳約20余座，供州長或發(fā)言人作新聞發(fā)布使用; 媒體工作室約40余座，用于處置突發(fā)事件時集中媒體，統(tǒng)一對外發(fā)布信息; 值班室墻上設(shè)5個大顯示屏，前后兩排工位，每排4個，每個工位有3個活動電腦屏幕，后排中間設(shè)1個總負(fù)責(zé)人工位，側(cè)面的4個工位各有兩臺電腦，工作人員時刻監(jiān)測大屏幕數(shù)據(jù)，如有異常，立即聯(lián)系相關(guān)人員并盡快報告; 核電站監(jiān)控室與伊州6家核電站控制中心的構(gòu)造完全相同，配備同樣的席位、設(shè)備和軟件，以實時監(jiān)測核電站運行情況; 會商中心是處置突發(fā)事件時各部門代表集中開會、討論事務(wù)、調(diào)度、指揮的場所，平時作為討論和制訂一些計劃和規(guī)劃的例會場所，墻上有4m×3m大屏，有內(nèi)外兩圈座位，外圈一邊是州的各部門，一邊是聯(lián)邦的各部門，兩端是技術(shù)支持部門。會商中心隔壁的空間可以隨意分割成多個會議室，設(shè)有大屏幕和各種接口，供協(xié)助會商的人員使用。利用伊州的應(yīng)急平臺，可以實現(xiàn)兩個重要的功能: 一個是協(xié)調(diào)功能，包括為現(xiàn)場處置協(xié)調(diào)所需的各種人力和物資資源(在此可調(diào)動1000多名醫(yī)護(hù)人員，45000名消防隊員和30000名警察)，協(xié)調(diào)有關(guān)部門和其他城市人力物力，協(xié)調(diào)相關(guān)數(shù)據(jù)庫實現(xiàn)信息共享，協(xié)調(diào)聯(lián)邦駐州的聯(lián)系員以尋求聯(lián)邦幫助等; 另一個是預(yù)測功能，主要是在發(fā)生突發(fā)事件時，對事件發(fā)展和趨勢作出估計，包括事件持續(xù)的時間、受影響的范圍、公共服務(wù)功能受影響的程度以及需要動用多少力量進(jìn)行應(yīng)對等。

(3)市政府應(yīng)急平臺。芝加哥應(yīng)急管理與通信辦公室(COEMC)成立于1995年，起初只是一個911派遣中心?！?·11”事件后，升級為可以處理交通事故、衛(wèi)生事件、恐怖襲擊、地震、颶風(fēng)等突發(fā)事件的應(yīng)急處置中心。目前COEMC硬件建設(shè)總投入約1500萬美元，軟件總投入約7600萬美元，主要包括接警室(911中心)、新聞發(fā)布室、監(jiān)控管理中心、協(xié)調(diào)處理中心、聯(lián)合應(yīng)急處理中心、決策室等部門。接警室的主要功能是接受報警和調(diào)度派遣，上崗人員都經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，平均接入時間達(dá)1.4秒; 新聞發(fā)布室主要用于召開新聞發(fā)布會，亦可作為培訓(xùn)演練廳和會議場所等; 監(jiān)控管理中心控制芝加哥2000多個攝像頭，并可接入警車、機(jī)場、樓宇、私人部門和移動平臺視頻圖像，由專業(yè)人員對信息進(jìn)行初步分析處理。除通過監(jiān)控系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)和處理問題之外，監(jiān)控管理中心還監(jiān)督和處理接警室處理不了的問題，甚至組織各專業(yè)部門的會議;協(xié)調(diào)處理中心是衛(wèi)生、電力、污水、動物、交通等部門會商決策的場所，各部門人員可在席位上直接調(diào)用相應(yīng)部門的資源; 聯(lián)合應(yīng)急處理中心是突發(fā)事件發(fā)生時市內(nèi)各部門負(fù)責(zé)人會商決策的場所，僅市長或值班主任有權(quán)啟動。各部門全年24小時值班，無論何時都可按值班表通知相應(yīng)部門的工作人員上崗處置; 決策室是領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行決策的場所，有電子沙盤和觸摸式屏幕方便會商，數(shù)據(jù)包括遙感影像和GIS地圖等，并能進(jìn)行查詢、標(biāo)繪、量算、生成專題圖等，查詢的建筑物、應(yīng)急車等細(xì)節(jié)均可顯示在墻上的2個大屏幕上。

芝加哥的移動應(yīng)急平臺建在芝加哥消防局，主要為三類車輛: 應(yīng)急移動指揮車、危化與核輻射檢測車、洗消車。應(yīng)急移動指揮車造價在80萬～100萬美元左右，可通過無線通信與應(yīng)急指揮中心隨時保持聯(lián)絡(luò)。車上設(shè)2個大屏，一個顯示GIS地圖及查詢信息，一個顯示周圍的視頻; 共設(shè)8個坐席，其中6個分別負(fù)責(zé)通信聯(lián)絡(luò)、綜合信息查詢等，2個為負(fù)責(zé)人坐席。危化品及核輻射檢測車造價在50萬美元左右，車內(nèi)配有多種便攜式?；窓z測儀和一般?；诽幚硌b備，可檢測生物、化學(xué)、核輻射等，最多可同時救助50人，駕駛艙后的控制室配有各種通信設(shè)備和應(yīng)急常用書籍以備現(xiàn)場查詢使用。洗消車用于現(xiàn)場實施防化、消毒作業(yè)，車內(nèi)分左右(男女)兩個通道，每通道分脫衣、消毒、沖洗、穿衣等區(qū)域，每小時可沖洗200人。

2． 完善的美國應(yīng)急平臺支撐體系

應(yīng)急平臺支撐體系是國家順利實施應(yīng)急預(yù)案、保障應(yīng)急平臺管理和運行、成功處置突發(fā)事件的基本條件。美國應(yīng)急平臺支撐體系主要包括科研基地和基礎(chǔ)條件、各類大型軟件系統(tǒng)、教育培訓(xùn)體系等，為建立統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急平臺體系提供關(guān)鍵技術(shù)和培訓(xùn)手段。這些科技支撐體系和教育培訓(xùn)體系并對應(yīng)急平臺的研發(fā)、更新維護(hù)和有效運用等起到了重要作用。

(1)科技支撐體系。應(yīng)急管理方面的科技政策由美國國家科學(xué)技術(shù)委員會下設(shè)的科技政策的內(nèi)閣級委員會負(fù)責(zé)制定，其中環(huán)境與自然資源部負(fù)責(zé)應(yīng)急管理相關(guān)的科研工作，主要研究對象包括: 颶風(fēng)和熱帶風(fēng)暴、洪水、干旱、龍卷風(fēng)、地震、火山噴發(fā)、滑坡、疫情爆發(fā)、重要設(shè)施威脅、石油及?；沸孤?、火災(zāi)等。委員會研究提出了應(yīng)急管理中六大科技挑戰(zhàn)和九個關(guān)鍵環(huán)節(jié): 六大科技挑戰(zhàn)包括災(zāi)害信息的實時獲取、災(zāi)害或事故的發(fā)展機(jī)理和規(guī)律、防災(zāi)策略和技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的缺陷識別和防護(hù)、抗災(zāi)能力評估及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、提升公眾的安全意識與災(zāi)害應(yīng)對能力; 九個關(guān)鍵環(huán)節(jié)涉及災(zāi)害機(jī)理研究、危害風(fēng)險區(qū)劃、多因素風(fēng)險評估、信息傳遞、災(zāi)害預(yù)防、預(yù)測預(yù)警、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、災(zāi)后重建。

美國公共安全和應(yīng)急管理方面的科技創(chuàng)新機(jī)構(gòu)則涉及龐大的科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)和實驗室。其研究機(jī)構(gòu)具備很強的研究能力，能夠引領(lǐng)本領(lǐng)域的研究方向，在應(yīng)急平臺的預(yù)測預(yù)警研究方面起著重大的技術(shù)支撐作用?？蒲袉挝谎邪l(fā)了一批與應(yīng)急平臺相關(guān)的信息系統(tǒng)和管理系統(tǒng)，如NEMIS國家應(yīng)急管理信息系統(tǒng)、FEMIS聯(lián)邦政府應(yīng)急管理信息系統(tǒng)和CAMEO計算機(jī)輔助應(yīng)急執(zhí)行管理系統(tǒng)等。還開發(fā)了大量大型災(zāi)害模擬及分析軟件，SLOSH(Sea，Lake，Overland，Surge from Hurricanes)預(yù)測颶風(fēng)引起風(fēng)暴潮的危險性，由聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(FEMA)、美國陸軍工程兵部隊(USACE)和國家氣象服務(wù)中心(NWS)共同開發(fā)，目前由國家颶風(fēng)中心使用; ALOHA(Areal Locations of Hazardous Atmospheres)用于危化品擴(kuò)散分析，經(jīng)過多年發(fā)展，目前已經(jīng)能夠應(yīng)用于應(yīng)急響應(yīng)、規(guī)劃、訓(xùn)練和科技領(lǐng)域，由美國環(huán)保署(EPA)和國家海洋和大氣管理局(NOAA)共同開發(fā); HAZUS－MH(HAZards U．S． Multi－Hazard)預(yù)測颶風(fēng)、洪水和地震等造成的后果，由聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(FEMA)和國家建筑科學(xué)學(xué)院(NIBS)共同開發(fā); OREMS(Oak Ridge Evacuation Modeling System)預(yù)測大尺度疏散及可行性分析，由橡樹嶺國家實驗室(ORNL)開發(fā)。

美國的一些應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)還非常重視吸引多學(xué)科交叉的科技力量進(jìn)行相關(guān)研究。如美國國家海洋與大氣管理局颶風(fēng)中心開發(fā)颶風(fēng)損失模型時，召集了氣象學(xué)、風(fēng)與結(jié)構(gòu)工程學(xué)、計算機(jī)科學(xué)、地理信息系統(tǒng)學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、財會學(xué)和保險學(xué)等方面的專家，模型涉及風(fēng)災(zāi)模型(氣象學(xué))、易損模型(工程學(xué))、保險損失模型(保險統(tǒng)計學(xué))等。為完善和驗證該模型，支持佛羅里達(dá)國際大學(xué)國際颶風(fēng)研究中心開發(fā)颶風(fēng)損失模型時，召集了氣象學(xué)、風(fēng)與結(jié)構(gòu)工程學(xué)、計算機(jī)科學(xué)、地理信息系統(tǒng)學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、財會學(xué)和保險學(xué)等方面的專家，模型涉及風(fēng)災(zāi)模型(氣象學(xué))、易損模型(工程學(xué))、保險損失模型(保險統(tǒng)計學(xué))等。為完善和驗證該模型，支持佛羅里達(dá)國際大學(xué)國際颶風(fēng)研究中心建設(shè)大型實驗裝備——風(fēng)墻以模擬颶風(fēng)，包括移動風(fēng)墻(具體參數(shù): 雙風(fēng)扇，模擬風(fēng)速達(dá)120m/h，相當(dāng)于16級颶風(fēng)，約194km/h，可加水模擬暴風(fēng)雨)和固定風(fēng)墻(具體參數(shù): 六風(fēng)扇，模擬諾伊消防培訓(xùn)服務(wù)學(xué)院的培訓(xùn)場所風(fēng)速達(dá)130m/h，相當(dāng)于17級颶風(fēng)，約210 km/h，可加水模擬暴風(fēng)雨，可模擬殘骸碎片)。

(2)教育培訓(xùn)體系。美國的應(yīng)急管理教育培訓(xùn)體系由三級機(jī)構(gòu)組成: 美國應(yīng)急管理學(xué)會、州級應(yīng)急培訓(xùn)服務(wù)機(jī)構(gòu)和高等院校。美國應(yīng)急管理學(xué)會開設(shè)的培訓(xùn)課程主要是針對各級政府應(yīng)急管理官員和各級應(yīng)急運行中心的工作人員。州級應(yīng)急培訓(xùn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)教程主要是針對各州應(yīng)急相關(guān)人員，也有大學(xué)本科和研究生級別的高級應(yīng)急管理課程和專業(yè)應(yīng)急人員課程。高等院校應(yīng)急培訓(xùn)服務(wù)的培訓(xùn)課程主要是美國應(yīng)急管理學(xué)會委托(聯(lián)合)高等院校開發(fā)的應(yīng)急理論課程、應(yīng)急專業(yè)知識課程、高級應(yīng)急管理課程、應(yīng)急新技術(shù)的研發(fā)和試驗課程等，例如美國應(yīng)急管理學(xué)會委托哈佛大學(xué)進(jìn)行的應(yīng)急理論課程、高級應(yīng)急管理課程培訓(xùn); 委托麻省理工大學(xué)進(jìn)行的通信保障課程的培訓(xùn)等。

美國應(yīng)急管理學(xué)會受聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(FEMA)委派，負(fù)責(zé)對聯(lián)邦、各州、地方和部族的政府機(jī)構(gòu)、志愿者組織、公共機(jī)構(gòu)和私人部門進(jìn)行減災(zāi)、災(zāi)害準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)、災(zāi)后恢復(fù)方面的培訓(xùn); 負(fù)責(zé)對各州應(yīng)急培訓(xùn)服務(wù)機(jī)構(gòu)和學(xué)校應(yīng)急培訓(xùn)服務(wù)進(jìn)行管理。美國應(yīng)急管理學(xué)會下設(shè)美國國家應(yīng)急培訓(xùn)中心(National Emergency Training Center)，以此為基地開展國家級應(yīng)急培訓(xùn)工作，包括應(yīng)急管理學(xué)院和國家消防學(xué)院。

美國各州也都設(shè)置州級應(yīng)急培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的應(yīng)急管理培訓(xùn)，伊利諾伊州應(yīng)急培訓(xùn)機(jī)構(gòu)——伊利諾伊大學(xué)香檳分校伊利諾伊消防培訓(xùn)服務(wù)學(xué)院具有代表性。該學(xué)院的應(yīng)急管理教育培訓(xùn)的理論課程主要有三方面的內(nèi)容，一是結(jié)合應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行機(jī)構(gòu)和職責(zé)分工培訓(xùn)，使受訓(xùn)者充分了解整個突發(fā)公共事件處置過程中多部門、多角色的分工和相互協(xié)調(diào)配合的關(guān)系; 二是結(jié)合應(yīng)急處置流程中的目標(biāo)監(jiān)測監(jiān)控、應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)、應(yīng)急處置任務(wù)分配、通訊保障預(yù)案、事件情況統(tǒng)計等內(nèi)容，對受訓(xùn)者分發(fā)相關(guān)表單，進(jìn)行模擬和實際操作，提高操作能力; 三是結(jié)合應(yīng)急處置過程中的接報信息、應(yīng)急處置小組日志、應(yīng)急處置計劃表、醫(yī)療衛(wèi)生保障預(yù)案、無線通信工作表、救援力量分配表、空中作業(yè)摘要等表單的實際填寫操作，熟悉應(yīng)急業(yè)務(wù)流程和應(yīng)急技術(shù)。該學(xué)院還特別注重應(yīng)急實戰(zhàn)能力的培訓(xùn)，例如在真實建筑中安放家具、假人等模擬真實火災(zāi)環(huán)境，訓(xùn)練消防隊員以真實環(huán)境中進(jìn)行應(yīng)急處置; 用集裝箱搭建的應(yīng)急救援場所以模擬電梯間，用于進(jìn)行消防演練和人員救援演練; 模擬地震后的廢墟，對應(yīng)急救援人員進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)志語言掌握、科學(xué)挖掘、救援步驟熟悉、通信探測設(shè)備使用等培訓(xùn)演練。

5.1.2.2 其他國家應(yīng)急管理信息平臺

1． 日本防災(zāi)中心

日本按行政系統(tǒng)分別設(shè)置中央防災(zāi)會議(國家級)、都道府縣防災(zāi)會議(省部級)和市町村防災(zāi)會議(基層)。一旦災(zāi)害發(fā)生之后，這些“會議”單位作為應(yīng)急反應(yīng)機(jī)構(gòu)自動轉(zhuǎn)換為同一級的災(zāi)害對策總部(或中心)。

日本于1947年制定“災(zāi)害救助法”，1961年出臺“災(zāi)害對策基本法”。日本東京都防災(zāi)中心成立于1991年，位于東京都政府辦公大樓內(nèi)，是全區(qū)綜合防災(zāi)行動指揮部，其機(jī)構(gòu)包括: “災(zāi)害對策本部”由東京都知事和消防、警察等單位領(lǐng)導(dǎo)組成; “防災(zāi)中心聯(lián)絡(luò)室”負(fù)責(zé)與各類災(zāi)害預(yù)防、救助部門聯(lián)絡(luò); “通信室”負(fù)責(zé)保障各種通信系統(tǒng); “指揮情報室”收集各類災(zāi)害情報，傳達(dá)本部減災(zāi)決策指令; “夜間防災(zāi)聯(lián)絡(luò)室”負(fù)責(zé)夜間和休息日值班警戒任務(wù)。

圖5－1 日本災(zāi)害信息系統(tǒng)

2． 歐盟e－Risk系統(tǒng)

歐盟e－Risk系統(tǒng)是一個基于衛(wèi)星通信的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)架構(gòu)，為其成員國實現(xiàn)跨國、跨專業(yè)、跨警種、高效及時地處理突發(fā)公共事件和自然災(zāi)害提供支持服務(wù)，該系統(tǒng)于2000年建成。在重大事故發(fā)生后，救援人員常碰到通信系統(tǒng)被破壞、信道嚴(yán)重堵塞等情況，導(dǎo)致救援人員無法與指揮中心和專家小組及時聯(lián)系。基于這種情況，e－Risk利用衛(wèi)星通信和多種通信手段來支持突發(fā)公共事件的管理?？紤]到救災(zāi)和處理突發(fā)緊急事件必須分秒必爭，救援單位利用“伽利略”衛(wèi)星定位技術(shù)，結(jié)合地面指揮調(diào)度系統(tǒng)和地理信息系統(tǒng)，對事故現(xiàn)場進(jìn)行精確定位，在最短的時間內(nèi)到達(dá)事發(fā)現(xiàn)場，開展救援和處置工作。而利用多種通信手段則表現(xiàn)在應(yīng)急管理通信系統(tǒng)集成了有線語音系統(tǒng)、無線語音系統(tǒng)、寬帶衛(wèi)星系統(tǒng)、數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、視頻系統(tǒng)等多個系統(tǒng)，配合應(yīng)急管理和處置調(diào)度軟件，使指揮中心、相關(guān)聯(lián)動單位、專家小組和現(xiàn)場救援人員快速取得聯(lián)系，并在短時間里解決問題。

歐盟e－Risk系統(tǒng)對應(yīng)急管理的定義包括突發(fā)事件發(fā)生前、發(fā)生中、發(fā)生后三個方面:

(1)在事故發(fā)生前，系統(tǒng)通過搜集和處理影像資料、圖片、地理信息等，開展風(fēng)險預(yù)防;

(2)在突發(fā)事件發(fā)生時，通過收集和發(fā)布來自現(xiàn)場的資料、圖片等，在救援小組、專家小組和指揮中心之間建立起語音、圖像、數(shù)據(jù)的同步鏈路，通過各部門的“協(xié)同作戰(zhàn)”，開展現(xiàn)場救援;

(3)在救援工作結(jié)束后，對突發(fā)事件的發(fā)生和處置進(jìn)行分析和交流，并對有關(guān)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行更新，制定新一輪的預(yù)案。

3． 英國應(yīng)急管理系統(tǒng)IEM(Integrated Emergency Management)

2004年英國各地方政府開始建立集成應(yīng)急管理系統(tǒng)，IEM功能識別潛在突發(fā)事件; 評估其發(fā)生可能性與后果; 制定應(yīng)急預(yù)案; 部署相應(yīng)的應(yīng)急能力; 評價應(yīng)急策略、預(yù)案和能力; 提供必要的培訓(xùn)和教育。

4． 德國危機(jī)預(yù)防信息系統(tǒng)(GEPIS)

2001年夏天決定建立GEPIS(German Emergency Planning Information System)。GEPISⅡ致力于巨災(zāi)管理的信息支持，評估災(zāi)難現(xiàn)狀情勢和面臨的問題。GEPISⅡ連接了聯(lián)邦政府和各州成員，目標(biāo)是建立一個網(wǎng)絡(luò)，為突發(fā)事件援救提供信息服務(wù)。GEPISⅡ存儲的數(shù)據(jù)包括靜態(tài)數(shù)據(jù)和動態(tài)數(shù)據(jù)。

5.1.2.3 國外主流應(yīng)急指揮軟件平臺功能模型

國外應(yīng)急指揮軟件大都采用平臺式軟件，功能特點主要有:

1． 高效的運作支持

通過改進(jìn)操作流程，有效地提高接處警速度，提高系統(tǒng)的整體效能。

(1)實時信息服務(wù)。系統(tǒng)提供實時的接警信息服務(wù)和處警服務(wù)，并通過一整套的聯(lián)動信息表達(dá)方法，營造實時的接處警環(huán)境，比如，接警員每接聽一個報警，系統(tǒng)自動提供報警信息，進(jìn)行事發(fā)地址的驗證服務(wù)，自動檢查相同事件，顯示事件周邊地理環(huán)境和警力狀態(tài)，提示詢問和處置信息，并及時報告事件狀態(tài)改變信息。

(2)自動反應(yīng)計劃。對于報警事件全程處理過程中，系統(tǒng)能夠?qū)λ械年P(guān)鍵處置步驟定義自動反應(yīng)計劃和觸發(fā)條件，在事件處理過程中，一旦觸發(fā)條件具備，系統(tǒng)即可自動推薦處置措施，從而有效地縮短反應(yīng)時間，提高事件的處理效率。

(3)宏支持。系統(tǒng)可以將接處警過程中常用的操作模式定義成宏，在使用時實現(xiàn)一鍵調(diào)度，進(jìn)一步提高接處警的操作效率。

(4)標(biāo)準(zhǔn)化處理程序。對于經(jīng)常出現(xiàn)的報警事件，系統(tǒng)可以定義標(biāo)準(zhǔn)化的處理處置程序，保證事件處理的規(guī)范性和高效性。

2． 多機(jī)構(gòu)協(xié)同指揮

應(yīng)急指揮的核心是多部門、多機(jī)構(gòu)協(xié)同指揮，整體作戰(zhàn)。

(1)多機(jī)構(gòu)、多職能組定義。系統(tǒng)中的機(jī)構(gòu)或?qū)嶓w可以定義，規(guī)定其擁有的資源、自動反應(yīng)計劃、事件類型和權(quán)限，當(dāng)出現(xiàn)與這些機(jī)構(gòu)相關(guān)的事件，這些機(jī)構(gòu)即可自動被激活，參與事件處理。多機(jī)構(gòu)的概念也體現(xiàn)在同一個機(jī)構(gòu)不同職能部門協(xié)同處警方面。

(2)多角色協(xié)同接處警。決策和指揮的最佳境界就是群策群力。系統(tǒng)提供協(xié)同功能支持接警人員與處警人員、指揮中心人員與現(xiàn)場出警人員、上級部門與下級部門、指揮中心與協(xié)作單位之間的多層次、多方式協(xié)作，實現(xiàn)多人高效地協(xié)同事件處理，達(dá)到“一點感知，處處可知”的指揮佳境。

3． 強大的系統(tǒng)集成能力

聯(lián)動部門在其長期運行過程中，積累了大量專業(yè)資源和處理系統(tǒng)，這些資源也是應(yīng)急指揮的基礎(chǔ)資源。因此，應(yīng)急指揮系統(tǒng)允許與其他系統(tǒng)互連互通互操作。

(1)規(guī)范化接口服務(wù)。接口服務(wù)支持接口代理體制，由專用的接口服務(wù)器來支持。該接口/通信服務(wù)器配有各種接口，并將接口通信與外界系統(tǒng)進(jìn)行處理。將接口活動設(shè)在獨立的服務(wù)器上，可以優(yōu)化系統(tǒng)的反應(yīng)時間、并增強數(shù)據(jù)庫及通信等其他功能。

(2)指揮系統(tǒng)之間的互操作性。大型指揮體系中一般都有多級指揮體系(組織)結(jié)構(gòu)，為了實現(xiàn)這些系統(tǒng)之間有效的協(xié)作，必須解決好系統(tǒng)之間的互操作性的問題。系統(tǒng)提供專門用于實現(xiàn)不同指揮系統(tǒng)之間的互操作模塊。定義基于XML的數(shù)據(jù)交換協(xié)議，能夠?qū)崿F(xiàn)該系統(tǒng)與其他應(yīng)急指揮系統(tǒng)之間的信息交換，包括事件信息、處警信息、現(xiàn)場反饋信息和其他相關(guān)信息的交換。

4． 智能化

接處警軟件的智能化，指的是系統(tǒng)包含大量業(yè)務(wù)知識，可根據(jù)事件處理的狀態(tài)，運用這些知識，向指揮人員適時推薦處置程序或?qū)κ录幚磉^程告警，以輔助接處警人員對事件作出高效、準(zhǔn)確的反應(yīng)。由于現(xiàn)代城市高度集約化發(fā)展，緊急事件越來越復(fù)雜，所需要的專業(yè)知識越來越多，從而對指揮人員專業(yè)素質(zhì)提出了更高的要求。因此，智能化程度是應(yīng)急指揮系統(tǒng)技術(shù)水平高低和適應(yīng)性的一個重要指標(biāo)。

系統(tǒng)基于規(guī)則驅(qū)動的處理邏輯，所有業(yè)務(wù)控制邏輯均規(guī)則化，系統(tǒng)對事件處理場景的反應(yīng)均通過規(guī)則設(shè)定即可實現(xiàn)自動反應(yīng)。系統(tǒng)根據(jù)事發(fā)地、事件類別、事件性質(zhì)自動選擇事件的處警人員和部門，并推薦事件處理所需要的資源。分配原則可定義。

5． 強大的基于地圖/圖形的可視化調(diào)度能力

應(yīng)急指揮系統(tǒng)中的電子地圖系統(tǒng)不僅用于地理信息、警力的顯示，而且還用于可視化的，基于GIS圖形化的資源管理、行動規(guī)劃、態(tài)勢顯示與指揮調(diào)度等，可以通過圖形化的拖曳，即可完成指揮與調(diào)度。地圖系統(tǒng)一般都可支持Map Info，Arc Info，MGE，Auto CAD，Geo SQL， Genasys和其他的商業(yè)格式。

6． 可靠的系統(tǒng)維護(hù)與抗毀能力

一個系統(tǒng)的功能發(fā)揮還依賴于良好的運營維護(hù)。

(1)經(jīng)過大范圍驗證的維護(hù)服務(wù)方式。一個成熟的系統(tǒng)，不僅體現(xiàn)在其強大的功能上，同時也體現(xiàn)在科學(xué)維護(hù)能力上。大范圍的用戶使用相近版本的軟件，其維護(hù)服務(wù)通過眾多考驗，系統(tǒng)服務(wù)與維護(hù)的每一步驟都經(jīng)過開發(fā)人員、實施人員和用戶反復(fù)驗證，因而減少了因維護(hù)人員個人素質(zhì)的差異帶來的風(fēng)險，并有效地縮短平均修復(fù)時間。

(2)不停機(jī)系統(tǒng)維護(hù)和升級。系統(tǒng)維護(hù)升級不是通過寫代碼，而是通過配置參數(shù)來實現(xiàn)。這樣，系統(tǒng)管理員在系統(tǒng)運行時就可以進(jìn)行維護(hù)升級，而接處警員等應(yīng)用軟件使用操作者執(zhí)行系統(tǒng)刷新命令即可實現(xiàn)系統(tǒng)升級，以保證系統(tǒng)在7X24環(huán)境下無須停機(jī)。

(3)系統(tǒng)冗余設(shè)計。為確?？煽啃裕到y(tǒng)使用冗余數(shù)據(jù)庫服務(wù)器。兩個服務(wù)器保存有數(shù)據(jù)庫的相同拷貝，以便在一個服務(wù)器出現(xiàn)故障時，系統(tǒng)能繼續(xù)運行，而不中斷。

(4)預(yù)備場地的備份CAD服務(wù)器。針對應(yīng)急指揮中心機(jī)房可能陷入癱瘓的情況，系統(tǒng)提供可在另外的場地設(shè)立第三臺服務(wù)器的能力。當(dāng)應(yīng)急指揮中心主站不能工作時，系統(tǒng)里的其他可以繼續(xù)工作的工作站切換到備份中心的數(shù)據(jù)庫，繼續(xù)操作。

部分發(fā)達(dá)國家應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)和主流應(yīng)急指揮軟件平臺開發(fā)相對起步較早，有豐富的經(jīng)驗積累。國外主流應(yīng)急指揮軟件采用平臺化架構(gòu)，它們或提供二次開發(fā)環(huán)境，如使用TLK語言進(jìn)行簡單定義; 或提供模塊化應(yīng)急基礎(chǔ)套件，如功能套件和流程定制套件，各模塊靈活組合即可形成新的應(yīng)用軟件; 或提供API接口進(jìn)行相關(guān)系統(tǒng)的集成; 這些應(yīng)急指揮軟件平臺具有業(yè)務(wù)定制的特點，能根據(jù)不同流程和功能的需求定制業(yè)務(wù)響應(yīng)模型，能更好地兼容已建成的系統(tǒng)，同時，兼顧未來發(fā)展的需要。

5.1.3 我國應(yīng)急管理信息平臺發(fā)展

公共安全是充分體現(xiàn)“以人為本”、“人民利益高于一切”的公益性事業(yè)，是國家安全的重要基石，是人民安居樂業(yè)的基本保證。應(yīng)急管理和突發(fā)公共事件處置是公共安全最核心的問題，隨著其內(nèi)涵不斷深化和外延的擴(kuò)展，已經(jīng)上升為國家層面重要的和長遠(yuǎn)的基本事務(wù)。

日趨激烈的國內(nèi)和國際競爭帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)全球化、政治多極化和社會信息化使我國公共安全面臨一系列新情況和新問題，一方面將迎來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，對公共安全環(huán)境提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。同時隨著城市化、工業(yè)化及全球化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，公共安全問題發(fā)生頻度將大大增加，我國將面臨突發(fā)公共事件所帶來的嚴(yán)峻考驗。

2006年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見》提到: 加快推進(jìn)應(yīng)急平臺建設(shè)，提高應(yīng)急處置效率和水平; 加大公共安全科技攻關(guān)和應(yīng)用力度，不斷提高應(yīng)急裝備和技術(shù)保障水平。

2006年10月十六屆六中全會《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中指出，“建立統(tǒng)一高效的應(yīng)急信息平臺”，“實現(xiàn)社會預(yù)警、社會動員、快速反應(yīng)、應(yīng)急處置的整體聯(lián)動”。

由于我國舉辦奧運會和世博會等重大國際性活動，對于應(yīng)急管理的投資保持快速增長。隨著各級政府對應(yīng)急工作的高度重視，在應(yīng)急管理信息平臺建設(shè)方面投入不斷增加，我國各級政府正在加緊建設(shè)應(yīng)急管理信息平臺，廣西南寧市建成了我國第一個應(yīng)急聯(lián)動中心?！胺堑洹敝?，北京、上海、廣州、深圳、杭州、揚州、成都、重慶等地也建設(shè)了應(yīng)急系統(tǒng)，應(yīng)急管理信息系統(tǒng)成為各省市在電子政務(wù)深度應(yīng)用方面的工作重點。

從整體上講，我國應(yīng)急管理信息平臺的建設(shè)正在得到各個地方政府的重視，但是由于諸多的因素，平臺建設(shè)還存在諸多的問題，還與國外的應(yīng)急管理信息平臺存在較大的差距。與國外的應(yīng)急管理信息平臺相比，國內(nèi)的應(yīng)急管理信息平臺的建設(shè)起步晚，但發(fā)展快。我國早期分別建立了公安110、消防119、急救120和交警122等四個獨立的應(yīng)急系統(tǒng)，屬于只應(yīng)急不聯(lián)動的初級模式。這種模式目前仍然被我國大部分城市所采用。與國外采用統(tǒng)一的報警或求助電話號碼，統(tǒng)一接警，統(tǒng)一指揮的應(yīng)急聯(lián)動模式相比，這種初級模式存在明顯的差距。

近年來，建立統(tǒng)一接警，統(tǒng)一指揮的城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)得到了各級政府和國家相關(guān)部門(如公安部、工業(yè)和信息化部、科技部)的重視。公安部在2004年4月發(fā)通知要求各地公安系統(tǒng)在三年內(nèi)建成將110，119和122三警合一的聯(lián)動系統(tǒng)。

一些城市已經(jīng)建成或正在建設(shè)自己的城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)。2002年5月廣西南寧市建成了我國第一個城市應(yīng)急聯(lián)動中心，開通了覆蓋整個南寧市轄區(qū)的我國第一套城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)。SARS過后，北京、上海、天津、深圳、南京、大連、濟(jì)南、成都等城市在考察、借鑒南寧市應(yīng)急聯(lián)動中心成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地的規(guī)模、體制、力量、現(xiàn)狀等特點，紛紛開始建設(shè)或規(guī)劃各自的城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)。我國應(yīng)急管理信息平臺發(fā)展大致歷經(jīng)了三代。

5．1．3．1 第一代: 單警種應(yīng)急指揮系統(tǒng)ERS，1986—2006年

以消防119ERS為例，單警種指揮調(diào)度系統(tǒng)ERS(Emergency Responsesystem)，指揮調(diào)度中心值守人員受理報警特服號碼(如110、119、120等)后，調(diào)度應(yīng)急力量進(jìn)行處置，并根據(jù)現(xiàn)場及實力實態(tài)進(jìn)行調(diào)度，多次循環(huán)至處置結(jié)束。

1． 發(fā)展的拉動力和推動力

隨著改革開放的深入，經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，社會治安問題也隨之增多。1986年1月10日，廣州市公安局設(shè)立110電話報警服務(wù)臺，成立指揮室，對刑事、治安事件、火災(zāi)、交通事故等險情進(jìn)行先期處置。1996年，福建省漳州市公安局率先將受理群眾求助、為群眾排憂解難納入公安職責(zé)范圍。同年8月，公安部在漳州召開現(xiàn)場會，介紹并推廣漳州110的先進(jìn)工作經(jīng)驗。

從20世紀(jì)80年代起，電信技術(shù)得到迅速發(fā)展，電話開始普及，電話報警也成為現(xiàn)實。20世紀(jì)80年代后，信息技術(shù)的發(fā)展開始進(jìn)入軟件主導(dǎo)時代，軟件形成產(chǎn)業(yè)并成為信息技術(shù)爭奪的制高點，系統(tǒng)集成、各類專業(yè)化的軟件應(yīng)用逐漸普及。90年代，計算機(jī)技術(shù)得到了空前發(fā)展，個人電腦逐步普及，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)等日漸成熟而被廣泛應(yīng)用，軟件工具也不斷強大，這些技術(shù)的發(fā)展提高了應(yīng)用軟件水平。隨著電信技術(shù)與計算機(jī)技術(shù)的發(fā)展，第一代應(yīng)急信息系統(tǒng)ERS也自然出現(xiàn)并飛速發(fā)展。

2． 標(biāo)志性事件

(1)1986年，廣州市公安局建成并開通我國第一個110報警服務(wù)臺。

(2)1996年，公安部在全國推廣“漳州110”先進(jìn)經(jīng)驗，并下發(fā)《關(guān)于加快城市110報警服務(wù)臺建設(shè)的通知》。

(3)1997年，公安部總結(jié)廣州經(jīng)驗，倡導(dǎo)全國大中城市都建立110報警服務(wù)系統(tǒng)。

(4)2000年，《消防通信指揮系統(tǒng)設(shè)計規(guī)范》等單警種指揮調(diào)度系統(tǒng)設(shè)計規(guī)范開始實行。

5．1．3．2 第二代: 三臺合一/應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)OERS/IERS，2001—2008年

三臺合一IERS(Integrated Emergency Responsesystem)就是110、119和122報警服務(wù)臺“三臺合一”，實現(xiàn)“統(tǒng)一接警，異地分專業(yè)處警”。群眾撥打110、119、122三個特服號碼中任何一個，均由110報警服務(wù)臺集中受理，再根據(jù)報警類型，由公安、消防、交警部門分別接收110調(diào)度指令，分別進(jìn)行專業(yè)處警。應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)CERS(Coalition Emergency Response System)是綜合各種城市應(yīng)急服務(wù)資源，采用統(tǒng)一的號碼，用于公眾報告緊急事件和緊急求助。它由政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度相關(guān)部門協(xié)同工作，統(tǒng)一接警，統(tǒng)一指揮，聯(lián)合行動，為市民提供相應(yīng)的緊急救援服務(wù)，為城市的公共安全提供強有力保障。CERS大大加強了不同警種與聯(lián)動單位之間的配合與協(xié)調(diào)，從而對特殊、突發(fā)、應(yīng)急和重要事件作出有序、快速而高效的反應(yīng)。

應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)CERS在業(yè)界基本上達(dá)成了共識，即四種建設(shè)模式，“分步接警、分步處警、大警協(xié)同”模式; “統(tǒng)一接警、分步處警”模式; “統(tǒng)一接警、分步處警、大警協(xié)同、資源共享”模式和“統(tǒng)一接警、統(tǒng)一處警”模式。三臺合一是公安部門內(nèi)部系統(tǒng)的整合，而應(yīng)急聯(lián)動則是兩個以上部門應(yīng)急指揮系統(tǒng)的整合，如南寧應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)，建有市應(yīng)急聯(lián)動中心，進(jìn)行公安、交警、消防、急救、防洪、護(hù)林防火、人民防空、公共事業(yè)(包括市長公開電話網(wǎng)絡(luò)、城管投訴、水電及電路搶修、工程搶險、燃?xì)夤艿罁屝?等的統(tǒng)一指揮調(diào)度平臺。

1． 發(fā)展的拉動力和推動力

隨著社會經(jīng)濟(jì)文化生活的不斷發(fā)展和進(jìn)步，突發(fā)事件的種類更加復(fù)雜、多變，傳統(tǒng)的應(yīng)急機(jī)制下的一個或少數(shù)幾個單位已不能適應(yīng)日益增多的緊急突發(fā)事件處置的需要，必須聯(lián)合多個或所有社會單位方可共同應(yīng)對。20世紀(jì)90年代中后期，互聯(lián)網(wǎng)浪潮席卷而來，沖擊著政治、經(jīng)濟(jì)、文化和生活領(lǐng)域的方方面面。基于互聯(lián)網(wǎng)的電子政務(wù)、電子商務(wù)和現(xiàn)代信息服務(wù)業(yè)成為信息技術(shù)熱點應(yīng)用領(lǐng)域。

2． 標(biāo)志性事件

(1)2002年，南寧市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)正式業(yè)務(wù)化運行。

(2)2003年，第二十次全國公安會議提出，縣市級公安機(jī)關(guān)要逐步“三臺合一”，并下發(fā)《關(guān)于大力推進(jìn)縣市公安機(jī)關(guān)110、119、122“三臺合一”工作的通知》，制定《縣、市級公安機(jī)關(guān)“三臺合一”接處警系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》、《地級以上城市公安機(jī)關(guān)“三臺合一”接處警系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》等。

(3)2006年，全國縣市級公安機(jī)關(guān)基本實現(xiàn)“三臺合一”。

5．1．3．3 第三代: 應(yīng)急信息平臺體系IEMS，2005年開始至今

突發(fā)事件應(yīng)急信息平臺體系IEMS是涵蓋各類突發(fā)事件應(yīng)急管理全過程(監(jiān)測監(jiān)控、預(yù)測預(yù)警、應(yīng)急準(zhǔn)備/規(guī)劃、決策/指揮/處置/支持、恢復(fù)重建分析)的“集成系統(tǒng)的集成”(systemof systems)。“集成系統(tǒng)的集成”是指以通信和計算系統(tǒng)為依托，將某一地域范圍內(nèi)跨越多個管理域，具有不同體系結(jié)構(gòu)的各種信息系統(tǒng)綜合集成為具有單一體系結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)聚合。

該平臺體系的特點是“多級、兩維、一主線”的結(jié)構(gòu)，其中，“多級”指國家、省、地、縣等級，“兩維”指政府與各專業(yè)委辦局，“一主線”指以政府應(yīng)急辦為主線，實現(xiàn)“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急管理。政府應(yīng)急信息平臺上聯(lián)上級政府、下接委辦局及下級政府、橫通聯(lián)動機(jī)構(gòu)。

1． 拉動力

隨著重大突發(fā)事件的增多，社會對應(yīng)急管理工作提出更高的要求。

(1)自2003年起的“非典”疫情、禽流感、開縣井噴、北京密云游園踩踏事件、吉林中百商廈特大火災(zāi)，標(biāo)志著我國開始進(jìn)入突發(fā)事件的高發(fā)期與矛盾凸顯期。

(2)我國有半數(shù)以上的大城市、人口、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)值分布在自然災(zāi)害(如氣象、海洋、洪水、地震災(zāi)害)嚴(yán)重的沿海及東部地區(qū)。

(3)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使人民內(nèi)部矛盾出現(xiàn)一些值得重視的新問題，如果處置失當(dāng)，有可能會出現(xiàn)社會危機(jī)。

(4)20世紀(jì)50年代以來建設(shè)的大量基礎(chǔ)設(shè)施，部分年代失修，安全隱患增多。

(5)公共服務(wù)體系薄弱、公眾的危機(jī)教育不足、社會的警覺性較差，市民缺乏自救、救護(hù)的防災(zāi)意識和能力。

(6)突發(fā)事件的嚴(yán)重程度、復(fù)雜性、涉及面廣，無法依賴某一個或少數(shù)幾個部門應(yīng)對。“以防為主”成為應(yīng)急管理的核心思想，單純突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)急決策、指揮、處置、保障已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實的需要。

(7)應(yīng)急管理需事前、事中、事后全過程，各相關(guān)部門協(xié)同工作以應(yīng)對突發(fā)事件，但目前信息分散、部門壟斷，無法在危難時刻統(tǒng)一調(diào)集，迅速匯總。

特別是SARS、2008年南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害、汶川特大地震等重大突發(fā)事件的發(fā)生使人們認(rèn)識到CERS/IERS已無法應(yīng)對。其主要原因是目前的應(yīng)急管理涵蓋事前、事中、事后的全過程，具有“關(guān)口前移、重點下移、橫向到邊、縱向到底”、以防為主的趨勢，而CERS/IERS只著眼于應(yīng)急指揮這一環(huán)節(jié)而不是應(yīng)急管理的全過程。另外，CERS/IERS的主導(dǎo)應(yīng)急專業(yè)部門無法有效協(xié)調(diào)政府內(nèi)大量的相關(guān)部門，而政府辦公廳/室是具有協(xié)調(diào)政府內(nèi)相關(guān)部門職能的重要機(jī)構(gòu)。

2． 推動力

新千年的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展，它已從單一的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展到了綜合網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，即從單一互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的萬維網(wǎng)(WWW)、內(nèi)聯(lián)網(wǎng)(Intranet)、外聯(lián)網(wǎng)(Extranet)發(fā)展到下一代互聯(lián)網(wǎng)， Internet－Ⅱ、NGI、Great Global Grid和IPV6已相繼出現(xiàn)。同時移動數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)飛速發(fā)展，無線應(yīng)用協(xié)議(WAP)、CDMA、GPRS、3G、移動互聯(lián)網(wǎng)相繼投入使用。這些為IEMS提供了技術(shù)支撐。另外，隨著網(wǎng)絡(luò)及通信技術(shù)的迅猛發(fā)展，相關(guān)部門互聯(lián)互通具有堅實的基礎(chǔ)，IT發(fā)展已經(jīng)從系統(tǒng)集成(system Integration)到了集成系統(tǒng)的集成(system of systems)階段。

3． 標(biāo)志性事件

(1)從2003年部署全國應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)、抓好“一案三制”工作。

(2)2005年1月，《國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議討論通過，4—6月，國家總體應(yīng)急預(yù)案、25件專項預(yù)案及80件部門預(yù)案陸續(xù)印發(fā)。

(3)2005年，主題為“突發(fā)事件應(yīng)急信息系統(tǒng)”的第二屆中國電子政務(wù)論壇召開。

(4)2005年12月，國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室正式成立。

(5)2006年12月，《“十一五”期間國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》通過國務(wù)院審議。

(6)2007年8月，通過《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》。

4． 特點和主題

IEMS是以政府辦公廳(室)為中心節(jié)點的應(yīng)急平臺體系，主題是整合與協(xié)同。由于各部門或多或少都有自己的應(yīng)急管理預(yù)案、法制、機(jī)制、體制; 具有網(wǎng)絡(luò)通信等支撐系統(tǒng)，一些部門甚至還有自己的應(yīng)急信息系統(tǒng)及信息資源，所以IEMS建設(shè)的核心就是“整合”和“協(xié)同”。

整合是手段，協(xié)同是目標(biāo)?！罢稀必灤┝藰I(yè)務(wù)體系、技術(shù)系統(tǒng)建設(shè)的全過程。從另一個角度來說，整合也是IEMS面臨的最大挑戰(zhàn)。

5.1.4 國家應(yīng)急管理信息平臺

國家應(yīng)急管理信息平臺的研究最早于2004年在清華大學(xué)等單位開展; 2005年第二屆中國電子政務(wù)論壇對應(yīng)急平臺的建設(shè)進(jìn)行了交流，2006年全國應(yīng)急管理大會上，清華大學(xué)介紹了國家應(yīng)急平臺體系建設(shè)的總體方案; 2006年年底，在國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室的組織下，啟動了“國家應(yīng)急平臺體系建設(shè)項目”和科技部“十一五”科技支撐計劃“國家應(yīng)急平臺體系關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用示范”(2006—2008年)。前者主要進(jìn)行建設(shè)項目的實施; 后者提供設(shè)計方案、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、軟件系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫等關(guān)鍵技術(shù)支撐，以及10個部門應(yīng)急平臺和10個省級應(yīng)急平臺技術(shù)研發(fā)與示范。

目前，各級政府有關(guān)部門在信息化建設(shè)過程中，已經(jīng)逐步建立起服務(wù)于各自部門的應(yīng)急指揮或應(yīng)急信息系統(tǒng)，在防御重大災(zāi)害和事故方面發(fā)揮了重要作用，為全面實施國家應(yīng)急平臺體系建設(shè)創(chuàng)造了一定條件。在實際工作中，應(yīng)急平臺建設(shè)發(fā)展仍不平衡，應(yīng)用功能不夠完善，信息資源和平臺系統(tǒng)尚未有效整合。

2007年6月，國務(wù)院下發(fā)了《國家應(yīng)急平臺體系建設(shè)指導(dǎo)意見》，對國家應(yīng)急平臺體系建設(shè)總體框架內(nèi)容和建設(shè)任務(wù)分工等提出要求，明確了建設(shè)的實施思路，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、分級實施; 因地制宜、整合資源; 注重內(nèi)容、講求實效; 立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)”的原則進(jìn)行建設(shè)。

5．1．4．1 國家應(yīng)急平臺體系

國家應(yīng)急平臺體系建設(shè)包括國務(wù)院應(yīng)急平臺，31個省(自治區(qū)、直轄市)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、5個計劃單列市應(yīng)急平臺，20個有應(yīng)急職能的部門應(yīng)急平臺和100個部門值班系統(tǒng)。建設(shè)以國務(wù)院應(yīng)急平臺為中心，以省級和部門應(yīng)急平臺為節(jié)點，上下貫通、左右銜接、互聯(lián)互通、信息共享、互有側(cè)重、互為支撐、安全暢通的國家應(yīng)急平臺體系。各級應(yīng)急平臺主要由基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)、綜合應(yīng)用系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)、信息接收與發(fā)布系統(tǒng)、移動應(yīng)急平臺、應(yīng)急指揮場所、安全保障體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系等組成。通過對突發(fā)公共事件的監(jiān)測監(jiān)控、預(yù)測預(yù)警、信息報告、綜合研判、輔助決策、指揮調(diào)度等主要功能，實現(xiàn)突發(fā)公共事件的相互協(xié)同、有序應(yīng)對，滿足國家和本地區(qū)、本部門應(yīng)急管理工作的需要。

國家應(yīng)急平臺體系包括國務(wù)院、省級和部門應(yīng)急平臺(包括專業(yè)應(yīng)急指揮系統(tǒng)，下同)，以及依托中心城市輻射覆蓋到城鄉(xiāng)基層的面向公眾緊急信息接報平臺和面向公眾的信息發(fā)布平臺。省級政府應(yīng)急平臺向下延伸至市縣兩級的基層應(yīng)急平臺，各有關(guān)部門應(yīng)急平臺由部門應(yīng)急平臺和垂直管理的下級應(yīng)急平臺組成。根據(jù)需要，國務(wù)院、省級(含市地)和部門應(yīng)急平臺等可與同級軍隊(武警)應(yīng)急平臺互聯(lián)，國務(wù)院和部門應(yīng)急平臺可與國際應(yīng)急機(jī)構(gòu)連接。

圖5－2 應(yīng)急平臺基本構(gòu)成示意圖

圖5－3 國家應(yīng)急平臺體系結(jié)構(gòu)示意圖

圖5－4 應(yīng)急平臺軟硬件分層體系

一個完備而健全的應(yīng)急平臺，不僅僅是信息平臺，還需要提供災(zāi)害發(fā)展趨勢、預(yù)期后果、干預(yù)措施、應(yīng)急決策、預(yù)期救援結(jié)果評估以及全方位監(jiān)測監(jiān)控，具有發(fā)現(xiàn)潛在威脅的預(yù)警功能。另外，它也不僅僅是指揮平臺，還應(yīng)該能對突發(fā)公共事件進(jìn)行科學(xué)預(yù)測和危險性評估，能動態(tài)生成優(yōu)化的事故處置方案和資源調(diào)配方案，形成實施應(yīng)急預(yù)案的交互式實戰(zhàn)指南，為應(yīng)急管理提供便捷的工具，為指揮決策提供輔助支持手段。

應(yīng)急平臺建設(shè)是應(yīng)急管理的一項基礎(chǔ)性工作，建立和健全統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制，對于預(yù)防和應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件以及減少突發(fā)公共事件造成的損失具有重要意義。應(yīng)急平臺是國家應(yīng)急預(yù)案有效實施并不斷完善的重要工具和基本保證。

5．1．4．2 國務(wù)院應(yīng)急平臺

國務(wù)院應(yīng)急平臺平時滿足國務(wù)院值守應(yīng)急需要，與各地區(qū)、各有關(guān)部門應(yīng)急平臺保持聯(lián)絡(luò)暢通; 可實時接報特別重大、重大突發(fā)公共事件信息和現(xiàn)場圖像，以及特別重大突發(fā)公共事件預(yù)測預(yù)警信息。特別重大突發(fā)公共事件發(fā)生時，可以在國務(wù)院應(yīng)急指揮廳召開視頻會議，察看事發(fā)現(xiàn)場情況，進(jìn)行異地會商，調(diào)用地方和部門應(yīng)急平臺的數(shù)據(jù)和相關(guān)資料，對事態(tài)發(fā)展進(jìn)行仿真模擬和研判分析，實施指揮調(diào)度等。

5．1．4．3 部門應(yīng)急平臺

部門應(yīng)急平臺針對本部門或本領(lǐng)域突發(fā)公共事件信息的接報處理、跟蹤反饋和應(yīng)急處置等應(yīng)急管理需要，建設(shè)并完善本系統(tǒng)專業(yè)應(yīng)急平臺，與相關(guān)應(yīng)急平臺實現(xiàn)互聯(lián)互通，重點完成預(yù)測預(yù)警、信息報告、指揮調(diào)度和異地會商等功能，并能夠向國務(wù)院應(yīng)急平臺提供專業(yè)數(shù)據(jù)和實時圖像等信息。

在科技部項目的推動下，各示范部門都基本完成了應(yīng)急平臺的方案設(shè)計、框架設(shè)計和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定，進(jìn)行了有關(guān)數(shù)據(jù)資源的整合，基本完成了有關(guān)數(shù)據(jù)庫或數(shù)據(jù)交換與共享系統(tǒng)建設(shè)。國土資源部、地震局和氣象局已經(jīng)完成有關(guān)綜合應(yīng)用系統(tǒng)的建設(shè)，安監(jiān)總局、林業(yè)局和總參作戰(zhàn)部等綜合應(yīng)用系統(tǒng)正在建設(shè)。

在自然災(zāi)害方面，以水利部應(yīng)急平臺為例，通過國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)建設(shè)，形成了雨水情的實時報送網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)了水文氣象綜合業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)、WEB水情查詢系統(tǒng)、水情會商系統(tǒng)、中國洪水預(yù)報系統(tǒng)、對外信息發(fā)布系統(tǒng)等，以及水利通信網(wǎng)、水利信息網(wǎng)、視頻會議系統(tǒng)等。

圖5－5 國務(wù)院應(yīng)急平臺在體系中的位置

事故災(zāi)難方面，安監(jiān)總局在“十五”期間，先后實施了綜合政務(wù)信息系統(tǒng)、視頻會議系統(tǒng)和安全生產(chǎn)基礎(chǔ)調(diào)度與統(tǒng)計系統(tǒng)建設(shè)，目前正在實施“國家安全生產(chǎn)信息系統(tǒng)(一期工程)”工作，完成的主要項目有安全生產(chǎn)信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)平臺、安全生產(chǎn)監(jiān)管與煤礦監(jiān)察應(yīng)用系統(tǒng)、安全生產(chǎn)基礎(chǔ)資源數(shù)據(jù)庫、安全保障與運行維護(hù)系統(tǒng)等?！笆晃濉币?guī)劃提出建立全國安全生產(chǎn)應(yīng)急救援體系，目前國家安全生產(chǎn)應(yīng)急平臺體系總體方案的設(shè)計已基本完成。

公共衛(wèi)生方面，衛(wèi)生部從SARS后開始，建立了疾病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)，全國縣及縣以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)實現(xiàn)了疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的網(wǎng)絡(luò)直報，正組織全國衛(wèi)生監(jiān)督信息系統(tǒng)、指揮決策信息系統(tǒng)、醫(yī)療救治信息系統(tǒng)建設(shè)工作的規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)工作。

社會安全方面，公安部依托指揮中心建立部門應(yīng)急平臺，建設(shè)部指揮中心到省廳地市的寬帶專網(wǎng)，實現(xiàn)了視頻會議、有線指揮調(diào)度、圖像監(jiān)控、無線通信和衛(wèi)星通信系統(tǒng)等，建立了包括人口信息庫在內(nèi)的八大基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和包括出入境管理等應(yīng)用系統(tǒng)。

5．1．4．4 省級應(yīng)急平臺

省級應(yīng)急平臺滿足本地區(qū)應(yīng)急管理工作需要，實現(xiàn)與國務(wù)院應(yīng)急平臺、國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)急平臺以及省級有關(guān)部門應(yīng)急平臺、地市級和縣級應(yīng)急平臺互聯(lián)互通，重點實現(xiàn)監(jiān)測監(jiān)控、信息報告、綜合研判、指揮調(diào)度、移動應(yīng)急平臺和異地會商等主要功能。按照國務(wù)院應(yīng)急平臺要求完成有關(guān)任務(wù)，提供國務(wù)院應(yīng)急平臺所需的相關(guān)數(shù)據(jù)、圖像、語音和資料等?？筛鶕?jù)有關(guān)規(guī)定，向國務(wù)院有關(guān)部門提供相關(guān)資料。

隨著國家通信事業(yè)和電子政務(wù)的發(fā)展，各地區(qū)都基本具備了覆蓋市縣的通信和計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，這些基礎(chǔ)資源是進(jìn)行應(yīng)急平臺建設(shè)的重要條件。各省級人民政府正抓緊根據(jù)國家規(guī)劃進(jìn)行應(yīng)急平臺的立項和建設(shè)工作，但總體仍處于起步狀態(tài)。北京市應(yīng)急平臺開展較早，正在進(jìn)行完善，其他省級應(yīng)急平臺大多尚未完成建設(shè)。如上海、黑龍江等正在進(jìn)行規(guī)劃，青海、山西等正在進(jìn)行立項，廣東、天津等正在進(jìn)行項目建設(shè)。

圖5－6 省級應(yīng)急平臺在體系中的位置

在科技部“十一五”科技支撐計劃支持下，各示范地區(qū)都完成了應(yīng)急平臺方案、框架設(shè)計和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定，內(nèi)蒙古、吉林、江蘇和重慶等還進(jìn)行了有關(guān)數(shù)據(jù)資源的整合，吉林建成“靜中通”移動平臺，河南正在建設(shè)應(yīng)急指揮場所和移動應(yīng)急平臺。各示范地區(qū)均開展了有關(guān)數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)庫內(nèi)容或數(shù)據(jù)交換與共享系統(tǒng)的建設(shè)，北京正在建設(shè)綜合應(yīng)用系統(tǒng)。

在地市級應(yīng)急相關(guān)系統(tǒng)方面，很多大城市的應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)都已開始建設(shè)，但多數(shù)為“三警合一”系統(tǒng)，距真正意義上的應(yīng)急平臺還有差距。地市級、縣級應(yīng)急平臺是國家應(yīng)急平臺體系的基礎(chǔ)，要結(jié)合實際，重點實現(xiàn)監(jiān)測監(jiān)控、信息報告、綜合研判、指揮調(diào)度等功能。特別要采取多種方式和途徑，獲取現(xiàn)場圖像信息并及時上報，提供上級應(yīng)急平臺所需的相關(guān)數(shù)據(jù)、圖像、語音和資料等。特別重大突發(fā)公共事件發(fā)生時，可以直接向國務(wù)院應(yīng)急平臺和省級應(yīng)急平臺報送現(xiàn)場圖像等有關(guān)信息。具體要求，由各地區(qū)進(jìn)一步明確。

5．1．4．5 應(yīng)急平臺體系技術(shù)原型系統(tǒng)

在科技部科技支撐計劃和教育部科技創(chuàng)新平臺項目的支持下，清華大學(xué)通過原始創(chuàng)新和集成創(chuàng)新，已研制出了應(yīng)急平臺體系技術(shù)原型系統(tǒng)，包括基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)、綜合應(yīng)用系統(tǒng)和移動應(yīng)急平臺，在一定程度上兼?zhèn)洹敖梃b過去、把握當(dāng)前、預(yù)測未來”的技術(shù)功能，能實現(xiàn)應(yīng)急管理“平戰(zhàn)結(jié)合”及其順暢轉(zhuǎn)換的全流程、全系統(tǒng)、全體系互聯(lián)互通。該系統(tǒng)可用于檢驗應(yīng)急平臺及其體系的總體或詳細(xì)設(shè)計方案的可行性、可靠性和先進(jìn)性; 為硬件設(shè)備、軟件系統(tǒng)、平臺體系和應(yīng)急管理相關(guān)技術(shù)的篩選、研發(fā)、測試、培訓(xùn)、演練提供支持; 為政府、部門、企業(yè)和基層應(yīng)急平臺，及其相關(guān)節(jié)點的建設(shè)提供借鑒和參考。

5.1.5 我國現(xiàn)有應(yīng)急平臺面臨問題

目前，我國應(yīng)急平臺建設(shè)還處于起始階段。各級政府和職能部門也都在探索所轄領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)急管理功能的應(yīng)用系統(tǒng)，并取得了一些效果，形成了一定的應(yīng)急管理模式，然而也存在著一定的問題，主要體現(xiàn)在如下幾個方面:

(1)缺乏聯(lián)動性。應(yīng)急聯(lián)動平臺是應(yīng)急管理信息系統(tǒng)的特征之一，由于各專業(yè)部門在部署各自信息系統(tǒng)的建設(shè)方面長期各自為政，獨立發(fā)展，導(dǎo)致了一個又一個煙囪式的信息孤島，信息系統(tǒng)之間無法實現(xiàn)跨部門的互聯(lián)互通，因此應(yīng)急決策所需的各類信息自然也無法做到跨地區(qū)的有效共享，致使有時決策部門只能依據(jù)局部的、片面的、缺乏時效的信息進(jìn)行決策，應(yīng)急決策的成效可想而知。一些地方的應(yīng)急管理信息系統(tǒng)雖然能夠?qū)δ骋恍再|(zhì)的突發(fā)公共事件進(jìn)行處理，但處理過程不存在協(xié)同性。

(2)缺乏針對性。不同部門、不同地區(qū)的應(yīng)急管理實際需求都是有很多差異的，應(yīng)急平臺的核心是應(yīng)用系統(tǒng)，要與需求分析緊密結(jié)合才能在應(yīng)急管理中發(fā)揮效用。例如，東南沿海地區(qū)的應(yīng)急系統(tǒng)必須要考慮臺風(fēng)等事件的應(yīng)急需要，而西北地區(qū)則不需要，相反地要重點考慮大雪、嚴(yán)寒等帶來的事件應(yīng)急。同時由于受到技術(shù)等諸多因素的制約，應(yīng)急管理信息系統(tǒng)的建設(shè)還沒有體現(xiàn)出發(fā)展的眼光，很多地方的應(yīng)急管理信息系統(tǒng)還停留在常規(guī)電子政務(wù)的層面上。

(3)缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。由于我國信息化建設(shè)的時間不長，各項技術(shù)和相關(guān)設(shè)施還不是很配套，欠缺對應(yīng)急管理業(yè)務(wù)特性的全面性，把握不同廠商建設(shè)方案和效果差異很大，導(dǎo)致一些地方政府在進(jìn)行應(yīng)急管理信息系統(tǒng)建設(shè)的時候沒有統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為支持。

(4)缺乏相應(yīng)的法律體系。雖然我國已建立一系列相關(guān)的應(yīng)急法律制度，但從世界上看，許多發(fā)達(dá)國家以及一些發(fā)展中國家都建立了緊急狀態(tài)法制，以此來應(yīng)對各種突發(fā)公共事件，而我國目前還缺乏統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法律制度。

(5)缺乏實效性。應(yīng)急平臺應(yīng)該是與應(yīng)急管理業(yè)務(wù)流程緊密結(jié)合的系統(tǒng)，應(yīng)該根據(jù)各類突發(fā)公共事件的內(nèi)在規(guī)律和本質(zhì)特性進(jìn)行功能設(shè)計。應(yīng)急管理組織不實，大多應(yīng)急管理信息系統(tǒng)沒有或缺乏有效的組織人事管理信息系統(tǒng)支撐，導(dǎo)致在網(wǎng)絡(luò)虛擬世界的職責(zé)界定、審計問責(zé)、業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)等紊亂，組織力低下，存在接警速度有待提高、缺乏依據(jù)的指揮調(diào)度、流于表面的現(xiàn)場監(jiān)控、各類信息的簡單堆砌、先進(jìn)裝備的蠻力上陣等缺陷，無法從根本上保證應(yīng)急處置的得當(dāng)與正確。

(6)平戰(zhàn)分離。我國目前的大多數(shù)信息系統(tǒng)都是服務(wù)于日常管理工作，為應(yīng)急而建設(shè)的信息系統(tǒng)大多強調(diào)應(yīng)急指揮調(diào)度、輔助決策支持等戰(zhàn)時功能，造成平戰(zhàn)分離。

(7)系統(tǒng)安全隱患。系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)庫、信息流、應(yīng)用系統(tǒng)和使用管理等方面，缺乏完善的安全機(jī)制和技術(shù)手段。

(8)動態(tài)適應(yīng)能力不強。有不少應(yīng)急信息系統(tǒng)是在特定的突發(fā)公共事件背景下倉促建設(shè)的，事后沒有進(jìn)一步完善，從而無法適應(yīng)突發(fā)公共事件影響面廣、變化快的特點。而且多數(shù)應(yīng)急系統(tǒng)為管理系統(tǒng)提供的信息有限，而且很機(jī)械化，缺乏決策運行信息，在智能化方面還有待加強。

5.1.6 構(gòu)建應(yīng)急管理信息平臺的意義

應(yīng)急管理信息平臺是整個應(yīng)急體系建設(shè)中的重要基礎(chǔ)。應(yīng)急管理信息平臺應(yīng)用計算機(jī)技術(shù)、信息技術(shù)、信息管理技術(shù)和輔助決策支持技術(shù)，使應(yīng)急管理部門能夠運用現(xiàn)代化手段，掌握重大危險源信息變化情況，加強宏觀調(diào)控，充分發(fā)揮其代表政府綜合管理安全工作的職能。同時，平臺系統(tǒng)運用地理信息系統(tǒng)，建成信息化、數(shù)字化的“應(yīng)急管理”平臺，實現(xiàn)信息資源整合與共享，使應(yīng)急管理和救援指揮工作準(zhǔn)確、快捷和高效，使應(yīng)急指揮決策化、科學(xué)化、智能化。

(1)應(yīng)急管理信息系統(tǒng)對有效監(jiān)測突發(fā)事件有著重要意義。從國內(nèi)外發(fā)生的重大災(zāi)害事件看，健全的預(yù)測預(yù)警機(jī)制是決定有效開展應(yīng)對處置工作的成敗。如: 印度洋地震海嘯之所以損失慘重，關(guān)鍵在于缺乏完善的監(jiān)測監(jiān)控和預(yù)測預(yù)警系統(tǒng); 如果能及早發(fā)現(xiàn)，及早進(jìn)行分析預(yù)測，在早期進(jìn)行預(yù)警發(fā)布，則可極大地減少傷亡和損失。再有在應(yīng)對2008年我國南方冰凍災(zāi)害過程中，在預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備方面，存在對災(zāi)害形勢估計不足，物資儲備不足。由于此次冰凍災(zāi)害具有較強的隱形慢發(fā)特點，加之氣象部門預(yù)報技術(shù)滯后，對雪災(zāi)的氣象預(yù)報未能提出前瞻性的較長時間的預(yù)測，相關(guān)部門應(yīng)對冰凍災(zāi)害的準(zhǔn)備不夠充分，應(yīng)急物資儲備量不能滿足搶險救援需要。比如應(yīng)對此次冰凍災(zāi)害所需工業(yè)用鹽、道路防滑鏈、照明物資等搶險救援物資儲備不足。以致延緩了搶險救災(zāi)工作的及時有效開展。以上例證不難看出，加快應(yīng)急平臺建設(shè)，對有效監(jiān)測預(yù)警突發(fā)事件的發(fā)生有著非常重要的意義。

(2)應(yīng)急管理信息系統(tǒng)對有效處置突發(fā)事件有著重要意義。應(yīng)急管理信息系統(tǒng)密切配合危機(jī)管理的全過程，應(yīng)用信息技術(shù)，實現(xiàn)大面積的、跨專業(yè)和部門的信息資源、處理資源和通訊資源的實時調(diào)度，使應(yīng)對突發(fā)事件過程更加科學(xué)化和可視化。一是信息傳遞快捷準(zhǔn)確，能夠贏取最佳處置時期。應(yīng)急信息系統(tǒng)采用了計算機(jī)輔助調(diào)度技術(shù)，裝備了先進(jìn)的指揮調(diào)度通信系統(tǒng)和信息化管理系統(tǒng)，可使接警和處警都更加準(zhǔn)確和快速，為警力的快速反應(yīng)提供有力的保障，從而大大提高城市對突發(fā)、緊急、特殊和災(zāi)難性事件的快速反應(yīng)能力，在加大對罪犯的打擊力度，維持社會秩序，縮短對市民求助的反應(yīng)時間，保護(hù)生命財產(chǎn)等方面都將起到十分重要的作用。二是能夠科學(xué)進(jìn)行風(fēng)險評估，優(yōu)化選擇處置預(yù)案。應(yīng)急管理信息系統(tǒng)能夠綜合突發(fā)事件的各類信息，對收集的信息進(jìn)行綜合匯總分析，選擇最佳處置方案。如: 倫敦邦斯菲爾德油庫大爆炸事件，其應(yīng)急處置就比較成功，原因在于事件發(fā)生后，應(yīng)急系統(tǒng)立即對可能引起的各種潛在危害因素進(jìn)行了風(fēng)險評估，給出了系統(tǒng)的、詳細(xì)的預(yù)防應(yīng)對方案，包括爆炸現(xiàn)場戒嚴(yán)范圍，居民有序疏散，消防力量分配調(diào)度，對地表水與地下水水質(zhì)進(jìn)行分析和監(jiān)測，以及分析對大氣質(zhì)量的影響并對其進(jìn)行監(jiān)測，分析經(jīng)濟(jì)損失并開展調(diào)查等等。應(yīng)急管理信息系統(tǒng)是應(yīng)急管理的一項基礎(chǔ)性工作，對于建立和健全統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制，預(yù)防和應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，減少突發(fā)公共事件造成的損失，具有重要意義。

(3)應(yīng)急管理信息系統(tǒng)對全面提高政府的決策和行政效率起著巨大的推動作用。突發(fā)事件的突發(fā)性、擴(kuò)散性、不確定性和發(fā)展變化的兩重性，使得政府在處置突發(fā)事件上面臨巨大壓力，決策效率和行政效率的提升受到很大制約。應(yīng)急管理信息系統(tǒng)采用了統(tǒng)一的指揮調(diào)度系統(tǒng)，使不同部門、不同警區(qū)和不同警種之間得以互通和相互協(xié)調(diào)、配合，使統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)作戰(zhàn)成為可能，真正實現(xiàn)了公共安全及應(yīng)急處理的聯(lián)合行動。通過現(xiàn)代化的信息、通信、計算機(jī)、控制與指揮系統(tǒng)，使上級領(lǐng)導(dǎo)能快速獲取信息，幫助取得正確、快速的決策。因此急需應(yīng)急平臺這樣具備預(yù)警能力及動態(tài)指揮能力的系統(tǒng)來推動政府提高其決策和行政效率。