要理解應(yīng)急管理的對(duì)象，先要區(qū)分“應(yīng)急管理”與“危機(jī)管理”的概念。危機(jī)管理與應(yīng)急管理的區(qū)別在學(xué)界的界定并不是很明確。有的學(xué)者將兩者做了細(xì)致的區(qū)分，指出危機(jī)管理側(cè)重對(duì)研究對(duì)象的關(guān)注，應(yīng)急管理則側(cè)重在方法研究。有的學(xué)者從危機(jī)的發(fā)展過(guò)程對(duì)兩者進(jìn)行區(qū)分，如圖4-1所示。

在國(guó)外，“危機(jī)管理”的使用要比“應(yīng)急管理”早，危機(jī)管理最早主要盛行于企業(yè)界，后來(lái)，危機(jī)管理開(kāi)始在公共部門(mén)出現(xiàn)，主要局限于軍事和外交領(lǐng)域，也即政治危機(jī)、軍事危機(jī)和外交危機(jī)的處理和應(yīng)對(duì)。危機(jī)管理主要聚集于潛在風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別，以及風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為危機(jī)事件以后應(yīng)對(duì)的全過(guò)程。應(yīng)急管理的重點(diǎn)是危機(jī)出現(xiàn)后的危害消除，是治標(biāo)的過(guò)程，它更多的是在實(shí)務(wù)或操作層面上使用?！皯?yīng)急管理”雖然有其獨(dú)特的研究對(duì)象和范圍，但是從理論上講，它實(shí)際上是危機(jī)管理理論在政府管理中的應(yīng)用，應(yīng)當(dāng)屬于“危機(jī)管理”知識(shí)領(lǐng)域中的一個(gè)部分。

對(duì)于現(xiàn)代應(yīng)急管理來(lái)說(shuō)，人類(lèi)認(rèn)識(shí)的第一個(gè)比較重要的階段性標(biāo)志就是美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃署(Federal Emergency Management Agency，簡(jiǎn)稱(chēng)FEMA)的成立。[1]在美國(guó)，“應(yīng)急管理”(emergency management)的概念同時(shí)包含“風(fēng)險(xiǎn)管理”(risk management)、“危險(xiǎn)要素管理”(hazard management)及“災(zāi)害管理”(disaster management)三個(gè)方面的含義;風(fēng)險(xiǎn)管理側(cè)重減少危險(xiǎn)發(fā)生的概率，危險(xiǎn)要素管理側(cè)重限制危險(xiǎn)發(fā)生的條件，災(zāi)害管理側(cè)重減輕危險(xiǎn)造成的影響和后果。[2]

圖4-1 公共危機(jī)發(fā)展的基本階段和管理行為[3]

在實(shí)踐中，我國(guó)政府部門(mén)更傾向于使用“應(yīng)急管理(emergency management)”這一概念。因?yàn)椋环矫妗皯?yīng)急”本來(lái)就是管理部門(mén)應(yīng)對(duì)突發(fā)或緊急事件的一個(gè)專(zhuān)門(mén)詞匯，另一方面，“危機(jī)”一詞習(xí)慣上用來(lái)表示重大的、影響生死存亡的事件或狀態(tài)。因此本書(shū)采用“應(yīng)急管理”這一概念。

在我國(guó)，應(yīng)急管理是指在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的過(guò)程中，為了降低突發(fā)事件的危害，達(dá)到優(yōu)化決策的目的，基于對(duì)突發(fā)事件的原因、過(guò)程及后果進(jìn)行分析，有效集成社會(huì)各方面的相關(guān)資源，對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行有效預(yù)警、控制和處理的過(guò)程。應(yīng)急管理的根本任務(wù)就是對(duì)突發(fā)事件做出快速有效的應(yīng)對(duì)。[4]這里的“有效”，指的是應(yīng)對(duì)方案的可操作性、準(zhǔn)確性、經(jīng)濟(jì)性。簡(jiǎn)單地說(shuō)，應(yīng)急管理是在危機(jī)暴發(fā)后，以各類(lèi)突發(fā)事件為對(duì)象所進(jìn)行的緊急應(yīng)對(duì)。因此，應(yīng)急管理的對(duì)象是突發(fā)事件。

在日常生活中，突發(fā)事件就是發(fā)生在自己意料之外或計(jì)劃之外的事件?！巴话l(fā)”為“迸發(fā)、暴發(fā)”之意，突發(fā)事件在暴發(fā)前沒(méi)有明顯預(yù)兆，難以預(yù)測(cè);暴發(fā)時(shí)，呈現(xiàn)突然性和不確定性;暴發(fā)后，可能會(huì)帶來(lái)較大物質(zhì)損失和負(fù)面影響。

美國(guó)對(duì)突發(fā)事件的定義大致可以概括為:由美國(guó)總統(tǒng)宣布的，在任何場(chǎng)合、任何情境下，在美國(guó)的任何地方發(fā)生的需要聯(lián)邦政府介入，提供補(bǔ)充性援助，以協(xié)助州和地方政府挽救生命、確保公共衛(wèi)生及財(cái)產(chǎn)安全或減輕、轉(zhuǎn)移災(zāi)難所帶來(lái)威脅的重大事件。[5]在《英國(guó)政府關(guān)于鑒別突發(fā)事件的意見(jiàn)》中，突發(fā)事件(emergency)被定義為:“使健康、生命、財(cái)產(chǎn)或環(huán)境遭受直接危害的情況”，包含“突然發(fā)生”、“重大影響”和“危害嚴(yán)重”三個(gè)特點(diǎn)。[6]

我國(guó)計(jì)雷教授等人編著的《突發(fā)事件應(yīng)急管理》一書(shū)中把突發(fā)事件界定為狹義和廣義兩種。狹義上，突發(fā)事件即在一定區(qū)域內(nèi)突然發(fā)生的，規(guī)模較大的，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生廣泛負(fù)面影響的，對(duì)生命和財(cái)產(chǎn)構(gòu)成嚴(yán)重威脅的事件和災(zāi)難;廣義上，突發(fā)事件是指在組織或個(gè)人原定計(jì)劃之外或者在其認(rèn)識(shí)范圍之外突然發(fā)生的，對(duì)其利益有損害性或者潛在危害性的一切事件。秦啟文教授對(duì)突發(fā)事件的定義突出外在因素的作用，認(rèn)為突發(fā)事件是在某種必然因素支配下出人意料發(fā)生的，給社會(huì)造成嚴(yán)重危害、損失或影響且需要立即處理的負(fù)面事件。[7]

我國(guó)政府在2005年發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體預(yù)案》中，強(qiáng)調(diào)了涉及范圍，在突發(fā)事件中嵌入了“公共”二字，將其解釋為突然發(fā)生造成或者可能造成重大人員傷亡，財(cái)產(chǎn)損失，生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重危害、危及公共安全的緊急事件，主要分自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。

本書(shū)采用我國(guó)2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中的定義，即“突發(fā)事件”是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。它包含了“突然發(fā)生”、“重大影響”、“嚴(yán)重危害”、“需要采取應(yīng)急措施”的特點(diǎn)。

此外，學(xué)術(shù)界還存在著與“突發(fā)事件”相關(guān)的兩個(gè)概念，“危機(jī)事件”和“緊急事件”。不同學(xué)者對(duì)危機(jī)的定義不同，美國(guó)學(xué)者羅森塔爾和皮恩伯格(Rosenthal and Pijnenburg)指出廣泛的危機(jī)概念，即“具有嚴(yán)重威脅、不確定性和有危機(jī)感的情景”。緊急事件強(qiáng)調(diào)處理時(shí)間緊急性，要求立即采取行動(dòng)，若處理不及時(shí)或處理不當(dāng)，則會(huì)造成嚴(yán)重?fù)p失。這三個(gè)概念既有聯(lián)系又有區(qū)別。三者都具有緊急性和不確定性的特征。區(qū)別在于，突發(fā)事件強(qiáng)調(diào)事件的突發(fā)性;危機(jī)事件強(qiáng)調(diào)事件的影響程度;緊急事件更側(cè)重于強(qiáng)調(diào)處置事件的時(shí)間性、緊迫性。但在事件處理過(guò)程中，三者之間可能相互轉(zhuǎn)化。對(duì)此，學(xué)者間觀點(diǎn)并不一致。有的學(xué)者認(rèn)為在一定的外界條件下，突發(fā)事件可能進(jìn)一步發(fā)展成危機(jī)，而突發(fā)事件往往成為危機(jī)的先兆，或充當(dāng)引發(fā)危機(jī)暴發(fā)的原因，即危機(jī)必定是突發(fā)事件，而突發(fā)事件未必就形成危機(jī)[8]。有的學(xué)者則持有相反觀點(diǎn)，認(rèn)為當(dāng)沒(méi)有及時(shí)干預(yù)或干預(yù)強(qiáng)度不夠，危機(jī)狀態(tài)可能快速繼續(xù)惡化，造成事實(shí)上的損害時(shí)，危機(jī)狀態(tài)便變成突發(fā)事件，即突發(fā)事件必定是從危機(jī)狀態(tài)演變而成，然而危機(jī)未必就一定形成突發(fā)事件[9]。

突發(fā)事件的內(nèi)涵十分廣泛，根據(jù)突發(fā)事件的特征進(jìn)行分類(lèi)是應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)，只有認(rèn)真研究和合理確定突發(fā)事件的分類(lèi)，對(duì)于明確責(zé)任、制定預(yù)案、整合資源、展開(kāi)對(duì)應(yīng)措施具有重要意義，是做好突發(fā)性事件應(yīng)對(duì)和處置的基礎(chǔ)性工作。