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        我國(guó)應(yīng)急管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置

        時(shí)間:2023-03-28 理論教育 版權(quán)反饋
        【摘要】:北京市突發(fā)事件應(yīng)急委員會(huì)辦公室是市應(yīng)急委常設(shè)辦事機(jī)構(gòu),設(shè)在市政府辦公廳,同時(shí)掛市政府總值班室和市應(yīng)急指揮中心牌子,協(xié)助市政府領(lǐng)導(dǎo)組織處理需由市政府直接處理的突發(fā)事件,承擔(dān)市應(yīng)急委的具體工作,負(fù)責(zé)市政府總值班工作。下設(shè)的市應(yīng)急指揮中心設(shè)有指揮場(chǎng)所并配備相應(yīng)的設(shè)備設(shè)施,作為突發(fā)事件發(fā)生時(shí)市應(yīng)急委的指揮平臺(tái)。
        我國(guó)應(yīng)急管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置_面向公共危機(jī)與突發(fā)事件的政府應(yīng)急管理

        我國(guó)政府應(yīng)急管理行政體制的歷史演變大體經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段:專門部門應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種的政府應(yīng)急管理體制,相對(duì)于這一階段發(fā)生的災(zāi)害而言,各個(gè)專門部門可支配的資源有限,調(diào)動(dòng)其他部門的能力也有限,應(yīng)急成本比較高。第二階段:議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議制度共同構(gòu)建的應(yīng)急體制。2003年發(fā)生“非典”之后,依托于各個(gè)行政部門設(shè)立的跨部門、跨單位的專項(xiàng)政府應(yīng)急管理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議的數(shù)量快速增加。第三階段:強(qiáng)化政府辦事機(jī)構(gòu)綜合協(xié)調(diào)的應(yīng)急機(jī)制。

        (一)我國(guó)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)

        我國(guó)現(xiàn)有的危機(jī)管理組織實(shí)行的是條塊分割的組織結(jié)構(gòu),分部門、分地區(qū)的單一災(zāi)害管理模式占了主流地位,各政府部門、組織之間缺乏合作、協(xié)調(diào)與溝通。

        我國(guó)的應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)根據(jù)事故的類別由相應(yīng)部門進(jìn)行垂直管理——在國(guó)家層面上,國(guó)務(wù)院是國(guó)家緊急事務(wù)管理的最高行政機(jī)構(gòu),在地方層面上,則大部分采用分部門、分災(zāi)種的單一應(yīng)急模式[5]。這種模式有兩大特點(diǎn):①分兵把守,即對(duì)引發(fā)危機(jī)的各種可能的災(zāi)害進(jìn)行測(cè)、報(bào)、防、抗、救、援都施行分部門、分地區(qū)、分災(zāi)種管理;②突擊式的群眾運(yùn)動(dòng),一旦某一地區(qū)發(fā)生的了危機(jī),政府、軍隊(duì)、民眾就會(huì)立即被動(dòng)員起來(lái),像打攻堅(jiān)戰(zhàn)一樣在短期內(nèi)迅速組織強(qiáng)大的資源應(yīng)對(duì),效果也確實(shí)十分顯著。

        1.應(yīng)急預(yù)案中規(guī)定的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)

        我國(guó)應(yīng)急管理的機(jī)構(gòu)主要有:領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、專項(xiàng)指揮機(jī)構(gòu)、專家顧問(wèn)組、區(qū)縣應(yīng)急機(jī)構(gòu)和基層應(yīng)急機(jī)構(gòu)。以北京市為例,見(jiàn)圖7-3[6]。

        圖7-3 北京市應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)體系

        北京市突發(fā)事件應(yīng)急委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作,而對(duì)于特別重大且影響首都社會(huì)穩(wěn)定的突發(fā)事件的相關(guān)處置工作由市委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。市應(yīng)急委主任由北京市市長(zhǎng)擔(dān)任,副主任由市委分管副書記和常務(wù)副市長(zhǎng)擔(dān)任,委員由市委、市政府分管各類突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的市領(lǐng)導(dǎo),市委宣傳部部長(zhǎng),市委、市政府秘書長(zhǎng),北京衛(wèi)戍區(qū)和武警北京市總隊(duì)主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任。組成人員為市各突發(fā)事件專項(xiàng)應(yīng)急指揮部辦公室、相關(guān)部門和有關(guān)單位的主要負(fù)責(zé)同志。市應(yīng)急委設(shè)秘書長(zhǎng)、常務(wù)副秘書長(zhǎng)、副秘書長(zhǎng),負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。

        北京市突發(fā)事件應(yīng)急委員會(huì)辦公室是市應(yīng)急委常設(shè)辦事機(jī)構(gòu),設(shè)在市政府辦公廳,同時(shí)掛市政府總值班室和市應(yīng)急指揮中心牌子,協(xié)助市政府領(lǐng)導(dǎo)組織處理需由市政府直接處理的突發(fā)事件,承擔(dān)市應(yīng)急委的具體工作,負(fù)責(zé)市政府總值班工作。市應(yīng)急辦根據(jù)市應(yīng)急委的決定,負(fù)責(zé)規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、檢查本市突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作及應(yīng)急管理的預(yù)案、體制、機(jī)制和法制建設(shè)。下設(shè)的市應(yīng)急指揮中心設(shè)有指揮場(chǎng)所并配備相應(yīng)的設(shè)備設(shè)施,作為突發(fā)事件發(fā)生時(shí)市應(yīng)急委的指揮平臺(tái)。市民防局指揮平臺(tái)是市應(yīng)急委備份指揮平臺(tái)。

        市應(yīng)急委設(shè)突發(fā)事件專項(xiàng)應(yīng)急指揮部(以下簡(jiǎn)稱專項(xiàng)指揮部),市專項(xiàng)指揮部總指揮由分管市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。除以上專項(xiàng)指揮部外,如發(fā)生其他突發(fā)事件,由分管市領(lǐng)導(dǎo)和市委、市政府分管副秘書長(zhǎng)及相關(guān)主責(zé)單位主要負(fù)責(zé)同志成立臨時(shí)應(yīng)急指揮部,具體負(fù)責(zé)相關(guān)突發(fā)事件指揮和處置等應(yīng)對(duì)工作。市各專項(xiàng)指揮部辦公室設(shè)在市有關(guān)部門,作為專項(xiàng)指揮部的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)組織落實(shí)本指揮部決定,協(xié)調(diào)和調(diào)動(dòng)成員單位開展相關(guān)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。市相關(guān)部門分別按照各自職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍,在市應(yīng)急委的領(lǐng)導(dǎo)下,具體負(fù)責(zé)相關(guān)突發(fā)事件預(yù)防、指揮和處置等應(yīng)對(duì)工作。各部門根據(jù)突發(fā)事件的特征,分為主要負(fù)責(zé)部門、協(xié)作部門和保障部門。

        市應(yīng)急委、各專項(xiàng)指揮部應(yīng)分別聘請(qǐng)專家,成立突發(fā)事件專家顧問(wèn)組。專家顧問(wèn)組主要職責(zé)是提供意見(jiàn)和建議;對(duì)特別重大、重大突發(fā)事件的發(fā)生和發(fā)展趨勢(shì)、救災(zāi)方案、處置辦法、災(zāi)害損失和恢復(fù)方案等進(jìn)行研究、評(píng)估,并提出相關(guān)建議;為特別重大、重大突發(fā)事件相關(guān)應(yīng)急處置工作提供科學(xué)有效的決策咨詢方案。

        各區(qū)縣建立相應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作體制機(jī)制,成立突發(fā)事件應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)和專項(xiàng)指揮機(jī)構(gòu),區(qū)縣應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)在區(qū)縣政府辦公室。各區(qū)縣在市應(yīng)急委領(lǐng)導(dǎo)下,參與特別重大、重大突發(fā)事件相關(guān)應(yīng)對(duì)工作,依法參與或指揮協(xié)調(diào)本地區(qū)各類較大、一般突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。

        基層應(yīng)急機(jī)構(gòu)是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處設(shè)立或確定的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu),它配備專職工作人員,具體組織實(shí)施本地區(qū)各類突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作。居民委員會(huì)和村民委員會(huì)等群眾自治組織應(yīng)明確突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作責(zé)任人,協(xié)助政府及有關(guān)部門做好突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作。其他基層組織和單位在區(qū)縣政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處指導(dǎo)下開展應(yīng)急管理工作。

        同時(shí),在災(zāi)害發(fā)生時(shí)根據(jù)應(yīng)急處置工作需要,由處置事件主責(zé)部門牽頭,依托市相關(guān)專項(xiàng)指揮部或臨時(shí)應(yīng)急指揮部,成立現(xiàn)場(chǎng)指揮部?,F(xiàn)場(chǎng)指揮部下設(shè)專業(yè)處置組、宣傳信息組、治安交通組、綜合保障組、通信保障組、醫(yī)療救護(hù)組、專家顧問(wèn)組等工作組,并確定聯(lián)系人和通信方式。隨時(shí)向市應(yīng)急辦報(bào)告。同時(shí)結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況,對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行綜合分析、快速評(píng)估,盡快研究確定現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急處置方案。按處置方案發(fā)布命令,全面展開調(diào)集應(yīng)急物資,搶修被損壞的公共設(shè)施,向受到危害的人員提供避難場(chǎng)所、生活必需品、醫(yī)療救護(hù)等各項(xiàng)緊急處置工作。

        根據(jù)“分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的規(guī)定,我國(guó)省、市、縣級(jí)公共危機(jī)管理組織設(shè)置與國(guó)家層面的組織結(jié)構(gòu)基本上是相對(duì)應(yīng)的,到2007年年底,所有的省級(jí)政府和市級(jí)政府、92%的縣級(jí)政府都已成立或明確了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu);所有的省級(jí)政府和96%的市級(jí)政府、81%的縣級(jí)政府成立或明確了應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)。

        從以上分析可以看出,我國(guó)公共危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)只是因循了一般行政管理的組織設(shè)置,所不同的是其職能由一般行政管理職能變成了公共危機(jī)管理職能。也就是說(shuō),公共危機(jī)管理的組織設(shè)置是一個(gè)兼職結(jié)構(gòu),只是在政府原有職能的基礎(chǔ)上增加或者說(shuō)強(qiáng)化了公共危機(jī)管理職能[7]。

        2.應(yīng)急管理中的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

        所謂議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),是指為了完成某項(xiàng)特殊性或臨時(shí)性任務(wù)而設(shè)立的跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),它成員單位多,規(guī)格高,一般由國(guó)務(wù)院總理、副總理?yè)?dān)任小組組長(zhǎng),但它并不進(jìn)入國(guó)務(wù)院組成部門序列。到2008年10月16日止,國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革共撤銷國(guó)務(wù)院各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)25個(gè),保留29個(gè),其中國(guó)務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)在工作任務(wù)完成后即撤銷。這些機(jī)構(gòu)的主要特征是:①涉及跨領(lǐng)域、跨部門重要工作,協(xié)調(diào)任務(wù)重,其工作通常由一個(gè)部門牽頭承擔(dān);②涉及長(zhǎng)期性應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件和自然災(zāi)害;③涉及軍地合作。

        議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)目前存在著一些問(wèn)題,具體如下。

        (1)“臨時(shí)性”特征明顯。在危機(jī)發(fā)生期間,各部門高度重視、積極配合議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的工作,議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(特別是指揮部)的協(xié)調(diào)能力是強(qiáng)的。但是“指揮部”不是常設(shè)機(jī)構(gòu),只是在危機(jī)發(fā)生的時(shí)候才被啟動(dòng),無(wú)法有效組織各部門開展常態(tài)下的預(yù)防、演練、儲(chǔ)備等工作。一些相關(guān)研究表明,在沒(méi)有嚴(yán)重災(zāi)情的平常年份,某自然災(zāi)害專項(xiàng)指揮部一年只開一兩次會(huì)議。

        (2)同級(jí)協(xié)調(diào)的權(quán)威性不足。國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部和國(guó)務(wù)院防震減災(zāi)工作聯(lián)席會(huì)議制度(都設(shè)在地震局)并存,聯(lián)席會(huì)議及其辦公室的組成人員與指揮部及其辦公室組成人員相同。兩塊牌子,各有用處。即便如此,由一個(gè)部門出面協(xié)調(diào)同級(jí)別的其他部門還是有很大難度。有些部門,例如發(fā)改委,出現(xiàn)在每一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中;財(cái)政部、公安部、衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部也出現(xiàn)在絕大部分議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中。同級(jí)部門協(xié)調(diào)這些政府強(qiáng)勢(shì)部門存在相當(dāng)難度。即使副總理?yè)?dān)任專項(xiàng)應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人,協(xié)調(diào)該副總理分管之外的部門也有難度。

        (3)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與應(yīng)急辦、各指揮部之間的關(guān)系尚未明確,職責(zé)劃分不清晰。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)沒(méi)有涵蓋在所有的危機(jī)類型中,在危機(jī)處置中的職責(zé)參差不齊。

        但是以議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為主體、依托專業(yè)部門的應(yīng)急管理反應(yīng)機(jī)制已經(jīng)比較成熟。這是當(dāng)前我國(guó)政府職能分工的實(shí)際。充分發(fā)揮議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的作用,有助于實(shí)現(xiàn)行政成本最小化和行政效率最大化目標(biāo)。有必要按照與應(yīng)急管理的關(guān)聯(lián)度對(duì)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議制度作合理的分類和調(diào)整。與應(yīng)急管理關(guān)聯(lián)度高的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議制度應(yīng)該納入應(yīng)急管理行政體制,增強(qiáng)與應(yīng)急相關(guān)的專業(yè)協(xié)調(diào)能力,由應(yīng)急辦聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)。與應(yīng)急管理相關(guān)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主要有:①國(guó)家減災(zāi)委員會(huì),具體工作由民政部承擔(dān);②國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部,具體工作由中國(guó)地震局承擔(dān);③國(guó)家防汛抗旱總指揮部,具體工作由水利部承擔(dān);④國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì),具體工作由國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局承擔(dān);⑤國(guó)家森林防火指揮部,具體工作由國(guó)家林業(yè)局承擔(dān)。其他議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和部際聯(lián)席會(huì)議則應(yīng)該明確歸為政府的常態(tài)管理體制,由辦公廳(室)內(nèi)的其他部門聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)。

        在地方層面,玉樹地震和舟曲特大山洪泥石流災(zāi)害發(fā)生后,青海、甘肅兩省分別及時(shí)成立了救災(zāi)指揮部,全面統(tǒng)籌指揮協(xié)調(diào)抗災(zāi)救災(zāi)工作。云南省成立了省抗旱救災(zāi)工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組,建立健全“地方統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、省軍區(qū)牽頭協(xié)調(diào)、各部隊(duì)通力合作”的抗旱救災(zāi)指揮協(xié)調(diào)機(jī)制。地方減災(zāi)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建設(shè)取得明顯進(jìn)展,截至2010年年底,河北、山西、內(nèi)蒙古等22個(gè)省(自治區(qū))和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)以及青島、寧波2個(gè)計(jì)劃單列市已經(jīng)成立了減災(zāi)委員會(huì),上海、浙江、河南、廣西、青海5省(自治區(qū)、直轄市)和深圳市成立了減災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。295個(gè)地市、2342個(gè)縣(市、區(qū))成立了減災(zāi)委或減災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),分別占全國(guó)總數(shù)的88.6%和81.9%。各大流域防汛抗旱指揮協(xié)調(diào)職能進(jìn)一步完善,浙江、福建、江西、山東、湖南、廣東、重慶等省(直轄市)進(jìn)一步完善防汛抗旱組織指揮體系,防汛指揮機(jī)構(gòu)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)[8]。

        (二)我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在的問(wèn)題

        1.我國(guó)沒(méi)有常設(shè)的應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

        應(yīng)急管理的成敗與否很大程度上取決于是否有專門的機(jī)構(gòu)和專門的人員從事危機(jī)信息的收集、整理、上傳下達(dá),是否能夠有組織地、科學(xué)及時(shí)地做出危機(jī)決策,能否調(diào)動(dòng)一切資源來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)。在美國(guó)因?yàn)閲?guó)土安全部的存在,使得危機(jī)管理被納入了一套完整的體制之中,有合理的組織結(jié)構(gòu)來(lái)承載危機(jī)管理的具體事務(wù),一切都被安排得井井有條,權(quán)責(zé)明確;在日本,內(nèi)閣官房中專人專職管理危機(jī)事件,內(nèi)閣官房之下還設(shè)立了權(quán)限足夠大的安全保障會(huì)議和中央防災(zāi)會(huì)議以及一系列的情報(bào)部門來(lái)保證危機(jī)管理的正常運(yùn)作,這兩國(guó)關(guān)于危機(jī)管理的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置既考慮到了危機(jī)管理組織必須有一定的權(quán)力,也考慮到了危機(jī)管理正常運(yùn)轉(zhuǎn)所應(yīng)具有的合理的組織結(jié)構(gòu)形式。

        而長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)形成了單災(zāi)種、分部門、分地區(qū)的單一災(zāi)害管理模式。每次災(zāi)害發(fā)生后,各級(jí)政府會(huì)根據(jù)災(zāi)害程度,臨時(shí)成立一個(gè)指揮部或委員會(huì),來(lái)處理各種緊急事務(wù)。如果是地方性的突發(fā)緊急事件,地方會(huì)成立相應(yīng)臨時(shí)機(jī)構(gòu);當(dāng)遇到單個(gè)省市無(wú)法解決的緊急事件時(shí),中央政府如果有現(xiàn)成的機(jī)構(gòu),比如國(guó)家防汛抗旱總指揮部就利用這種機(jī)構(gòu)進(jìn)行緊急事務(wù)的協(xié)調(diào)和處理,如果沒(méi)有現(xiàn)成的機(jī)構(gòu)就會(huì)成立一個(gè)臨時(shí)委員會(huì)或指揮部,協(xié)調(diào)各省市的救災(zāi)與緊急事務(wù)處理工作。這種臨時(shí)成立的機(jī)構(gòu)沒(méi)有延續(xù)性,突發(fā)事件處理后的經(jīng)驗(yàn)不能夠有效保留。突發(fā)性緊急事務(wù)處理需要政府各個(gè)機(jī)構(gòu)的合作,臨時(shí)機(jī)構(gòu)每次都需要大量的時(shí)間與其他的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào),這樣會(huì)加大緊急時(shí)期社會(huì)管理的成本。且臨時(shí)機(jī)構(gòu)事先沒(méi)有一個(gè)有效的突發(fā)事件應(yīng)急處理計(jì)劃,而專門的危機(jī)處理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有一套成熟的危機(jī)處理操作方案[9]。我國(guó)目前公共危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)是一種兼職結(jié)構(gòu)。當(dāng)重大公共危機(jī)事件發(fā)生時(shí)則從政府各個(gè)部門和層級(jí)抽調(diào)人員成立臨時(shí)危機(jī)管理小組加以應(yīng)對(duì)。但是,人的精力是有限的,組織也必然需要有任務(wù)中心或者說(shuō)工作重點(diǎn)。兼職的危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)無(wú)法應(yīng)付日益復(fù)雜的公共危機(jī)管理形勢(shì)。而臨時(shí)抽調(diào)的工作人員既缺乏應(yīng)有的專業(yè)能力也無(wú)法迅速形成一個(gè)戰(zhàn)斗集體。

        縱觀我國(guó)的危機(jī)管理體系,雖然我們將危機(jī)管理的最高行政機(jī)構(gòu)設(shè)在國(guó)務(wù)院,可是在危機(jī)管理的實(shí)踐中還是根據(jù)危機(jī)的分類,由不同的部門來(lái)指揮各種不同的危機(jī)管理工作,可是當(dāng)今世界公共危機(jī)日益呈現(xiàn)出復(fù)合型的特點(diǎn),單一的管理部門已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)這種復(fù)合型的危機(jī),因此我們急需一個(gè)具有相當(dāng)權(quán)限的全國(guó)性的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)指揮我國(guó)的公共危機(jī)管理事業(yè)。

        2.應(yīng)急辦公室的權(quán)力有限且與其他機(jī)構(gòu)關(guān)系未理順

        2005年7月,我國(guó)在國(guó)務(wù)院辦公廳設(shè)立了國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室,這個(gè)辦公室看起來(lái)好像是一個(gè)國(guó)家危機(jī)管理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),但從國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于設(shè)置國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室的通知》中可以得知,這一辦公室主要辦理各地區(qū)、各部門報(bào)國(guó)務(wù)院的涉及防災(zāi)抗災(zāi)、公共安全以及重大疫情的文電和有關(guān)會(huì)務(wù)、督察工作等。由此看出,其根本不具有統(tǒng)一管理全國(guó)公共危機(jī)事務(wù)的權(quán)限和職責(zé),可直接調(diào)動(dòng)的資源也比較少。

        議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)同辦事機(jī)構(gòu)職責(zé)重疊,關(guān)系不順的問(wèn)題在危機(jī)處置和常態(tài)工作中都有發(fā)生。以全國(guó)防控高致病性禽流感指揮部(以下簡(jiǎn)稱“防控指揮部”)和國(guó)務(wù)院辦公廳應(yīng)急辦(國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦)為例,在危機(jī)處置過(guò)程中,按照中編辦的批復(fù),國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦“協(xié)助國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處置特別重大突發(fā)公共事件,協(xié)調(diào)指導(dǎo)特別重大和重大突發(fā)公共事件的預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急演練、應(yīng)急處置、調(diào)查評(píng)估、信息發(fā)布、應(yīng)急保障和國(guó)際救援等工作”??梢?jiàn)國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦的職責(zé)是明確界定的,即值守應(yīng)急,信息匯總和綜合協(xié)調(diào)。其處置權(quán)利有限定,須協(xié)助國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處置。而防控指揮部的主要任務(wù)是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)全國(guó)高致病性禽流感的防治工作?!蔽<标P(guān)頭履行著臨場(chǎng)指揮處置的職責(zé)。防控指揮部的總指揮是國(guó)務(wù)院副總理,實(shí)際上也履行著“協(xié)助國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處置特別重大突發(fā)公共事件”的職責(zé)。

        3.垂直設(shè)置管理組織系統(tǒng)導(dǎo)致重心上移,效率低下

        現(xiàn)在的各種危機(jī)事件大都起源于地方,地方政府理應(yīng)成為危機(jī)事件的第一反應(yīng)者。但我國(guó)現(xiàn)有的危機(jī)管理系統(tǒng)是垂直管理,即根據(jù)危機(jī)的類別由相應(yīng)部門進(jìn)行垂直管理,不同部門管理不同的危機(jī)事件,由上級(jí)主管部門來(lái)指揮領(lǐng)導(dǎo)事發(fā)地相關(guān)部門的工作,這就不可避免地造成了權(quán)力的集中,在危機(jī)管理中基層往往過(guò)于依賴上級(jí)相關(guān)主管部門,導(dǎo)致有些問(wèn)題明明可以在地方解決,但是由于權(quán)力上移,所以只能依靠上級(jí)政府主管部門來(lái)解決,導(dǎo)致了很多問(wèn)題的懸而未決[10]。2008年新年伊始,受氣候變暖和“拉尼娜”現(xiàn)象的影響,一場(chǎng)突如其來(lái)的持續(xù)低溫、雨雪和冰凍極端天氣,襲擊了我國(guó)南方大部分地區(qū),受災(zāi)人口達(dá)1億多人,雪災(zāi)造成107人死亡,直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1100多億元。這場(chǎng)雪災(zāi),在不同程度上波及了我國(guó)20個(gè)省份,范圍極廣且來(lái)勢(shì)兇猛。大雪造成南方地區(qū)高速公路運(yùn)輸中斷和電力設(shè)施受損,大面積停電又造成了電氣化鐵路停用,鐵路停用使得電煤運(yùn)輸中斷,電煤告罄又大大推遲了電力的恢復(fù),由此形成了一個(gè)難以解開的循環(huán)災(zāi)害鏈。此外,低溫、停電、運(yùn)輸中斷還對(duì)居民保暖、飲食供應(yīng)等造成嚴(yán)重影響,火車站旅客大量聚集也帶來(lái)了暴發(fā)社會(huì)治安事件的巨大風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí),我國(guó)各級(jí)地方政權(quán)也正在此時(shí)間召開換屆的“兩會(huì)”,換屆選舉吸引了地方政府的主要精力,從而未能對(duì)災(zāi)情及時(shí)做出反應(yīng)。在此次雪災(zāi)中,基層政府過(guò)于依賴上級(jí)主管部門,其應(yīng)急指揮體系和機(jī)構(gòu)的普遍缺失或者運(yùn)轉(zhuǎn)不靈,是導(dǎo)致救災(zāi)工作不能及時(shí)就地、就近展開的重要原因。

        4.指揮部名目繁多,相互間關(guān)系不明確

        在我國(guó)的應(yīng)急管理體系中,有專項(xiàng)指揮部、臨時(shí)指揮部、現(xiàn)場(chǎng)指揮部,而且各層級(jí)政府都會(huì)成立上述指揮部,這就導(dǎo)致各種指揮部的數(shù)量甚巨、名目繁多,且指揮部還有下設(shè)的應(yīng)急工作小組,每個(gè)指揮部下設(shè)的小組又無(wú)統(tǒng)一規(guī)定。指揮部之間的關(guān)系不確定,相互間的溝通協(xié)調(diào)不暢,給應(yīng)急救援帶來(lái)了很大的困難。

        譬如,玉樹地震期間,國(guó)務(wù)院、青海省、玉樹藏族自治州都成立了各類指揮部,如圖7-4所示。

        國(guó)務(wù)院成立玉樹地震救災(zāi)指揮部,指揮部由一名副總理任總指揮,有關(guān)部門負(fù)責(zé)人和青海省省委書記任副總指揮。下設(shè):地震監(jiān)測(cè)組、搶險(xiǎn)救災(zāi)組、衛(wèi)生防疫組、群眾生活組、社會(huì)治安組、基礎(chǔ)設(shè)施保障和生產(chǎn)恢復(fù)組、宣傳組和綜合組共8個(gè)組。

        青海省也成立了抗震救災(zāi)指揮部,由省長(zhǎng)任總指揮,負(fù)責(zé)具體落實(shí)國(guó)家救災(zāi)指揮部的指揮調(diào)配。同時(shí)設(shè)玉樹現(xiàn)場(chǎng)指揮點(diǎn)和西寧指揮點(diǎn)。玉樹現(xiàn)場(chǎng)指揮點(diǎn)負(fù)責(zé)搶險(xiǎn)救災(zāi)工作,西寧指揮點(diǎn)負(fù)責(zé)航班、物資和人員運(yùn)送等后勤工作。西寧指揮點(diǎn)成立了機(jī)場(chǎng)運(yùn)力協(xié)調(diào)工作組、機(jī)場(chǎng)救災(zāi)人員物資分流運(yùn)送工作組、各地支援災(zāi)區(qū)機(jī)場(chǎng)救援物資接收工作組、機(jī)場(chǎng)周邊環(huán)境安全保障組、機(jī)場(chǎng)中轉(zhuǎn)人員滯留保障工作組。玉樹現(xiàn)場(chǎng)指揮點(diǎn)成立了地震監(jiān)測(cè)組、搶險(xiǎn)救災(zāi)組、衛(wèi)生防疫組、群眾生活組、社會(huì)治安組、基礎(chǔ)設(shè)施保障組、宣傳組、綜合組、審計(jì)組和組織紀(jì)檢組,共10個(gè)組。

        圖7-4 玉樹地震各類指揮部結(jié)構(gòu)

        在玉樹藏族自治州也成立了抗震救災(zāi)指揮部,下設(shè)搜救組、聯(lián)絡(luò)組、應(yīng)急搶險(xiǎn)組、農(nóng)民安置組、醫(yī)療救助組、社會(huì)治安組和宣傳組共7個(gè)組。

        軍隊(duì)抗震救災(zāi)聯(lián)合指揮部由蘭州軍區(qū)奉命成立,負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮進(jìn)入災(zāi)區(qū)的各軍區(qū)部隊(duì)、武警、消防與專業(yè)救援隊(duì)伍,實(shí)現(xiàn)了對(duì)參戰(zhàn)部隊(duì)的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)。下設(shè)政工組、指揮組、后勤組和裝備組,共四個(gè)組。汶川地震抗震救災(zāi)初期,各層級(jí)指揮機(jī)構(gòu)齊聚都江堰,曾出現(xiàn)指揮協(xié)調(diào)混亂的局面,直到2008年5月14日,中央軍委授權(quán)成都軍區(qū)組建抗震救災(zāi)聯(lián)合指揮部,統(tǒng)一指揮調(diào)度在災(zāi)區(qū)的所有軍區(qū)、武警和消防與專業(yè)救援隊(duì)伍,混亂局面才得到改善。

        從玉樹地震的例子中可以看出,中央與地方政府指揮部的各自職責(zé)及相互關(guān)系沒(méi)有明確,各應(yīng)急指揮部?jī)?nèi)部組織的名稱、職能和機(jī)構(gòu)數(shù)量還缺乏統(tǒng)一性,這些都是我國(guó)應(yīng)急管理系統(tǒng)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上不明確的地方,不利于橫向和縱向的指揮與協(xié)調(diào)。

        5.應(yīng)急管理組織整合社會(huì)資源的能力薄弱

        非政府公共組織,作為社會(huì)構(gòu)成的而第三部門,其職能具有極強(qiáng)的公共服務(wù)性,這是非政府公共組織能夠在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)發(fā)揮重要作用的基礎(chǔ)[11]。公共性使非政府公共組織愿意進(jìn)入營(yíng)利組織一般不愿意涉足的領(lǐng)域,成為應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的主體之一。同時(shí),非政府組織反應(yīng)靈敏、專業(yè)化、資源動(dòng)員及持續(xù)作用方面的優(yōu)勢(shì)能夠有效補(bǔ)充政府公共危機(jī)管理存在的不足。在公共危機(jī)管理中,非政府組織應(yīng)積極加入危機(jī)處理,這樣有利于社會(huì)凝聚起來(lái)發(fā)揮自己的主動(dòng)性,形成獨(dú)立的組織能力,實(shí)現(xiàn)危機(jī)時(shí)刻社會(huì)自我管理及其與政府組織的良性互動(dòng),使危機(jī)能夠得到迅速的遏制。如果說(shuō)2003年“非典”疫情拉開了中國(guó)危機(jī)與突發(fā)事件應(yīng)急管理的序幕,使中國(guó)從無(wú)經(jīng)驗(yàn)的緊急應(yīng)對(duì)逐步走向科學(xué)的面對(duì),體現(xiàn)出初學(xué)者的一些恐慌、茫然和幼稚,那么在此之后,中國(guó)接連發(fā)生的諸如“禽流感”[12]、“H1N1”[13]、“汶川地震”[14]、“舟曲泥石流”[15]等公共危機(jī)則體現(xiàn)出中國(guó)公共危機(jī)和應(yīng)急處置逐步成熟,政府與社會(huì)的行為中沒(méi)有了恐慌和茫然而代之以穩(wěn)步推進(jìn)認(rèn)真處置的而成熟。處理公共危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴我們,危機(jī)管理必須實(shí)行多元參與,非政府組織作為危機(jī)管理主體是非常必要的。但是目前我國(guó)的應(yīng)急管理系統(tǒng)主要以政府為主,其他主體的力量沒(méi)有充分地調(diào)動(dòng)起來(lái),我國(guó)危機(jī)管理組織整合社會(huì)資源的能力薄弱。

        6.應(yīng)急管理的智囊機(jī)構(gòu)發(fā)展不夠完備

        在我國(guó),由于對(duì)危機(jī)管理有關(guān)理論研究起步較晚,加之重視程度不夠,導(dǎo)致不僅半官方的決策咨詢機(jī)構(gòu),民間的政策研究、咨詢機(jī)構(gòu)尚不健全,在危機(jī)決策系統(tǒng)中的作用有限,就連官方行政咨詢機(jī)構(gòu),由于缺乏獨(dú)立性和相應(yīng)的合法性而導(dǎo)致組織功能萎縮,有時(shí)甚至淪為中樞系統(tǒng)的秘書班子[16]。在危機(jī)發(fā)生后組建專家咨詢小組時(shí),對(duì)專家數(shù)量要有適度的把握。專家人數(shù)少的話容易有失偏頗,不能起到充分的政策咨詢、建議的作用;而人數(shù)過(guò)多又會(huì)因?yàn)橐庖?jiàn)多樣無(wú)法達(dá)成一致而影響決策速度,對(duì)快速控制危機(jī)事態(tài)發(fā)展造成負(fù)面影響。如何設(shè)定合適的人數(shù),需要危機(jī)管理機(jī)構(gòu)認(rèn)真總結(jié)每次危機(jī)事件的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),總結(jié)內(nèi)在規(guī)律,對(duì)不同類型、不同影響范圍的危機(jī)事件分別確定合理的專家人數(shù)。入選專家?guī)斓膶<也荒芤驗(yàn)橐呀?jīng)入選就放松了對(duì)自己的要求。現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展速度驚人,各種新類型的危機(jī)隨時(shí)可能出現(xiàn),高新技術(shù)裝備的發(fā)明也層出不窮,因此,專家也需要不斷地學(xué)習(xí),提高自身的專業(yè)素養(yǎng),對(duì)自己也對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)。政府要設(shè)立相關(guān)的制度對(duì)專家進(jìn)行定期考核,檢驗(yàn)專家的專業(yè)技能、應(yīng)對(duì)危機(jī)的學(xué)識(shí)能力和心理能力。通過(guò)考核,不斷地淘汰、不斷地補(bǔ)充,充分保證專家?guī)斓膶<叶际钦莆兆钚挛C(jī)應(yīng)對(duì)專業(yè)知識(shí)的人才。雖然我國(guó)目前對(duì)危機(jī)處置中的專家咨詢機(jī)制給予了高度的重視,但是對(duì)應(yīng)對(duì)危機(jī)的應(yīng)急專家的培養(yǎng)還很滯后。危機(jī)決策和常態(tài)下的決策還是有差別的,對(duì)專家的能力提出了更高的要求。

        (三)優(yōu)化我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的路徑

        1.建立常設(shè)性、綜合性的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)

        當(dāng)今的公共危機(jī)具有突發(fā)性、影響廣泛和危害性大等特點(diǎn)。有些危機(jī)是有預(yù)兆、可以預(yù)測(cè)的;有些是難以預(yù)測(cè)的,因此,在應(yīng)急管理中一定要遵循預(yù)防為主、常備不懈的方針,采取一切有效措施盡量減輕危機(jī)造成的損失。為此就需要我們樹立和強(qiáng)化危機(jī)意識(shí),建立起常設(shè)性的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu),將應(yīng)急管理納入政府的常態(tài)管理中來(lái),進(jìn)行危機(jī)的監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)和防危管理,危機(jī)發(fā)生過(guò)程中的救危管理和危機(jī)發(fā)生后的善后管理。應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的常設(shè)性原則不僅有利于危機(jī)的預(yù)警體系的建立,還有利于危機(jī)過(guò)后經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),為以后的危機(jī)管理提供借鑒,建構(gòu)有綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)一指揮和領(lǐng)導(dǎo)功能的危機(jī)管理組織。

        2008年5月12日,四川汶川地區(qū)大地震的發(fā)生讓我國(guó)的危機(jī)管理再一次受到嚴(yán)峻考驗(yàn)。此次地震組織機(jī)構(gòu)研究已經(jīng)不是單純的地震災(zāi)害了,它的處置需要國(guó)家政府機(jī)關(guān)各部門、社會(huì)各界甚至是世界范圍內(nèi)的共同努力?,F(xiàn)在社會(huì)的危機(jī)多是這種復(fù)合型的危機(jī)事件,單純一個(gè)或幾個(gè)政府部門是遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法對(duì)這種危機(jī)進(jìn)行管理的,因此,我國(guó)政府就應(yīng)該建立一個(gè)綜合性的危機(jī)管理組織。該組織機(jī)構(gòu)要能夠在危機(jī)管理的過(guò)程中綜合指揮,協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)政府各部門和社會(huì)團(tuán)體的行為,將危機(jī)管理納入一個(gè)有序的結(jié)構(gòu)中來(lái),減少由于協(xié)調(diào)不暢而造成的各部門之間互相推諉扯皮的現(xiàn)象出現(xiàn),提高政府危機(jī)管理的能力和效率。

        2.各級(jí)政府應(yīng)急辦應(yīng)當(dāng)逐步完善和加強(qiáng)

        各級(jí)政府應(yīng)急辦人員編制要充實(shí)、落實(shí),級(jí)別應(yīng)該明確。為了提高應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和協(xié)調(diào)能力,國(guó)際上常見(jiàn)的做法是將應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的級(jí)別作適當(dāng)?shù)奶嵘?。這一做法值得我國(guó)借鑒。應(yīng)急辦尤其應(yīng)該致力于發(fā)揮自己在危機(jī)預(yù)防和善后處理中的權(quán)威性,國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦綜合協(xié)調(diào)和信息樞紐的功能應(yīng)該明確和完善,常態(tài)下,由應(yīng)急辦綜合協(xié)調(diào)多個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)實(shí)施應(yīng)急管理;危機(jī)時(shí)刻,由指揮部行使指揮和處置權(quán),或者按照預(yù)案處置危機(jī)。

        3.建立現(xiàn)場(chǎng)行動(dòng)指揮與聯(lián)合協(xié)調(diào)分離的應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)模式

        建議在一元化指揮原則下,將突發(fā)事件應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)明確劃分為現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)與應(yīng)急聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)兩個(gè)層次。即在各類突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng),建立現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮部,統(tǒng)一指揮解放軍、武警、專業(yè)救援和地方救援等各方面的力量,使現(xiàn)場(chǎng)的各類應(yīng)急救援處置行動(dòng)能在統(tǒng)一的指揮框架下開展行動(dòng);而非直接參與現(xiàn)場(chǎng)救援行動(dòng)的相關(guān)各方,在場(chǎng)外建立聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),集中、統(tǒng)一協(xié)調(diào)相關(guān)各方為現(xiàn)場(chǎng)救援行動(dòng)提供各類所需的援助,其主要職責(zé)是為現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)提供各類資源保障,而不直接指揮應(yīng)急救援處置行動(dòng)[17]。

        4.建立應(yīng)急咨詢專家?guī)?/p>

        在相關(guān)領(lǐng)域中設(shè)立專家資源儲(chǔ)備庫(kù),建立安全防護(hù)決策研究專家委員會(huì),賦予其參與政府決策的法律地位,以保證政府決策的科學(xué)性和社會(huì)透明度。構(gòu)成專家咨詢系統(tǒng)的可以是特定職位的個(gè)人,如行政首腦的顧問(wèn)或特別助理,也可以是組織機(jī)構(gòu)。由于政府需要處理的公共危機(jī)多種多樣,常常難以預(yù)見(jiàn),因此,對(duì)于一些發(fā)生概率比較高的公共危機(jī),政府可以設(shè)置專門的職位和組織機(jī)構(gòu);但對(duì)于一些發(fā)生概率很低的偶發(fā)性危機(jī),政府可以不設(shè)置專門的常設(shè)職位和機(jī)構(gòu),只是在預(yù)見(jiàn)某種危機(jī)可能發(fā)生時(shí)或者危機(jī)發(fā)生后,再臨時(shí)聘請(qǐng)有關(guān)人員或機(jī)構(gòu)為決策提供咨詢。這就涉及專家從哪里抽調(diào)、如何迅速集結(jié)、如何處理好專家的日常工作與提供危機(jī)咨詢之間的關(guān)系等問(wèn)題。我國(guó)危機(jī)決策咨詢系統(tǒng)完善的關(guān)鍵是發(fā)展多元化的專業(yè)咨詢組織。具體來(lái)說(shuō),一是加強(qiáng)官方政策咨詢組織的功能,以法律、法規(guī)的形式規(guī)定其獨(dú)立地位,輔之以相應(yīng)的資金、人事等權(quán)力,保證其能夠不受決策者價(jià)值取向、利益、主張的影響,按照科學(xué)決策的規(guī)律,客觀地研究危機(jī)問(wèn)題,提供有效的咨詢;二是促進(jìn)半官方和民間智囊機(jī)構(gòu)的發(fā)展,政府要主動(dòng)創(chuàng)造良好的外部發(fā)展環(huán)境,可將對(duì)突發(fā)公共事件的科學(xué)研究推向市場(chǎng)。動(dòng)員社會(huì)力量廣泛參與,使非政府的科研機(jī)構(gòu)能夠取得平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì),確保一批科研能力強(qiáng)的專業(yè)科研機(jī)構(gòu)和科研隊(duì)伍在競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出,與官方政策研究機(jī)構(gòu)通力合作,共同形成中樞系統(tǒng)的強(qiáng)大參謀后盾。同時(shí),要對(duì)社會(huì)科學(xué)倍加重視和增大投入。對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)的突發(fā)公共事件而言,沒(méi)有一套科學(xué)的管理體系是難以駕馭的。只有各個(gè)學(xué)科從各種視角進(jìn)行全面系統(tǒng)的研究,才能有助于政府應(yīng)急決策的科學(xué)的管理體系逐步走向完善和成熟。

        [1] 中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組:《政府應(yīng)急管理機(jī)制研究》,載《中國(guó)行政管理》,2005(1)。

        [2] 中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組:《政府應(yīng)急管理機(jī)制研究》,載《中國(guó)行政管理》,2005(1)。

        [3] 何德功:《城市防災(zāi),美英日怎么做》,載《參考消息》,2004-7-15。

        [4] 中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組:《政府應(yīng)急管理機(jī)制研究》,載《中國(guó)行政管理》,2005(1)。

        [5] 陳國(guó)華,張新梅,金強(qiáng):《區(qū)域應(yīng)急管理事務(wù)——預(yù)案、演練及績(jī)效》,27頁(yè),北京,化學(xué)工業(yè)出版社,2008。

        [6] 參見(jiàn)《北京市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》(2010年修訂)。

        [7] 賴詩(shī)攀:《公共危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu):創(chuàng)新而非摒棄》,載《華僑大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》,2010(2)。

        [8] 《2010年全國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)工作總結(jié)評(píng)估報(bào)告》,http://www.gov.cn/gzdt/2011-07/21/content_1911176.htm, 20117-21。

        [9] 菅強(qiáng):《中國(guó)突發(fā)事件報(bào)告》,80頁(yè),北京,中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社,2009。

        [10] 王淵:《中國(guó)政府危機(jī)管理的組織機(jī)構(gòu)研究》青島,中國(guó)海洋大學(xué),碩士學(xué)位論文,2008。

        [11] 石奎:《危機(jī)管理中非政府組織的作用》,載《桂林電子工業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》,2004(2)。

        [12] 由甲型流感病毒的一種亞型引起的呼吸道傳染病,國(guó)際獸疫局定為甲類傳染病。病原體分為高致病性、低致病性和非致病性禽流感三類。2009年年初,曾在中國(guó)由北向南流行,引發(fā)了自“非典”之后又一輪的緊急應(yīng)對(duì)。

        [13] 甲型H1N1流感為急性呼吸道傳染病,其病原體是一種新型的甲型H1N1流感病毒。與以往的或季節(jié)性流感病毒不同,該病毒毒株包含有豬流感、禽流感和人流感三種流感病毒的基因片段。2009年開始,甲型H1N1流感在全球范圍內(nèi)大規(guī)模流行。2010年8月,世衛(wèi)組織宣布甲型H1N1流感大流行期已經(jīng)結(jié)束。

        [14] 2008年5月12日下午,四川汶川、北川等地發(fā)生的里氏8級(jí)強(qiáng)烈地震。國(guó)務(wù)院決定,自2009年起,每年5月12日為“全國(guó)防災(zāi)減災(zāi)日”。

        [15] 2010年8月7日晚,甘南藏族自治州舟曲縣強(qiáng)降雨,引發(fā)縣城北面的羅家峪、三眼峪特大泥石流下瀉。截至21日,在此次泥石流災(zāi)害中遇難1434人,失蹤331人,累計(jì)門診人數(shù)2062人。

        [16] 崔向華:《試論我國(guó)公共危機(jī)管理系統(tǒng)的完善——一種公共決策視角的分析》,載《山東教育學(xué)院學(xué)報(bào)》,2005 (4)。

        [17] 宋勁松,鄧云峰:《中美德突發(fā)事件應(yīng)急指揮組織結(jié)構(gòu)初探》,載《中國(guó)行政管理》,2011(1)。

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