應(yīng)急管理概述_現(xiàn)代應(yīng)急管理理論與技術(shù)

由各種突發(fā)事件所引起的外力模式是政府政策議程設(shè)置的重要模式之一。中國應(yīng)急管理體系建設(shè)的興起和發(fā)展，主要得益于政府政策議程的變化。自然災害、事故災難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等各種“焦點事件”(focusing events)，往往對政府政策議程變化具有直接、快速的影響。1998年洪水、SARS之后，我們國家都是把危險變成機遇，重視生態(tài)保護工作，重視應(yīng)急管理體系建設(shè)。這對國家發(fā)展實際上起到了一個很重要的促進作用。美國“挑戰(zhàn)者”號航天飛機失事，從具體的技術(shù)原因來講，就是一個橡膠圈的密封性比較差，最后產(chǎn)生泄露爆炸，但實際上背后有很多深刻的組織原因。調(diào)查組找到了這些原因，對美國航天管理局的內(nèi)部管理提出了很多改進意見。這些焦點事件的發(fā)生很容易引起全社會的普遍關(guān)注，進而迫使決策者糾正明顯的政策失誤，迅速調(diào)整政策議程。由此，突發(fā)事件的發(fā)生經(jīng)常成為推動政府政策議程變化的“觸發(fā)事件”(triggering event)或“積淀事件”(precip itating event)，它所引發(fā)的政策反應(yīng)階段也經(jīng)常被稱為推動新政策產(chǎn)生的“政策之窗”(window of policy)。實際上，化危險為機遇、在危機中尋找轉(zhuǎn)機一直是應(yīng)急管理的核心思想。美國知名危機管理專家諾曼·奧古斯丁(Norman R． Augustine)曾說過: “每一次危機的本身既包含導致失敗的根源，也孕育著成功的種子。發(fā)現(xiàn)、培育以便收獲這個潛在的成功機會就是危機管理的精髓。”

2.1.1 我國應(yīng)急管理現(xiàn)狀

中國政府高度重視應(yīng)急管理工作，改革開放30多年特別是近些年，堅持把構(gòu)建中國特色應(yīng)急管理體系作為預防和應(yīng)對各種風險、危機，促進科學發(fā)展、和諧發(fā)展的重大任務(wù)。2003年10月，中國政府提出“建立健全各種預警和應(yīng)急機制，提高政府應(yīng)對突發(fā)事件和風險的能力”的重大決策，把制定修訂應(yīng)急預案和建立健全應(yīng)急的體制、機制、法制(簡稱“一案三制”)擺上了重要議事日程。自此，中國應(yīng)急管理體系建設(shè)向綜合性、系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變，并穩(wěn)步推進，取得了如下可喜的成績。

(1)應(yīng)急管理思想理念不斷明確。堅持以人為本，把保障公民生命財產(chǎn)安全放在第一位，把加強應(yīng)急管理體系建設(shè)作為全面履行政府職能、提高政府行政能力的重要內(nèi)容，全國上下防范風險和應(yīng)對各種危機的觀念明顯增強。

(2)應(yīng)急管理預案體系基本形成。從2005年國務(wù)院頒布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預案》以來，全國已制定各級各類應(yīng)急管理預案200多萬件，所有的省級政府、97.9%的市級政府、92.8%的縣級政府都已編制總體應(yīng)急預案?；拘纬伞翱v向到底、橫向到邊”的預案體系，覆蓋了常見的各類突發(fā)事件。。

(3)應(yīng)急管理體制初步形成。以各級政府應(yīng)急管理辦公室成立和綜合協(xié)調(diào)職能的加強為標志，形成了統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主，全社會共同參與的應(yīng)急管理體制架構(gòu)和工作格局。所有的省級政府和市級政府、92%的縣級政府成立或明確了應(yīng)急管理領(lǐng)導機構(gòu); 所有的省級政府和96%的市級政府、81%的縣級政府成立或明確了應(yīng)急管理辦事機構(gòu)。國家防汛抗旱、抗震減災、森林防火、災害救助、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、通信、公安等專業(yè)機構(gòu)應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)職能進一步強化。

(4)應(yīng)急管理機制不斷完善。按照統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的要求，各級政府和各部門建立了信息通報、預防預警、應(yīng)急處置、恢復重建、社會動員、跨地區(qū)跨部門協(xié)作機制，應(yīng)急管理效率不斷提高。

(5)應(yīng)急管理法制體系更加完備。以《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的頒布實施為標志，目前，國家已有應(yīng)對各種自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的法律、法規(guī)和部門規(guī)章200多部，基本建立了以憲法為依據(jù)、以突發(fā)事件應(yīng)對法為核心、以相關(guān)單項法律法規(guī)為配套的應(yīng)急管理法律體系，突發(fā)事件應(yīng)對工作進入了制度化、規(guī)范化、法制化軌道，為應(yīng)急管理工作的全面開展提供了法律依據(jù)和法制保障。

(6)應(yīng)急管理隊伍體系已經(jīng)形成。全國上下已基本形成了以公安、武警、軍隊為骨干和突擊力量，以防汛抗旱、抗震救災、森林消防、海上搜救、鐵路事故救援、礦山救護、核應(yīng)急、醫(yī)療救護、動物疫情處置等專業(yè)隊伍為基本力量，以企事業(yè)單位專兼職隊伍、應(yīng)急志愿者為輔助力量的應(yīng)急隊伍體系。

(7)應(yīng)急管理保障能力明顯提升。各級政府不斷加大財政投入，重點加強了應(yīng)急物資儲備和應(yīng)急隊伍裝備，災害監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)日趨完善，預警系統(tǒng)建設(shè)進一步加強，保障能力明顯提升。災后恢復重建能力明顯增強，因災損壞的民房基本上做到當年重建。

(8)應(yīng)急管理知識普及得到加強。國家級應(yīng)急管理培訓基地建設(shè)進展順利，各級應(yīng)急管理教育培訓逐步展開，國際應(yīng)急管理交流合作日趨頻繁，公務(wù)員和社會公眾的應(yīng)急管理知識、公共安全意識，以及應(yīng)急管理能力、自救互救能力等不斷增強。

中國政府遵循“以人為本，減少危害; 居安思危，預防為主; 統(tǒng)一領(lǐng)導，分級負責; 依法規(guī)范，加強管理; 快速反應(yīng)，協(xié)同應(yīng)對; 依靠科技，提高素質(zhì)”的應(yīng)急管理原則，重點圍繞“一案三制”建設(shè)，進行了堅持不懈的努力，開展了多方面卓有成效的工作。

(1)應(yīng)急預案體系建設(shè)。中國基本建立了較為完善的應(yīng)急預案體系，主要有: ①突發(fā)事件實行分級、分類管理。中國的應(yīng)急管理是針對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生和社會安全四類突發(fā)事件，從預防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復與重建等進行的全過程、全方位的管理。按照四類突發(fā)事件的性質(zhì)、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為四級: Ⅰ級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大)和Ⅳ級(一般)，實施分級響應(yīng)。預警依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。②建立橫向到邊、縱向到底的預案體系。全國預案體系包括國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預案、國家級專項預案28件、國務(wù)院部門預案86件、各級地方政府的應(yīng)急預案、企事業(yè)單位的應(yīng)急預案和舉辦大型活動的應(yīng)急預案等多層次、多種類預案，總計240多萬個。與此同時，《軍隊處置突發(fā)事件總體應(yīng)急預案》、《軍隊參加搶險救災條例》等頒布實施，軍隊對地方的支援不斷加強。

(2)應(yīng)急體制建設(shè)。中國基本建立了“統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制，并建立了涵蓋中央與地方兩個層面，上下統(tǒng)一、層級分明、職責明確的應(yīng)急管理機構(gòu)。中國的應(yīng)急管理機構(gòu)分為五個層次: 一是領(lǐng)導機構(gòu)。國務(wù)院為其最高行政領(lǐng)導機構(gòu); 二是辦事機構(gòu)。國務(wù)院辦公廳設(shè)國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用; 三是工作機構(gòu)。國務(wù)院有關(guān)部門依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和各自的職責，負責相關(guān)類別突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作; 四是地方機構(gòu)。地方各級人民政府是本行政區(qū)域應(yīng)急管理工作的行政領(lǐng)導機構(gòu); 五是專家組。國務(wù)院和各應(yīng)急管理機構(gòu)建立各類專業(yè)人才庫，為應(yīng)急管理提供決策建議，必要時參加突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置。

目前，中國省、市、縣各級政府基本成立了應(yīng)急管理領(lǐng)導機構(gòu)，所有省級政府和96%的市級政府、81%的縣級政府確立了應(yīng)急管理辦事機構(gòu)，發(fā)揮信息匯總、參謀助手和綜合協(xié)調(diào)作用。各專業(yè)部門作用進一步發(fā)揮，部門分工負責，災害分級管理，并建立了協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導下，中央層面設(shè)立了國家減災委員會、國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會、國家防汛抗旱總指揮部、國務(wù)院抗震救災指揮部和有關(guān)部級聯(lián)席會議及其辦公室，負責減災救災和處置事故災難的協(xié)調(diào)和組織工作。各級地方政府也成立了類似職能調(diào)節(jié)機構(gòu)。

(3)應(yīng)急機制建設(shè)。主要是建立健全社會預警體系，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機制。包括建立健全社會管理機制、監(jiān)測預警機制、應(yīng)急信息傳遞機制、應(yīng)急決策和指揮機制、應(yīng)急響應(yīng)機制、公眾溝通與動員機制、應(yīng)急保障機制(包括應(yīng)急資源配置與征用)、恢復與重建機制、評估與獎懲機制和國際合作機制等。比如加強了自然災害的預測預報、事故災害的監(jiān)管預防、公共衛(wèi)生的傳染鏈阻斷和社會安全事件的源頭治理等。特別是加快了應(yīng)急平臺建設(shè)，整合各類信息資源，形成統(tǒng)一、高效的應(yīng)急決策指揮網(wǎng)絡(luò)?；謴团c重建機制中采取對口支援的運行方式，全國19個省市對口支援汶川地震災區(qū)恢復重建，取得了明顯成效。

(4)應(yīng)急法制建設(shè)。主要是使應(yīng)急管理工作逐步走向規(guī)范化、制度化和法制化軌道，并通過對實踐的總結(jié)，促進法律、法規(guī)和規(guī)章的不斷完善。中國先后制定和修訂了40多部與應(yīng)急管理相關(guān)的法律、50多件行政法規(guī)和上百件部門規(guī)章。特別是《突發(fā)事件應(yīng)對法》的頒布實施標志著我國的“一案三制”建設(shè)取得了重大進展。中國政府特別注重在應(yīng)對危機的實踐中不斷完善法律法規(guī)和政策，如2008年汶川地震后修訂了《防震減災法》和《消防法》，發(fā)布了《災區(qū)恢復重建條例》; 三鹿奶粉事件后頒布了《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》等。

近年來，中國政府先后頒布實施了《國務(wù)院關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見》(2006年4月)，《“十一五”期間國家突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》(2006年12月)及實施意見，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強基層應(yīng)急管理工作的意見》(2007年7月)，《突發(fā)事件應(yīng)對法》(2007年11月1日實施)，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強基層應(yīng)急隊伍建設(shè)的意見》(國辦發(fā)〔2009〕59號)等，應(yīng)急管理工作不斷深化。一是應(yīng)急管理進社區(qū)、進廠礦、進學校、進農(nóng)村，提高突發(fā)事件第一反應(yīng)者的自救互救能力; 二是建立健全重大突發(fā)事件風險評估體系和隱患排查體系，落實隱患排查措施; 三是做好應(yīng)急資源的普查、整合和準備，不斷完善各級各類應(yīng)急資源的數(shù)據(jù)庫和調(diào)用(協(xié)調(diào))方案; 四是不斷增強預案的操作性，加強培訓和演練; 五是加強全民的宣傳教育。中國政府已將每年5月12日設(shè)為國家“防災減災日”，并實施了應(yīng)急教育進學校、進課堂、“從娃娃抓起”的戰(zhàn)略; 六是加強防災減災和應(yīng)急管理能力建設(shè)。

2.1.2 我國應(yīng)急管理體系建設(shè)主要特征

中國以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系建設(shè)取得了重大的歷史性進步: 全國的應(yīng)急預案體系已經(jīng)基本完成，應(yīng)急管理體制初步建立，應(yīng)急管理機制不斷完善，應(yīng)急隊伍體系初步形成，應(yīng)急保障能力切實加強，突發(fā)事件及其損失明顯減少，社會公共安全形勢持續(xù)好轉(zhuǎn)。經(jīng)過多年的努力，我國形成了四大應(yīng)急體系，即: 生產(chǎn)安全應(yīng)急體系、公共衛(wèi)生應(yīng)急體系、自然災害應(yīng)急體系和社會安全應(yīng)急體系，在應(yīng)對突發(fā)性事件中發(fā)揮了重要作用，它們具有以下十大特征:

(1)正確領(lǐng)導。在每次大災面前，黨中央、國務(wù)院都及時部署救災工作。黨中央及各級政府部門緊急行動起來，以整體的力量與災害抗爭，是我國應(yīng)對重大災害的最主要特征。

(2)以人為本。減少突發(fā)事件對人的傷害，是搶險救災的第一目標。救人優(yōu)先是救災指揮的工作原則，也是我國應(yīng)急救援工作的特色。

(3)政府主導。在歷次大災面前，各級政府充分發(fā)揮了主導作用。在國家層面上，各部門密切配合，形成了救災合力。在政府的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)下，搶救生命、救治傷員、搶險排險、轉(zhuǎn)移群眾、調(diào)運物資、確保急需、精神撫慰、疏導交通、維護秩序，直至恢復生產(chǎn)、災后重建，每一項工作循序漸進，逐步開展。

(4)依法應(yīng)對。我國是一個法治國家，依法辦事是應(yīng)對重大突發(fā)事件的重要特征。目前，我國防災救災方面主要有5部法律、9部行政法規(guī)。此外還有50余個部門規(guī)章和110余個相關(guān)文件，這構(gòu)成了我國應(yīng)急工作的法制基礎(chǔ)。

(5)體制健全。我國應(yīng)急管理體制、機制正在逐步建立和完善。國務(wù)院成立了應(yīng)急管理辦公室，各省成立了應(yīng)急領(lǐng)導機構(gòu)和辦事機構(gòu)。目前，我國公安消防、道路交通、海上搜救、核工業(yè)、鐵路、民航、電力等領(lǐng)域的應(yīng)急管理體系日趨完善; 應(yīng)急救援協(xié)調(diào)機制、海上搜救部際協(xié)調(diào)機制、核應(yīng)急和氣象等應(yīng)急協(xié)調(diào)機制已經(jīng)建立并發(fā)揮著重要作用。全國22個省(區(qū)、市) 安全監(jiān)管局成立了應(yīng)急機構(gòu)(其中11個省成立了應(yīng)急救援指揮中心)，143個市(地)成立了安全生產(chǎn)應(yīng)急管理機構(gòu)或應(yīng)急救援指揮中心; 中央管理的生產(chǎn)類企業(yè)全部建立了應(yīng)急管理和救援機構(gòu)。我國應(yīng)急監(jiān)測機制也在逐步完善，各行業(yè)、領(lǐng)域應(yīng)急救援體系和隊伍建設(shè)得到加強，目前，我國僅安全生產(chǎn)專業(yè)應(yīng)急救援隊伍總?cè)藬?shù)就達25萬人。

(6)軍隊介入。軍隊具有快速的反應(yīng)能力，在抗擊重特大災害時，是一支決定性力量。我國軍隊在歷次重大應(yīng)急救援行動中，以迅速、頑強、堅韌、盡職盡責的優(yōu)良作風，形成中國應(yīng)急救援行動的又一大特色。

(7)信息公開。在某段時間內(nèi)，從社會安定團結(jié)的角度考慮，政府曾經(jīng)一度封鎖消息。近幾年，中國政府與時俱進，及時調(diào)整和轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)的工作思路和觀念，對突發(fā)事件的應(yīng)急處置實行信息公開，確保了公眾的知情權(quán)。

(8)公眾參與。在應(yīng)對突發(fā)事件的多次實踐中，我國制定了“依靠群眾，依靠集體，生產(chǎn)自救，互助互濟，輔之以國家必要救濟和扶持”的救災工作方針。在救災工作過程中，注重發(fā)動和引導災區(qū)群眾自力更生，生產(chǎn)自救，互助互濟，廣泛動員社會力量參與。這成為我國救災工作的鮮明特點。

(9)災后重建。2008年6月，國務(wù)院發(fā)布了《汶川地震災后恢復重建條例》。這是我國首個地震災后恢復重建專門條例，成為我國地震災后恢復重建工作納入法制化軌道的重要標志，也為今后災后恢復重建立法提供了實踐基礎(chǔ)和寶貴經(jīng)驗。

(10)國際互動?；仡?0多年來中國與國際救災援助的關(guān)系歷程，人們發(fā)現(xiàn)，對于國際救災援助，中國已由1976年唐山大地震時拒絕外援，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃咏邮茉?，包括資金、物資、技術(shù)、專家和專業(yè)救援隊伍等。這樣做，既有利于國內(nèi)救災和重建，也有利于我國的國際形象。我國接受國際救災援助，既表明中國政府把“人放在第一位”，借助一切力量減輕災害對民眾利益的損害，也表明了中國積極主動參與國際合作、融入國際社會的開放姿態(tài)。

總的來看，取得抗擊“非典”斗爭勝利后的中國應(yīng)急管理體系建設(shè)有效地實現(xiàn)了應(yīng)急管理工作從單一性到綜合性、從臨時性到制度化、從封閉性到開放性以及從應(yīng)急性到保障性這四個重要方面的積極轉(zhuǎn)變。

1． 從單一性到綜合性

當今社會所發(fā)生的各級各類突發(fā)事件逐漸超越單一性特征，越來越具有綜合性、復合型和跨地域傳播的特征，在應(yīng)急管理工作中改變以部門職能為中心的部門主義模式，建設(shè)一個全面覆蓋、綜合協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理體系勢在必行。在目前建設(shè)的應(yīng)急管理體系中，中國開始逐漸從以往過分倚重“功能型”(functional)機構(gòu)和臨時性機構(gòu)，向注重“使能型”(enabling)機構(gòu)和“功能型”機構(gòu)相結(jié)合、臨時性機構(gòu)和常設(shè)性機構(gòu)相結(jié)合轉(zhuǎn)變。其典型標志是在中央和地方紛紛設(shè)立綜合性應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，逐漸建立和完善“統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地為主”的應(yīng)急管理體系，實現(xiàn)合成應(yīng)急、協(xié)同應(yīng)急。

在建設(shè)綜合性應(yīng)急管理體系之前，中國其實已經(jīng)設(shè)置了防汛抗旱、抗震減災、海上搜救、森林防火、災害救助、安全生產(chǎn)等很多專業(yè)性應(yīng)急指揮體系、應(yīng)急救援體系和專業(yè)應(yīng)急隊伍以及部分非常設(shè)的臨時性指揮機構(gòu)。這些“功能型”應(yīng)急管理機構(gòu)具有某一專業(yè)領(lǐng)域的具體職能，基本上是按照分類處置的思路出發(fā)進行設(shè)置的，主要由對口管理部門為主負責特定類型突發(fā)事件的應(yīng)對工作，存在權(quán)責界定不清、缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)、職責交叉和管理脫節(jié)并存的弊病，因而無法很好地進行跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的協(xié)調(diào)應(yīng)對。臨時性應(yīng)急指揮機構(gòu)雖然具有統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)的特征，但在啟動時機、運作成本等方面也存在一些問題，也無法有效組織各部門開展日常的預防準備、培訓演練、宣傳教育等基礎(chǔ)性工作。因此，建立常設(shè)性的“使能型”應(yīng)急管理組織機構(gòu)很有必要。目前國務(wù)院應(yīng)急辦和各地成立的履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責的綜合性應(yīng)急管理領(lǐng)導機構(gòu)和辦事機構(gòu)便具有這方面的典型特征?！笆鼓苄汀睓C構(gòu)的設(shè)立不是要替代現(xiàn)有政府職能機構(gòu)，也不是要把現(xiàn)有政府部門與應(yīng)急相關(guān)的工作職能抽出來進行統(tǒng)一的具體管理，而是要從總體統(tǒng)籌規(guī)劃的角度考慮應(yīng)急管理體系，在保持現(xiàn)有“功能型”部門機構(gòu)職能基本不變的情況下，通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等各種方式，來推動和促進現(xiàn)有政府機構(gòu)在應(yīng)急管理工作中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，實現(xiàn)綜合協(xié)調(diào)、合成應(yīng)急的功效。同時，這些機構(gòu)的“使能性”還應(yīng)表現(xiàn)在推動和促進政府機構(gòu)與企業(yè)、社會各個方面建立有機聯(lián)系，構(gòu)成一個堅實有力的全社會應(yīng)急管理聯(lián)動網(wǎng)。因此，“使能型”應(yīng)急管理機構(gòu)的主要作用是，在平常時期規(guī)劃、建設(shè)、提升應(yīng)急管理體系的整體能力; 在突發(fā)事件發(fā)生后，則主要發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)指揮作用，依賴相關(guān)“功能性”部門進行專業(yè)處置。

2． 從臨時性到制度化

在2003年抗擊“非典”之前，中國的應(yīng)急管理工作具有臨時性、非程序化的特征，制度規(guī)范不統(tǒng)一、管理組織體制分散。

(1)應(yīng)急管理組織機構(gòu)的臨時性特征。大量存在的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時性應(yīng)急指揮組織(如災害發(fā)生后新成立的領(lǐng)導小組或工作小組)存在諸多弊病: 一方面，缺乏統(tǒng)一組織、指揮和協(xié)調(diào)各種突發(fā)事件應(yīng)對工作的職權(quán)，權(quán)威性不足導致這些機構(gòu)在實際工作中往往難以協(xié)調(diào)相關(guān)部門和地方政府; 另一方面，臨時性成立的應(yīng)急指揮組織不具有延續(xù)性，因此對突發(fā)性事件缺乏預防性和全盤考慮，應(yīng)急處置結(jié)束后的經(jīng)驗和做法也無法得到有效保留。

(2)應(yīng)急管理行為的臨時性特征。由于缺乏制度化的規(guī)定，應(yīng)急處置過程中政府及其相關(guān)組成部門的權(quán)力和職責邊界不清，因此政府權(quán)力不受約束以及部門本位主義、地方保護主義等現(xiàn)象不可避免地發(fā)生，公眾的合法權(quán)益無法得到有效的法律保障。在2003年“非典”疫情爆發(fā)初期，由于當時缺乏相關(guān)的法律法規(guī)，造成緊急狀態(tài)下政府權(quán)力運行的失序。因此，在2003年5月15日貫徹實施《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》座談會上，溫家寶強調(diào)，要高度重視法律手段的重要作用，充分運用法律武器堅決打勝“非典”攻堅戰(zhàn)。在戰(zhàn)勝“非典”之后，中國政府開始高度重視應(yīng)急管理法制建設(shè)，強調(diào)采取各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法與措施，將危機狀態(tài)下的政府行為納入法治的范圍，使政府的緊急權(quán)力接受法律的約束和規(guī)定，從而實現(xiàn)應(yīng)急管理工作的規(guī)范化、制度化、法制化。據(jù)統(tǒng)計，截至2007年10月底，中國現(xiàn)有與突發(fā)事件應(yīng)對相關(guān)的法律35件、行政法規(guī)37件、部門規(guī)章55件，有關(guān)法規(guī)性文件111件。這些法律、法規(guī)、規(guī)章和法規(guī)性文件的內(nèi)容涉及各行各業(yè)，既有綜合管理和指導性規(guī)定，也有針對地方政府的硬性要求。2007年8月30日，《突發(fā)事件應(yīng)對法》發(fā)布，并于11月1日起正式施行，標志著中國應(yīng)急管理工作向規(guī)范化、制度化和法制化邁出了重大步伐。2008年汶川特大地震后，國務(wù)院僅用5天時間就緊急出臺了《汶川地震災后恢復重建條例》，充分體現(xiàn)了國家把應(yīng)急管理納入法治范疇的魄力和能力。

3． 從封閉性到開放性

在以往相對封閉的體制下，中國政府應(yīng)急管理更多強調(diào)的是政府的主導地位，對社會參與則涉及不多，應(yīng)急管理工作缺乏透明度和開放性。應(yīng)急管理是一項涉及范圍很廣的工作，光靠少數(shù)人的努力或政府的努力，要把工作做到位是不可能的。在應(yīng)急管理的參與主體方面，要提倡主體多元化和應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)化，強調(diào)在應(yīng)急管理全過程中建立政府、企業(yè)、社會組織等多元主體之間平等交流、協(xié)商合作的互動機制。這種互動機制的核心，是個人、組織和政府打破界限進行良性合作，在此基礎(chǔ)上，政府治理能夠充分整合來自公民和各種中間組織的力量，使基于相互信任和謀求互惠的人們在應(yīng)急管理中進行跨領(lǐng)域、跨部門、跨地區(qū)的合作。在戰(zhàn)勝“非典”之后，中國開始實現(xiàn)對應(yīng)急管理主體的基礎(chǔ)化拓展，在政府主導的基礎(chǔ)上，不僅讓非政府部門、私人部門、社會群體參與進來，還要強調(diào)公眾個體的全面參與。黨的十六屆六中全會明確提出，要健全“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理工作格局”，應(yīng)急管理工作也越來越強調(diào)多元社會的開放式廣泛參與。這主要表現(xiàn)在: 一是廣大志愿者和社會組織力量的積極參與?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定: “公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對工作?！倍羌皶r向媒體發(fā)布信息。信息不暢是2003年“非典”危機最重要的教訓之一，建立暢通的信息發(fā)布渠道成為應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要任務(wù)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》明確規(guī)定: “履行統(tǒng)一領(lǐng)導職責或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準確、及時發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息?！比羌訌娡瑖H社會的交流與合作，采取“走出去，迎進來”的國際合作交流策略，開展了包括援助與被援助在內(nèi)的大量國際防災、減災與救災活動。在2008年5月汶川特大地震抗震救災工作中，中國政府表現(xiàn)出很強的透明度、開放性和包容性，得到海內(nèi)外的高度關(guān)注和積極評價。

4． 從應(yīng)急性到保障性

應(yīng)急管理必須堅持預防為主，將應(yīng)急管理納入國家整體發(fā)展框架，通過加強事前的預案編制、隱患排查、培訓演練、宣傳教育等常態(tài)的基礎(chǔ)性工作，實現(xiàn)對突發(fā)事件科學有效的處置。消除和防范各類風險因素是應(yīng)急管理的更基礎(chǔ)、更深層次的要求。通過科學的規(guī)劃，防范與減少各種風險源的產(chǎn)生，有利于實現(xiàn)從根本上降低突發(fā)事件發(fā)生的可能性，減少甚至避免突發(fā)事件帶來的損失。為此，要將應(yīng)急管理總體納入到國家經(jīng)濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃中，保證應(yīng)急管理規(guī)劃的合理性、可行性、可操作性，實現(xiàn)體制、機制和技術(shù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在以往的應(yīng)急管理工作中，各地各部門更注重應(yīng)急處置環(huán)節(jié)，而對事前的預防準備、監(jiān)測預警等綜合性和基礎(chǔ)性保障工作則重視不夠。在戰(zhàn)勝“非典”之后的應(yīng)急管理體系建設(shè)中，中國政府開始著眼全局，將公共安全整體納入國家發(fā)展戰(zhàn)略框架，從而實現(xiàn)應(yīng)急管理模式從被動反應(yīng)到主動保障的積極轉(zhuǎn)變。2007年3月14日十屆全國人大四次會議表決通過了《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，將公共安全建設(shè)列為專節(jié)(第四十一章)，并明確提出: 要增強防災減災能力; 提高安全生產(chǎn)水平; 保障飲食和用藥安全; 維護國家安全和社會穩(wěn)定; 強化應(yīng)急體系建設(shè)。這標志著應(yīng)急管理工作首次被列入國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃。在此前后，《“十一五”期間國家突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》以及《安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》、《國家綜合減災“十一五”規(guī)劃》、《國家防震減災規(guī)劃(2006—2020年) 》、《全國山洪災害防治規(guī)劃》、《地質(zhì)災害防治規(guī)劃》、《全國森林防火中長期發(fā)展規(guī)劃》、《氣象防災減災規(guī)劃》、《三峽地區(qū)地質(zhì)災害防治規(guī)劃》、《七大流域防洪規(guī)劃》等相關(guān)總體規(guī)劃和專項規(guī)劃，將應(yīng)急管理同經(jīng)濟社會發(fā)展有機結(jié)合起來，并對應(yīng)急管理建設(shè)的具體內(nèi)容提出了更加明確的要求和指南，為應(yīng)急管理工作向更基礎(chǔ)層面的縱深推進奠定了扎實的基礎(chǔ)。

2.1.3 完善我國應(yīng)急管理體系的必要性

隨著近些年來，我國經(jīng)歷了眾多煤礦事故、SARS、禽流感、手足口病、冰災、汶川大地震以及山體滑坡等各種自然災害，這些突發(fā)災害事件引起了我們對災害事件應(yīng)急管理的全面重視，也暴露出我國政府危機管理的薄弱環(huán)節(jié)。而應(yīng)對錯綜復雜的國內(nèi)和國際環(huán)境，如何建立健全國家的應(yīng)急管理體系，保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力，已成為衡量政府執(zhí)政水平的重要因素。

當前，我國正致力于構(gòu)建和諧社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興，總體來看國際國內(nèi)形勢也是好的，為構(gòu)建和諧社會創(chuàng)造了難得的歷史機遇，但我們更要居安思危，清醒認識到當前可能面臨的困難和問題，在改革開放不斷深化、市場經(jīng)濟迅速發(fā)展、全球化趨勢越來越強的形勢下，各種不穩(wěn)定因素不斷增多，同時對自然的干擾、破壞也帶來了許多不利后果。在這種形勢下，只有做好相關(guān)突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作，才能確保有備無患，保障構(gòu)建和諧社會的順利進行。因此，構(gòu)建應(yīng)急管理體系是我國各級政府必須高度重視的問題。

2．1．3．1 構(gòu)建應(yīng)急管理體系是全球化的要求

全球化首先是經(jīng)濟的全球化，是“生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)運動的狀態(tài)，以及世界各國獨立的民族經(jīng)濟互相依賴和經(jīng)濟聯(lián)合的歷史過程?！苯?jīng)濟全球化具有雙重性，在促進世界經(jīng)濟總體發(fā)展的同時，也造成經(jīng)濟發(fā)展的長期不平衡。西方學者貢德·富蘭克林在其名著《白銀資本》中指出: 1800年時，西歐的人均收入水平為260美元，美國為213美元，發(fā)展中國家當時平均水平約200美元左右，印度為160～200美元，中國為228美元，各國收入水平差距不大。但到2000年，美國人均年收入已超過4萬美元，而最不發(fā)達國家只有300多美元，不到美國的1%。另據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，貧窮國家與富有國家的貧富差距在過去40年間增加了一倍，全球不發(fā)達國家已從1971年的25個增加到目前的49個。經(jīng)濟發(fā)展失衡導致部門地區(qū)、國家經(jīng)濟極端不發(fā)達，成為滋生犯罪乃至恐怖主義的土壤。就我國而言，隨著經(jīng)濟不斷融入全球化，國家主權(quán)至高無上、不可侵犯的觀念受到挑戰(zhàn)，國際上出現(xiàn)“人權(quán)高于主權(quán)”等論調(diào)，對我國政治穩(wěn)定造成一定威脅。同時，在經(jīng)濟一體化進程中，我國經(jīng)濟領(lǐng)域進一步融入到世界，受全球經(jīng)濟浪潮影響的威脅也隨之增加，1998年的亞洲金融危機以及2008年的全球金融危機便是最好例證。

在全球化趨勢下，我國各級政府面臨著諸如在政治領(lǐng)域抵御“和平演變”、文化領(lǐng)域抵制西方文化進攻侵蝕、經(jīng)濟領(lǐng)域保護民族經(jīng)濟和發(fā)展穩(wěn)定等問題，這些新問題、新矛盾一旦處置不當，極有可能引發(fā)各類突發(fā)事件，危害我國經(jīng)濟發(fā)展甚至威脅到我國主權(quán)完整。因此，在全球化的大環(huán)境中，我國各級政府必須進一步構(gòu)建和完善各級應(yīng)急管理體系。

2．1．3．2 構(gòu)建應(yīng)急管理體系是社會轉(zhuǎn)型的要求

一位美國學者在《社會沖突的功能》中闡述了社會沖突的成因有三: 一是不平等社會系統(tǒng)，對分配方式的平等產(chǎn)生懷疑后，可能以沖突方式進行抗爭; 二是下層被剝奪狀況，下層民眾相對剝奪感越強烈，產(chǎn)生沖突的可能性也就越大; 三是對社會的歸屬感，個人和群體之間由于對財富的要求矛盾而形成沖突。這種社會沖突理論對于理解當前大量突發(fā)事件的形成有重要意義。

我國當前正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的加速時期，在這一時期內(nèi)，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重大變化，經(jīng)濟成分、就業(yè)方式、組織方式、利益關(guān)系、分配方式日趨多樣化，社會利益關(guān)系的復雜性、價值觀的多樣性、人財物的流動性、信息傳播的便捷性進一步顯現(xiàn)，貧富差距、城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、社會分化等問題日趨明顯，一些舊的矛盾尚未解決，新的矛盾問題又不斷出現(xiàn)。在這種形勢下，社會壓力和沖突的增加使引發(fā)各類突發(fā)事件的可能性大大增加，威脅到我國社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，影響和諧社會的構(gòu)建。

正因如此，當前各級政府更應(yīng)站在構(gòu)建和諧社會的高度，在宏觀把握經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的關(guān)系的基礎(chǔ)上，建立健全應(yīng)急管理體系。

2．1．3．3 構(gòu)建應(yīng)急管理體系是人類與自然和諧的要求

《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出，“必須堅持科學發(fā)展”，構(gòu)建和諧社會“必須統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展”。這一重要決定為構(gòu)建應(yīng)急管理體系提供了重要理論支撐。從現(xiàn)狀來看，人類發(fā)展與自然環(huán)境長期失諧，導致更多環(huán)境安全問題。從美歐等西方國家工業(yè)革命開始，走的是一條“先建設(shè)、后治理”的發(fā)展道路，以犧牲環(huán)境為代價。人與自然關(guān)系的失諧，不僅給有關(guān)國家造成難以估量的經(jīng)濟損失，更是威脅人類社會的發(fā)展和存亡。有關(guān)研究表明，近半個世紀以來，自然災害的發(fā)生頻率明顯提高，強度明顯增加。20世紀60年代，全球每年發(fā)生自然災害100次左右，現(xiàn)在則達到每年500次以上，提高了4倍，僅1974—2003年間，全球就發(fā)生6367次重大自然災害，造成至少200萬人死亡，1.8億人流離失所，平均每年200多起以上。2004年12月印度洋大海嘯更是導致近30萬人喪生。據(jù)全國人大常務(wù)委員會委員、中國人民大學勞動人事學院副院長鄭功成所作的統(tǒng)計顯示: 2004年全國各類突發(fā)災害事件561萬起，造成21萬人死亡、175萬人受傷，全年自然災害、事故災難和社會安全事件造成的直接經(jīng)濟損失超過4550億元。除了“天災”還有“人禍”，一些突發(fā)事件的突然性更加猛烈，在沒有任何先兆情況下突然爆發(fā)，嚴重威脅了人類的安全。

從20世紀80年代出現(xiàn)的艾滋病，到近年來的瘋牛病、SARS、禽流感、手足口病等，當人們意識到其嚴重性時，已經(jīng)造成很大危害。

我國同樣面臨著上述因人類與自然失諧帶來的種種威脅，我國政府同樣需要構(gòu)建應(yīng)急管理體系。事實上，我國已經(jīng)邁出了構(gòu)建應(yīng)急管理體系的步伐。在SARS事件后，我國緊急出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)，今年又通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律法規(guī)，這為我國建立健全應(yīng)急管理體系提供了必要的法律支撐，也顯示了我國政府構(gòu)建應(yīng)急管理體系的決心。

2．1．3．4 構(gòu)建應(yīng)急管理體系是轉(zhuǎn)變政府職能的要求

政府職能理論認為，對突發(fā)災害事件的應(yīng)對處置，保護公民生命財產(chǎn)安全，保衛(wèi)國家安全，是政府義不容辭的責任，是政府的基本職能。當前，我國正進行現(xiàn)代行政管理體制改革，行政理念和政府職能的轉(zhuǎn)變，以及企事業(yè)單位社會管理職能的逐步削弱，使得政府部門公共事務(wù)管理的任務(wù)越來越重，而應(yīng)對處置突發(fā)事件就是其中一項重要的任務(wù)，政府部門必須切實承擔起應(yīng)急管理的公共管理職責。

同時，政府更要不斷提高應(yīng)急管理的能力，從而提高政府行政管理的效率。行政管理理論要求政府行政行為所花費的時間、人力、物力、財力與其所產(chǎn)生的社會效益進行比較，通過縮小投入與產(chǎn)出的差距，提高政府行政管理的效能。在應(yīng)急管理中，政府必須建立起一套行之有效的體系，提高對突發(fā)事件應(yīng)對處置的能力。就當前來看，我國尚未建立體系化的應(yīng)急管理機制，應(yīng)急管理能力尚停留在初級水平，建立健全應(yīng)急管理體系已成為轉(zhuǎn)變政府職能的當務(wù)之急。

2．1．3．5 構(gòu)建應(yīng)急管理體系是當前科技發(fā)展的必然要求

隨著人類科學技術(shù)的進步及電子計算機的廣泛應(yīng)用，如今，科技發(fā)達的大城市具備了機器人的某些特征，對于市民的物質(zhì)和精神需求，制造出種種便捷和舒適。但是技術(shù)快速升級是一把“雙刃劍”，電子系統(tǒng)、裝備系統(tǒng)等應(yīng)用越普及，構(gòu)造越精密復雜，越容易出故障，診斷和維修難度也越高。由于人們急功近利，一些技術(shù)尚在磨合期便被提前投入使用，其可靠度帶有極大不確定性，可能會造成某些突發(fā)災害事故，因此構(gòu)建應(yīng)急管理體系及時應(yīng)對科技災害也是社會發(fā)展的必然要求。

因此，無論是從全球形勢還是我國當前的嚴峻形勢來看，我國今后很長一段時間內(nèi)，仍是處于突發(fā)災害事件的高發(fā)時期，如果沒有建立有效的應(yīng)急管理體系，將會給整個社會造成驚人的損失。由此可見，我們要盡快建立健全應(yīng)急管理體系以有效應(yīng)對災害事件。

2.1.4 我國應(yīng)急管理體系存在的不足

國家應(yīng)急管理體系的構(gòu)建是一個系統(tǒng)化的工程，我國政府將其作為一項重點工作來抓，近年來我國應(yīng)急管理體系建設(shè)在較短的時間內(nèi)取得了較為顯著的成效，并逐步進入規(guī)范化、科學化和法制化的發(fā)展階段，但與發(fā)達國家相比尚處于起步階段，仍然存在較多的缺陷與不足。目前中國正處在工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化深入發(fā)展的過程中，面臨著體制轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)調(diào)整、保護環(huán)境、改善民生、消除貧困等多重壓力，社會利益關(guān)系錯綜復雜，各種自然災害頻繁發(fā)生，安全生產(chǎn)事故難以避免，公共安全面臨許多新的挑戰(zhàn)，應(yīng)急管理工作形勢嚴峻。這就要求我們必須增強憂患意識，更加重視應(yīng)急管理工作，為全面建設(shè)小康社會、加快推進現(xiàn)代化建設(shè)提供一個穩(wěn)定、安全、和諧的社會環(huán)境。我們要認真研究探索應(yīng)急管理工作的規(guī)律，學習借鑒世界各國應(yīng)急管理的成功經(jīng)驗和做法，繼續(xù)全面構(gòu)建中國特色應(yīng)急管理體系。我們必須清醒地看到，我國應(yīng)急管理工作還存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，與嚴峻的公共安全形勢相比，還有大量艱苦細致的工作要做。

雖然我國政府已經(jīng)意識到應(yīng)急管理體系的建設(shè)是一項重要的工作，并且各項工作也已經(jīng)全面展開。但由于我國在應(yīng)急管理方面的研究開展相對較晚，尚沒有建立起完善的應(yīng)急管理體系，現(xiàn)階段，我國應(yīng)急管理體系還存在許多不足和問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

2．1．4．1 部門分割、協(xié)調(diào)不足

從組織管理看，各應(yīng)急部門的垂直突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系較為完備，但各部門橫向之間的職責分工關(guān)系并不十分明確，職責交叉和管理脫節(jié)現(xiàn)象并存，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。如公安、消防、武警、交通、醫(yī)療衛(wèi)生等系統(tǒng)處于各自為政的狀態(tài)，缺乏必要的職能集成; 例如，對2008年我國南方突發(fā)的冰災事故的應(yīng)急管理，在如何統(tǒng)一行動、統(tǒng)一調(diào)配以及相互配合方面，各部門的協(xié)調(diào)不夠，甚至互不知曉。從應(yīng)急體系建設(shè)看，特別是在基礎(chǔ)地理信息、信息通信、救援隊伍和救災裝備的建設(shè)方面，存在著部門分割、低水平重復建設(shè)情況，影響了國家投入的有效性。例如，有關(guān)應(yīng)急部門都有自己的應(yīng)急信息系統(tǒng)，有的相當先進和完善，但相互之間沒有形成制度化的信息通報和信息資源共享機制。從應(yīng)急響應(yīng)過程看，一方面災害主管部門時常感到應(yīng)急救援力量和資源緊缺; 另一方面感到協(xié)調(diào)困難，其他部門現(xiàn)有應(yīng)急力量和資源得不到充分利用，資源閑置。啟用應(yīng)急指揮部雖可彌補這一缺陷，但其他應(yīng)急管理階段的協(xié)調(diào)問題并未得到真正解決。目前在各種突發(fā)事件的分類分級標準口徑、各級政府之間應(yīng)急職責的劃分、應(yīng)急響應(yīng)過程中條塊的銜接配合等方面，還缺乏統(tǒng)一明確的辦公室，尚未完全形成職責明確、規(guī)范有序的分級響應(yīng)機制。在實踐中，應(yīng)對突發(fā)事件原則上是小災靠自救、中災靠地方、大災靠國家，但由于條塊應(yīng)急職責劃分并不清晰，經(jīng)常出現(xiàn)條塊銜接配合不夠、管理脫節(jié)、協(xié)調(diào)困難等問題。因此，加快建立健全應(yīng)急機制，實現(xiàn)資源共享、協(xié)同行動，已成為應(yīng)急管理亟待解決的問題。

2．1．4．2 應(yīng)急的法治和政策機制有待完善

經(jīng)過20多年的法制改革和發(fā)展，我國緊急狀態(tài)應(yīng)急法制已有一定基礎(chǔ)，尤其是2004年3月14日十屆人大二次會議通過的憲法修正案作出了關(guān)于緊急狀態(tài)的規(guī)定，并明確了國家主席、全國人大和國務(wù)院的緊急狀態(tài)處置權(quán)的范圍，接下來又頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律法規(guī)，并于2005年1月26日，國務(wù)院第79次常務(wù)會議通過了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預案》，以及105個專項和部門應(yīng)急預案，但仍未產(chǎn)生一部專門的緊急狀態(tài)法。緊急狀態(tài)法的缺失導致我國采取的大部分緊急對抗措施大多無法律依據(jù)，這不利于把我國應(yīng)急管理工作納入法制化的軌道。突發(fā)事件的不斷發(fā)生暴露出我國應(yīng)急法制還存在較多的薄弱環(huán)節(jié)，遠遠不能適應(yīng)應(yīng)急管理的要求。例如政府部門的突發(fā)事件應(yīng)急職能不夠明確; 信息公開還不夠透明; 危機情況下緊急行政權(quán)力與公民私權(quán)發(fā)生沖突時如何救濟的問題等。

2．1．4．3 應(yīng)急管理體系建設(shè)資金投入不夠

由于經(jīng)濟發(fā)展水平方面的原因，我國的減災投入問題至今未能很好地解決，一方面國家財政困難，拿不出更多的錢用于防災減災投入，另一方面，由于投入不夠，每年災害造成的損失越來越大，又影響了國家的財政稅收; 另外，各級地方政府等、靠、要思想嚴重，減災投入意愿較為薄弱。這種現(xiàn)狀使得災害造成的損失一年比一年大，在個別地方，甚至還變成了社會的不安定因素。因此，必須構(gòu)建和優(yōu)化突發(fā)公共事件政府應(yīng)急管理的財政保障體系，以適應(yīng)現(xiàn)代災害管理的需要。任何管理體系的構(gòu)建和實施都需要一定資金的投入，在此，應(yīng)急管理體系的構(gòu)建與完善也在很大程度上依賴于資金投入的程度。由于前期我們對應(yīng)急管理體系建設(shè)重視程度不夠，相應(yīng)的資金投入相對較弱，影響了相關(guān)應(yīng)急管理體系工作開展力度。同時，應(yīng)急預算系統(tǒng)還不夠完善，資金運用的有效性缺乏相應(yīng)的評估機制和法律保障，難以適應(yīng)日益復雜的應(yīng)急管理形勢。為保障應(yīng)急管理體系的有效構(gòu)建、完善和實施，我們必須要加大應(yīng)急管理的資金投入。

2．1．4．4 信息溝通和共享欠缺

我國自然災害種類繁多，而災情信息分散于各部、局、省、市、自治區(qū)。目前我國主管災害的專業(yè)部門，如氣象局、地震局、水利部、國土資源部、農(nóng)業(yè)部都各自建有內(nèi)部的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，有些已經(jīng)開展了部分的信息交流，但由于條塊分割，使得一般政府官員、社會公眾無法了解一個地區(qū)、一個城市的災害情況，這對于國家制定統(tǒng)一的減災國策、立法、管理、經(jīng)濟、建設(shè)、教育、軍工等等方面都是一個根本性的缺陷。在突發(fā)災害事件的應(yīng)急管理過程中，各種災害管理的相關(guān)信息得不到及時的溝通和信息共享，以致造成在應(yīng)急管理過程中造成不必要的麻煩，并使災害事故得不到及時有效的處置。這主要表現(xiàn)在: ①災害風險信息報告的標準、程序、時限和責任不明確、不規(guī)范，缺乏統(tǒng)一的標準和要求，瞞報、緩報、漏報的現(xiàn)象時有發(fā)生; ②各個應(yīng)急信息系統(tǒng)相互分割，缺乏互通互連，以實現(xiàn)信息資源共享; ③缺乏綜合性的信息平臺和分析，無論是在信息收集匯總方面，還是在綜合評估和預測預警方面，都有所欠缺。因此，我國應(yīng)建立全國性統(tǒng)一的災害數(shù)據(jù)庫，然后以遙感、遙測數(shù)值記錄、自動傳輸為基礎(chǔ)，建立空、地、人的立體監(jiān)測網(wǎng)和綜合信息處理系統(tǒng)。缺乏完善的信息傳播機制。

公共危機發(fā)生后，最先考驗的便是政府的信息傳播。健康的信息傳播機制有三大要求: 真實準確、公開透明、迅速及時。目前我國在信息傳播中缺乏高效的信息傳播機制。首先是我國信息機構(gòu)人員數(shù)量明顯不足。我國國家統(tǒng)計局只有200多人，由國家信息中心與隸屬于全國各地方政府的信息系統(tǒng)的全部工作人員約有13000人。如此少的工作人員卻承擔著搜集整理13億人口大國的政治、經(jīng)濟、教育、生活等各方面復雜而龐大的信息，是相當有限的。其次是缺乏高素質(zhì)的信息發(fā)布者，沒有設(shè)立專門的新聞發(fā)言人，危機發(fā)生后，無人代表政府發(fā)表權(quán)威、可靠、口徑統(tǒng)一的信息。再次是缺乏暢通的發(fā)布渠道和發(fā)布平臺。政府發(fā)布信息大多沿用傳統(tǒng)思維及傳統(tǒng)媒體方式，在現(xiàn)代傳播科技高速發(fā)展的背景下，這種方式往往落后于借助網(wǎng)絡(luò)、手機短信等渠道的謠言傳播速度。

例如，2009年6月7日河南杞縣某廠鈷60裝置發(fā)生故障，但事故發(fā)生后當?shù)卣⑽醇皶r公布消息; 7月10日一則題為《開封杞縣鈷60泄漏》的帖子開始在互聯(lián)網(wǎng)論壇流傳，民眾開始恐慌，直到7月17日，核泄漏謠言大量通過互聯(lián)網(wǎng)、手機短信、人際交談等渠道傳播，恐慌百姓爭相外逃，造成交通擁堵，秩序混亂，危機驟然升級。期間，7月12日，政府首次召開新聞發(fā)布會通報事件情況，之后陸續(xù)通過電視、手機短信、新聞發(fā)布會發(fā)布辟謠消息，7月17日，外逃百姓開始返鄉(xiāng)。一場謠言引爆的危機，最終釀成數(shù)十萬人紛紛外逃，令人深思! 從6月7日事故發(fā)生到7月12日官方首度公布消息，“真相”整整“捂”了一個月。在缺乏真相的真空中，謠言不斷發(fā)酵，造成社會恐慌，一場虛驚演變?yōu)楣参C。

2011年7月23日20時，北京至福州的D301次列車在溫州市雙嶼路段，與杭州開往福州的D3115次列車發(fā)生追尾。20時27分，當?shù)鼐用裥吕宋⒉┚W(wǎng)友“Smm_苗”發(fā)出第一條現(xiàn)場微博: “狂風暴雨后的動車這是怎么了? 爬得比蝸牛還慢……可別出啥事兒啊……”據(jù)武漢大學傳播學教授沈陽估算，博友和傳統(tǒng)媒體的最早報道相隔40分鐘，微博的原生態(tài)報道顯示出其“黃金1小時”的優(yōu)勢。而微博在整個事件中進行了全方位的直播，從事故現(xiàn)場、尋人、救援到探尋事故真相、問責、反思，微博真正成為“網(wǎng)絡(luò)人民的大會堂”。回顧事故發(fā)生的24小時，微博在本次事件成為民眾最直接、最快速的信息渠道，現(xiàn)場感強、滲透率高。據(jù)新浪微博統(tǒng)計顯示，從事故發(fā)生到24日凌晨2點，新浪微博網(wǎng)友共發(fā)出了100萬條與事故相關(guān)的微博; 事故發(fā)生12小時后，微博上相關(guān)討論量已突破200萬條，其中尋人的轉(zhuǎn)發(fā)量超過50萬條?！罢憬l(wèi)生廳”、“浙江省血液中心”等多家官方微博連夜實時發(fā)布消息。人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室在一篇“人民網(wǎng)評”中警告說: 在諸多社會熱點問題上，網(wǎng)絡(luò)輿論“愈戰(zhàn)愈勇”，攪動社會人心; 而一些官方媒體屢屢“失明”、“失語”，容易陷入新一輪的思想僵滯?！白詾椤钡拿耖g輿論場，時現(xiàn)亂象，網(wǎng)上謠言滿天飛，哀傷太多，戾氣太重; “自律”的官方輿論場，則常常趨于自我邊緣化，而政府的公信力持續(xù)流失而致“貧血”。

2．1．4．5 應(yīng)急管理隊伍專業(yè)化程度不夠

從近年的突發(fā)災害事件情況看，突發(fā)災害事件的種類增多、頻率增高、反應(yīng)連鎖性增強、影響增大，并且突發(fā)事件的致災因素不斷增多，對應(yīng)急管理的專業(yè)化要求不斷增強。但我國目前大多數(shù)地區(qū)突發(fā)災害事件應(yīng)急管理中人員的素質(zhì)和技術(shù)難以適應(yīng)復雜災害形勢的挑戰(zhàn)和要求，從事應(yīng)急管理的專業(yè)人才嚴重匱乏，應(yīng)急管理隊伍專業(yè)化建設(shè)力度不大，對復雜情況的處置效率不高，要想提高突發(fā)災害事件的應(yīng)急處理效率，培養(yǎng)各個不同行業(yè)的應(yīng)急管理專業(yè)人才隊伍是必不可少的。

2．1．4．6 社會參與程度不高

目前我國面臨各種突發(fā)事件的概率越來越高，這也意味著對政府應(yīng)急管理工作的要求越來越高。國內(nèi)外經(jīng)驗表明，提高危機管理能力，必須廣泛動員社會力量參加。但目前我國應(yīng)急管理體系中整合社會資源、調(diào)動社會力量的環(huán)節(jié)還十分薄弱，幾乎還停留于募捐救災物資等初級階段，民間社會力量未能得以充分發(fā)揮。從實踐上看，政府部門在構(gòu)建應(yīng)急管理體系時，必須將民間社會力量納入到體系之中，最大限度調(diào)動、使用民間社會力量，發(fā)揮民間、社會力量廣泛性、基礎(chǔ)性等優(yōu)勢，使各種非政府公共部門、社會組織、社區(qū)、企業(yè)、新聞媒體和公眾在危機管理中都可以發(fā)揮積極的作用，同時，提高全社會公民風險防范意識，以及災害事件中自救互救的能力。

2．1．4．7 綜合性風險評估有所不足

為了加強對災害風險的監(jiān)測，氣象、地理、地震、衛(wèi)生、防疫、統(tǒng)計等政府部門都建立相應(yīng)的監(jiān)測體系，開展有關(guān)災害風險的預報預警工作，但從全局看，目前對災害風險信息的綜合利用、評估和趨勢預測則有所不足，風險評估指標體系也不健全，不利于實現(xiàn)綜合減災和早期預警。例如，全球氣候變暖已成為不爭的事實，這不僅預示著氣象災害的成因出現(xiàn)新的變化趨勢，而且對其他類型災害形成也會產(chǎn)生規(guī)律性影響。但對于全球變暖與災害風險發(fā)生之間因果關(guān)系的評估預測，主要局限于氣象部門，其他部門重視不夠，這勢必會影響到綜合減災的預見性和有效性。

2．1．4．8 社會參與程度不高

提高危機管理能力，需要有全社會的參與。各種非政府公共部門、社會組織、社區(qū)、企業(yè)、新聞媒體和公眾在危機管理中都可以發(fā)揮積極的作用。從實踐上看，目前對全社會防范風險和應(yīng)急處置的教育、培訓和演練工作不夠，措施不到位，具體要求明確，社會危機意識、風險防范部門、自救互救知識和能力、主動參與程度都十分薄弱，社會參與的動員機制亟待加強。我國一些地方政府和有關(guān)部門平時只注重突發(fā)事件應(yīng)急預案的制定、物資的準備、技術(shù)的支撐，而缺乏必要的突發(fā)事件應(yīng)急預案演練和對民眾進行必要的培訓和指導。突發(fā)事件具有突發(fā)性和破壞性等特點，當危機到來時，由于對預案缺少必要的演練，必然導致啟動預案時不能充分發(fā)揮作用，甚至還會出現(xiàn)手足無措的窘境，以致達不到預期的效果。而在2008年“5·12”四川地震中，災區(qū)北川安縣桑棗中學的校長葉志平正是由于平時連續(xù)四年堅持組織學生緊急疏散演練，地震發(fā)生后，全校2200多名學生、上百名老師，從不同的教學樓沖到操場，用時1分36秒，無一傷亡，創(chuàng)造了一大奇跡。校長葉志平也因此被譽為“最牛的校長”。

2.1.5 全面深入推進應(yīng)急管理工作

應(yīng)急管理體系建設(shè)是一個漸進的過程。在未來的應(yīng)急管理體系建設(shè)過程中，中國必須進一步通過公共治理結(jié)構(gòu)改革，用制度化的措施和方法，科學合理地界定政府、社會、公眾等相關(guān)主體在應(yīng)急管理過程中的權(quán)力、職責及其相互關(guān)系，構(gòu)建全社會共同參與的新型應(yīng)急管理工作格局。必須按照中央關(guān)于應(yīng)急管理工作的部署，進一步增強責任感、緊迫感，鞏固成果，開拓創(chuàng)新，把應(yīng)急管理工作推上一個新的臺階。

2．1．5．1 繼續(xù)深入推進“一案三制”建設(shè)

一是深化預案。繼續(xù)深入推進預案編制工作，爭取實現(xiàn)領(lǐng)域上全覆蓋、內(nèi)容上高質(zhì)量、管理上動態(tài)化，并在實踐中不斷檢驗完善。二是健全體制。積極整合各方面應(yīng)急力量和資源，充分發(fā)揮應(yīng)急管理指揮機構(gòu)、辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)各自的職能作用，建立應(yīng)急管理績效評估制度、責任追究制度。三是完善機制。健全指揮協(xié)調(diào)、信息報告和通報、應(yīng)對處置聯(lián)動、信息發(fā)布和輿論引導、績效考核、社會動員等方面的機制。四是加強法制。認真執(zhí)行突發(fā)事件應(yīng)對法各項規(guī)定，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

2．1．5．2 實施全過程的綜合應(yīng)急管理

重大災害事件往往有潛伏期、形成期、爆發(fā)期和消退期。于此相適應(yīng)，現(xiàn)代災害管理主張對災害事件實施綜合性應(yīng)急管理，并在許多國家的政府應(yīng)急實踐中取得明顯成效。具體而言，就是將政府災害管理作為預防、準備、回應(yīng)和恢復四個階段組成完整的過程，并在各個不同的階段采取相應(yīng)的應(yīng)對措施。

1． 災害預防

在災害發(fā)生之前，加強災害預防，就是把人類的消極救災活動變?yōu)榉e極的防災、救災和抗災活動，把防御災害和減輕災害的工作，做在災害發(fā)生之前。在這個階段，尤其要注意風險評估工作，盡可能預測和事先考慮到哪些地方會出現(xiàn)哪些風險，并采取相應(yīng)預防措施以減少風險，防患于未然。

2． 應(yīng)對準備

針對即將發(fā)生的或潛在的災害事件，政府和社會需要做好各種應(yīng)對準備工作，才能做到有備無患。因此，國際上將充分準備作為災害管理的一項原則。各國通常采取的準備措施是: 利用現(xiàn)代通信信息技術(shù)，建立信息系統(tǒng)和預警系統(tǒng); 針對災情組織制定應(yīng)急計劃和預案，并根據(jù)災情變化隨時加以修改完善; 就應(yīng)急計劃和預案組織模擬演習和人員培訓，增強參與部門和人員的實戰(zhàn)能力; 政府與各個部門、社會救援組織和工商企業(yè)等部門訂立應(yīng)急合作計劃，以落實應(yīng)急處置時的場地和設(shè)施使用、技術(shù)支持、物資設(shè)備供應(yīng)、交通通信、救援人員等事項。實踐表明，為應(yīng)對災害事件做好各種準備，準備的越充分，發(fā)生災害時的應(yīng)急救援和處置行動就會越有效。

3． 應(yīng)急反應(yīng)

在災害發(fā)生和發(fā)展過程中，政府必須及時作出應(yīng)急反應(yīng)，進行緊急處置和救援。各國應(yīng)急反應(yīng)的主要措施包括: 進行預警提示，啟動應(yīng)急計劃，提供緊急措施，實施控制隔離，緊急疏散居民，評估災難程度，向公眾報告災害情況，以及政府采取的應(yīng)對措施，提高基本的公共設(shè)施和安全保障等一系列工作。應(yīng)急反應(yīng)是災害管理的關(guān)鍵階段、實戰(zhàn)階段。經(jīng)驗表明，災害應(yīng)急反應(yīng)尤其需要解決好以下幾個問題:

(1)要提高反應(yīng)快速能力;

(2)應(yīng)對災害，特別是重大災害，需要政府具有較強的組織動員能力和協(xié)調(diào)能力，使各方面的力量都參與進來，相互協(xié)作，共同應(yīng)對災害;

(3)要依法進行緊急處置，避免濫用職權(quán);

(4)在制訂應(yīng)急預案和措施中，要采取措施保護好一線應(yīng)急人員;

(5)要采取有效方法管理非理性行為。

4． 恢復重建

在災害事件得到有效控制以后，政府為了恢復正常的狀態(tài)和程序進行各種善后和重建工作?，F(xiàn)代各國通常采取的措施包括: 啟動恢復重建計劃，提供災后救濟救助，重建被毀設(shè)施，盡快恢復正常的社會生產(chǎn)秩序，進行災害和管理評估等工作。這個階段的工作重點，一是要強化市政、民政、醫(yī)療、保險、財政等等部門的介入，盡快做好災后重建恢復; 二是進行客觀的災后評價，分析總結(jié)災害管理的經(jīng)驗教訓，這不僅可以為今后應(yīng)對類似災害奠基新的基礎(chǔ)，而且也有助于促進制度和管理革新，化災害為轉(zhuǎn)機。

5． 全面實施應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃，推進應(yīng)急平臺建設(shè)

在突發(fā)災害事件的應(yīng)急管理過程中，抓緊建立綜合性、多元化、全方位的信息收集網(wǎng)絡(luò)，對有關(guān)危機風險源和危機征兆等信息進行綜合分析，去粗取精、去偽存真，保證危機信息的時效性、準確性和全面性，并為信息的有效共享和做好應(yīng)對處置工作提供可靠基礎(chǔ)。建立統(tǒng)一的應(yīng)急平臺體系，實現(xiàn)各級各類應(yīng)急信息平臺相互對接、互聯(lián)互通和信息共享，加快形成全國統(tǒng)一、高效的應(yīng)急決策指揮網(wǎng)絡(luò)。抓緊建立和完善部門之間的有效溝通和協(xié)作機制，統(tǒng)籌中央和地方、部門和部門、政府和社會之間應(yīng)急資源布局，做好與城鄉(xiāng)建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃之間的銜接，重點加強監(jiān)測預警系統(tǒng)、信息與指揮系統(tǒng)、應(yīng)急隊伍和物資保障等方面的建設(shè)，實現(xiàn)各部門間資源的整合共享與綜合利用，以協(xié)調(diào)有序地應(yīng)對各類突發(fā)公共事件，特別是跨行業(yè)、跨領(lǐng)域、跨地域的重特大事件。

6． 全面構(gòu)建國家應(yīng)急物資保障系統(tǒng)

發(fā)達國家都有充分的財政資金來源，健全了城市基礎(chǔ)設(shè)施，建立日常避難場所，儲備各種應(yīng)急救災物資培訓專業(yè)人才，宣傳安全教育。而我國政府在應(yīng)急管理資金投入方面還遠遠不夠，因此，我國各級政府應(yīng)合理地調(diào)整公共財政支出范圍，做到專款專用，確保有效應(yīng)對突發(fā)公共事件。一是抓好應(yīng)急物資監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和預警體系建設(shè)，實現(xiàn)全國各類應(yīng)急物資儲備信息綜合匯總和需求預測預警。二是抓好應(yīng)急物資生產(chǎn)能力儲備建設(shè)，對專業(yè)型較強、峰值需求量大、生產(chǎn)啟動周期短的應(yīng)急物資，實行生產(chǎn)能力儲備。三是抓好應(yīng)急物資倉儲與配送能力建設(shè)，優(yōu)化布局國家應(yīng)急物資儲備庫點，健全調(diào)撥與配送應(yīng)急物資的倉儲、運輸體系。四是將應(yīng)急管理的經(jīng)費支出列入各級政府的年度財政預算，除加大原有的抗災減災方面的支出基數(shù)外，建立公共安全風險防范基金和穩(wěn)定的應(yīng)急管理經(jīng)費投入渠道以及多元化的市場籌措方式，以保證應(yīng)急費用的足額、及時到位。五是加強應(yīng)急處置專業(yè)隊伍建設(shè)，特別是專家咨詢隊伍的建設(shè); 六是建立健全國家重要應(yīng)急物資監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、預警體系和應(yīng)急物資生產(chǎn)、儲備、調(diào)撥及緊急配送體系，確保應(yīng)急所需物資和生活用品的及時供應(yīng)。

7． 深入開展面向全社會的宣傳教育

政府強化危機管理的目的是為了維護人民的生命財產(chǎn)安全，確保經(jīng)濟和社會的正常運行，與人民群眾休戚相關(guān)。一是增強政府的危機意識?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第九條明確規(guī)定，國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府是突發(fā)事件應(yīng)對工作的行政領(lǐng)導機關(guān)，其辦事機構(gòu)及具體職責由國務(wù)院規(guī)定。中國是一個自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件較多的國家，政府作為危機管理的責任主體，首先必須樹立危機意識，正確評估可能面臨的風險，切實做好預防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預警，確保從容應(yīng)對突發(fā)事件。二是增強社會公眾的危機意識。廣泛開展應(yīng)急管理進社區(qū)、進農(nóng)村、進基層單位活動，特別要深入推進公共安全教育進課堂、進教材，從小培養(yǎng)學生的安全意識和自我防護能力; 毫不放松地抓好高危行業(yè)和領(lǐng)域生產(chǎn)人員的崗前、崗中教育培訓，提高他們安全操作和第一時間處理突發(fā)事故的技能; 通過廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等大眾傳媒，以及畫冊、掛圖、墻報、板報等多種載體，大力宣傳和普及預防、避險、自救、互救、減災等知識。

因此，要進行危機管理，在強調(diào)政府責任的前提下，強化社會公眾的危機意識培養(yǎng)，讓每一個公民都認識到，我國在今后較長的一段時期內(nèi)將面臨突發(fā)公共事件帶來的嚴峻考驗，意識到突發(fā)事件具有不確定性和破壞性，往往會嚴重危害人們的生命財產(chǎn)安全，意識到遭遇突發(fā)公共事件時，除了政府的救援，民間的互助互濟也是必需的，從而提高公眾的自我保護、自救和互救能力，提高社會公眾的危機參與度。這樣，既可以保障社會公眾的知情權(quán)，減少決策失誤，也可以增強社會公眾的危機承受能力，避免引起社會恐慌，造成更嚴重的后果。

8． 健全災害應(yīng)急管理法律和法規(guī)體系

應(yīng)急管理雖然需要政府采取特殊的應(yīng)對措施，但也必須有法律依據(jù)，依法實施應(yīng)急措施。在應(yīng)急管理方面，發(fā)達國家一般都制定有緊急狀態(tài)管理和防災減災的法律法規(guī)，同時制定有相應(yīng)的實施條例和細則，進而形成了一個國家應(yīng)急管理法律體系。通過健全應(yīng)急管理法律體系，明確了緊急狀態(tài)或應(yīng)急狀態(tài)下政府應(yīng)急管理的責任和權(quán)限，應(yīng)急處置和救援的措施和程序，政府、各種社會組織和公民在防災救災中的權(quán)利和義務(wù)，為政府和全社會實施災害應(yīng)急管理提供了有可操作性的法律依據(jù)，同時可以起到限制濫用行政權(quán)力的作用。

以法律手段來應(yīng)對處置突發(fā)事件是一些發(fā)達國家的共同選擇，美國、俄羅斯、日本等國家都有著完備的緊急狀態(tài)法律法規(guī)，這些緊急狀態(tài)的法律法規(guī)有效地引導著政府依據(jù)法律制度建立國家安全制度、應(yīng)對各類突發(fā)事件。一方面，必須健全國家層面的法律法規(guī): 依據(jù)憲法制定緊急狀態(tài)法，并使緊急狀態(tài)法與《政府信息公開條例》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》、具體災種法律法規(guī)等協(xié)調(diào)起來; 在應(yīng)急管理法律體系中，必須強調(diào)約束公民義務(wù)的原則，2003年“非典”期間一些疑似患者拒絕接受調(diào)查、隔離，甚至任意外出、旅行，嚴重影響了應(yīng)急管理工作的有效開展。另一方面，必須健全地方應(yīng)急管理法規(guī)體系，充分結(jié)合地方實際情況，使涉及應(yīng)急管理的法律、法規(guī)保持協(xié)調(diào)一致，并做好各類突發(fā)事件的預案工作。各類預案要確保操作性、實效性，可以展開定期演練來檢驗預案效果。

9． 發(fā)揮非政府組織在災害事件應(yīng)急管理中的作用

由突發(fā)災害事件本身的特點所決定，其有效的應(yīng)急管理只靠幾個政府應(yīng)急部門和專業(yè)人員的力量來應(yīng)對災害，是遠遠不夠的，還必須有全社會的參與、支持和配合，才能成功地應(yīng)對災害的挑戰(zhàn)。狹義的非政府組織如聯(lián)合國所作的定義，是指“在地方、國家或國際級別上組織起來的非贏利的、自愿公民組織”，具有非贏利性、自愿性等特征，如志愿者組織、慈善組織、社區(qū)組織等社會組織。從國外實踐經(jīng)驗看，非政府組織在災害管理中的作用，主要體現(xiàn)在以下幾個方面: 一是協(xié)助政府開展減災工作的依靠力量; 二是第一時間進行自救互救的志愿組織; 三是進行防災宣傳教育的社會渠道; 四是籌集民間慈善捐款的組織者。

鑒于非政府組織在災害管理中扮演著十分重要的角色，具有積極作用，因而許多國家都對非政府組織參與應(yīng)急管理采取鼓勵和支持的政策，充分發(fā)揮非政府組織的作用，國外值得借鑒的鼓勵非政府組織參與突發(fā)災害應(yīng)急管理的做法經(jīng)驗如下:

(1)與非政府組織建立合作互助關(guān)系;

(2)對非政府組織進行緊急救助的專門培訓;

(3)專門設(shè)置與非政府組織聯(lián)系溝通的渠道部門或官員;

(4)構(gòu)建社區(qū)應(yīng)急合作體系。

10． 扎實抓好應(yīng)急預案演練工作

開展應(yīng)急演練是提高綜合應(yīng)急能力和實戰(zhàn)水平的有效途徑，可以達到檢驗預案、鍛煉隊伍、磨合機制和宣傳教育的目的。搞好應(yīng)急演練，要突出重點、注重實效，及時發(fā)現(xiàn)和糾正暴露出的問題。