(一)應(yīng)急管理系統(tǒng)的主體要素

政府應(yīng)急管理是在危機(jī)狀態(tài)下政府應(yīng)該做的事，是政府職能的題中之意，各國(guó)各級(jí)政府無(wú)疑成為了應(yīng)急管理最重要的主體。在一個(gè)國(guó)家的社會(huì)生活中，危機(jī)是不可避免的，卻是可以有效控制的。一個(gè)國(guó)家的應(yīng)急管理能力體現(xiàn)了政府的管理水平。如果能夠有效地提高政府的應(yīng)急管理能力，往往能夠化“危機(jī)”為“良機(jī)”，最大限度地消除危機(jī)的負(fù)面影響，提高政府的公信力，塑造良好的政府形象[6]。

但是，一些突發(fā)事件波及范圍大，可能波及多個(gè)相對(duì)獨(dú)立的行政區(qū)域或是整個(gè)國(guó)家，如2008年的汶川地震就波及大半個(gè)中國(guó)，很多省份出現(xiàn)明顯震感。因此，應(yīng)急管理通常不是一個(gè)政府部門或某一個(gè)地方政府就能夠有效完成的，它需要集合突發(fā)事件所波及的所有地區(qū)和部門的力量。在治理理論看來(lái)，政府不是唯一的權(quán)力中心，公共服務(wù)的供給不僅限于傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)，各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了公眾的認(rèn)可，就都有可能成為各個(gè)不同領(lǐng)域的權(quán)力中心。各個(gè)權(quán)力中心依靠交換資源、談判共同目標(biāo)、建立新的游戲規(guī)則來(lái)形成相互制約與依賴的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的自主自治。

因此，應(yīng)急管理的有效進(jìn)行還需要非政府組織、社區(qū)組織、志愿者、學(xué)術(shù)界、社會(huì)公眾、軍隊(duì)、專業(yè)應(yīng)急救援力量、媒體、國(guó)際組織等多個(gè)主體的共同參與。其中，非政府組織貼近基層，在各自領(lǐng)域中有更多的資源和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在應(yīng)急管理中能夠發(fā)揮重要的作用。媒體是重要的信息通道，在常態(tài)下進(jìn)行應(yīng)急知識(shí)的宣傳教育和傳播普及，在應(yīng)急狀態(tài)下進(jìn)行信息及時(shí)、公正的發(fā)布以及社會(huì)救治的聚合、引導(dǎo)等。企業(yè)在政府應(yīng)急管理中雖然不是最主要的應(yīng)急主體，但是作為利益相關(guān)者，在必要的時(shí)候可以通過(guò)各種方式為災(zāi)區(qū)提供資金、物資、技術(shù)設(shè)備乃至人員等的幫助[7]。如美國(guó)的應(yīng)急管理主體就包括:應(yīng)急管理中心、政府的公共安全系統(tǒng)(警察、消防、911中心)、醫(yī)療系統(tǒng)(緊急醫(yī)療護(hù)理)、社會(huì)服務(wù)以及精神治療機(jī)構(gòu)、其他政府機(jī)構(gòu)、新聞媒體、私營(yíng)工商企業(yè)(物力與錢財(cái)?shù)闹г?，動(dòng)力、通信和運(yùn)輸行業(yè)等。

應(yīng)急管理各主體之間的發(fā)展是不平衡的。我國(guó)傳統(tǒng)體制形成的“大政府、小社會(huì)”格局，在使國(guó)家權(quán)力充分?jǐn)U張的同時(shí)，企業(yè)、非政府組織、新聞媒體和公民等非政府主體的參與受到了最大的限制和制約，與其應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用極不協(xié)調(diào)，它們的發(fā)展是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。政府在應(yīng)急管理實(shí)踐中的核心地位不能動(dòng)搖，但政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，可以在危機(jī)處理最初，便邀與之相關(guān)的非政府主體參與其中，積極提供給新聞媒體全面可靠的信息，給各非政府主體參與提供一定的平臺(tái)和渠道，大膽分配給其資源。在美國(guó)，各級(jí)政府都和紅十字會(huì)簽訂了協(xié)議，一旦發(fā)生危機(jī)事件，紅十字會(huì)在第一時(shí)間啟動(dòng)應(yīng)急計(jì)劃并投入到應(yīng)急救援中，給予紅十字會(huì)很大的自主權(quán)。

雖然根據(jù)與突發(fā)事件發(fā)生后的利益相關(guān)程度，可以將各主體的關(guān)系作一分層(見圖7-1)，但是每個(gè)主體都是應(yīng)急管理系統(tǒng)的重要組成部分，就任何層次上的應(yīng)急管理來(lái)說(shuō)，都是建立在各種主體積極參與基礎(chǔ)上的集體行動(dòng)系統(tǒng)。

圖7-1 政府應(yīng)急管理主體關(guān)系層次

(二)應(yīng)急管理系統(tǒng)的客體要素

應(yīng)急管理客體是應(yīng)急管理的對(duì)象，主要指各種類型的突發(fā)事件。各個(gè)國(guó)家根據(jù)自身的國(guó)情，對(duì)突發(fā)事件的分類有所不同。美國(guó)就將應(yīng)急管理客體分為自然災(zāi)害、社會(huì)秩序性災(zāi)害和技術(shù)發(fā)展型災(zāi)害三大類。根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的表述，“突發(fā)事件”是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。同時(shí)參考我國(guó)的地理、人文和社會(huì)特征，突發(fā)事件又可以具體細(xì)分為以下類型:①自然災(zāi)害，包括水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、生物災(zāi)害、森林火災(zāi);②事故災(zāi)難，包括工礦商貿(mào)企業(yè)等安全事故、火災(zāi)事故、交通運(yùn)輸事故、公共設(shè)施和設(shè)備事故、核事件與輻射事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件;③公共衛(wèi)生事件，包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業(yè)危害、動(dòng)物疫情等;④社會(huì)安全事件，包括恐怖襲擊事件、刑事案件、經(jīng)濟(jì)安全事件、涉外突發(fā)事件、群體性事件等。為了有效應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件，該法依據(jù)突發(fā)事件可能造成的危害程度、波及范圍、影響力大小、人員及財(cái)產(chǎn)損失等情況，由高到低劃分為特別重大、重大、較大、一般四個(gè)級(jí)別的突發(fā)事件。

(三)應(yīng)急管理系統(tǒng)的保障要素

政府應(yīng)急管理主體對(duì)客體的有效管理，必須設(shè)計(jì)一套完整的系統(tǒng)框架，以滿足應(yīng)急情境下的策略與政策需要。美國(guó)學(xué)者羅伯特·希斯(Robert Heath)認(rèn)為這樣的一個(gè)系統(tǒng)框架需要有簡(jiǎn)單易懂的結(jié)構(gòu)、簡(jiǎn)短的溝通與指揮通路、扁平管理、集中決策、重視合作，具體包括處于核心地位的決策中樞和圍繞于四周、相互連接的決策部分、咨詢部分、運(yùn)營(yíng)部分和信息部分[8]。在應(yīng)急管理實(shí)踐中，最主要的是應(yīng)急決策系統(tǒng)、信息保障系統(tǒng)、資源保障系統(tǒng)、應(yīng)急執(zhí)行系統(tǒng)。應(yīng)急管理主體通過(guò)這些系統(tǒng)對(duì)應(yīng)急管理客體實(shí)施有效的管理。

1.應(yīng)急管理系統(tǒng)的應(yīng)急決策保障

應(yīng)急決策是在公共危機(jī)已經(jīng)全面暴發(fā)或者即將暴發(fā)的情況下做出的，是一種在巨大的壓力環(huán)境和有限的約束條件下完成的特殊決策過(guò)程。目標(biāo)十分單一，就是控制危機(jī)的蔓延和事態(tài)的進(jìn)一步惡化，盡量減小危機(jī)造成的損失，最大限度地保護(hù)民眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全。它是應(yīng)急管理的核心環(huán)節(jié)，直接決定危機(jī)處置活動(dòng)的成敗。

2.應(yīng)急管理系統(tǒng)的信息保障

政府的應(yīng)急管理，無(wú)論是預(yù)防、準(zhǔn)備，還是回應(yīng)和危機(jī)后的重建，必須建立在準(zhǔn)確、全面、適時(shí)的信息基礎(chǔ)之上。應(yīng)急管理最大的特點(diǎn)在于其不確定性和環(huán)境的復(fù)雜性，這樣，完善的信息管理對(duì)于應(yīng)急管理能力的提高至關(guān)重要。信息保障系統(tǒng)是應(yīng)急管理能否有效進(jìn)行的關(guān)鍵。良好的信息溝通可以防止信息的誤傳，可以靈敏地啟動(dòng)預(yù)警系統(tǒng)，從而在短時(shí)間內(nèi)控制事態(tài)。目前已有的研究成果大多認(rèn)為，2003年的“非典”疫情之所以迅速蔓延，并在短短數(shù)月間從單一的區(qū)域性衛(wèi)生突發(fā)事件發(fā)展成復(fù)合型公共危機(jī)，很大程度上是由于危機(jī)初期的信息沒(méi)有公開所導(dǎo)致的。而2008年汶川地震時(shí)，之所以能在最短的時(shí)間內(nèi)進(jìn)入災(zāi)區(qū)救援，主要是靠向汶川這個(gè)“孤島”空投人員，從而傳遞出重災(zāi)區(qū)的信息，為解放軍進(jìn)入救援最前線提供了重要的信息。美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理局(FEMA)通過(guò)實(shí)施“E-FEMA[9]”戰(zhàn)略，建立了應(yīng)急信息系統(tǒng)層次結(jié)構(gòu)模型，不僅使各類應(yīng)急信息系統(tǒng)的信息資源能得到及時(shí)更新，還能促進(jìn)不同系統(tǒng)之間的信息資源共享，為應(yīng)急決策過(guò)程提供了技術(shù)支持。

3.應(yīng)急管理系統(tǒng)的資源保障

任何應(yīng)急救援都必須依托于充足的資源保障，為救援人員、受災(zāi)人員提供必備的人力、物力和財(cái)力。我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急資源保障基本按日常行政職責(zé)分工方式，由相關(guān)行政管理部門負(fù)責(zé)提供資源保障。

4.應(yīng)急管理系統(tǒng)的執(zhí)行保障

應(yīng)急執(zhí)行的良好運(yùn)營(yíng)需要依托一定的組織機(jī)構(gòu)。組織機(jī)構(gòu)是為實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)、任務(wù)或利益，有秩序、有成效地把人力、物力和智力等按一定的形式和結(jié)構(gòu)組合起來(lái)而開展活動(dòng)的社會(huì)單位。同時(shí)還需要有明確各主體職責(zé)和系統(tǒng)中各要素相互關(guān)系的制度規(guī)定。

[1] 鄧士倫:《美國(guó)應(yīng)急管理體系及其啟示》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008(3)。

[2] 陳永安:《當(dāng)前政府建立應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急管理系統(tǒng)的思考》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2003(4)。

[3] 王石、房樹民《為了六十一個(gè)階級(jí)兄弟》，百度文庫(kù)，http://wenku.baidu.com/view/00e998727fd5360cba1adb4e. html.

[4] 薛瀾:《中國(guó)應(yīng)急管理系統(tǒng)的演變》，載《中國(guó)應(yīng)急管理》，2010(8)。

[5] “一案”是指制定修訂應(yīng)急預(yù)案; “三制”是指建立健全應(yīng)急管理的體制、機(jī)制和法制?！耙话溉啤笔侵袊?guó)現(xiàn)階段針對(duì)突發(fā)事件實(shí)施應(yīng)急管理建設(shè)的基本框架。

[6] 陳宇輝，沈倩茹:《有效提高政府公共危機(jī)管理能力的途徑分析》，載《政法論壇》，2010(2)。

[7] 劉霞，向良云:《公共危機(jī)治理》，82頁(yè)，上海，上海交通大學(xué)出版社，2010。

[8] 羅伯特·希斯:《危機(jī)管理》206頁(yè)，王成，宋炳輝，金瑛譯，北京，中信出版社，2004。

[9] FEMA把所有電子存取和傳送的服務(wù)統(tǒng)稱為E-FEMA。