應(yīng)急管理信息平臺建設(shè)_現(xiàn)代應(yīng)急管理理論與技術(shù)

5.2.1 應(yīng)急管理信息平臺分類

作為應(yīng)對突發(fā)事件的一項系統(tǒng)工程，應(yīng)急平臺需要運用相關(guān)學(xué)科的一些理論方法進行最佳設(shè)計、最佳決策、最佳控制、最佳管理，以達到最佳的響應(yīng)效果。而借助于先進的計算機科學(xué)和信息技術(shù)，可以提供對越來越復(fù)雜的突發(fā)事件的輔助管理。按照所使用的技術(shù)方法，現(xiàn)有的應(yīng)急平臺大體分為四類: 基于地理信息系統(tǒng)(GIS)的應(yīng)急系統(tǒng)、基于人工智能(AI)的應(yīng)急系統(tǒng)、基于多智能體(Multi－Agent)的應(yīng)急系統(tǒng)和集成應(yīng)急信息平臺。

5．1．4．1 基于GIS的應(yīng)急系統(tǒng)

GIS是以采集、存儲、管理、分析、描述和應(yīng)用整個或部分地球表面(包括大氣層在內(nèi))與空間地理分布有關(guān)的數(shù)據(jù)信息的計算機系統(tǒng)，其主要功能是實現(xiàn)地理空間數(shù)據(jù)的采集、編輯、管理、分析、統(tǒng)計與表示等。GIS與全球定位系統(tǒng)(GPS)、三維分析可視化(VS)等系統(tǒng)結(jié)合可以直觀形象地描述事故發(fā)生地的空間分布信息，為應(yīng)急分析和決策的可視化提供了條件。由于在空間數(shù)據(jù)信息的存儲表示及其在圖形顯示方面的優(yōu)點，GIS成為應(yīng)急系統(tǒng)開發(fā)過程中最常使用也是最成熟的技術(shù)，許多應(yīng)急系統(tǒng)都是在GIS基礎(chǔ)上開發(fā)的，這樣大大地完善了應(yīng)急系統(tǒng)的信息結(jié)構(gòu)，增強了系統(tǒng)的分析能力、提高了系統(tǒng)的決策水平和科學(xué)性。

Elbir研究基于GIS的決策支持系統(tǒng)并將其應(yīng)用于土耳其一些大城市的空氣污染的應(yīng)急管理中; Lan等人利用GIS技術(shù)構(gòu)造了云南省小江流域的山崩災(zāi)害的空間數(shù)據(jù)庫，并建立了影響山崩的各因素的確定因素模型。該模型給出了不同雨量下的山崩圖信息，不僅可以描述和評價已發(fā)生的山崩，而且對可能出現(xiàn)的山崩能夠作出預(yù)測從而避免或減小損失。Zerger等人研究了澳大利亞某市的實時應(yīng)急管理GIS系統(tǒng)，指出基于GIS的應(yīng)急系統(tǒng)由于缺乏訓(xùn)練、大型數(shù)據(jù)庫計算延時等原因降低了應(yīng)急系統(tǒng)的實時決策性能，即應(yīng)急響應(yīng)能力不足。

5．1．4．2 基于AI的應(yīng)急系統(tǒng)

人工智能的發(fā)展推動了應(yīng)急響應(yīng)的智能決策支持系統(tǒng)(IDSS)的進展。神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、專家系統(tǒng)、啟發(fā)式搜索、數(shù)據(jù)倉庫、數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)可從突發(fā)事件的監(jiān)測識別、突發(fā)事件的評估和評價、決策的制定等方面完成對應(yīng)急系統(tǒng)的輔助決策。

IDSS最基本的組成是各種知識庫、模型庫和方法庫。知識庫中存放相關(guān)領(lǐng)域的各種專業(yè)知識、相關(guān)數(shù)據(jù)和必要的法律政策等信息，這些信息可為決策者的決策提供必要的參考。模型庫的基本功能是存儲模型并提供模型，包括各種專業(yè)模型和優(yōu)化模型。方法庫中存放各種模型使用的方法，包括常用的數(shù)學(xué)模型算法和應(yīng)用程序。在各種應(yīng)急決策支持系統(tǒng)中，將模型與方法統(tǒng)一起來，直接用算法程序來表示模型可以方便地對問題進行求解。在此基礎(chǔ)上，采用規(guī)則推理、案例推理、模型推理、進化計算和模糊邏輯等技術(shù)進行輔助智能決策。

規(guī)則推理適用于知識富有型的應(yīng)用領(lǐng)域，是指把某一領(lǐng)域權(quán)威專家的經(jīng)驗精選出來，并歸納成一定形式的規(guī)則。規(guī)則推理所使用的規(guī)則庫表現(xiàn)形式單一且易被用戶理解，因此成為最重要的知識表現(xiàn)方法。但同時它也有諸多缺點，如規(guī)則間的互相關(guān)系不明顯、知識的整體形象難以把握、處理效率低、推理缺乏靈活性等。Hadjimichael等人采用基于模糊規(guī)則的預(yù)報系統(tǒng)MEDEX對地中海的大風(fēng)天氣進行監(jiān)測，系統(tǒng)中采用的知識庫是由近二十年來的專家經(jīng)驗所組成。

案例推理主要適用于經(jīng)驗豐富型的應(yīng)用領(lǐng)域，是通過訪問知識庫中過去同類問題的求解從而獲得當(dāng)前問題解決的一種推理模式。它無須建立領(lǐng)域知識模型，避免了知識獲取瓶頸，而且系統(tǒng)開放、易于維護、推理速度快，同時增量式的學(xué)習(xí)使診斷效果愈來愈好。但它也有許多與生俱來的缺陷，如不能覆蓋所有解空間、搜索時可能會漏掉最優(yōu)解等。Avesani等人介紹了基于案例推理和約束推理的決策支持系統(tǒng)Charade，用來對森林火災(zāi)進行全程的管理。

模型推理則運用結(jié)構(gòu)化的領(lǐng)域知識進行問題求解，將問題描述成結(jié)構(gòu)—功能—行為信息，因而具有很強的問題求解能力。其優(yōu)點是: 可對不滿足的輸入問題進行解答，可部分繼承成功設(shè)計的成果，問題的創(chuàng)新性解答。它也有不足: 首先是給出問題的約束要充分; 其次不具有經(jīng)驗知識的記憶能力，知識的學(xué)習(xí)完全局限于模塊模型。

此外，Hernández等人研究了管理環(huán)境應(yīng)急事件的知識模型，用來輔助決策者進行大量原始信息的篩選，并在洪水的應(yīng)急管理中進行了模擬。Kourniotis等人提出采用知識系統(tǒng)結(jié)合GIS進行決策，并與其他一些人力資源管理工具相結(jié)合來處理化學(xué)事故。

與GIS系統(tǒng)不同，AI的主要優(yōu)勢在于其學(xué)習(xí)和推理能力。一方面，可以通過對現(xiàn)有數(shù)據(jù)進行學(xué)習(xí)發(fā)現(xiàn)其內(nèi)部規(guī)律和聯(lián)系，或者搜索有用的方法、知識等信息，從而在突發(fā)事件發(fā)生時，為決策者提供足夠的決策信息。另一方面，推理(包括基于規(guī)則、案例、模型的推理以及定性推理)、演化計算、模糊邏輯等AI技術(shù)的集成可以實現(xiàn)經(jīng)典統(tǒng)計模型(模擬、統(tǒng)計分析及線性模型等)和數(shù)值模型(控制算法、優(yōu)化技術(shù)等)的融合，從而使應(yīng)急系統(tǒng)在處理實際問題時具有強大的能力和可靠性。但AI在構(gòu)建應(yīng)急系統(tǒng)時也有很大難度，如何有效地獲取專家知識，如何處理常識知識，如何解決不確定推理問題等都是AI研究的熱點問題。

5．1．4．3 基于Multi－Agent的應(yīng)急系統(tǒng)

重大的突發(fā)事件往往需要大量的各種各樣的資源，包括實時信息、專業(yè)人員信息、有用設(shè)備信息、問題解決技能信息等，而這些僅依靠政府部門或單個企業(yè)很難完成?；贛ulti－Agent的資源發(fā)現(xiàn)機制便是利用信息技術(shù)的優(yōu)點來找到應(yīng)急系統(tǒng)所需要的相關(guān)資源。

Wybo以多智能體系統(tǒng)為原型，提出了基于多智能體的應(yīng)急管理決策支持系統(tǒng)模型，智能體之間通過協(xié)作來進行優(yōu)化決策。利用該模型開發(fā)出了首個應(yīng)用于森林火災(zāi)管理的應(yīng)急系統(tǒng)。Liu介紹了一個基于智能體的環(huán)境應(yīng)急管理框架，基于智能體之間的相互協(xié)作和資源發(fā)現(xiàn)體系結(jié)構(gòu)用于收集相關(guān)的資源以應(yīng)對突發(fā)環(huán)境災(zāi)害。該環(huán)境應(yīng)急管理框架包含三個子系統(tǒng): 數(shù)據(jù)管理子系統(tǒng)、模型管理子系統(tǒng)和知識管理子系統(tǒng)，各子系統(tǒng)中都有相應(yīng)的智能體完成相應(yīng)的工作，又可協(xié)作以應(yīng)對環(huán)境突發(fā)事件。

基于Multi－Agent的應(yīng)急系統(tǒng)是分布式人工智能的應(yīng)用，與其他技術(shù)相比有許多優(yōu)點，如信息共享、決策支持、知識積累、系統(tǒng)穩(wěn)定性和健壯性等，在處理一些大規(guī)模的、無準(zhǔn)備的突發(fā)事件時具有很大優(yōu)勢，是近年來應(yīng)急系統(tǒng)開發(fā)中一支活躍的領(lǐng)域。

5．1．4．4 基于綜合方法的集成應(yīng)急信息平臺

上述三種方法之間并沒有明顯的界限，現(xiàn)在開發(fā)的應(yīng)急系統(tǒng)大多同時綜合了其中兩種或三種技術(shù)，利用GIS進行應(yīng)急管理和三維圖形顯示，用AI或(和)Agent進行應(yīng)急決策支持。此外，在上述應(yīng)急系統(tǒng)中，往往都包含一些專業(yè)的子系統(tǒng)，如數(shù)據(jù)管理子系統(tǒng)、系統(tǒng)仿真子系統(tǒng)、系統(tǒng)訓(xùn)練子系統(tǒng)等，這些子系統(tǒng)在應(yīng)急準(zhǔn)備階段發(fā)揮著重要的作用。

IT發(fā)展從系統(tǒng)集成(system integration)到集成系統(tǒng)的集成(system of systems)時，便出現(xiàn)了綜合應(yīng)急管理信息平臺(即突發(fā)公共事件應(yīng)急系統(tǒng)，Integrated Emergency Management Information System)。

應(yīng)急系統(tǒng)的開發(fā)設(shè)計還依賴于其他相關(guān)理論和技術(shù)方法的研究，如各種分布式數(shù)據(jù)庫、人工智能數(shù)據(jù)庫、多媒體數(shù)據(jù)庫等數(shù)據(jù)庫技術(shù)的研究與應(yīng)用，高性能網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的日益普及和推廣，相應(yīng)應(yīng)急規(guī)章、法律的制定與完善，各種災(zāi)害發(fā)生機理的研究，以及新材料、先進工具、設(shè)備的發(fā)明與應(yīng)用都推動了應(yīng)急平臺的發(fā)展。

5.2.2 應(yīng)急管理信息平臺的功能及其主要活動

聯(lián)合國國際減災(zāi)策略組織(ISDR)認為，應(yīng)急管理信息平臺必須建立在與減少災(zāi)害風(fēng)險相關(guān)的現(xiàn)有系統(tǒng)的基礎(chǔ)之上，必須推動主要方面的參與，如有關(guān)部委、災(zāi)害管理機構(gòu)、科學(xué)及學(xué)術(shù)機構(gòu)、非政府機構(gòu)、國家紅十字會和紅新月會、私營部門、媒體以及其他與減災(zāi)相關(guān)的機構(gòu)。國家應(yīng)急管理信息平臺應(yīng)該盡可能地邀請捐助方和聯(lián)合國駐地機構(gòu)的參與。

負責(zé)國家應(yīng)急管理信息平臺的辦公室或部委必須是常設(shè)機構(gòu)，級別足夠高，可以協(xié)調(diào)相關(guān)各方的參與，具備國家授予的在減少災(zāi)害風(fēng)險、災(zāi)害管理、國家規(guī)劃和環(huán)境方面協(xié)調(diào)的權(quán)力。負責(zé)的辦公室或部委應(yīng)具有強大的領(lǐng)導(dǎo)和知識能力，可以協(xié)調(diào)其他的部門，具有影響政治承諾、動員減少災(zāi)害風(fēng)險的資源和知識的能力。

5．2．2．1 應(yīng)急管理信息平臺的主要功能

ISDR將國家國家應(yīng)急管理信息平臺的主要功能概述如下:

(1)國家應(yīng)急管理信息平臺是處理社會、經(jīng)濟和環(huán)境相互關(guān)聯(lián)問題的國家機制，它確定減少災(zāi)害風(fēng)險領(lǐng)域的緊迫性，分配資源，制定行動時間表，監(jiān)測和審查落實《2005—2015年兵庫行動框架》的執(zhí)行情況。

(2)國家應(yīng)急管理信息平臺在相關(guān)部門之間，以及國家、地區(qū)和國際機構(gòu)之間更好地配置資源，更有效地整合各方的行動。通過形成系統(tǒng)的概念和承諾的框架，國家平臺為跨部門、跨區(qū)域的優(yōu)先領(lǐng)域制定發(fā)展目標(biāo)。

(3)國家應(yīng)急管理信息平臺可以作為催化劑，在國家層面上促進協(xié)商和意見的統(tǒng)一，明確優(yōu)先領(lǐng)域、制定政策、執(zhí)行及監(jiān)測減少災(zāi)害風(fēng)險的活動等。其重點應(yīng)放在為實現(xiàn)減少災(zāi)害風(fēng)險目標(biāo)而采取的行動，而不應(yīng)以制訂計劃了事。

(4)國家應(yīng)急管理信息平臺應(yīng)調(diào)配來自于設(shè)有駐地機構(gòu)的捐款方、發(fā)展銀行和聯(lián)合國機構(gòu)的資源，通過宣傳其重要性和必要性，將使聯(lián)合國駐各國機構(gòu)減少災(zāi)害風(fēng)險納入到聯(lián)合國支持的發(fā)展規(guī)劃中。

5．2．2．2 國家應(yīng)急管理信息平臺需要開展的主要活動

ISDR將國家應(yīng)急管理信息平臺需要開展的主要活動歸納為以下幾個方面:

(1)建立基本信息，包括災(zāi)害和風(fēng)險概況、國家政策、戰(zhàn)略、能力、資源和規(guī)劃;

(2)明確趨勢、差距、關(guān)切和挑戰(zhàn)，制定可接受的優(yōu)先領(lǐng)域;

(3)提倡發(fā)展和制定政策和法律的緊迫性;

(4)制定減少災(zāi)害風(fēng)險的參照目標(biāo)，將減少災(zāi)害風(fēng)險納入發(fā)展政策、規(guī)劃和項目;

(5)制訂以結(jié)果為導(dǎo)向的工作計劃，根據(jù)《2005—2015年兵庫行動框架》協(xié)調(diào)活動;

(6)在國家平臺各成員之間進行協(xié)調(diào)共同努力，降低處在相對高風(fēng)險區(qū)人的脆弱性;

(7)根據(jù)《2005—2015年兵庫行動框架》，在國家和社區(qū)層面監(jiān)督、記錄和報告減少災(zāi)害風(fēng)險的活動;

(8)總結(jié)教訓(xùn)和經(jīng)驗，在國家、區(qū)域和國際層面上分享減災(zāi)的成果;

(9)將減少災(zāi)害風(fēng)險更好地納入國家發(fā)展和人道援助的規(guī)劃、政策和項目中。

5.2.3 應(yīng)急管理信息平臺的建設(shè)要求

應(yīng)急平臺是各地各級政府應(yīng)急管理主管部門履行應(yīng)急管理職責(zé)的物理載體，它既不能脫離業(yè)務(wù)而孤立存在，也不能與它的使用主體游離開來，只有真正實現(xiàn)使用主體、應(yīng)急業(yè)務(wù)和應(yīng)急平臺的高度融合，才能充分發(fā)揮應(yīng)急平臺應(yīng)有的作用。換句話說，應(yīng)急平臺的建設(shè)不能陷入“技術(shù)導(dǎo)向”的陷阱，必須最大限度地將使用者的要求、應(yīng)急業(yè)務(wù)的需求融入到應(yīng)急平臺的建設(shè)中去，以確保應(yīng)急平臺的適用、實用、好用、管用，使其在應(yīng)急管理的實踐中發(fā)揮最大的作用。從國家、省和地市三級應(yīng)急平臺的建設(shè)來看，各有不同的建設(shè)要求。

5．2．3．1 總體建設(shè)要求

國家應(yīng)急平臺體系建設(shè)要在國家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援體系構(gòu)架下，以國家安全生產(chǎn)信息系統(tǒng)為主體，同時考慮政府電子政務(wù)系統(tǒng)的利用，搭建以國家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心應(yīng)急平臺為中心，以11個國家專業(yè)應(yīng)急管理與協(xié)調(diào)指揮機構(gòu)、中央企業(yè)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理與協(xié)調(diào)指揮機構(gòu)、32個省級安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心、28個省級礦山救援指揮中心和333個市(地)級安全生產(chǎn)應(yīng)急管理與協(xié)調(diào)指揮機構(gòu)應(yīng)急平臺為支撐，以23個國家級礦山應(yīng)急救援基地、20個國家級危險化學(xué)品應(yīng)急救援基地、11個國家級礦山排水基地、1個國家級礦山醫(yī)療救護中心、18個國家級礦山醫(yī)療救護基地、16個國家級危險化學(xué)品醫(yī)療救護基地、各專業(yè)部門及中央企業(yè)下屬的安全生產(chǎn)應(yīng)急管理與協(xié)調(diào)指揮機構(gòu)和救援隊伍為終端節(jié)點，形成上下貫通、左右銜接、互聯(lián)互通、信息共享、互有側(cè)重、互為支撐的國家安全生產(chǎn)應(yīng)急平臺體系。

整合現(xiàn)有國家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援資源，依托國家安全生產(chǎn)現(xiàn)有通信資源及信息系統(tǒng)和國家公共通信資源，建設(shè)安全生產(chǎn)應(yīng)急平臺體系的基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)和綜合應(yīng)用系統(tǒng)，實現(xiàn)生產(chǎn)安全事故災(zāi)難的監(jiān)測監(jiān)控、預(yù)測預(yù)警、信息報告、綜合研判、輔助決策和總結(jié)評估等主要功能，滿足本地區(qū)、本部門、本單位以及國家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心、國務(wù)院應(yīng)急辦對生產(chǎn)安全事故的應(yīng)急救援協(xié)調(diào)指揮和應(yīng)急管理的需要。

各省(區(qū)、市)、市(地)、各有關(guān)部門和中央企業(yè)的安全生產(chǎn)應(yīng)急平臺向下延伸的節(jié)點范圍和數(shù)量，由各省(區(qū)、市)、市(地)、各有關(guān)部門和中央企業(yè)決定。

5．2．3．2 具體要求

1． 國務(wù)院應(yīng)急平臺的建設(shè)要求

國務(wù)院應(yīng)急平臺處在國家應(yīng)急平臺體系的最高端，具有十分重要的作用和地位。國務(wù)院應(yīng)急平臺的建設(shè)要求大致包括以下幾個方面:

(1)平時滿足國務(wù)院值守應(yīng)急需要，與各地區(qū)、各有關(guān)部門應(yīng)急平臺保持聯(lián)絡(luò)暢通;

(2)實時接報特別重大、重大突發(fā)公共事件信息和現(xiàn)場圖像;

(3)在發(fā)生特別重大、重大突發(fā)事件時，進行異地會商、仿真模擬和分析、實施指揮調(diào)度等;

(4)針對本行業(yè)或本領(lǐng)域應(yīng)急管理工作需要，建設(shè)并完善本系統(tǒng)專業(yè)應(yīng)急平臺;

(5)與相關(guān)應(yīng)急平臺實現(xiàn)互聯(lián)互通，重點完成預(yù)測預(yù)警、信息報告、綜合研判、指揮調(diào)度和異地會商等功能;

(6)按照國務(wù)院應(yīng)急平臺要求完成有關(guān)任務(wù)，提供國務(wù)院應(yīng)急平臺所需的專業(yè)數(shù)據(jù)和實時圖像等信息。

2． 省級應(yīng)急平臺的建設(shè)要求

省級應(yīng)急平臺是國家應(yīng)急平臺體系中的關(guān)鍵節(jié)點，直接面向國務(wù)院應(yīng)急平臺，起著承上啟下的關(guān)鍵作用。這一平臺向上連接國務(wù)院應(yīng)急平臺，向下連接地市級、省級相關(guān)部門應(yīng)急平臺，通過省級相關(guān)部門與國家相關(guān)部門應(yīng)急平臺互通，也可通過國務(wù)院應(yīng)急平臺得到國家有關(guān)部門的支援。作為省級各部門應(yīng)急平臺和各地市應(yīng)急平臺的樞紐，既要把握省域的事態(tài)發(fā)展和處置，評估相關(guān)處置方案，調(diào)配和平衡全省應(yīng)急力量和資源，又要實現(xiàn)地方信息的匯總、把關(guān)和篩選。

省級應(yīng)急平臺的建設(shè)要求大致包括以下幾個方面:

(1)滿足本地區(qū)應(yīng)急管理工作需要，實現(xiàn)與各級應(yīng)急平臺之間的互聯(lián)互通;

(2)監(jiān)測監(jiān)控、信息報告、綜合研判、指揮調(diào)度、移動應(yīng)急平臺和異地會商等;

(3)按照國務(wù)院應(yīng)急平臺要求完成有關(guān)任務(wù)，提供國務(wù)院應(yīng)急平臺所需要的相關(guān)數(shù)據(jù)、圖像、語音和資料等;

(4)根據(jù)有關(guān)規(guī)定，向國務(wù)院有關(guān)部門提供相關(guān)資料。

3． 地市級應(yīng)急平臺的建設(shè)要求

地市級應(yīng)急平臺作為全市各類突發(fā)事件應(yīng)急信息的匯聚中心，上與省級應(yīng)急平臺對接，下管縣區(qū)應(yīng)急信息與資源，是全省應(yīng)急平臺體系當(dāng)中的一個重要樞紐，并通過省級應(yīng)急平臺與國務(wù)院應(yīng)急平臺實現(xiàn)互聯(lián)互通。地市級應(yīng)急平臺負責(zé)接收橫向有關(guān)委辦局應(yīng)急平臺、縱向延伸縣區(qū)應(yīng)急平臺報送的突發(fā)公共事件基本信息、多媒體信息以及現(xiàn)場圖像等，是地市級領(lǐng)導(dǎo)實施指揮調(diào)度、綜合研判和協(xié)調(diào)會商的支撐平臺。

地市級應(yīng)急平臺的建設(shè)要求大致包括以下幾個方面:

(1)作為國家應(yīng)急平臺體系的基礎(chǔ)支撐部分，需要結(jié)合實際，重點實現(xiàn)監(jiān)測監(jiān)控、信息報告、綜合研判、指揮調(diào)度等功能;

(2)采取多種方式和途徑，獲取現(xiàn)場圖像信息并及時上報;

(3)在特別重大突發(fā)公共事件發(fā)生時，可以直接向國務(wù)院應(yīng)急平臺和省級應(yīng)急平臺報送現(xiàn)場圖像等有關(guān)信息。

作為地市級應(yīng)急平臺有機組成部分的縣級的應(yīng)急平臺可以參照地市應(yīng)急平臺的建設(shè)要求，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r以及應(yīng)急管理的實際需要予以建設(shè)部署。

5.2.4 應(yīng)急管理信息平臺建設(shè)目標(biāo)

我國應(yīng)急平臺體系的建設(shè)目標(biāo)是形成以國務(wù)院應(yīng)急平臺為中心，以省級和部門應(yīng)急平臺為節(jié)點，上下貫通、左右銜接、互聯(lián)互通、信息共享、互有側(cè)重、互為支撐、安全暢通的應(yīng)急平臺體系，支撐國家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系的實施。

建設(shè)國家平臺的總體目標(biāo)是加強國家的抗災(zāi)能力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，其主要目標(biāo)如下。

(1)作為協(xié)調(diào)機制，通過協(xié)商和參與，加強多個利益相關(guān)方之間的合作和協(xié)調(diào)，實現(xiàn)減少災(zāi)害風(fēng)險活動的可持續(xù)性。

(2)倡導(dǎo)和提高減少災(zāi)害風(fēng)險意識，認識將減少災(zāi)害風(fēng)險納入發(fā)展政策、規(guī)劃和項目的必要性和重要性，推動創(chuàng)造一個防災(zāi)文化的氛圍。

(3)將減少災(zāi)害風(fēng)險納入國家各部門政策、規(guī)劃和項目中，以及國際和雙邊發(fā)展援助政策和規(guī)劃中。

減少災(zāi)害風(fēng)險是一項長期的工作，它不僅是國家發(fā)展過程中的一個重要部分，同時，也是確保經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的一個重要的條件。它的有效性很大程度上依賴國家對減少災(zāi)害風(fēng)險強有力的所有權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。ISDR獲得的信息表明，國家平臺具有多部門、跨領(lǐng)域的性質(zhì)，在對減少災(zāi)害風(fēng)險形成共同理解的基礎(chǔ)上，一個有活力的國家平臺體現(xiàn)了強大的國家所有權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。國家平臺對推動減少災(zāi)害風(fēng)險、政策發(fā)展、能力建設(shè)和提高公眾意識有著積極的作用，并能倡導(dǎo)將減少災(zāi)害風(fēng)險納入到減貧、教育、醫(yī)療、環(huán)境和災(zāi)害管理等發(fā)展活動中。

ISDR認為，國家應(yīng)急管理信息平臺實施統(tǒng)一的“藍圖”既不可能，也不可取。無論國家平臺如何組織，重要的是要一貫遵循指導(dǎo)原則，確保考慮到所有相關(guān)的經(jīng)濟、社會和環(huán)境部門的需求。國家平臺必須具有靈活性和主動性，必須能夠適應(yīng)由于國內(nèi)環(huán)境，特別是由于政治、經(jīng)濟社會和環(huán)境因素變化而引起的各種變化。

5.2.5 應(yīng)急管理信息平臺建設(shè)原則

應(yīng)急管理信息平臺建設(shè)作為應(yīng)急管理的一項基礎(chǔ)性工作，在平臺的建設(shè)過程中，必須遵循以下幾個方面的工作原則。

(1)統(tǒng)籌規(guī)劃，分級實施。安全生產(chǎn)應(yīng)急平臺體系建設(shè)涉及各級政府、各專業(yè)部門和各中央企業(yè)的安全生產(chǎn)應(yīng)急管理和協(xié)調(diào)指揮機構(gòu)，要按照條塊結(jié)合、屬地為主的原則進行統(tǒng)籌規(guī)劃、總體設(shè)計、分步實施和分級管理，以大、中城市輻射帶動周邊地區(qū)。實現(xiàn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)和技術(shù)支撐系統(tǒng)的有機結(jié)合。

(2)因地制宜，整合資源。各地區(qū)、各有關(guān)部門的安全生產(chǎn)應(yīng)急管理和協(xié)調(diào)指揮機構(gòu)，要根據(jù)各地區(qū)的實際情況和部門職責(zé)，本著節(jié)約的原則，突出建設(shè)重點，注重高效實用，防止重復(fù)建設(shè)。整合自身應(yīng)急平臺所需資源，以國家安全生產(chǎn)信息系統(tǒng)為主體進行建設(shè)，同時考慮政府電子政務(wù)系統(tǒng)和部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)的利用，采用接口轉(zhuǎn)換等技術(shù)手段，實現(xiàn)與國家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心應(yīng)急平臺以及其他相關(guān)應(yīng)急平臺的互聯(lián)互通，信息共享。

(3)注重內(nèi)容，講求實效。既要重視應(yīng)急平臺硬件和軟件建設(shè)，更要重視應(yīng)用開發(fā)和信息源建設(shè)，保證應(yīng)急平臺的實用性; 既要立足應(yīng)急響應(yīng)，又要滿足平時應(yīng)用，防止重建設(shè)、輕應(yīng)用，重硬件、輕軟件的傾向，充分發(fā)揮應(yīng)急平臺的作用。

(4)技術(shù)先進，安全可靠。要依靠科技，注重系統(tǒng)設(shè)備的可靠性和先進性，采用符合當(dāng)前發(fā)展趨勢的先進技術(shù)，并充分考慮技術(shù)的成熟性。加強核心技術(shù)的自主研發(fā)和應(yīng)用，建立安全防護和容災(zāi)備份機制，保障應(yīng)急平臺安全平穩(wěn)運行。

(5)立足當(dāng)前，著眼長遠。安全生產(chǎn)應(yīng)急平臺建設(shè)工作要以需求為導(dǎo)向，把當(dāng)前和長遠結(jié)合起來，既要滿足當(dāng)前安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作需要，又要適應(yīng)技術(shù)和應(yīng)用的發(fā)展，不斷提升安全生產(chǎn)應(yīng)急平臺技術(shù)應(yīng)用水平。

聯(lián)合國國際減災(zāi)策略組織(ISDR)建議的應(yīng)急管理信息平臺的主要原則包括以下幾個方面。

(1)平臺應(yīng)該是一個不斷參與的過程，在現(xiàn)有的系統(tǒng)和機制基礎(chǔ)上，有助于各部門從不同角度、以不同行動廣泛參與。

(2)平臺應(yīng)該通過協(xié)調(diào)一致的努力，對政策、規(guī)劃、行政和決策過程施加影響，產(chǎn)生積極的變化等。

(3)平臺應(yīng)該鼓勵國家和地方執(zhí)行、適應(yīng)和采納《2005—2015年兵庫行動框架》。

為應(yīng)用這些原則，平臺需要關(guān)注以下政治、技術(shù)、參與性和資源方面的因素。

(1)政治因素確保來自最高層的強有力的政治承諾。

(2)技術(shù)因素涉及多項活動，如發(fā)展減少災(zāi)害風(fēng)險方面的知識、國家平臺的方法框架以及一套減災(zāi)指標(biāo)。

(3)參與性因素涉及相關(guān)的團體，包括政府各機構(gòu)、私營部門、非政府機構(gòu)和學(xué)術(shù)機構(gòu)等。

(4)資源因素指的是獲得發(fā)展國家平臺以及實施其計劃和活動所需的資源。

在《國家安全生產(chǎn)應(yīng)急平臺體系建設(shè)指導(dǎo)意見》對應(yīng)急管理信息平臺建設(shè)的技術(shù)原則進行了如下規(guī)定:

1． 先進性和可靠性

應(yīng)急平臺應(yīng)盡量采用先進的系統(tǒng)硬件設(shè)備和軟件平臺，要能夠既反映當(dāng)今技術(shù)的先進水平，又具有很強的擴展能力，同時所選用的技術(shù)、設(shè)備和開發(fā)工具是普及通用和成熟的，做到不僅能與新的技術(shù)接軌，而且對市場的各種變化具有極強的適應(yīng)性。

系統(tǒng)的設(shè)計應(yīng)在投資可接受的條件下，從系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、技術(shù)措施、設(shè)備選型以及廠商的技術(shù)服務(wù)和維修響應(yīng)能力等方面綜合考慮，確保系統(tǒng)運行的可靠性。應(yīng)急平臺應(yīng)具備以下幾個方面的保障能力: 在規(guī)定條件和時間內(nèi)完成用戶所要求功能的能力，能長期穩(wěn)定地工作; 結(jié)構(gòu)簡單，連接點少，可靠性高; 對工作條件和工作環(huán)境要求較低; 系統(tǒng)啟動快，系統(tǒng)故障率低，維護方便。

2． 開放性和安全性

充分考慮系統(tǒng)中所選用的技術(shù)和設(shè)備的協(xié)同運行能力，保護現(xiàn)有的資源和系統(tǒng)投資的長期效應(yīng)以及系統(tǒng)功能不斷擴展的需要，所采用的軟硬件平臺具有開放性，所采用的規(guī)范與生產(chǎn)廠商無關(guān)。系統(tǒng)設(shè)計有較好的穩(wěn)定性和安全性，如軟件不易感染病毒，具有防火墻功能，必須可支持加密等。

3． 經(jīng)濟性和實用性

系統(tǒng)應(yīng)充分考慮性能價格比，爭取性價比在同類系統(tǒng)和條件下達到最優(yōu)。綜合考慮系統(tǒng)建設(shè)的經(jīng)濟性因素: 系統(tǒng)本身的價格(包括系統(tǒng)、技術(shù)服務(wù)和培訓(xùn)); 對系統(tǒng)實施現(xiàn)場的特殊要求所需的費用; 對系統(tǒng)集成所需的有關(guān)軟件和硬件等的開發(fā)費用; 系統(tǒng)的易擴展升級等。使各方面的經(jīng)濟指標(biāo)得到充分的考慮和評估，以期取得理想的效果。

針對應(yīng)急平臺實際應(yīng)用的特點，設(shè)計圖形管理界面、Web界面等多種管理方式; 系統(tǒng)設(shè)計符合工程的實際需要，即針對應(yīng)對突發(fā)公共事件的防范和處置而設(shè)計; 根據(jù)實際需要進行系統(tǒng)配置，確保系統(tǒng)配置的經(jīng)濟性。

4． 集成性和可擴展性

系統(tǒng)的集成性是系統(tǒng)建設(shè)所必須考慮的因素，應(yīng)在充分滿足業(yè)務(wù)的情況下做到高度集成，保證系統(tǒng)功能的完備和運行過程的穩(wěn)定可靠。

系統(tǒng)設(shè)計要考慮今后網(wǎng)絡(luò)、通信及視頻應(yīng)用的發(fā)展，系統(tǒng)應(yīng)具有較強的擴展性; 網(wǎng)絡(luò)服務(wù)器以及核心交換環(huán)節(jié)要考慮今后與其他類型網(wǎng)絡(luò)的連接; 設(shè)計考慮系統(tǒng)應(yīng)能支持多種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)協(xié)議。

5． 靈活性和易操作性

應(yīng)急平臺能夠適應(yīng)多功能、外向型的要求，講究便利性和舒適性，達到提高工作效率，節(jié)省人力、物力和能源的目的; 提供標(biāo)準(zhǔn)化的軟件、硬件、通信、網(wǎng)絡(luò)、操作系統(tǒng)和數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)等方面的接口和工具，使系統(tǒng)具有良好的靈活性、兼容性。

建成后的應(yīng)急平臺應(yīng)能做到: 系統(tǒng)參數(shù)配置少，調(diào)整容易，自動化程度高，使用方便，操作簡單; 人機界面簡單，操作界面通俗易懂; 系統(tǒng)啟動操作環(huán)節(jié)少，啟動速度快捷; 多種應(yīng)用操作界面高度集成，應(yīng)用間切換迅速。

5.2.6 應(yīng)急信息平臺的運行模式

根據(jù)對國內(nèi)外各種應(yīng)急管理信息平臺進行深入分析，可以將國內(nèi)的應(yīng)急平臺分為四種類型: 集權(quán)模式、授權(quán)模式、代理模式、協(xié)同模式。

5．2．6．1 集權(quán)模式

整合政府和社會所有的應(yīng)急資源，成立專門的應(yīng)急聯(lián)動中心，由該部門代表政府全權(quán)行使應(yīng)急聯(lián)動指揮大權(quán)。該類型的系統(tǒng)一般稱為“城市應(yīng)急聯(lián)動中心”。

國內(nèi)第一個建設(shè)“城市應(yīng)急聯(lián)動”的南寧市就采取了集權(quán)模式。南寧的城市規(guī)模在國內(nèi)屬于中等偏上，應(yīng)急指揮總體裝備水平相對落后，職能比較分散，鑒于這種情況，市政府采取整合資源，集中投入、一次到位的辦法，構(gòu)建了集中、統(tǒng)一、高效的“城市應(yīng)急聯(lián)動中心”，負責(zé)南寧市所有應(yīng)急事件的集中處理，實現(xiàn)城市應(yīng)急指揮體制跨越式發(fā)展，為南寧市打造了全國領(lǐng)先的城市安全環(huán)境。

該模式所具有的特征包括: 由政府牽頭、政府投資、集中管理，應(yīng)急聯(lián)動中心是政府管理的一個部門，有專門的編制和預(yù)算; 聯(lián)動中心是城市應(yīng)急事件處理的唯一中樞; 政府將所有的指揮權(quán)歸于聯(lián)動中心，應(yīng)急聯(lián)動中心在處置緊急事件時，有權(quán)調(diào)動政府任何部門; 采取一級接警，一級處警，即指揮中心統(tǒng)一接警，統(tǒng)一處警，簡單事件由專業(yè)組處理，出現(xiàn)重大事件時，由指揮長協(xié)調(diào)各專業(yè)聯(lián)動處警，市政府不再設(shè)應(yīng)急指揮中心，出現(xiàn)重大事件時應(yīng)急聯(lián)動中心同時也是政府指揮中心，政府領(lǐng)導(dǎo)可以在指揮中心的市長指揮區(qū)參與指揮，應(yīng)急指揮中心同時也是應(yīng)急指揮資源的管理中心，統(tǒng)一管理相關(guān)的應(yīng)急指揮資源。

集權(quán)模式是國外應(yīng)急指揮普遍采用的形式，體現(xiàn)了城市應(yīng)急聯(lián)動的本質(zhì)要求，是城市聯(lián)動發(fā)展的方向。但是，由于該模式幾乎重構(gòu)了城市應(yīng)急體制，因而建設(shè)難度大，投資也大。建議在中小城市和應(yīng)急基礎(chǔ)相對較弱的城市采用，采用跨越式發(fā)展，直接到位。

優(yōu)勢: 由于采用了統(tǒng)一的管理體制和專門的部門，有利于專業(yè)化發(fā)展，為長遠發(fā)展打下了良好基礎(chǔ)。統(tǒng)一指揮、信息共享、資源共享，有利于實現(xiàn)快速反應(yīng)、精確指揮。一級接警，統(tǒng)一了所有的報警信息入口，另外，一級接警減少了指揮層次，使指揮效率大大提高，有利于快速反應(yīng)。

風(fēng)險: 集權(quán)模式的應(yīng)急聯(lián)動中心，在建設(shè)過程中存在著一定的風(fēng)險，主要體現(xiàn)在與現(xiàn)有行政體制沖突比較大，政府需要進行體制調(diào)整，理順指揮關(guān)系，在新的模式下要定義好責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系，否則協(xié)作容易出問題。

由于應(yīng)急聯(lián)動中心與政府其他部門間耦合程度高，特別是資源共享緊密，同樣需要協(xié)調(diào)好關(guān)系。在現(xiàn)階段，單一指揮層次也存在問題，不利于發(fā)揮職能部門能動性，特別是傳統(tǒng)應(yīng)急反應(yīng)部門的能動性。

在接警量大的情況下，一級處警沒有多層次協(xié)作指揮，容易造成指揮中心負荷過重，因此，指揮中心的編制和系統(tǒng)能力要有充分的考慮。系統(tǒng)建設(shè)要全面考慮，指揮網(wǎng)絡(luò)要覆蓋指揮中心內(nèi)外，特別是指揮中心與基礎(chǔ)信息部門網(wǎng)絡(luò)的連接和信息交換，否則指揮中心極有可能淪為指揮孤島。

5．2．6．2 授權(quán)模式

政府利用現(xiàn)有的應(yīng)急指揮基礎(chǔ)，根據(jù)城市應(yīng)急聯(lián)動的要求，通過局部的體制調(diào)整，授權(quán)應(yīng)急基礎(chǔ)比較好的某一部門，在該部門的牽頭下，政府相關(guān)應(yīng)急部門聯(lián)動辦公，聯(lián)合行動，從而快速構(gòu)建城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)。

一般來說，這個牽頭的部門就是公安110指揮中心，因為公安部門的“有警必接、有求必應(yīng)、有險必救、有難必幫”的承諾與應(yīng)急聯(lián)動理念有著合拍之處。1998年國務(wù)院就要求全國各地公安機關(guān)及政府有關(guān)部門要以110為龍頭，承擔(dān)起整個社會聯(lián)動的工作。

授權(quán)模式是目前國內(nèi)應(yīng)急聯(lián)動比較現(xiàn)實可行的模式，廣州、上海等城市都采取了這種建設(shè)思路。這些城市規(guī)模比較大，以公安為核心的安全體制比較成熟，在組織、裝備、經(jīng)驗、行動等方面具有良好的基礎(chǔ)，同時公安部門也在整合內(nèi)部資源，建設(shè)“三臺合一”系統(tǒng)，實現(xiàn)公安內(nèi)部應(yīng)急聯(lián)動。在這種情況下，將政府的城市應(yīng)急聯(lián)動建設(shè)與公安的內(nèi)部應(yīng)急聯(lián)動統(tǒng)一起來，集中資金、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)，是非常合理而經(jīng)濟的做法。

授權(quán)模式所具有的特征包括: 政府將應(yīng)急聯(lián)動的指揮權(quán)授予公安，以公安處警為核心，協(xié)同其他聯(lián)動部門共同處警。在緊急情況下，公安代表政府調(diào)動各部門聯(lián)合行動，并代表政府協(xié)調(diào)和監(jiān)督緊急事務(wù)的處理。

另一個特征是，改造和擴大公安110的指揮范圍，部分與應(yīng)急聯(lián)動關(guān)系緊密的部門進入指揮中心，與公安聯(lián)合辦公。一般來說，交通、消防、醫(yī)療急救等部門必須進入指揮中心，而其他相關(guān)部門，如水、電、氣、工商、城管等，根據(jù)業(yè)務(wù)量的大小，可以有選擇地進入。而在不進入指揮中心時，這些機構(gòu)一般都有專門的值班部門，配置遠程聯(lián)動處警終端與指揮中心聯(lián)網(wǎng)，同步進行事件處理。

應(yīng)急指揮中心同時也作為市政府的應(yīng)急指揮中心。在指揮中心設(shè)置市長指揮室，當(dāng)城市出現(xiàn)緊急狀況時，政府領(lǐng)導(dǎo)在此直接指揮，指揮中心負責(zé)跨部門事件的聯(lián)動指揮，一般采用一級接警，多級處警模式，即由指揮中心統(tǒng)一接警，根據(jù)事件的性質(zhì)來選擇處警對象，普通事件根據(jù)專業(yè)對口和屬地原則，分配給相關(guān)部門或人員處理; 重大事件由指揮中心直接處理。此種模式需改造公安的通信系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使之能與其他部門互連。

授權(quán)模式在大型城市中非常流行，該模式有效地利用了現(xiàn)有的基礎(chǔ)來快速構(gòu)建城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)。就目前來看，授權(quán)模式較適合現(xiàn)階段國情，是向集權(quán)模式過渡的一種比較好的形式。

優(yōu)勢: 授權(quán)模式充分利用現(xiàn)有基礎(chǔ)，通過適當(dāng)?shù)耐顿Y和改造構(gòu)建而成，見效快，充分利用公安、消防、交通、衛(wèi)生等部門經(jīng)驗，能夠快速構(gòu)建相對成熟的應(yīng)急指揮系統(tǒng)，指揮中心運行磨合期短、風(fēng)險小。

重點部門集中辦公，在處理重大事件時具有較好的協(xié)作基礎(chǔ)，非重點部門通過技術(shù)手段與指揮中心聯(lián)動，也能體現(xiàn)應(yīng)急聯(lián)動的要求。

風(fēng)險: 授權(quán)要充分并具體，授權(quán)不充分，關(guān)鍵時候指揮中心指揮不靈，就達不到應(yīng)急聯(lián)動的目的; 同樣授權(quán)不具體，指揮中心權(quán)力邊界不明確，聯(lián)動時容易出現(xiàn)不同理解，貽誤戰(zhàn)機。

由于系統(tǒng)建設(shè)依賴公安等部門的基礎(chǔ)，因而除非另建網(wǎng)絡(luò)，否則就會面臨公安專門與政府內(nèi)網(wǎng)或外網(wǎng)互連的問題，但目前的政策還沒有解決這個問題。

與上一個問題相關(guān)的是，如何實現(xiàn)信息聯(lián)動? 同時也存在有些部門積極性不高的問題，對專業(yè)性強的事件處理，專業(yè)部門如何更好地發(fā)揮作用還需要考慮。

5．2．6．3 代理模式

政府成立統(tǒng)一的接警中心或呼叫中心，負責(zé)接聽城市的應(yīng)急呼叫，根據(jù)呼叫的性質(zhì)，將接警記錄分配給一個或多個部門去處理，并根據(jù)各部門處理情況反饋給報警人。本質(zhì)上，這種模式還不是真正意義上的應(yīng)急聯(lián)動，但向城市提供了統(tǒng)一的緊急呼叫入口，方便了緊急情況下市民呼救。

北京在其城市現(xiàn)代化救助系統(tǒng)中，采用了多階段建設(shè)方式，統(tǒng)一規(guī)劃、分步建設(shè)。第一階段的建設(shè)核心就是接警中心，作為各個部門的接警代理，北京市采用代理模式是由于北京的特殊性質(zhì)而決定的。北京作為現(xiàn)代化的首都，雖然各個應(yīng)急部門相對獨立，但每個部門本身都是體系完整而龐大，應(yīng)急反應(yīng)機制高度發(fā)達和成熟。在這種情況下，整合如此龐大的體系需要時間，一步一個目標(biāo)。最終能夠平穩(wěn)過渡到一體化的城市應(yīng)急處理體制。

代理模式所具有的特征包括: 由政府牽頭，統(tǒng)一了緊急呼叫的入口; 各部門分頭處警，各自指揮; 負責(zé)向報警人反饋處理信息，監(jiān)督各部門處理事件的過程。

代理模式雖然還不是完全意義上的應(yīng)急聯(lián)動，但從社會面來看，已經(jīng)具備了統(tǒng)一呼叫的特征。代理模式是一個過渡模式，一般是多步驟建設(shè)的第一步。

優(yōu)勢: 該模式與歐盟模式相近，適應(yīng)于特殊情形; 解決了統(tǒng)一接聽的問題，為統(tǒng)一指揮打下了基礎(chǔ); 通過運行積累，逐漸強化處警功能和協(xié)調(diào)功能，先從重大事件的協(xié)調(diào)、監(jiān)督做起，逐步參與更多的事件處理，最終發(fā)展成統(tǒng)一處警的指揮中心; 體制沖突小，建設(shè)難度小，便于快速啟動。

風(fēng)險: 首先是接警風(fēng)險，不準(zhǔn)確的接警必然導(dǎo)致不準(zhǔn)確的處警，因此，接警務(wù)求準(zhǔn)確，而相應(yīng)的接警系統(tǒng)也需要很多的專業(yè)知識沉淀; 然后，在跨部門事件處理時，形成統(tǒng)一的指揮核心還需要時間。另外，該模式還沒有真正體現(xiàn)應(yīng)急聯(lián)動的理念，整體作戰(zhàn)有賴于其他方式的協(xié)調(diào)。

5．2．6．4 協(xié)同模式

所謂協(xié)同，就表明有多個主體存在。協(xié)同模式是多個不同類型、不同層次的指揮中心和執(zhí)行機構(gòu)通過網(wǎng)絡(luò)組合在一起，按照約定的流程，分工協(xié)作、聯(lián)合指揮、聯(lián)合行動。

揚州城市應(yīng)急聯(lián)動體制建設(shè)是典型的協(xié)同模式。對于中小城市而言。政府對行政體制調(diào)整沒有太多的權(quán)力，現(xiàn)階段也不可能有龐大的資源來重構(gòu)應(yīng)急指揮體系。因此，依托現(xiàn)有的行政架構(gòu)，集中資源解決應(yīng)急聯(lián)動的實質(zhì)問題，不失為明智之舉。

協(xié)同模式所具有的特征包括: 應(yīng)急聯(lián)動機制是由多個不同類型、多層次的指揮系統(tǒng)構(gòu)成。一般由一個政府指揮中心、多個部門指揮中心和更多個基層遠程協(xié)同終端構(gòu)成。不同系統(tǒng)具有不同的職責(zé)。

政府指揮中心戰(zhàn)時側(cè)重于重大事件的協(xié)調(diào)、決策和監(jiān)督，平時側(cè)重于應(yīng)急事件的管理、預(yù)防和監(jiān)測。部門指揮中心，如公安指揮中心、交通指揮中心、消防指揮中心、急救調(diào)度中心等，則側(cè)重于對緊急呼叫的快速反應(yīng)，先期處置?；鶎舆h程協(xié)同終端系統(tǒng)則是部門指揮中心的遠程終端，主要是網(wǎng)上快速接收指令、網(wǎng)上反饋，平時上傳應(yīng)急指揮的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，在條件許可情況下，可以由公安統(tǒng)一接警，也可以成立專門的接警部門。條件不成熟時，可以維持目前分部門接警的現(xiàn)狀。

不同事件有不同的指揮主體。一般事件由部門指揮中心直接處理完成，重大事件通過網(wǎng)絡(luò)自動被市政府的指揮中心捕獲，市政府指揮中心協(xié)同各部門指揮中心和政府的其他部門共同處置。所有系統(tǒng)通過網(wǎng)絡(luò)連接在一起，可實時地交換事件、警力和指揮等信息，實現(xiàn)多部門、多層次的網(wǎng)上動態(tài)協(xié)作。

協(xié)同模式的本質(zhì)是在現(xiàn)有的政府行政聯(lián)動基礎(chǔ)上增加網(wǎng)絡(luò)化電子協(xié)作與指揮平臺，兩者相輔相成。其精髓在于將應(yīng)急指揮融入政府運作體系之中，體現(xiàn)了群策群力的指揮理念。

優(yōu)勢: 在協(xié)同模式下，政府指揮系統(tǒng)與部門指揮系統(tǒng)職能分明，各有重點，互不沖突; 構(gòu)建多層次的指揮網(wǎng)絡(luò)，物理分離、邏輯集中、業(yè)務(wù)統(tǒng)一; 政府的應(yīng)急指揮系統(tǒng)是核心，通過該系統(tǒng)將過去多個分立的部門指揮系統(tǒng)整合成一體化的應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)，大事政府牽頭，小事部門負責(zé)。

不需要觸動現(xiàn)有行政體制，符合現(xiàn)有的部門分工要求; 不需要額外編制，適應(yīng)現(xiàn)階段國情，建設(shè)難度小，投資少、見效快。

采取什么樣的運行模式無法一概而論，國外應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)多年，也是多種模式并存，國內(nèi)各地區(qū)發(fā)展不平衡，要統(tǒng)一運行模式是不現(xiàn)實的。應(yīng)急聯(lián)動中心采取何種模式運行，要綜合考慮各種因素。如城市規(guī)模與接警量、指揮中心的規(guī)模與職責(zé)范圍、相關(guān)業(yè)務(wù)部門或分中心的支持能力等諸多要素，從根本上來說，保證事件處理的高效率，選擇處警模式是關(guān)鍵因素。