應(yīng)急管理體系原則和目標(biāo)_現(xiàn)代應(yīng)急管理理論與技術(shù)

應(yīng)急管理體系是指應(yīng)對突發(fā)公共事件時的組織、制度、行為、資源等相關(guān)應(yīng)急要素及要素間關(guān)系的總和。只有建立比較完善的應(yīng)急管理體系，才能保證在預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)等應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)中快速、高效、有序反應(yīng)，防止突發(fā)公共事件的發(fā)生，或減少突發(fā)公共事件的負(fù)面影響。

突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系由“一案、三制、一系統(tǒng)”即: 應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急機制、體制、法制和應(yīng)急保障系統(tǒng)構(gòu)成。應(yīng)急管理的工作原則是: 以人為本，減少危害; 居安思危，預(yù)防為主; 統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負(fù)責(zé); 依法規(guī)范，加強管理; 快速反應(yīng)，協(xié)同應(yīng)對; 依靠科技，提高素質(zhì)。

(1)以人為本，減少危害。切實履行政府的社會管理和公共服務(wù)職能，把保障公眾+健康和生命財產(chǎn)安全作為首要任務(wù)，最大限度地減少突發(fā)公共事件及其造成的人員傷亡和危害。

(2)居安思危，預(yù)防為主。高度重視公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。

增強憂患意識，堅持預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合，常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合，做好應(yīng)對突發(fā)公共事件的各項準(zhǔn)備工作。

(3)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分工協(xié)作。在黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立健全分類管理、分級負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，實行行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，充分發(fā)揮專業(yè)應(yīng)急指揮機構(gòu)的作用。

(4)依法規(guī)范，加強管理。依據(jù)有關(guān)法律和行政法規(guī)，加強應(yīng)急管理，維護公眾的合法權(quán)益，使應(yīng)對突發(fā)公共事件的工作規(guī)范化、制度化、法制化。

(5)快速反應(yīng)，協(xié)同應(yīng)對。加強以屬地管理為主的應(yīng)急處置隊伍建設(shè)，建立聯(lián)動協(xié)調(diào)制度，充分動員和發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企事業(yè)單位、社會團體和志愿者隊伍的作用，依靠公眾力量，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機制。

(6)依靠科技，提高素質(zhì)。加強公共安全科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)，采用先進的監(jiān)測、預(yù)測、預(yù)警、預(yù)防和應(yīng)急處置技術(shù)及設(shè)施，充分發(fā)揮專家隊伍和專業(yè)人員的作用，提高應(yīng)對突發(fā)公共事件的科技水平和指揮能力，避免發(fā)生次生、衍生事件; 加強宣傳和培訓(xùn)教育工作，提高公眾自救、互救和應(yīng)對各類突發(fā)公共事件的綜合素質(zhì)。

2.2.1 建立應(yīng)急管理體系的原則

突發(fā)公共事件的發(fā)生往往會對社會造成嚴(yán)重的危害，而各種突發(fā)自然災(zāi)害事故和人為事件的起因、表現(xiàn)、周期等復(fù)雜多樣，且特點迥異。從前文針對國際國內(nèi)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的現(xiàn)狀分析來看，各級政府和公民應(yīng)對不同事件所采用的方法和措施也各不相同。但是，從總體上審視，仍可發(fā)現(xiàn)一些普遍性和規(guī)律性的原則。結(jié)合我國實際情況，在構(gòu)建應(yīng)急管理體系時必須遵循一些基本原則，最大限度地提高應(yīng)急管理水平。

1． 預(yù)防為主、平戰(zhàn)結(jié)合原則

正如戴維斯·楊所說: “面對任何危機，你首要的目標(biāo)是盡快結(jié)束危機。而比這更重要的是要做到防患于未然?！睙o論是人為原因引發(fā)的突發(fā)公共事件，還是由于自然原因引起的災(zāi)害事故，從醞釀到形成階段往往要經(jīng)歷一個復(fù)雜的過程。這一形成過程不管是短促還是漫長，都會通過程度不同的先兆表現(xiàn)出來。盡可能早地捕捉這些先兆，并對其進行及時、有效、客觀的研究和分析，是及早預(yù)防的本質(zhì)要求。因此，在構(gòu)建應(yīng)急管理體系時，要居安思危，未雨綢繆，加大對突發(fā)公共事件的監(jiān)測力度。通過預(yù)測、預(yù)警、預(yù)控等系列措施，將突發(fā)公共事件控制在萌芽狀態(tài); 或通過采取預(yù)防措施將無法防止的突發(fā)公共事件造成的損失減輕到最低程度。平戰(zhàn)結(jié)合是構(gòu)建應(yīng)急管理組織體系的一個基本出發(fā)點，它要求將平時的預(yù)防管理與突發(fā)公共事件爆發(fā)時的管理相結(jié)合，實現(xiàn)平時應(yīng)急管理與爆發(fā)時的應(yīng)急管理在組織體制、應(yīng)急準(zhǔn)備、指揮程序、隊伍裝備與反應(yīng)能力等方面有機統(tǒng)一，通過平時的應(yīng)急管理鍛煉來提高戰(zhàn)時的組織指揮能力、快速反應(yīng)能力與應(yīng)急處置能力，以更好地保護公共利益及人民生命財產(chǎn)的安全。

平戰(zhàn)結(jié)合原則要求突發(fā)公共事件沒有發(fā)生時，應(yīng)急管理體系處于平時運行狀態(tài)，主要工作是處理一些基本的管理任務(wù)，并適時監(jiān)控相應(yīng)的指標(biāo)，當(dāng)信息反饋體系一旦發(fā)現(xiàn)突發(fā)公共事件的先兆，就及時確定突發(fā)事件級別，并采取應(yīng)對措施，發(fā)出警告; 當(dāng)利用各種手段和方法都無法避免或阻止突發(fā)公共事件最終爆發(fā)時，就應(yīng)激活戰(zhàn)時狀態(tài); 在保障系統(tǒng)對突發(fā)公共事件處理結(jié)束后，應(yīng)及時關(guān)閉戰(zhàn)時保障系統(tǒng)恢復(fù)平時狀態(tài)。

2． 快速決斷、科學(xué)有序原則

鑒于突發(fā)公共事件的巨大破壞性、危害性，任何猶豫不決或拖延決策都可能給政府或組織帶來巨大的傷害和嚴(yán)重的負(fù)面影響。因此，危機爆發(fā)后，政府或有關(guān)組織必須迅速而果斷的作出戰(zhàn)略抉擇，做到第一時間警覺、第一時間判定、第一時間決策，在最短的時間內(nèi)作出正確的判斷，采取正確有效的措施，迅速調(diào)動人力、物力和財力實施救助行動。如立即組織在場人員搶救生命，在靠近事發(fā)現(xiàn)場的地方設(shè)立應(yīng)急指揮中心; 根據(jù)事態(tài)的發(fā)展向政府相關(guān)部門尋求必要的援助; 迅速恢復(fù)和重新建立通信聯(lián)絡(luò); 盡快將現(xiàn)場情況、事件趨勢、可能產(chǎn)生的后果以及應(yīng)對措施和援助要求等報告上級有關(guān)部門?？茖W(xué)有序就是對突發(fā)公共事件的處理要抓住主要矛盾，分清輕重緩急和先后順序，集中精力抓好當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)急管理行為的實施，必須依據(jù)一定的評估標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)先秩序，確定現(xiàn)場控制及處理的工作程序。針對那些因工業(yè)技術(shù)而引起的災(zāi)害以及由自然災(zāi)害而造成的突發(fā)公共事件，在應(yīng)對中一定要注意科學(xué)性、技術(shù)性，多征求特定技術(shù)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖?，杜絕盲目蠻干。

3． 以人為本、安全第一原則

突發(fā)公共事件常常會給人們的生命、財產(chǎn)帶來危害，因此，搶救生命與保障人們的基本生存條件是應(yīng)急管理的首要任務(wù)?！耙匀藶楸尽钡脑瓌t就是要求凡是可能造成人員傷亡的突發(fā)公共事件發(fā)生前，要及時采取人員避險措施; 當(dāng)事件發(fā)生后，通過切實有效的應(yīng)急處理行動，最大限度地避免和減少突發(fā)公共事件造成的人員傷亡和危害，確保受害和受災(zāi)人員的安全，最大限度地保護參與處置突發(fā)公共事件的應(yīng)急人員的生命安全，盡力保障國家和人民公共財產(chǎn)的安全。

4． 統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)原則

應(yīng)急管理體系應(yīng)能夠涵蓋處置各類突發(fā)事件的所有方面，任何方面的遺漏都有可能在遇到突發(fā)事件時暴露出來，并可能導(dǎo)致災(zāi)難性的后果。我們在構(gòu)建應(yīng)急管理體系時，要根據(jù)我國的特點和現(xiàn)狀，統(tǒng)籌規(guī)劃，從整個地區(qū)層面上建立起一套高效的功能綜合體系，即以政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的突發(fā)公共事件主管部門為主、各相關(guān)部門和民間團體參與的應(yīng)急管理組織，做到人流、物流、信息流、資金流互聯(lián)互通、資源共享。在突發(fā)公共事件發(fā)生后，政府與不同職能部門之間要實現(xiàn)協(xié)同運作，優(yōu)化整合各種社會資源，以發(fā)揮整體功效，最大限度地減少事故損失。

5． 分級管理、統(tǒng)一指揮原則

根據(jù)突發(fā)公共事件的嚴(yán)重性、可控性、所需動用的資源、影響范圍等因素，啟動相應(yīng)的管理部門及應(yīng)對預(yù)案，建立健全分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。實行應(yīng)急管理工作各級行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，要求在必須采取應(yīng)急處置措施的緊急情況下，立即明確一名主要領(lǐng)導(dǎo)人作為總指揮，專門負(fù)責(zé)應(yīng)對突發(fā)公共事件的全面工作。在總指揮的領(lǐng)導(dǎo)下，應(yīng)急管理機構(gòu)對事件的控制和處理工作進行統(tǒng)一指揮、組織協(xié)調(diào)，避免由于多頭領(lǐng)導(dǎo)造成矛盾和混亂，耽誤處理危機的最佳時機。另外，在對外聯(lián)絡(luò)與溝通方面，也要遵循統(tǒng)一指揮原則。應(yīng)急管理機構(gòu)要用一個聲音通報事件情況，保持口徑的一致性，避免由于口徑不一致而在國際社會和國內(nèi)民眾中引發(fā)不信任情緒的被動局面。統(tǒng)一指揮原則的重要性在我國處理SARS危機時得到了充分的體現(xiàn)。

6． 效率優(yōu)先、靈活適度原則

突發(fā)公共事件發(fā)生后，往往會波及比較大的社會范圍，這就要求政府在應(yīng)急管理時要抓住主要矛盾，集中力量，組織精干有效的救援隊伍，實施有效救助。由于引發(fā)突發(fā)公共事件的因素很多，危機情勢也往往撲朔迷離，因此，在構(gòu)建應(yīng)急管理體系進行危機決策時，必須遵循靈活適度的原則，具體情況具體分析，有針對性地采取應(yīng)對措施，靈活調(diào)控，做到目標(biāo)適度、手段適度、范圍適度和進程適度，確保對突發(fā)公共事件的有效控制。

7． 經(jīng)濟實用、可操作性強原則

在構(gòu)建應(yīng)急管理體系時，不能盲從，應(yīng)從經(jīng)濟學(xué)的角度分析，看成立應(yīng)急機構(gòu)后的預(yù)期損失與機構(gòu)成本之和是否小于成立機構(gòu)前的預(yù)期損失，只有小于機構(gòu)成立前的預(yù)期損失才符合經(jīng)濟學(xué)原理。建立應(yīng)急管理體系的目的，就是為了能夠在突發(fā)事件發(fā)生的情況下可以立刻進行處置，這就要求構(gòu)建出來的應(yīng)急管理體系必須具備可操作性。即在突發(fā)事件戰(zhàn)時狀態(tài)下能夠救災(zāi)和減災(zāi)，在平時狀態(tài)下則可以用來訓(xùn)練人員和普及突發(fā)事件應(yīng)急知識; 當(dāng)計劃趕不上變化時，要求構(gòu)建出來的應(yīng)急管理體系的各個功能模塊能方便地進行運行和切換; 在體系本身由于需要深入事件發(fā)生地點，部分功能喪失時，有多種互相獨立的方案可供選擇。

8． 重視法律、依法管理原則

在應(yīng)急管理工作實踐中，大都會涉及法律問題，法律是應(yīng)急管理合法性的基礎(chǔ)。在危急情境下，政府或組織雖然擁有許多特殊權(quán)力，但也不能誤用、濫用，要盡可能做到有法可依，特別是對一些涉及政治、經(jīng)濟、宗教和外交等方面突發(fā)事件的處理，更應(yīng)當(dāng)強調(diào)依法合法。重視立法調(diào)研，頒布符合本地區(qū)情形的突發(fā)公共事件管理條例、法規(guī)等，堅持依法行政，妥善處理應(yīng)急措施與常規(guī)管理的關(guān)系，合理把握非常措施的運用范圍和實施力度，應(yīng)對突發(fā)公共事件所采取的措施應(yīng)該與突發(fā)公共事件造成的社會危害的性質(zhì)、程度、范圍和階段相適應(yīng)。

9． 社會動員原則

現(xiàn)代政府的應(yīng)急管理趨勢是向“小政府、大社會”的方向發(fā)展，也就是說政府要從以往幾乎無所不包的“萬能政府”的影子中徹底脫離出來，更多的依靠公民社會的自身力量來實行社會有序的管理。社會突發(fā)事件應(yīng)急管理機制正是利用社會流動整合力作用進行社會動員的基本方法之一。能否充分調(diào)動全社會齊心協(xié)力的參與是影響應(yīng)急管理成敗的一個重要因素。這種社會動員的能力雖然和政府在緊急狀態(tài)來臨時的呼吁和影響有關(guān)，但更關(guān)鍵的是和國家的公民社會發(fā)展水平有關(guān)，和社會的民主、法制化程度有關(guān)，和國民的綜合素質(zhì)有關(guān)，實際上它是在一定社會環(huán)境下的社會整合力作用的結(jié)果。面對那些重大的社會危機，沒有全社會的積極參與和大力支持，僅僅依靠政府的力量來圓滿地解決危機是不可能的。

2.2.2 建立應(yīng)急管理體系的目標(biāo)

應(yīng)急管理體系建設(shè)是通過組織整合、資源整合、信息整合和行動整合、形成統(tǒng)一應(yīng)對各種突發(fā)事件的應(yīng)急組織體系和應(yīng)急行動程序。按照國際經(jīng)驗，現(xiàn)代應(yīng)急組織體系一般有政府和全社會共同參與、相互合作的組織系統(tǒng)，有統(tǒng)一指揮、分工協(xié)作的應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)，有信息共享的預(yù)警系統(tǒng)和信息系統(tǒng)，有支持有力的保障系統(tǒng)，有健全的應(yīng)急法律法規(guī)和預(yù)案等。現(xiàn)代應(yīng)急行動程序一般是以預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)的全過程為主線，來設(shè)定應(yīng)急行動的具體措施和步驟。

構(gòu)建我國應(yīng)急管理體系的目的是，提高我國保障公共安全和處置突發(fā)性事件的能力，最大限度地預(yù)防和減少突發(fā)性事件及其造成的損害，保障公眾的生命財產(chǎn)安全，維護國家安全和社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。通過加強規(guī)劃，整合資源，分步驟有重點地加快我國城市突發(fā)性事件的管理體系建設(shè)。逐步建立起具有高效的突發(fā)性事件決策機制，良好的突發(fā)事件預(yù)警機制，完善的部門聯(lián)動機制，科學(xué)的預(yù)案演練機制，快捷的信息傳遞機制，權(quán)威的公眾溝通機制以及彌補損失，變革提高的事后處理機制; 建設(shè)好協(xié)調(diào)一致的突發(fā)性事件應(yīng)對機構(gòu)，提供友好的信息平臺，統(tǒng)一高效的應(yīng)急指揮系統(tǒng)，訓(xùn)練有素的應(yīng)急救援隊伍，充分有力的財力支撐等硬件設(shè)施，實現(xiàn)我國突發(fā)性事件管理的科學(xué)化，系統(tǒng)化。

2.2.3 應(yīng)急管理的分類分級

正如諸多程序運行一樣，在突發(fā)事件的應(yīng)急管理中也離不開分類分級。事件爆發(fā)時，為了有效地應(yīng)對，就應(yīng)該有一個初步的判斷，明確它的類型和級別，以此來啟動相應(yīng)的響應(yīng)級別，選擇應(yīng)急救援預(yù)案。例如，某一地區(qū)發(fā)生火災(zāi)，沒有及時對發(fā)生的火災(zāi)進行分類分級，派出的救援隊伍和設(shè)施如果不滿足救助需求，就會耽誤救援時間，擴大災(zāi)情，如果救援物資和人力超出了需求，那么又會造成不必要的浪費。因此，分類分級作為突發(fā)事件應(yīng)急管理中的重要基礎(chǔ)工作，需要進行詳細(xì)準(zhǔn)確的論述和研究。

對突發(fā)事件的識別和評價，首先要建立在分類分級的基礎(chǔ)上。這是因為合理劃分突發(fā)事件的類別和級別是應(yīng)急管理部門迅速、科學(xué)地配備人員、裝備和器材的基礎(chǔ)依據(jù)，是預(yù)案編制的首要前提，也是突發(fā)事件應(yīng)急管理的關(guān)鍵技術(shù)。與此同時，也要對應(yīng)急保障機構(gòu)進行分類、分級，使得相應(yīng)機構(gòu)與相應(yīng)突發(fā)事件掛鉤，以便職責(zé)要求明晰、處置及時有效，提高應(yīng)對處置的工作效率。

2．2．3．1 突發(fā)事件分類分級

在應(yīng)急管理過程中對突發(fā)事件的應(yīng)急處置，首先要建立在分類分級的基礎(chǔ)上。這是因為合理劃分突發(fā)事件的類別和級別是應(yīng)急管理部門迅速、科學(xué)地調(diào)配人員、裝備和器材的基礎(chǔ)依據(jù)，是突發(fā)事件應(yīng)急管理的關(guān)鍵技術(shù)之一。

應(yīng)急管理中的分類是為了更好地應(yīng)對突發(fā)事件救援工作，在發(fā)生突發(fā)事件后便于及時提出相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。分級則是針對解決問題的重要程度對突發(fā)時間進行級別上的確認(rèn)。

分類分級是預(yù)警系統(tǒng)發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，根據(jù)分級分類的結(jié)果，可以對系統(tǒng)所面臨的風(fēng)險進行識別和預(yù)測，針對不同類別和級別的事件隱患發(fā)出相應(yīng)的預(yù)警信號，啟動相應(yīng)的應(yīng)急防范措施。分類分級也是處置實施系統(tǒng)發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，根據(jù)分類分級的結(jié)果和方法，首先正確識別災(zāi)情的發(fā)生發(fā)展特征，確定事件的類別和危險級別，然后選擇調(diào)配相關(guān)類別和疾病的救援力量和資源，快速形成有效的應(yīng)急實施方案，在最短時間內(nèi)把災(zāi)害的影響降至最低。

對突發(fā)事件進行分類分級，目的是有效利用資源。政府的資源總是有限的，不能任意動用而不擔(dān)心機會成本。應(yīng)對突發(fā)事件首先是避免資源浪費，把低度緊急情況當(dāng)作高度緊急情況處理，便浪費了應(yīng)急的資源和能力。

突發(fā)事件的分類是根據(jù)事件的特征，把各種突發(fā)事件劃分為不同的類別。對事件的分類是應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)，只有首先確定事件的類別，才能更快地找到處理問題的應(yīng)對方案。例如危險品運輸中，發(fā)生危險品外泄事故，首先就需要確認(rèn)外泄的危險品屬于哪個類別，有何種性質(zhì)，因為不同類型的危險品需要采取的救助措施不同，所用的應(yīng)急資源也不同。這里所說的分類與學(xué)科上的分類有所不同，這里的分類是相對應(yīng)急管理層面而言，如都用水可以處理的危險品屬于一類。

目前，世界各國對突發(fā)事件分類分級工作展開了大量的研究。如: 美國聯(lián)邦應(yīng)急體系對突發(fā)事件分為緊急事件、重大災(zāi)難、災(zāi)害、自然災(zāi)害、危害等，它將事故嚴(yán)重程度分為五個等級，分別以五種顏色編碼。在我國，有些學(xué)者認(rèn)為，影響事件分類的因素眾多，一般要結(jié)合突發(fā)事件具體的背景進行確定，最主要的影響因素包括突發(fā)事件的表現(xiàn)特征、發(fā)生地點、發(fā)生起因、動用資源類型。對突發(fā)事件進行分類的方法比較多，而且專業(yè)性很強，需要在實際工作中根據(jù)背景制定詳細(xì)的分類目錄。根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機理，突發(fā)公共事件主要分為以下四類:

(1)自然災(zāi)害，主要包括水旱災(zāi)害，氣象災(zāi)害，地震災(zāi)害，地質(zhì)災(zāi)害，海洋災(zāi)害，生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等。

(2)事故災(zāi)害，主要包括工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故，交通運輸事故，公共設(shè)施和設(shè)備事故，環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等。

(3)公共衛(wèi)生事件。主要包括傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業(yè)危害，動物疫情，以及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件。

(4)社會安全事件。主要包括恐怖襲擊事件，經(jīng)濟安全事件和涉外突發(fā)事件等。

在事件分類的基礎(chǔ)上，進入事件分級環(huán)節(jié)。目前世界各地的突發(fā)事件應(yīng)急管理工作都采用了分級技術(shù)，例如美國聯(lián)邦應(yīng)急計劃、北京市的應(yīng)急分級等，綜合分析這些分類分級技術(shù)，它們都遵循一個共同的業(yè)務(wù)流程，如圖2－1所示。

圖2－1 突發(fā)事件分類分級業(yè)務(wù)流程圖

在具體事件分級過程中，具體來講，首先要收集豐富的信息資料(包括歷史資料、模擬演練資料和專家知識等)，然后借鑒實際經(jīng)驗，系統(tǒng)分析突發(fā)事件的起因、性質(zhì)、影響和危害程度等特征，研究其內(nèi)在運行機理，提取事件分級的評價因素。影響突發(fā)事件分級的要素復(fù)雜眾多，計雷從事件自身和應(yīng)急管理兩個方面考慮，全面歸納了8個維度的影響要素。

事件要素包括以下4個維度:

(1)時間要素，一是指發(fā)生時刻的特性，例如是白天還是夜晚，是工作日還是節(jié)假日等; 二是指突發(fā)事件可能持續(xù)的時間。

(2)危害/損失程度，例如人員傷亡、經(jīng)濟損失等。

(3)影響范圍，包括地域因素、危險覆蓋面積等。

(4)擴散要素，主要包括天氣或氣候狀況、傳輸渠道等。

管理要素包括以下4個維度:

(1)認(rèn)知程度。在現(xiàn)有的科學(xué)知識水平下，對突發(fā)事件發(fā)生機理以及處置機理的研究情況。

(2)社會影響程度。不同級別的突發(fā)事件對社會經(jīng)濟發(fā)展和人們生活造成的影響也會不同。尤其應(yīng)該關(guān)注公眾對該類突發(fā)事件的心理承受度，如果心理承受度低，那么這類突發(fā)事件容易造成社會恐慌，級別要相應(yīng)提高。

(3)事件緊急程度。事件的緊急程度和事件嚴(yán)重程度并不完全相關(guān)。問責(zé)制下的突發(fā)事件分級是以事件后果嚴(yán)重程度為基準(zhǔn)，目的是評估相應(yīng)責(zé)任的大小; 而應(yīng)急管理事件分級的目的是迅速制訂相應(yīng)預(yù)案，力爭在最短的時間內(nèi)有效控制。

(4)資源保障度。指在現(xiàn)有的人員、設(shè)備、其他社會救援協(xié)助力量的情況下，能夠在一定時間內(nèi)撲滅突發(fā)事件的保障度。如果保障度高，那么救援成功的可能性就大，在一定程度上影響其級別。

結(jié)合具體事件，根據(jù)以上要素，將各類突發(fā)公共事件一般分為四級: Ⅰ級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大)和Ⅳ級(一般)。依次用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色表示。

(1)特別重大突發(fā)事件(Ⅰ級)，是影響范圍很大(超出省、市疆域)和實際后果很大的緊急狀況，可稱為特大災(zāi)害/災(zāi)難，其特征包括:

①突發(fā)事件影響很大區(qū)域和很大人口數(shù)量，和重要設(shè)施;

②可能會要進行大規(guī)模的撤離，或提供臨時性住處或其他福利;

③可能需要跨省、市范圍的警示或公共信息;

④需要當(dāng)?shù)氐乃械膽?yīng)急響應(yīng)單元來處理;

⑤除當(dāng)?shù)貞?yīng)急響應(yīng)單元外，需要大量的外部支持(包括當(dāng)?shù)卣蛧业脑鲈?。

(2)重大突發(fā)事件(Ⅱ級)，是影響范圍和實際后果都相當(dāng)顯著的緊急狀況，可稱為災(zāi)害/災(zāi)難，其特征包括:

①突發(fā)事件影響顯著的區(qū)域和顯著的人口數(shù)量，或/和重要的設(shè)施;

②可能需要進行大規(guī)模的撤離，或提供臨時性住處或其他福利;

③可能需要地區(qū)范圍內(nèi)的警示或公共信息;

④需要當(dāng)?shù)氐乃械膽?yīng)急響應(yīng)單元來處置;

⑤除當(dāng)?shù)貞?yīng)急響單元之外，需要顯著的外部支持(當(dāng)?shù)卣脑鲈?。

(3)較大突發(fā)事件(Ⅲ級)，使影響范圍和實際或潛在后果都比一般突發(fā)事件更為嚴(yán)重的緊急狀況，其特征包括:

①突發(fā)事件影響較大區(qū)域和較大人口數(shù)量，或/和重要設(shè)施;

②可能需要進行大規(guī)模的撤離，或提供臨時性住處或其他福利;

③可能需要社區(qū)范圍內(nèi)的警示或公共信息;

④需要當(dāng)?shù)氐囊欢ㄒ?guī)模的多種應(yīng)急響應(yīng)單元的處置;

⑤可能需要除當(dāng)?shù)貞?yīng)急響應(yīng)單元之外的一定規(guī)模的外部支持。

(4)一般突發(fā)事件(Ⅳ級)，是影響范圍和潛在后果都相當(dāng)有限的緊急狀況，可稱為事故(incident)或一般緊急事件(emergency)，其特征為:

①突發(fā)事件影響有限的地區(qū)和/或有限的人員;

②受影響的人員是在突發(fā)事件的直接發(fā)生地;

③典型地由1或2個應(yīng)急響應(yīng)單元(如警車和/或救護車等)來處置;

④對援助資源的需求通常由代理機構(gòu)(如保險公司等)提供;

⑤可能需要除當(dāng)?shù)貞?yīng)急響應(yīng)單元之外的有限外部支持;

⑥事件分級是一個綜合的評價過程，由于分級指標(biāo)多、層次多，所以在評價過程中選擇合適的評價方法和模型十分重要，需要根據(jù)具體情況進行相關(guān)方法的集成。

2．2．3．2 應(yīng)急響應(yīng)分級分類

對突發(fā)公共事件進行分類分級是進行緊急動員和明確應(yīng)急處置資源需要和手段的基礎(chǔ)，因為它事關(guān)處置機關(guān)的分類分級。這時，對事件信息的收集、分析、評估、判斷極為重要，時間就是生命。在這方面，地震多發(fā)島國的日本的首都東京政府就制定了明確的應(yīng)急處置時間表，分別對災(zāi)前、災(zāi)后3小時之內(nèi)，災(zāi)后3～12小時，6～12小時，12～24小時，24～48小時，48～72小時的主要工作做了規(guī)定，它要求災(zāi)后，3小時之內(nèi)設(shè)立災(zāi)害對策指揮部，根據(jù)災(zāi)情發(fā)出1級到5級的緊急狀態(tài)動員令。我國的各類、各級應(yīng)急預(yù)案也對突發(fā)公共事件信息的初報、續(xù)報、核報及響應(yīng)程序、時間、原則作了明確規(guī)定。一般要求事件發(fā)生地要在第一時間向相關(guān)部門上報初步情況，嚴(yán)禁緩報、瞞報、錯報、報喜不報憂。負(fù)責(zé)機構(gòu)在2小時內(nèi)完成初步審核和匯總事件相關(guān)數(shù)據(jù)。在災(zāi)情續(xù)報方面執(zhí)行24小時零報告制度，特別重大事件隨時報告。在核定災(zāi)情和事件影響后，立即啟動相應(yīng)的應(yīng)急響應(yīng)，明確各響應(yīng)等級的應(yīng)急指揮，應(yīng)急行動、資源調(diào)配、安全保障、應(yīng)急避險等響應(yīng)程序。

響應(yīng)等級由低(四級)到高(一級)逐級遞進，作出升級的依據(jù)是事件的規(guī)模、應(yīng)急資源的保障、危害程度、可控性，是否對事件發(fā)生地以外的地方造成風(fēng)險等等。當(dāng)出現(xiàn)嚴(yán)重態(tài)勢時，也可直接躍進，以快速反應(yīng)、提高處置實效為原則。

分類分級和應(yīng)急響應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)化程序是: 接警、響應(yīng)級別確定、報警、應(yīng)急啟動、開展救援、擴大應(yīng)急、應(yīng)急恢復(fù)和應(yīng)急結(jié)束。有關(guān)專家認(rèn)為，事件發(fā)生后，報警信息應(yīng)迅速匯集到指揮中心和上級指揮機構(gòu)。接報方要做好詳細(xì)情況記錄和聯(lián)系方式等。報警得到初步認(rèn)定后按規(guī)定程序發(fā)出預(yù)警信息，及時發(fā)布警報。根據(jù)事件的詳細(xì)信息，對警情作出判斷，初步確定響應(yīng)級別。當(dāng)現(xiàn)場指揮中心感到事態(tài)無法有效控制時，可向上級指揮中心(或場外指揮中心)請求實施擴大應(yīng)急響應(yīng)，主要是提高指揮級別，擴大應(yīng)急范圍等。

發(fā)布三級、四級警報，宣布進入預(yù)警期后，縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)即將發(fā)生的突發(fā)事件的特點和可能造成的危害，采取下列措施:

(1)啟動應(yīng)急預(yù)案;

(2)責(zé)令有關(guān)部門、專業(yè)機構(gòu)、監(jiān)測網(wǎng)點和負(fù)有特定職責(zé)的人員及時收集、報告有關(guān)信息，向社會公布突發(fā)事件信息的渠道，加強對突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展情況的監(jiān)測、預(yù)報工作;

(3)組織有關(guān)部門和機構(gòu)、專業(yè)技術(shù)人員、有關(guān)專家學(xué)者，隨時對突發(fā)事件信息進行分析評估，預(yù)測發(fā)生突發(fā)事件可能性的大小、影響范圍和強度以及可能發(fā)生的突發(fā)事件的級別;

(4)定時向社會發(fā)布與公眾有關(guān)的突發(fā)事件預(yù)測信息和分析評估結(jié)果，并對相關(guān)信息的報道工作進行管理;

(5)及時按照有關(guān)規(guī)定向社會發(fā)布可能受到突發(fā)事件危害的警告，宣傳避免、減輕危害的常識，公布咨詢電話。

發(fā)布一級、二級警報，宣布進入預(yù)警期后，縣級以上地方各級人民政府除采取本法第四十四條規(guī)定的措施外，還應(yīng)當(dāng)針對即將發(fā)生的突發(fā)事件的特點和可能造成的危害，采取下列一項或者多項措施:

(1)責(zé)令應(yīng)急救援隊伍、負(fù)有特定職責(zé)的人員進入待命狀態(tài)，并動員后備人員做好參加應(yīng)急救援和處置工作的準(zhǔn)備;

(2)調(diào)集應(yīng)急救援所需物資、設(shè)備、工具，準(zhǔn)備應(yīng)急設(shè)施和避難場所，并確保其處于良好狀態(tài)、隨時可以投入正常使用;

(3)加強對重點單位、重要部位和重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全保衛(wèi)，維護社會治安秩序;

(4)采取必要措施，確保交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設(shè)施的安全和正常運行;

(5)及時向社會發(fā)布有關(guān)采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告;

(6)轉(zhuǎn)移、疏散或者撤離易受突發(fā)事件危害的人員并予以妥善安置，轉(zhuǎn)移重要財產(chǎn);

(7)關(guān)閉或者限制使用易受突發(fā)事件危害的場所，控制或者限制容易導(dǎo)致危害擴大的公共場所的活動;

(8)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他必要的防范性、保護性措施。

“5·12”汶川特大地震發(fā)生在龍門山斷裂帶，受害地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，由于震后通信中斷，受災(zāi)地區(qū)變成“信息孤島”，雖然各級政府和各個部門及社會各界在與時間賽跑，但由于收集的信息有限，地震造成的嚴(yán)重危害送報不出，使得國家減災(zāi)委最初啟動的響應(yīng)級別是二級響應(yīng)，到當(dāng)晚明確慘烈狀況和波及范圍等情況后迅速改為一級，但錯失了震后大約4個小時的良好時機。雖然受到天時、地利等不可抗力的影響，但由于人和，舉國上下齊心協(xié)力，此次以人為本、迅速高效應(yīng)對的抗震救災(zāi)受到了國際社會的廣泛好評。

2．2．3．3 應(yīng)急保障能力的分類分級

機構(gòu)的分類分級也可以稱做對機構(gòu)保障能力的評價，應(yīng)急管理中對機構(gòu)保障能力的評價是處置突發(fā)事件過程中指揮調(diào)度的依據(jù)，在事件爆發(fā)后，指揮調(diào)度中心會迅速判斷事件的類型與級別，然后指揮相應(yīng)類型和級別的機構(gòu)參與救援。

對機構(gòu)保障能力進行分級的目的在于，在資源分類的基礎(chǔ)上，明確各類救助資源的數(shù)量和狀態(tài)，評估資源的保障度，了解應(yīng)急資源所在機構(gòu)的現(xiàn)實保障能力和處置能力。對機構(gòu)保障能力的評價可以分為兩種，一種是不與事件結(jié)合的機構(gòu)評價，稱為靜態(tài)保障能力評價，另一種是與事件結(jié)合的，稱為機構(gòu)綜合保障能力評價。計雷指出，保障能力的評價不僅包括對機構(gòu)靜態(tài)保障能力的評價，還應(yīng)在此基礎(chǔ)上評價機構(gòu)的綜合保障能力，即機構(gòu)評價一定要基于突發(fā)事件的分類分級，因為機構(gòu)資源保障度與其實際處置事件的能力緊密相關(guān)。

1． 應(yīng)急機構(gòu)靜態(tài)保障能力分類分級

某類機構(gòu)靜態(tài)保障能力評價的對象主要是各個機構(gòu)的資源配備情況，包括人員配備、物資設(shè)備、資金支持、技術(shù)水平等，暫時不考慮事件的影響，即不考慮機構(gòu)實際表現(xiàn)出來的處置突發(fā)事件的能力。具體的步驟可以參考事件分級的步驟。

在建立具體評價指標(biāo)時，需要結(jié)合不同行業(yè)背景。這里主要給出建立指標(biāo)時需要考慮的因素，一般涉及以下4個方面:

(1)力量要素。包括該機構(gòu)可以動用的人員、技術(shù)力量等。

(2)裝備要素。常規(guī)裝備，也稱為基本裝備，一般包括通信裝備、交通工具、照明裝置、常規(guī)救助裝備和設(shè)施等; 特種裝備，也稱為專業(yè)裝備，一般包括偵檢設(shè)備、高科技新型設(shè)備、特種防護設(shè)備，醫(yī)療設(shè)備等。

(3)配套要素。包括交通狀況、氣象部門提供的信息、備用力量、生活保障、周圍經(jīng)濟環(huán)境等。

(4)布局因素。各種災(zāi)害事故的處置裝備器材、藥劑的具體型號、功能以及數(shù)量等因素。是否可調(diào)配，調(diào)配速度，調(diào)配量。

2． 應(yīng)急機構(gòu)綜合保障能力分類分級

對應(yīng)急機構(gòu)的評價只是基于機構(gòu)自身屬性，沒有顧及機構(gòu)的工作對象。打個比方來講，單獨就某一個拳擊運動員的身體素質(zhì)來講，可能在同一個級別中他是數(shù)一數(shù)二的，但是如果有一天讓他面對比他級別高的拳擊運動員時，他就相對較弱了。應(yīng)急機構(gòu)的評價中同樣存在著這樣的問題，由于突發(fā)事件的不確定性，某個應(yīng)急機構(gòu)面對的事件可能會超出它的應(yīng)對能力范圍。所以，對機構(gòu)的評價除了要有靜態(tài)保障能力的評價，還應(yīng)該考慮機構(gòu)在面對突發(fā)事件時的保障能力。這里的機構(gòu)綜合保障能力就是將機構(gòu)評價與事件相掛鉤，就是在靜態(tài)保障能力評價指標(biāo)的基礎(chǔ)上加入事件的影響，即考慮機構(gòu)管理水平和實際處置能力，對機構(gòu)進行的綜合評價。

鑒于對機構(gòu)綜合保障能力評價的現(xiàn)實需求，在此著重對機構(gòu)綜合保障能力的分類分級進行介紹。

圖2－2 機構(gòu)綜合保障能力分類分級的業(yè)務(wù)流程

機構(gòu)綜合保障能力分類分級的業(yè)務(wù)流程如圖2－2所示，首先進行事件的分類分級和機構(gòu)靜態(tài)保障能力的評價; 然后采用合適的決策方法將兩者掛鉤，綜合考慮事件的嚴(yán)重程度、資源保障能力的要求、機構(gòu)應(yīng)急處置能力及所處的環(huán)境，再以歷史數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過求解度量模型和采用結(jié)構(gòu)方程模型來估計相關(guān)因素對事件的嚴(yán)重程度影響度。之后通過調(diào)用相關(guān)數(shù)據(jù)求解出對機構(gòu)綜合保障能力的評價結(jié)果，并診斷出機構(gòu)的薄弱環(huán)節(jié)，給出相關(guān)改進對策。最后，根據(jù)綜合評價結(jié)果，對機構(gòu)的綜合保障能力進行排名和分檔，得出機構(gòu)分類分級的結(jié)果，并導(dǎo)入預(yù)案庫中指導(dǎo)相關(guān)預(yù)案的制定。