我國(guó)社會(huì)正處在前所未有的大變革時(shí)期，市場(chǎng)進(jìn)程不斷加快，政治體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，文化教育繁榮發(fā)展，多元價(jià)值觀共存互補(bǔ)，社會(huì)結(jié)構(gòu)分化重組。與大變革的進(jìn)程相伴隨的是，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和社會(huì)的日益繁榮進(jìn)步。大變革的時(shí)代是最需要秩序、最需要政府的時(shí)代，而且需要一個(gè)強(qiáng)有力的政府。在這種情況下，我國(guó)政府的管理應(yīng)當(dāng)做什么、不應(yīng)當(dāng)做什么，就成為很多研究的邏輯起點(diǎn)。

我們現(xiàn)在討論的“政府”是狹義上的政府，即單指國(guó)家的行政機(jī)關(guān)。當(dāng)下我們強(qiáng)調(diào)的政府應(yīng)該同時(shí)是有限政府、責(zé)任政府、法制政府和效能政府。“有限政府”是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)是資源配置的主體，政府作用的邊界是市場(chǎng)不能發(fā)揮作用以及單靠市場(chǎng)的力量不能有效解決的領(lǐng)域。“責(zé)任政府”是說(shuō)政府的責(zé)任與權(quán)力是對(duì)等的，履權(quán)必負(fù)責(zé)，濫權(quán)必問(wèn)責(zé)。政府要盡職盡責(zé)，勤政廉政，切實(shí)對(duì)國(guó)家、對(duì)社會(huì)、對(duì)人民、對(duì)市場(chǎng)負(fù)責(zé)?！胺ㄖ普币饧词袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，為維護(hù)市場(chǎng)公平、公正、公開(kāi)的秩序，政府要重視法律的規(guī)范作用，并監(jiān)督法律的實(shí)施。同時(shí)，作為公共權(quán)力部門，政府要恪守法律，依法行政，公正執(zhí)法，打造法制政府?！靶苷敝刚m應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，通過(guò)提高自身的工作效率，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供低成本、高效率的服務(wù)[1]。

中共十六大通過(guò)的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中我國(guó)政府的職能進(jìn)行了科學(xué)概括和精確定位，提出政府要“集中精力抓好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”。結(jié)合實(shí)際國(guó)情具體來(lái)講，常態(tài)下政府的職能主要包括以下四個(gè)方面。

(一)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能

經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能是指政府主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段并輔之以必要的行政手段，通過(guò)制定和實(shí)施國(guó)家計(jì)劃以及產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策、貨幣政策、投資政策等宏觀經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整、節(jié)制和管理。該職能主要包括以下三項(xiàng)的內(nèi)容。

1.維持經(jīng)濟(jì)總量平衡

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能主要是解決宏觀經(jīng)濟(jì)方面的問(wèn)題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身不會(huì)長(zhǎng)期平衡發(fā)展，“看不見(jiàn)的手”不可能自動(dòng)地調(diào)節(jié)供求在總量和結(jié)構(gòu)上的均衡。如果出現(xiàn)社會(huì)總供給和總需求的失衡，不是導(dǎo)致通貨膨脹，沖擊社會(huì)穩(wěn)定，就是因需求不足引致“生產(chǎn)過(guò)?！?，從而引發(fā)停產(chǎn)、半停產(chǎn)局面的出現(xiàn)，擴(kuò)大失業(yè)率，導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩。實(shí)踐證明，政府在解決社會(huì)總供求的失衡、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)方面能發(fā)揮無(wú)法替代的作用。因此，在開(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下保持宏觀經(jīng)濟(jì)總量平衡是政府管理經(jīng)濟(jì)的重要職能。

2.進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整

當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)不僅是總量的競(jìng)爭(zhēng)，更重要的是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的宏觀調(diào)控目標(biāo)，除了對(duì)經(jīng)濟(jì)總量平衡和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)外，還包括對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行全局性、戰(zhàn)略性調(diào)整。同時(shí)，政府還可以通過(guò)制定和實(shí)施各種中長(zhǎng)期計(jì)劃、財(cái)稅政策、金融政策、貿(mào)易政策等來(lái)履行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整職能，體現(xiàn)國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略，以保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)各產(chǎn)業(yè)、各部門、各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和穩(wěn)定增長(zhǎng)。

3.調(diào)節(jié)收入分配

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在實(shí)現(xiàn)效率的同時(shí)，必然導(dǎo)致收入差別的產(chǎn)生和擴(kuò)大。因?yàn)槭袌?chǎng)效率是以能力差別為前提的，是以包括個(gè)人技能、知識(shí)、資本和其他各種經(jīng)濟(jì)資源在內(nèi)的資源多寡為條件的，能力和資源占有的差異決定收入差別的大小。收入差距過(guò)大不僅會(huì)影響生產(chǎn)規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，消費(fèi)市場(chǎng)的增長(zhǎng)，如果超過(guò)貧富差距的國(guó)際警戒線，就會(huì)演變成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，影響到社會(huì)的穩(wěn)定和政府的合法性基礎(chǔ)。可見(jiàn)，市場(chǎng)本身不能解決公平問(wèn)題，政府應(yīng)積極發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的職能，既可以直接運(yùn)用工資政策來(lái)調(diào)節(jié)，也可通過(guò)稅收、社會(huì)保障和其他政府救助的辦法來(lái)調(diào)節(jié)社會(huì)成員之間的收入差別，以達(dá)到實(shí)現(xiàn)相對(duì)公平的目的。

(二)市場(chǎng)監(jiān)管職能

建成完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，是發(fā)展生產(chǎn)力的強(qiáng)大動(dòng)力和全面建設(shè)小康社會(huì)的體制保證，它離不開(kāi)政府對(duì)市場(chǎng)的有效監(jiān)管。具體地說(shuō)，政府作為制度的供給者，應(yīng)通過(guò)制定和執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，履行其在市場(chǎng)監(jiān)管方面的主要職能。市場(chǎng)監(jiān)管既指政府為保證市場(chǎng)主體的發(fā)展符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，依法對(duì)企業(yè)和各市場(chǎng)主體及其行為的合理性、合法性、有效性進(jìn)行的監(jiān)管，也指政府為保持適當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)供求關(guān)系、維護(hù)良好的市場(chǎng)秩序而對(duì)市場(chǎng)關(guān)系和市場(chǎng)秩序進(jìn)行的監(jiān)管。它為正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供穩(wěn)定有序的外部條件，防范、懲處各種違法經(jīng)營(yíng)行為，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)提供保障。歸納起來(lái)市場(chǎng)監(jiān)管職能主要包括以下四項(xiàng)內(nèi)容。

1.維護(hù)市場(chǎng)秩序

政府作為公共利益的代表者，要制定和執(zhí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“游戲規(guī)則”，因此，在建立和健全市場(chǎng)制度的基礎(chǔ)上，通過(guò)立法和司法以及各種行之有效的政策，保證市場(chǎng)有序運(yùn)行，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的基本經(jīng)濟(jì)職能之一。大力整頓和規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，首先要健全市場(chǎng)法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)法，規(guī)范市場(chǎng)主體的行為和市場(chǎng)秩序，其次要完善市場(chǎng)監(jiān)督和管理機(jī)制，積極運(yùn)用現(xiàn)代科技手段加強(qiáng)監(jiān)管。

2.限制壟斷

壟斷是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致壟斷。壟斷存在的實(shí)質(zhì)是收入從壟斷產(chǎn)品的消費(fèi)者手中不合理地轉(zhuǎn)移到壟斷企業(yè)手中，其直接后果是資源的不合理配置。為提高整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置的效率，政府必須以法律的和行政的手段對(duì)壟斷行為予以限制，建立和完善統(tǒng)一、競(jìng)爭(zhēng)和有序的市場(chǎng)體系，打破部門、行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，糾正行業(yè)不正之風(fēng)。

3.解決“外部性”問(wèn)題

所謂外部性，是指一個(gè)市場(chǎng)主體的行為對(duì)其他主體福利的影響。如果對(duì)旁觀者的影響是不利的，就稱為負(fù)外部性，如果這種影響是有利的，就稱為正外部性。外部性總是帶來(lái)市場(chǎng)的無(wú)效率，市場(chǎng)失靈就屬于外部性的范疇。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，無(wú)論是追求利潤(rùn)最大化的生產(chǎn)行為，還是追求效用最大化的消費(fèi)行為，都有可能帶來(lái)外部性問(wèn)題，而市場(chǎng)本身是無(wú)力解決外部性問(wèn)題的。盡管外部性問(wèn)題有時(shí)可以用道德規(guī)范、社會(huì)約束和私人市場(chǎng)等方法來(lái)解決，但由于交易成本的存在常常導(dǎo)致協(xié)議失效，政府的規(guī)制仍然是解決外部性的主要方式。政府應(yīng)鼓勵(lì)和保護(hù)正的外部性，防止和制止負(fù)的外部性。政府針對(duì)外部性的公共政策包括兩類:一是以命令與控制政策直接管制;另一類是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的激勵(lì)政策，如補(bǔ)貼。這兩類政策中后者往往更加有效率，因此政府在行使該職能時(shí)要選擇恰當(dāng)?shù)姆椒?。另外，即便采用私人市?chǎng)的方法來(lái)解決外部性問(wèn)題，也需要政府制定法律、法規(guī)，從而界定和保護(hù)各類產(chǎn)權(quán)。中共十六屆三中全會(huì)提出建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，就為解決外部性問(wèn)題創(chuàng)造了制度條件。

4.培育和保護(hù)市場(chǎng)

由于我國(guó)仍處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初始階段，市場(chǎng)體系不完整、市場(chǎng)發(fā)育不健全、市場(chǎng)行為不規(guī)范，這就要求政府承擔(dān)培育和保護(hù)市場(chǎng)的職責(zé)。

(三)社會(huì)管理職能

社會(huì)管理職能即政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。政府通過(guò)制定社會(huì)政策，依法管理和規(guī)范社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)，協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾，保證社會(huì)公正，維護(hù)社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定。在我國(guó)的政府職能中，由于過(guò)去片面強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，政府及其部門將自己的大部分精力都放在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的經(jīng)濟(jì)工作中，從而使其社會(huì)管理職能落在了從屬地位。全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要求經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，這就決定了社會(huì)管理職能應(yīng)成為政府職能中十分重要的組成部分。政府要通過(guò)對(duì)社會(huì)的管理，保障公民享有憲法規(guī)定的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)利，維護(hù)社會(huì)安全秩序，包括依法懲處各種犯罪活動(dòng)，妥善處理突發(fā)性、群體性事件，解決好各種利益矛盾和糾紛，在安全生產(chǎn)方面實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督管理，做好防災(zāi)減災(zāi)工作，等等。

(四)公共服務(wù)職能

公共服務(wù)職能主要包括對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩方面職能。政府的對(duì)內(nèi)公共服務(wù)職能包括以下方面:一是組織完備的社會(huì)保障體系;二是搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是對(duì)那些外部性極強(qiáng)的公共衛(wèi)生、學(xué)校、鐵路、公路、郵電、能源等公共設(shè)施，要發(fā)揮政府市場(chǎng)支持者的作用，由政府統(tǒng)一規(guī)劃和籌資修建;三是保持社會(huì)安定，形成一個(gè)安全和諧的社會(huì)環(huán)境。政府的對(duì)外職能主要是加強(qiáng)國(guó)防建設(shè)，維護(hù)領(lǐng)土、主權(quán)的獨(dú)立與完整;積極從事外交活動(dòng)，努力構(gòu)建一個(gè)有利于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的和平環(huán)境?，F(xiàn)階段政府應(yīng)把公共服務(wù)的重點(diǎn)放在以下三項(xiàng)內(nèi)容。

1.提供公共品

無(wú)論從道義的角度還是從經(jīng)濟(jì)的角度上講，政府都應(yīng)當(dāng)是公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)的提供主體。政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的目的是補(bǔ)償這方面市場(chǎng)機(jī)制的失靈。同時(shí)政府可以通過(guò)強(qiáng)制性的稅收及發(fā)行公債等，使公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給成本得到補(bǔ)償。因此政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)責(zé)無(wú)旁貸。

2.社會(huì)保障

建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系，是社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保證，也是政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。

3.信息服務(wù)

隨著信息化在全球迅猛發(fā)展，信息已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重要資源，政府應(yīng)當(dāng)努力創(chuàng)造包括政策信息、企業(yè)信息、就業(yè)信息在內(nèi)的廣闊、暢通的信息渠道，以降低整個(gè)社會(huì)發(fā)展的交易成本，提高我國(guó)企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)前正在興起的電子政務(wù)正是利用信息技術(shù)提高政府公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，帶動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)信息化的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略措施。