“多元治理”模式下陜西政府文化管理職能轉(zhuǎn)變研究_文化治理: 文化管理的實(shí)踐趨勢(shì)

“多元治理”模式下陜西政府文化管理職能轉(zhuǎn)變研究

課題組

文化軟實(shí)力已構(gòu)成當(dāng)今世界綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)的重要組成部分，文化管理實(shí)踐運(yùn)行和理論研究已成為時(shí)代主題。本研究以“多元治理”理論為指導(dǎo)，立足國(guó)際視野，以陜西政府文化管理現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，借鑒國(guó)外典型文化管理模式——政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)主導(dǎo)型、社會(huì)主導(dǎo)型經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施陜西政府文化管理模式、政府職能定位、政府保障機(jī)制的創(chuàng)新，構(gòu)建全方位、立體化的“三元共治，一體兩翼”的陜西管理框架，全面推動(dòng)政府文化管理職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)陜西文化大發(fā)展、大繁榮。

一、陜西政府文化管理現(xiàn)狀分析

(一)陜西政府文化管理理念分析

所謂政府文化管理理念是指政府在從事文化管理過(guò)程中遵循的指導(dǎo)思想和指導(dǎo)理念，其在文化管理中起著先導(dǎo)作用。陜西政府文化管理理念正逐漸由“管辦統(tǒng)一”向“管辦分離”轉(zhuǎn)移，但仍存在以下問(wèn)題:

1．管理主體上，重政府管理，輕社會(huì)和市場(chǎng)管理

長(zhǎng)期以來(lái)，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下來(lái)的“政府辦文化”管理模式的影響，陜西政府依然扮演著文化所有者、舉辦者、管理者、經(jīng)營(yíng)者等多重角色，忽略社會(huì)管理和市場(chǎng)管理，“政事不分、管辦不分”等現(xiàn)象存在，形成高度集權(quán)的文化管理模式。一是文化投入上，政府投入占主導(dǎo)。2008—2010年，省、市、縣文化投入中政府投入182．9億元，占總投入的87%。受市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、保障機(jī)制等因素的影響，境外資本和民間資本進(jìn)入文化領(lǐng)域渠道不暢，導(dǎo)致投入總量嚴(yán)重不足。二是管理手段上，政府行政管理占主導(dǎo)。目前，文化管理手段主要采取行政手段和輿論手段，經(jīng)濟(jì)手段和法律手段運(yùn)用不足。由于文化立法缺失和缺位、市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督體系缺乏等原因，導(dǎo)致市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用和社會(huì)監(jiān)督作用發(fā)揮不暢。

2．管理內(nèi)容上，重文化事業(yè)管理，輕文化產(chǎn)業(yè)管理

陜西政府文化管理偏重文化事業(yè)的管理，對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的管理重視不足。一是文化投入上，文化事業(yè)投入占絕對(duì)比例。2006—2010年，政府文化事業(yè)投入，除2009年政策因素外，占比一直保持在93%以上，而文化產(chǎn)業(yè)投入平均占比始終徘徊在5%左右(表1)。二是綜合管理機(jī)制上，文化事業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位。針對(duì)文化事業(yè)，政府通過(guò)開(kāi)展“創(chuàng)建文化先進(jìn)縣活動(dòng)”、制定《免費(fèi)開(kāi)放績(jī)效考核暫行辦法》、出臺(tái)《政府購(gòu)買演出服務(wù)實(shí)施方案》《藝術(shù)創(chuàng)作專項(xiàng)資金管理暫行辦法》等措施，激勵(lì)文化事業(yè)的快速發(fā)展。而針對(duì)文化產(chǎn)業(yè)，僅對(duì)文化體制改革和文化產(chǎn)業(yè)示范區(qū)(基地)發(fā)展從宏觀上進(jìn)行指導(dǎo)，規(guī)范文化市場(chǎng)環(huán)境、市場(chǎng)運(yùn)行、市場(chǎng)監(jiān)督等的具體措施仍然缺乏。

圖1　文化投入比例情況

表1　文體傳媒投入中事業(yè)、產(chǎn)業(yè)逐年總量及占比

備注:2009年安排陜文投4億元、文化體制改革經(jīng)費(fèi)3．27億元。

3．管理類型上，重保護(hù)型管理，輕開(kāi)發(fā)型管理

一是保護(hù)型管理措施健全。陜西政府貫徹執(zhí)行中央頒布的文圖社〔2004〕11號(hào)、國(guó)發(fā)辦〔2005〕42號(hào)、國(guó)辦發(fā)〔2005〕18號(hào)、商改發(fā)〔2007〕45號(hào)等文件，并配套出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)群藝館文化館非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的通知》《陜西省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表作申報(bào)評(píng)定暫行辦法》等政策，2007年、2009年分別公布第一批、第二批省級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄，在文化廳設(shè)置非物質(zhì)文化遺產(chǎn)處，專門負(fù)責(zé)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)與傳承工作，對(duì)文化遺產(chǎn)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等實(shí)施保護(hù)。二是開(kāi)發(fā)型管理體系不完善。開(kāi)發(fā)型管理觀念淡薄，缺乏系統(tǒng)的文化開(kāi)發(fā)管理體系，使得文化開(kāi)發(fā)陷入“資金少、人才少、保障少”的“三少”困境;文化產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)制不健全，沒(méi)有形成文化興陜的氛圍，產(chǎn)業(yè)政策落實(shí)不到位，資金投入嚴(yán)重不足;人才流動(dòng)、保障、激勵(lì)制度不完善，文化人才流失嚴(yán)重，復(fù)合型人才缺乏，導(dǎo)致人才錯(cuò)位現(xiàn)象;法律保障體系不健全，文化開(kāi)發(fā)缺乏有效的法律保障，造成社會(huì)認(rèn)同度缺失。

4．管理思路上，重內(nèi)部發(fā)展，輕“走出去”戰(zhàn)略

陜西長(zhǎng)期將文化內(nèi)部發(fā)展作為文化管理的重點(diǎn)，文化“走出去”戰(zhàn)略支持力度不足，導(dǎo)致文化發(fā)展規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化程度不高，文化國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和影響力不足。一是國(guó)際化市場(chǎng)觀念淡薄。政府文化管理中世界受眾意識(shí)缺失，文化創(chuàng)新、文化營(yíng)銷、文化傳播、文化推廣等國(guó)際理念和戰(zhàn)略規(guī)劃缺乏，造成文化內(nèi)容原創(chuàng)力不足，致使國(guó)內(nèi)文化消費(fèi)資源在國(guó)際文化產(chǎn)品面前大量流失。二是國(guó)際外貿(mào)體系建設(shè)支持力度不足。對(duì)于文化出口，陜西省僅頒布了《陜西省人民政府辦公廳關(guān)于貫徹鼓勵(lì)和支持文化產(chǎn)品和服務(wù)出口若干政策的實(shí)施意見(jiàn)》，另在陜西省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《加快發(fā)展我省文化產(chǎn)業(yè)若干政策措施》通知和《陜西省人民政府辦公廳關(guān)于金融支持陜西文化產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(陜政辦發(fā)〔2009〕131號(hào))中有所涉及，對(duì)于文化“走出去”缺乏一套完整的體系方案，缺少切實(shí)可行的資金、財(cái)政、稅收、人才方面的支持。三是跨國(guó)文化企業(yè)培養(yǎng)力度有待加強(qiáng)，目前，陜西還沒(méi)有培育出能夠“走出去”參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的文化產(chǎn)業(yè)群和大型跨國(guó)文化企業(yè)。2007年，陜西省有文化產(chǎn)品出口業(yè)績(jī)的企業(yè)77家，出口超百萬(wàn)美元的企業(yè)僅4家。在陜西省現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)政策中，鮮有文化出口政策，缺少培育龍頭企業(yè)，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)輻射作用，提升帶動(dòng)作用的可行性政策方針。

(二)陜西政府文化管理行為分析

政府文化管理行為，主要包括政府文化管理的職能、組織體系、管理方式，政府與文化企事業(yè)單位之間的關(guān)系，合理規(guī)范文化企事業(yè)單位之間及與社會(huì)其他經(jīng)濟(jì)組織、團(tuán)體之間關(guān)系所確定的制度、準(zhǔn)則和機(jī)制等。各國(guó)政府發(fā)展的實(shí)踐表明，缺乏競(jìng)爭(zhēng)的壟斷性，政府執(zhí)行體系必然是低效率的執(zhí)行體系。［1］目前，陜西政府文化管理行為存在“三位”現(xiàn)象:

1．越位:政府過(guò)多干預(yù)文化市場(chǎng)的微觀運(yùn)行

政府與文化經(jīng)營(yíng)單位之間的責(zé)、權(quán)、利尚未厘清，依然充當(dāng)著文化事業(yè)的所有者、舉辦者、管理者、經(jīng)營(yíng)者多重角色，經(jīng)營(yíng)者難以形成真正的市場(chǎng)主體和法人實(shí)體。一是政府集中控制文化事業(yè)單位內(nèi)部管理，政府直接負(fù)責(zé)下級(jí)文化部門的目標(biāo)任務(wù)、人員編制、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、崗位設(shè)置、人事任免等，全面控制文化單位運(yùn)行;二是政府全盤計(jì)劃文化產(chǎn)品和服務(wù)供給，政府以為各單位制訂發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，下達(dá)指令性計(jì)劃，通過(guò)計(jì)劃形式確定每年文化產(chǎn)品供給的數(shù)量和類型。剝奪了各文化單位的自主權(quán)，割斷了他們與市場(chǎng)的聯(lián)系，造成文化產(chǎn)品的供給與市場(chǎng)文化需求、文化消費(fèi)者與文化經(jīng)營(yíng)者之間無(wú)法克服的矛盾。

2．缺位:政府對(duì)文化發(fā)展監(jiān)管不到位

陜西省文化法制建設(shè)滯后，文化執(zhí)法薄弱，文化監(jiān)管不到位。一是監(jiān)管范圍狹窄，準(zhǔn)入制度建設(shè)不到位。缺少文化主體準(zhǔn)入制度，致使不法經(jīng)營(yíng)者參與不良競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)重干擾市場(chǎng)秩序;缺乏文化產(chǎn)品準(zhǔn)入制度，導(dǎo)致文化市場(chǎng)中文化產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量參差不齊，盜版、侵權(quán)嚴(yán)重，行業(yè)價(jià)格混亂，同類產(chǎn)品、服務(wù)價(jià)格落差巨大;缺少資本準(zhǔn)入制度，社會(huì)資本進(jìn)入困難，中小企業(yè)融資受限，文化發(fā)展資金投融資渠道單一，制約文化持續(xù)發(fā)展。二是監(jiān)管手段落后，秩序規(guī)范不到位。一面是文化的不斷發(fā)展，監(jiān)管任務(wù)的擴(kuò)大，一面是政府監(jiān)管手段滯后，依然采用傳統(tǒng)的駐場(chǎng)監(jiān)管制度，缺乏對(duì)市場(chǎng)巡查制、市場(chǎng)預(yù)警制的創(chuàng)新探索，面對(duì)文化發(fā)展的多樣性、復(fù)雜性，缺乏必要的適應(yīng)力和作用力，致使市場(chǎng)監(jiān)督弱化。三是監(jiān)管保障不足，立法執(zhí)法不到位，一方面，法規(guī)政策滯后，我省文化市場(chǎng)監(jiān)管方面，僅制定了《陜西省文化行業(yè)管理?xiàng)l例》和《陜西省文化市場(chǎng)稽查機(jī)構(gòu)職責(zé)規(guī)范》等少數(shù)指導(dǎo)性政策法規(guī)，且對(duì)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、人才流動(dòng)、資本運(yùn)作等缺乏詳細(xì)規(guī)定;另一方面，法規(guī)執(zhí)法低效，行政部門執(zhí)行力度不夠，執(zhí)行效率低下，政策落實(shí)難，法規(guī)施行難，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏完善的保障、制約機(jī)制。

3．混位:政府身兼文化生產(chǎn)者、提供者和管理監(jiān)督者多重角色

“當(dāng)前文化管理領(lǐng)域的多頭管理格局正是我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)和事業(yè)發(fā)展滯后的制度性根源之一?！?span title="pagenumber_ebook=177,pagenumber_book=168" class="superscript">［2］陜西現(xiàn)行的管理體系中，文化管理機(jī)構(gòu)分工過(guò)細(xì)，條塊分割、多頭管理、職能交叉現(xiàn)象嚴(yán)重。文化管理涉及省委、省委宣傳部、省國(guó)資委、省財(cái)政廳、省文化廳、省廣電局、省新聞出版局7個(gè)部門，人、事、資產(chǎn)、市場(chǎng)多部門管理，各自為政，管理分散。如“村村通”工程，省廣電申報(bào)實(shí)施、省文化廳監(jiān)管考評(píng)，省財(cái)政廳審批款項(xiàng)，工程審批、落實(shí)、考核重疊交叉，部門間權(quán)責(zé)分工不明、協(xié)調(diào)不暢，直接影響項(xiàng)目進(jìn)展。這種地區(qū)、部門之間的條塊分割不僅直接降低政府行政效率，影響政府調(diào)節(jié)文化行業(yè)發(fā)展的杠桿機(jī)制的作用發(fā)揮，還容易造成行政組織中人浮于事的“帕金森定律”現(xiàn)象和“下屬人員增加的乘法律”和“工作乘法律”的現(xiàn)象，帶來(lái)政府人力、物力、財(cái)力的嚴(yán)重浪費(fèi)。

二、國(guó)外典型文化管理模式分析

(一)文化管理模式基本類型

縱觀目前國(guó)外文化管理模式，主要分為三類基本管理類型:第一類是以韓國(guó)為代表的政府主導(dǎo)型模式，第二類是以美國(guó)為代表的市場(chǎng)主導(dǎo)型模式，第三類是以英國(guó)為代表的社會(huì)主導(dǎo)型模式。

1．政府主導(dǎo)型模式

政府主導(dǎo)型管理模式是指由政府設(shè)立專門文化管理部門或機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)文化的宏觀管理、政策指導(dǎo)、發(fā)展規(guī)劃、法制監(jiān)管等一切活動(dòng)。其主要特點(diǎn)表現(xiàn)為“行政管理為主，法律規(guī)范引導(dǎo)”，即政府是文化發(fā)展規(guī)劃的主要制定者、監(jiān)督人和實(shí)施者，文化管理機(jī)構(gòu)由政府設(shè)置，管理機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人由政府派遣或指定，同時(shí)，制定相應(yīng)法規(guī)和保障制度，對(duì)文化發(fā)展實(shí)行法制化管理。

圖2　韓國(guó)政府文化管理模式

目前，韓國(guó)是采用政府主導(dǎo)型模式進(jìn)行文化管理的典型。韓國(guó)從中央到地方先后設(shè)立專門的促進(jìn)機(jī)構(gòu)，制定各項(xiàng)文化產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃，領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施與進(jìn)展。同時(shí)，為避免業(yè)務(wù)管理的交叉重復(fù)和資金浪費(fèi)，韓國(guó)政府通過(guò)開(kāi)展跨部門、跨地區(qū)合作，新建一些機(jī)構(gòu)組織，最終形成了現(xiàn)行的有利于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理與運(yùn)行機(jī)制。具體管理措施:在管理組織建構(gòu)上，政府設(shè)立最高文化行政管理部門——文化觀光部，主要負(fù)責(zé)對(duì)文化、藝術(shù)、宗教、觀光、體育、青少年事業(yè)等方面的工作，并設(shè)文化政策局、藝術(shù)局、文化產(chǎn)業(yè)局、觀光局、體育局、青少年局六大職能部門，另外設(shè)有九個(gè)直屬機(jī)構(gòu);文化觀光部與產(chǎn)業(yè)資源部、信息通訊部合作，建立“游戲綜合支援中心”“游戲技術(shù)開(kāi)發(fā)支援中心”“游戲技術(shù)開(kāi)發(fā)中心”，由政府協(xié)調(diào)全力發(fā)展游戲產(chǎn)業(yè);由文化觀光部、國(guó)會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)部、外交通商部、行政自治部、產(chǎn)業(yè)資源部、信息通訊部、企劃預(yù)算處等共同組建“文化產(chǎn)業(yè)振興委員會(huì)”;文化觀光部成立“韓國(guó)工藝文化振興院”和“文化產(chǎn)業(yè)支援中心”兩個(gè)文化產(chǎn)業(yè)研究機(jī)構(gòu)和支援機(jī)構(gòu);政府設(shè)立文藝振興資金、文化產(chǎn)業(yè)振興基金、信息化促進(jìn)基金、廣播發(fā)展基金、電影振興基金、出版基金等多種專項(xiàng)基金，運(yùn)作“文化產(chǎn)業(yè)專門投資組合”。在法律政策扶持上，韓國(guó)政府于1999年首次制定了有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)的綜合性法規(guī)《文化產(chǎn)業(yè)振興基本法》，明確文化產(chǎn)業(yè)的定義，提出振興文化產(chǎn)業(yè)的基本方針政策。為適應(yīng)數(shù)字化信息時(shí)代文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，近兩年還陸續(xù)對(duì)《影像振興基本法》《著作權(quán)法》《電影振興法》《演出法》《廣播法》《唱片錄像帶暨游戲制品法》等作部分或全面修訂，被廢止或修改的內(nèi)容達(dá)70%左右。

圖3　美國(guó)政府文化管理模式

2．市場(chǎng)主導(dǎo)型模式

市場(chǎng)主導(dǎo)型管理模式是指以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主體，以法律法規(guī)為保障，通過(guò)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和文化的協(xié)調(diào)發(fā)展。其特點(diǎn)主要表現(xiàn)為“市場(chǎng)激活文化，法律手段保障”，市場(chǎng)在資源配置中起導(dǎo)向性作用，政府通過(guò)制定相應(yīng)的法律手段規(guī)范市場(chǎng)行為，為文化管理提供保障措施。

目前，采用市場(chǎng)主導(dǎo)型模式進(jìn)行文化管理的國(guó)家以美國(guó)為典型。美國(guó)政府信奉的基本理念是自由市場(chǎng)理念，對(duì)文化的管理和協(xié)調(diào)奉行“無(wú)為而無(wú)不為”原則，政府認(rèn)為文化產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不具有特殊地位，不需要特殊規(guī)劃和保護(hù)，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，依靠商業(yè)運(yùn)作，就能讓最好的文化產(chǎn)品流行于市場(chǎng)，為媒體等社會(huì)潮流的引領(lǐng)者認(rèn)知和接受，繼而影響大多數(shù)民眾。政府所應(yīng)做的是對(duì)這種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式也加以限制和約束，為文化企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及個(gè)人的文化創(chuàng)造搭建一個(gè)公平合理、充分競(jìng)爭(zhēng)的舞臺(tái)。其中，用法律保護(hù)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是其重要手段。一方面，美國(guó)政府不斷加強(qiáng)國(guó)內(nèi)相關(guān)立法，1790年美國(guó)就頒布實(shí)施了第一部《版權(quán)法》。此后，國(guó)會(huì)不斷對(duì)《版權(quán)法》加以調(diào)整和完善，以加強(qiáng)對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的保護(hù)。例如為了保證音樂(lè)、戲劇和攝影作品及其作者的權(quán)益，國(guó)會(huì)分別在1831年、1856年和1865年對(duì)《版權(quán)法》做了修改，增加了對(duì)上述產(chǎn)品的保護(hù)條款。同時(shí)，為了適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，美國(guó)先后出臺(tái)了一系列重要的法律、法規(guī)，作為版權(quán)法的補(bǔ)充。如1982年通過(guò)的《反盜版和假冒修正法案》，加大對(duì)涉及電影和錄音制造業(yè)的版權(quán) 侵權(quán)的處罰力度;《反電子盜版法》( 1997年)和《跨世紀(jì)數(shù)字版權(quán)法》( 1998年)，加強(qiáng)了數(shù)字化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。另一方面，美國(guó)政府大力推動(dòng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的國(guó)際化進(jìn)程，以促進(jìn)其文化產(chǎn)業(yè)占領(lǐng)國(guó)際市場(chǎng)。利用《伯爾尼公約實(shí)施法》，對(duì)《伯爾尼公約》的成員國(guó)提供高水平的版權(quán)保護(hù);利用《綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)法》中的特別301條款，迫使其他國(guó)家加強(qiáng)對(duì)美國(guó)版權(quán)的保護(hù);利用《關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定》烏拉圭回合談判的機(jī)會(huì)，全力推動(dòng)建立與國(guó)際貿(mào)易相關(guān)的國(guó)際版權(quán)保護(hù)體制和機(jī)制;利用TRIPS協(xié)議，獲得了文化產(chǎn)業(yè)廣泛有效的國(guó)際保護(hù)機(jī)制。

3．社會(huì)主導(dǎo)型模式

社會(huì)主導(dǎo)型文化管理模式的特點(diǎn)是“中介組織主導(dǎo)，政府撥款調(diào)節(jié)”，即社會(huì)組織在文化發(fā)展中起主導(dǎo)作用，而政府不直接參與文化的具體管理與運(yùn)作，其主要通過(guò)多種渠道給予資助和扶持，從宏觀上推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)的發(fā)展。

目前，采用市場(chǎng)主導(dǎo)型模式進(jìn)行文化管理的國(guó)家以英國(guó)為典型。英國(guó)政府是三級(jí)文化管理體制:英國(guó)中央政府的“文化新聞體育部”作為最高一級(jí)的文化行政管理部門，負(fù)責(zé)制定文化政策，統(tǒng)籌劃撥文化經(jīng)費(fèi);非政府公共文化機(jī)構(gòu)和地方政府作為中間一級(jí)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)分配文化經(jīng)費(fèi)，其中文化藝術(shù)委員會(huì)包括英格蘭藝術(shù)理事會(huì)、工藝美術(shù)委員會(huì)、博物館和美術(shù)館委員會(huì)等，英格蘭藝術(shù)理事會(huì)是英國(guó)的國(guó)家文化基金管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)分配政府撥付的部分公共文化撥款和國(guó)家彩票基金;基層文化管理機(jī)構(gòu)包括英格蘭的10個(gè)地方藝術(shù)理事會(huì)和蘇格蘭藝術(shù)委員會(huì)、威爾士藝術(shù)委員會(huì)及北愛(ài)爾蘭藝術(shù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)使用文化經(jīng)費(fèi)。三級(jí)管理機(jī)構(gòu)通過(guò)制定、執(zhí)行統(tǒng)一的文化政策和逐級(jí)分配、使用文化經(jīng)費(fèi)，相互緊密聯(lián)系在一起，但各自相對(duì)獨(dú)立，無(wú)垂直行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

圖4　英國(guó)政府文化管理模式

(二)模式分析

1．政府主導(dǎo)型模式分析

“能否科學(xué)制定文化政策，改善公共服務(wù)的供給方式，提高群眾的參與度，鼓勵(lì)公共文化的多樣性，提供更多更好的公共文化產(chǎn)品和公共文化服務(wù)，也是現(xiàn)代社會(huì)衡量一個(gè)政府能否有效履行自己職責(zé)的一個(gè)重要方面。”［3］

政府主導(dǎo)型模式具有充分發(fā)揮政府文化職能、文化發(fā)展方向明確、易于規(guī)范、管理高效等優(yōu)勢(shì)。一是政府文化管理職能充分發(fā)揮。政府文化職能框架不斷完善，在制訂文化發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃、完善文化發(fā)展的法律法規(guī)、加大財(cái)政投入完善保障機(jī)制、提供公共文化產(chǎn)品和完善文化市場(chǎng)監(jiān)管方面，真正發(fā)揮政府的作用。二是文化發(fā)展方向明確，易于規(guī)范，文化管理高效。文化管理事權(quán)的集中，使政府能夠?qū)ξ幕l(fā)展進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)一管理，從而使文化發(fā)展更具前瞻性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性。

政府主導(dǎo)型模式也存在政府負(fù)擔(dān)過(guò)重、制度成本過(guò)高、文化發(fā)展受限、社會(huì)力量開(kāi)發(fā)不足等缺陷。一是政府負(fù)擔(dān)過(guò)重。文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和管理都由政府統(tǒng)一控制，政府扮演全能的角色，既是文化事業(yè)的所有者和管理者，也是文化事業(yè)的舉辦者和經(jīng)營(yíng)者，這種文化權(quán)力過(guò)于集中的管理，限制和弱化了政府的宏觀調(diào)控職能，導(dǎo)致政府的管理負(fù)擔(dān)過(guò)重。同時(shí)，政府對(duì)文化事業(yè)投資經(jīng)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)包制，主要靠國(guó)家財(cái)政撥款進(jìn)行投資，導(dǎo)致政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重。二是文化發(fā)展受限。在政府全面負(fù)責(zé)公共文化設(shè)施建設(shè)以及公共文化產(chǎn)品供給的模式中，缺少類似市場(chǎng)的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制，易引發(fā)公眾文化供需錯(cuò)位現(xiàn)象，導(dǎo)致公眾文化需求得不到滿足。同時(shí)，由于政府在公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給上存在技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)等問(wèn)題，將導(dǎo)致文化供給范圍有限、資源閑置、浪費(fèi)等問(wèn)題。三是社會(huì)力量開(kāi)發(fā)不足。文化發(fā)展所需的經(jīng)費(fèi)管理，包括文化活動(dòng)中有關(guān)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、劃撥、使用、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督等具體規(guī)定，大多由政府統(tǒng)一制定財(cái)務(wù)制度。這種過(guò)分集中的權(quán)力，限制和弱化了社會(huì)興辦文化、投資文化的積極性。

2．市場(chǎng)主導(dǎo)型模式分析

市場(chǎng)主導(dǎo)型模式具有充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)能動(dòng)性、文化發(fā)展多元化、產(chǎn)業(yè)活力較高等優(yōu)勢(shì)。一是充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)能動(dòng)性。政府采用“無(wú)為”方式，放權(quán)給市場(chǎng)，給予其足夠的空間，有利于提高市場(chǎng)主體的自主性和自覺(jué)性，發(fā)揮市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)功能。二是文化發(fā)展多元化。市場(chǎng)自身具有開(kāi)放性、包容性、多樣性等特點(diǎn)，針對(duì)不同群體的消費(fèi)特點(diǎn)，可以開(kāi)發(fā)出不同種類、不同層次的文化產(chǎn)品和服務(wù)，為民眾提供更多元化的選擇。三是產(chǎn)業(yè)活力較高。市場(chǎng)最突出的特點(diǎn)是競(jìng)爭(zhēng)性，“物競(jìng)天擇，適者生存”，激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，督促文化企事業(yè)單位不斷更新觀念、創(chuàng)新產(chǎn)品、把握消費(fèi)趨勢(shì)，從而激發(fā)主體潛能，提高市場(chǎng)活力。

市場(chǎng)主導(dǎo)型模式也存在文化行為規(guī)范性差、文化功能易異化等缺陷。一是文化行為規(guī)范性差。市場(chǎng)自身具有自發(fā)性、滯后性特點(diǎn)，“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象存在，“無(wú)形的手”自律作用不強(qiáng)。同時(shí)，政府過(guò)分放權(quán)市場(chǎng)，宏觀調(diào)控力度不強(qiáng)，缺乏必要的行政強(qiáng)制手段，“有形的手”規(guī)范監(jiān)督不到位。二是文化功能易異化。在市場(chǎng)“以利為本”的核心追求作用下，文化管理主體很有可能過(guò)分關(guān)注文化的經(jīng)濟(jì)性，忽視文化的社會(huì)性。

3．社會(huì)主導(dǎo)型模式

社會(huì)主導(dǎo)型模式具有發(fā)揮社會(huì)組織的文化管理職能等優(yōu)勢(shì)。其表現(xiàn)在“政府部門的主動(dòng)放權(quán)讓利，還政于民的過(guò)程中”［4］，社會(huì)組織起主要作用，其介于政府與私營(yíng)企業(yè)之間，以公共利益或團(tuán)體利益為目標(biāo)取向，具有非營(yíng)利性。在參與文化管理的多個(gè)主體中，它同公眾的聯(lián)系最直接，接觸最廣泛，最了解公眾對(duì)公共產(chǎn)品的需求，既有助于擴(kuò)大文化管理覆蓋范圍，同時(shí)因其獨(dú)立于政府體系之外，又可以擺脫政府供給的官僚模式，通過(guò)多樣、靈活、平等參與式的組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)公平，維護(hù)公共利益。

社會(huì)主導(dǎo)型模式也存在社會(huì)組織功能定位不清，管理環(huán)節(jié)復(fù)雜等缺陷。多元治理中各主體的作用邊界本身就存在一定的模糊性，法律和規(guī)則對(duì)權(quán)利的行使只能確定一個(gè)大致的范圍和尺度，不可能對(duì)權(quán)利行使的微觀情形都作出詳盡無(wú)遺和清晰的規(guī)定。面對(duì)復(fù)雜多變的文化管理問(wèn)題，社會(huì)組織與政府在功能定位和作用發(fā)揮中不可避免地存在重合、交叉。同時(shí)，由于社會(huì)組織結(jié)構(gòu)松散，覆蓋面較廣，涉及事務(wù)煩瑣，管理環(huán)節(jié)復(fù)雜，執(zhí)行效率低下，文化管理難度大成為一種必然。

(三)經(jīng)驗(yàn)借鑒

1．肯定地方政府文化管理的主導(dǎo)地位，不斷強(qiáng)化政府規(guī)劃、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、服務(wù)等基本職能

要堅(jiān)持政府文化管理的主導(dǎo)地位，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府管理部門與文化企事業(yè)單位的關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)由辦文化向管文化轉(zhuǎn)變，由管微觀向管宏觀轉(zhuǎn)變，由主要面對(duì)直屬單位轉(zhuǎn)為面向全社會(huì)。要實(shí)行政企分開(kāi)、管辦分離、宏觀管理，要強(qiáng)化政策調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理和公共服務(wù)等行政職能。制定相關(guān)的法律規(guī)章制度并進(jìn)行合理的制度設(shè)計(jì)，來(lái)增強(qiáng)政府主導(dǎo)的多元治理實(shí)效性。加強(qiáng)政府自身建設(shè)，改進(jìn)政府管理則包含著更豐富的內(nèi)容，是要完成政府職能的深刻轉(zhuǎn)變。具體表現(xiàn)在:其一，轉(zhuǎn)變政府管理文化產(chǎn)業(yè)的方式。由原來(lái)主要運(yùn)用行政手段轉(zhuǎn)向主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段進(jìn)行管理，由原來(lái)直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，營(yíng)造適宜的文化市場(chǎng)環(huán)境，對(duì)文化產(chǎn)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)節(jié);其二，實(shí)現(xiàn)“政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、管辦分開(kāi)”，對(duì)政府、文化市場(chǎng)、文化企業(yè)的職責(zé)和功能進(jìn)行科學(xué)合理的定位，切實(shí)解決目前文化產(chǎn)業(yè)管理部門既當(dāng)裁判員，又兼教練員、運(yùn)動(dòng)員的問(wèn)題;其三，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重要作用，使行業(yè)協(xié)會(huì)成為溝通政府與企業(yè)、企業(yè)與社會(huì)之間的橋梁，使其文化產(chǎn)業(yè)充分體現(xiàn)自己的特色。

2．大力開(kāi)發(fā)文化市場(chǎng)，盤活社會(huì)文化資源，擴(kuò)大文化產(chǎn)業(yè)效能

要加速推進(jìn)文化市場(chǎng)主體產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)程。以文化產(chǎn)業(yè)為龍頭，推動(dòng)行政性集團(tuán)向企業(yè)集團(tuán)轉(zhuǎn)變，加速推進(jìn)文化市場(chǎng)主體產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代企業(yè)制度改造。其一，大力整合各類資源，形成多職能、多效能的文化資源體系。通過(guò)整合優(yōu)勢(shì)資源，促進(jìn)市場(chǎng)資源的效用發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)文化單一發(fā)展到聯(lián)動(dòng)發(fā)展的轉(zhuǎn)變。將文化資源按照不同的層面和散布區(qū)域分析成各種資源體系，并重點(diǎn)對(duì)特、優(yōu)、名品牌的潛力和優(yōu)勢(shì)進(jìn)行挖掘，進(jìn)行整合，制定實(shí)施發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新發(fā)展模式;依托文化遺產(chǎn)，通過(guò)策劃實(shí)施重大文化項(xiàng)目，形成文化產(chǎn)業(yè)集群，帶動(dòng)其他文化門類發(fā)展;以提升、增加高技術(shù)高文化附加值為目標(biāo)，創(chuàng)新文化產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，提升文化資源層次，推進(jìn)文化可持續(xù)發(fā)展;其二，全面調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成規(guī)模效應(yīng)。現(xiàn)階段文化產(chǎn)業(yè)規(guī)模參差不齊并且存在著文化資源利用與產(chǎn)業(yè)規(guī)模脫節(jié)的現(xiàn)象。根據(jù)各產(chǎn)業(yè)文化資源擁有量和利用率進(jìn)行規(guī)模調(diào)整，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)有效性最大化，并通過(guò)加強(qiáng)和完善相關(guān)的法律、法規(guī)，形成完整有效的法律體系，使得文化產(chǎn)業(yè)能夠在法律充分保障的基礎(chǔ)上健康發(fā)展;其三，大力支持園區(qū)、示范區(qū)的建設(shè)，充分發(fā)揮示范區(qū)的模范作用。文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)、示范園區(qū)是文化產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)軍企業(yè)，他們的發(fā)展影響著整個(gè)文化產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。因此，政府應(yīng)在政策和資金上給予雙重支持，大力加強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)扶持力度;園區(qū)、示范區(qū)也應(yīng)充分發(fā)揮自身的模范作用，根據(jù)自身情況合理搭配，對(duì)其他文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)行技術(shù)和管理方面的幫助，形成模范帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)，大幅度提高文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展動(dòng)力。

3．充分發(fā)揮社會(huì)組織的管理功能，降低行政成本

社會(huì)組織的良性運(yùn)作，跨部門、綜合性的文化服務(wù)，有助于降低政府的管理成本，提高辦事的效率，推動(dòng)文化管理的全面改革。其一，積極培育具有發(fā)展前景的社會(huì)組織。加強(qiáng)公共服務(wù)供給的績(jī)效評(píng)估和信息公開(kāi)，完善治理監(jiān)督措施，為民間組織提供公平的資源支持和發(fā)展環(huán)境，推動(dòng)社會(huì)組織建設(shè);由多個(gè)社會(huì)組織參與發(fā)展成為績(jī)效考評(píng)重點(diǎn)支持，對(duì)重點(diǎn)社會(huì)組織進(jìn)行專業(yè)培育，使社會(huì)組織管理更加有效。其二，穩(wěn)步推進(jìn)社會(huì)文化服務(wù)管理制度建設(shè)。社會(huì)組織不僅要致力于自身的管理能力建設(shè)，還要充分發(fā)揮社會(huì)組織的重要作用，積極加強(qiáng)社會(huì)組織和政府行政之間的溝通和聯(lián)系，促進(jìn)政府行政功能和社會(huì)自治功能互補(bǔ)，政府管理力量與社會(huì)調(diào)解力量互動(dòng)的基層社會(huì)管理機(jī)制，逐步形成支持社會(huì)組織參與公共服務(wù)的綜合性政策支持體系，提升社會(huì)組織的可持續(xù)發(fā)展能力。

4．完善文化管理法規(guī)，合理定位文化管理的主體、內(nèi)容、程序和手段等內(nèi)容

“制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序的道德化規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為?！庇行У闹贫劝才攀峭晟普鲗?dǎo)多元治理模式的核心問(wèn)題，只有建立和完善有形的制度規(guī)范，多元治理才能朝著長(zhǎng)遠(yuǎn)、科學(xué)的方向發(fā)展。首先，要重新界定權(quán)利邊界。通過(guò)制定或修改法律，盡量消除權(quán)利邊界的模糊性，解決權(quán)利沖突。其次，要規(guī)范問(wèn)責(zé)程序。公開(kāi)、公正與公平的程序安排是有效問(wèn)責(zé)制的前提，因此，要規(guī)范問(wèn)責(zé)啟動(dòng)、解釋說(shuō)明、調(diào)查處理、申訴復(fù)議、監(jiān)督執(zhí)行等程序。再次，要建立完備約束機(jī)制，對(duì)多元治理主體實(shí)行良好的管理和監(jiān)督。多元治理主體的健康發(fā)展和功能發(fā)揮離不開(kāi)必要的監(jiān)督。建立起完備的自律、他律和互律的約束機(jī)制是提高治理實(shí)效性的必然要求。最后，是建立“多元共治”的外部監(jiān)督、評(píng)估制度。對(duì)多元治理主體的監(jiān)督必須充分調(diào)動(dòng)各個(gè)監(jiān)督主體的積極性，建立和規(guī)范包括實(shí)效性的政府監(jiān)督、獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)、公正客觀的媒體監(jiān)督態(tài)度和暢通的公眾監(jiān)督渠道在內(nèi)的“多元共治”的監(jiān)督體系。

三、基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的陜西政府主導(dǎo)型文化管理模式創(chuàng)新

(一)陜西政府主導(dǎo)型文化管理創(chuàng)新模式建構(gòu)

基于以上對(duì)政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)主導(dǎo)型和社會(huì)主導(dǎo)型的文化管理模式的分析，借鑒國(guó)際文化管理經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新陜西文化管理模式，建構(gòu)“三元共治，一體兩翼”的管理框架，確立以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)為基礎(chǔ)和社會(huì)成員積極參與的管理格局。具體工作:

1．明確政府文化管理角色、地位

作為“三元共治，一體兩翼”的管理框架的主導(dǎo)者、掌舵者和管理者，政府必須在文化管理基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和方向性的重點(diǎn)領(lǐng)域有為必為。政府在文化管理中的主要職責(zé)是:確定文化發(fā)展方向、制定文化發(fā)展戰(zhàn)略、制定和頒布文化政策法規(guī)、提供必要的文化發(fā)展信息、制定國(guó)家文化發(fā)展預(yù)算、合理分配和使用國(guó)家文化發(fā)展基金、指導(dǎo)群眾文化活動(dòng)、開(kāi)展藝術(shù)教育、組織對(duì)外文化交流，并受人民代表大會(huì)委托監(jiān)督文化政策、法規(guī)執(zhí)行情況和文化預(yù)算、基金使用情況。其中制定文化發(fā)展戰(zhàn)略、完善文化政策法規(guī)、培育和監(jiān)管文化市場(chǎng)等是當(dāng)前亟待加強(qiáng)的。

——制定文化發(fā)展戰(zhàn)略。文化發(fā)展戰(zhàn)略是一定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)社會(huì)總體目標(biāo)而制定的文化發(fā)展整體計(jì)劃。其內(nèi)容包括文化發(fā)展的目標(biāo)、重點(diǎn)、發(fā)展階段、投資數(shù)量和方式，以及文化創(chuàng)造和生產(chǎn)的組織方式、布局安排等，其主要功能是引導(dǎo)和規(guī)范地區(qū)文化發(fā)展的方向、形態(tài)、水平。陜西政府應(yīng)從宏觀把握文化發(fā)展現(xiàn)狀、問(wèn)題，依托文化發(fā)展趨勢(shì)，進(jìn)行超前設(shè)計(jì)，制定戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略規(guī)劃，以引導(dǎo)文化的健康有序發(fā)展。

——完善文化政策法規(guī)。要繼續(xù)加快文化立法進(jìn)程，不斷完善文化政策法規(guī)體系，根據(jù)國(guó)家的政策法規(guī)，大膽探索，敢于突破，從財(cái)政、稅收、政府采購(gòu)、公共文化發(fā)展等方面制定有關(guān)促進(jìn)我省文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地方性法規(guī)、章程、實(shí)施細(xì)則，以及相關(guān)配套的政策措施。完善文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地政策，出臺(tái)金融機(jī)構(gòu)支持文化強(qiáng)省建設(shè)政策，創(chuàng)新文化無(wú)形資產(chǎn)質(zhì)押擔(dān)保制度，完善文化投融資服務(wù)平臺(tái)，制定文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制的不良資產(chǎn)核銷等，形成一整套行之有效的規(guī)范文化投資的法律法規(guī)體系。

——構(gòu)建文化市場(chǎng)監(jiān)管體系。建立健全文化市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)和行業(yè)組織，提高文化產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)化程度。推行知識(shí)產(chǎn)權(quán)代理、市場(chǎng)開(kāi)發(fā)、市場(chǎng)調(diào)查、信息提供、法律咨詢等專業(yè)化、社會(huì)化服務(wù)。加強(qiáng)文化市場(chǎng)監(jiān)管，建立依法經(jīng)營(yíng)、違法必究、公平交易、誠(chéng)實(shí)守信的市場(chǎng)秩序，創(chuàng)造公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)，重新界定文化、工商、公安等部門各自的權(quán)限和責(zé)任，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的文化市場(chǎng)綜合監(jiān)管機(jī)制，依法加強(qiáng)對(duì)文化市場(chǎng)的監(jiān)控與管理。

——建立有效的資金支持機(jī)制。出臺(tái)金融機(jī)構(gòu)支持文化強(qiáng)省建設(shè)政策，創(chuàng)新文化無(wú)形資產(chǎn)質(zhì)押擔(dān)保制度，暢通文化產(chǎn)業(yè)綠色貸款通道，完善文化投融資服務(wù)平臺(tái)。加大金融對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的支持作用，鼓勵(lì)商業(yè)銀行等各類金融機(jī)構(gòu)面向文化企業(yè)開(kāi)發(fā)不同規(guī)模和層次、符合行業(yè)特色和企業(yè)需求的金融產(chǎn)品，積極探索以知識(shí)產(chǎn)權(quán)、專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、著作權(quán)、版權(quán)等無(wú)形資產(chǎn)開(kāi)展質(zhì)押。

2．發(fā)揮市場(chǎng)在文化管理中的積極作用

黨的十六大報(bào)告指出，應(yīng)在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，健全統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系。這一精神不僅適用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對(duì)于文化領(lǐng)域，特別是文化市場(chǎng)而言，也有著重要的指導(dǎo)意義。通過(guò)市場(chǎng)化配置，文化產(chǎn)業(yè)可以充分獲得發(fā)展所需的各類資源，有效降低文化生產(chǎn)成本，不斷創(chuàng)新和采用新技術(shù)，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)，形成文化產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。要發(fā)揮市場(chǎng)配置在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的積極作用，應(yīng)加強(qiáng)以下工作:

——更新觀念，確立培育文化生產(chǎn)要素市場(chǎng)、促進(jìn)文化資源市場(chǎng)化配置的發(fā)展理念，充分認(rèn)識(shí)培育陜西省文化生產(chǎn)要素市場(chǎng)、促進(jìn)文化資源市場(chǎng)化配置的重要性和緊迫性，確立嶄新的發(fā)展理念，為推動(dòng)陜西省文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供思想支持。

——深化改革，創(chuàng)造有利于文化生產(chǎn)要素市場(chǎng)培育、文化資源市場(chǎng)化配置的體制環(huán)境，文化體制改革中既要注重文化生產(chǎn)的意識(shí)形態(tài)屬性，又要注重文化產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)屬性，更要注重結(jié)合WTO的框架原則，特別是有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和服務(wù)貿(mào)易的基本原則進(jìn)行文化體制改革，使文化市場(chǎng)和文化產(chǎn)業(yè)的管理體制符合國(guó)際規(guī)則和慣例，為文化產(chǎn)業(yè)拓展國(guó)際空間奠定基礎(chǔ)。

——完善制度，形成文化生產(chǎn)要素和文化資源有效配置的市場(chǎng)機(jī)制。不斷完善有利于培育文化生產(chǎn)要素市場(chǎng)的相關(guān)制度，通過(guò)形成文化生產(chǎn)要素和文化資源的市場(chǎng)配置機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，吸引更多文化生產(chǎn)要素入市交易，提高市場(chǎng)對(duì)要素資源聚散能力，促進(jìn)文化生產(chǎn)要素和文化資源的自由流動(dòng)。

——拓寬渠道，促進(jìn)文化生產(chǎn)要素和文化資源的區(qū)域化、國(guó)際化配置。加強(qiáng)文化資源國(guó)際化配置，有效吸納資本、技術(shù)、人才和管理等要素，在全球范圍內(nèi)整合文化資源。充分利用陜西文化的歷史沉淀，整合國(guó)際市場(chǎng)上人才、管理、技術(shù)和資本等其他生產(chǎn)要素，是陜西省文化企業(yè)推進(jìn)文化資源國(guó)際化配置戰(zhàn)略的重要途徑。

3．重視社會(huì)成員在文化管理中的作用

——發(fā)揮公民評(píng)估監(jiān)督作用，強(qiáng)化陜西省公民的知情權(quán)，提高公民參與文化管理的積極性。具體做法:陜西省各級(jí)人民政府堅(jiān)持政務(wù)公開(kāi)，建立文化產(chǎn)業(yè)管理聽(tīng)證制度，提高文化管理的透明度。陜西省文化廳在制定文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、建設(shè)文化項(xiàng)目等行使文化管理職責(zé)的同時(shí)，應(yīng)及時(shí)通過(guò)陜西省廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、政府門戶網(wǎng)站向社會(huì)公眾公布，使社會(huì)成員明白重大文化產(chǎn)業(yè)政策、文化項(xiàng)目產(chǎn)生的過(guò)程，并及時(shí)反饋公民的意愿，為政府發(fā)展文化事業(yè)建言獻(xiàn)策，讓民眾參與文化管理并發(fā)揮監(jiān)督作用，行使監(jiān)督權(quán)。

——發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)作用，充分發(fā)揮陜西省文化交流協(xié)會(huì)、陜西省動(dòng)漫游戲行業(yè)協(xié)會(huì)、陜西省創(chuàng)意文化產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)的作用，制定文化產(chǎn)業(yè)的行約、行規(guī)，實(shí)行行業(yè)自律，搭建政府與文化企業(yè)之間聯(lián)系的橋梁，參與制定陜西省政府關(guān)于文化行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，陜西省內(nèi)的文化企業(yè)可以通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)平臺(tái)提出有利于本行業(yè)發(fā)展的建議。

(二)陜西政府文化管理創(chuàng)新模式的特征

1．管理主體多元化

“多元治理即多中心治理，以治理機(jī)構(gòu)間的多元性為特點(diǎn)，公共權(quán)力由眾多的代理關(guān)系所構(gòu)成，不存在單一的最高權(quán)力?！?span title="pagenumber_ebook=186,pagenumber_book=177" class="superscript">［5］文化管理的“多元治理”主體包括政府、市場(chǎng)和社會(huì)，多元治理是在承認(rèn)利益主體多元化、體現(xiàn)政治參與的廣泛性與包容性的基礎(chǔ)上，通過(guò)政府權(quán)力的多元化配置而實(shí)現(xiàn)的。在謀求公共利益最大化的前提下，它允許不同利益主體就共同關(guān)心的問(wèn)題，充分表達(dá)意見(jiàn)，既傾聽(tīng)強(qiáng)勢(shì)者的聲音也關(guān)注弱勢(shì)者的權(quán)益，通過(guò)討論協(xié)商、合作與協(xié)調(diào)機(jī)制的作用，在公平、公正的基礎(chǔ)上，達(dá)成最廣泛共識(shí)。多元治理表現(xiàn)在政府部門的主動(dòng)放權(quán)讓利，還政于民的過(guò)程。具體特征是社會(huì)自組織數(shù)量與種類的快速增長(zhǎng)，自主性、自愿性、非政府性明顯增強(qiáng)，而政府也進(jìn)一步放開(kāi)對(duì)社團(tuán)的管制，使民間組織獲得了官方認(rèn)可的合法性，同時(shí)，政府逐步從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等不應(yīng)干涉的領(lǐng)域中退出，采取新的形式與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域發(fā)生互動(dòng)。

2．治理格局立體化

文化管理模式中“立體化”的治理結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)的治理模式最大的不同是增加了文化管理主體，從而將原來(lái)的組織之間的直線性隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變成一種“復(fù)合式立體化”的隸屬關(guān)系，這一轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了創(chuàng)新模式的思想，表明了政府在治理過(guò)程中對(duì)民主參與的廣泛性和民主決策的高效性之間的平衡的追求;也是民主的理想與現(xiàn)實(shí)的時(shí)空條件之間的平衡;同時(shí)體現(xiàn)了組織之間的權(quán)力分立與制衡的思想，表明了政府、市場(chǎng)及社會(huì)在多元治理之間的平衡。

3．運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化

運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化要求有一個(gè)較為健全和發(fā)達(dá)的文化市場(chǎng)，作為政策實(shí)施的依據(jù)和基礎(chǔ)，而這在客觀上對(duì)文化市場(chǎng)發(fā)展程度的提高起到促進(jìn)作用，文化管理運(yùn)行機(jī)制的市場(chǎng)化要求采用多樣化的、富于調(diào)控彈性的手段，而這類手段和作用的有效發(fā)揮，本身就是文化管理創(chuàng)新模式的產(chǎn)物和結(jié)果。政府將集中精力搞好宏觀引導(dǎo)、政策制定、監(jiān)督協(xié)調(diào)，著力培育社會(huì)中介組織和市場(chǎng)，努力營(yíng)造公平的文化市場(chǎng)環(huán)境。文化企事業(yè)均面向市場(chǎng)，必須遵守市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法規(guī)，按市場(chǎng)化的辦法來(lái)運(yùn)作，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以質(zhì)量求生存，以信譽(yù)求發(fā)展。

4．監(jiān)管方式法制化

“如果撇開(kāi)規(guī)制的起源、效果和價(jià)值評(píng)判等有分歧的問(wèn)題，撇開(kāi)規(guī)制手段和重點(diǎn)的歷史演化和國(guó)家之間的差異，所有關(guān)于規(guī)制的定義通常包含一個(gè)共同的行為特征:即在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府為了治理市場(chǎng)失靈，以法律為依據(jù)，以頒布法律法規(guī)和行政規(guī)章、命令、裁決為手段，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體(主要是企業(yè))的市場(chǎng)進(jìn)入、價(jià)格決定、產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)條件，以及對(duì)社會(huì)團(tuán)體的活動(dòng)和交易行為施加直接的干預(yù)或限制。”［6］文化市場(chǎng)監(jiān)管是與文化交易主體相伴而生的一種特殊市場(chǎng)監(jiān)督，其成熟和完善程度與文化交易主體的發(fā)展?fàn)顩r有著十分密切的關(guān)系。由于傳統(tǒng)體制影響，我國(guó)文化市場(chǎng)監(jiān)督既沒(méi)有相對(duì)成熟的工作經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，又沒(méi)有比較完備的法律制度可以依據(jù)，只能憑經(jīng)驗(yàn)辦事，我們政府對(duì)文化市場(chǎng)所實(shí)行的，實(shí)際只是人治經(jīng)驗(yàn)型的監(jiān)督管理?！岸嘣卫怼蹦Ｊ较碌奈幕袌?chǎng)監(jiān)督管理，是指文化市場(chǎng)監(jiān)管的依據(jù)、手段、方法都要依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、制度而進(jìn)行。文化市場(chǎng)的監(jiān)管嚴(yán)格依據(jù)現(xiàn)有的《陜西省文化市場(chǎng)管理?xiàng)l例》等各項(xiàng)管理法規(guī)，規(guī)范文化市場(chǎng)監(jiān)管手段，文化執(zhí)法程序化，文化監(jiān)管內(nèi)容制度化，從而使文化市場(chǎng)監(jiān)督基本上形成科學(xué)化監(jiān)督、法制化監(jiān)管，促進(jìn)了文化市場(chǎng)監(jiān)督管理從人治向法治的轉(zhuǎn)變。

四、“多元治理”視閾下陜西政府文化管理職能定位

(一)“三元共治”主體的運(yùn)行關(guān)系

1．明確政府、市場(chǎng)、社會(huì)的作用邊界

對(duì)于政府主導(dǎo)的多元治理結(jié)構(gòu)，政府的角色要由親自“劃槳”轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕?fù)責(zé)“掌舵”，主要集中精力進(jìn)行宏觀調(diào)控，鼓勵(lì)自治，提供資助，培訓(xùn)人員，提供咨詢，發(fā)揮協(xié)調(diào)、溝通和引導(dǎo)的作用。在處理政府與市場(chǎng)關(guān)系上，政府應(yīng)當(dāng)減少對(duì)企業(yè)的干預(yù)，微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)要由企業(yè)自主處理。當(dāng)政府與市場(chǎng)的邊界比較清晰時(shí)，要“政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)”;當(dāng)政府與市場(chǎng)的邊界不太清晰時(shí)，要“先市場(chǎng)，后政府”;當(dāng)能用市場(chǎng)解決問(wèn)題時(shí)，要“用足市場(chǎng)，慎求政府”;在處理政府的社會(huì)關(guān)系上，政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，減少對(duì)公民社會(huì)組織的干預(yù)和控制，實(shí)現(xiàn)政社分開(kāi)，并在資金、政策、培訓(xùn)以及人力資源等方面對(duì)公民社會(huì)組織給予支持，逐步提高公民社會(huì)自我治理的能力。一方面，政府對(duì)符合要求的公民社會(huì)組織放寬政策，賦予以公益為目標(biāo)的公民社會(huì)組織以合法地位;另一方面，公民社會(huì)組織要從那些只有政府才有實(shí)力和市場(chǎng)更有效率的領(lǐng)域退出，將純公共物品以及營(yíng)利性公共物品的供給分別交由政府和企業(yè)完成，用慈善與志愿活動(dòng)的方式發(fā)揮自身作用。

2．政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)

政府要轉(zhuǎn)變文化管理角色意識(shí)，從舉辦、管理轉(zhuǎn)移到協(xié)調(diào)、服務(wù)上來(lái)。逐步建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、行業(yè)自律、企事業(yè)單位依法運(yùn)營(yíng)”的文化管理體制。

——政府主導(dǎo)。作為社會(huì)公共權(quán)力的執(zhí)掌者，政府是文化管理的核心主體，通過(guò)對(duì)公益性和非營(yíng)利性文化單位的管理發(fā)揮主導(dǎo)作用。在文化管理中，政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和方向性問(wèn)題，通過(guò)完善制度、投入資金、重點(diǎn)扶持、修建設(shè)施、配置器材和培育人才等途徑，積極引導(dǎo)和規(guī)范文化單位發(fā)展方向。

——市場(chǎng)自律。作為營(yíng)利性文化管理的核心主體，市場(chǎng)通過(guò)規(guī)范運(yùn)作和優(yōu)化調(diào)控等方式，促使經(jīng)營(yíng)性文化企業(yè)整合各類資源，增強(qiáng)文化產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。市場(chǎng)通過(guò)調(diào)節(jié)供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)，并配合政府，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益共同增長(zhǎng)，從而達(dá)成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏的均衡狀態(tài)。

——社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)組織“有助于弘揚(yáng)社會(huì)公正的價(jià)值理念與誠(chéng)信的社會(huì)文化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的價(jià)值整合，有助于平衡和協(xié)調(diào)社會(huì)不同階層和利益群體之間的利益矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的利益整合，有助于培育社會(huì)資本、自律性行業(yè)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的制度整合，有助于形成國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的結(jié)構(gòu)整合”［7］社會(huì)組織在文化管理中全面配合政府和企業(yè)，主要發(fā)揮監(jiān)督、評(píng)估作用:一方面，通過(guò)建立行業(yè)協(xié)會(huì)，監(jiān)督文化單位工作人員在職責(zé)履行、活動(dòng)執(zhí)行中的行為、效果，并針對(duì)文化企事業(yè)單位在管理機(jī)制、運(yùn)行體制上的不足進(jìn)行建言獻(xiàn)策，促進(jìn)各類主體的自我完善;另一方面，通過(guò)民間組織，利用輿論作用，積極履行公民監(jiān)督權(quán)利，擴(kuò)大公民參與文化管理的范圍，切實(shí)提高文化監(jiān)督實(shí)效。

(二)陜西政府文化管理職能再定位

在有限政府理論基礎(chǔ)上，明確陜西政府文化管理職能的轉(zhuǎn)變?cè)瓌t，確立省、市、縣(區(qū))鄉(xiāng)三級(jí)政府的職能層次。

1．陜西政府文化管理職能的轉(zhuǎn)變?cè)瓌t

——堅(jiān)持政府、企業(yè)、社會(huì)多元主體相結(jié)合。發(fā)揮政府推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的組織協(xié)調(diào)、政策扶持、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等作用。遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律，堅(jiān)持市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，發(fā)揮市場(chǎng)在文化產(chǎn)業(yè)資源配置中的基礎(chǔ)性作用。積極鼓勵(lì)社會(huì)參與，動(dòng)員全民參與文化發(fā)展，發(fā)揮社會(huì)在文化管理中的廣泛監(jiān)督作用。

——堅(jiān)持文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)相促進(jìn)。堅(jiān)持一手抓公益性文化事業(yè)、一手抓經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)，充分依托國(guó)有文化事業(yè)單位的投資積累和人才技術(shù)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，拓展經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，壯大自身實(shí)力，實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

——堅(jiān)持內(nèi)源性發(fā)展與外向型發(fā)展相協(xié)調(diào)。隨著中國(guó)融入全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)程的加快，陜西文化產(chǎn)業(yè)一方面要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，重點(diǎn)打造特色優(yōu)勢(shì)文化產(chǎn)業(yè)，搶占國(guó)內(nèi)文化市場(chǎng)。另一方面，通過(guò)組建大型跨國(guó)文化企業(yè)和國(guó)際戰(zhàn)略投資者等措施，實(shí)施國(guó)際發(fā)展戰(zhàn)略，參與國(guó)際文化產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。

——堅(jiān)持資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用相統(tǒng)一。注重歷史文化資源保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用的和諧統(tǒng)一，在有效保護(hù)的前提下開(kāi)發(fā)歷史文化資源，在科學(xué)開(kāi)發(fā)中合理利用，在合理利用中加強(qiáng)保護(hù)，形成保護(hù)、挖掘、開(kāi)發(fā)、利用相輔相成的良性循環(huán)。

2．劃分省、市、縣(區(qū))鄉(xiāng)三級(jí)政府職能層次

明確各級(jí)政府文化職能，形成以省級(jí)文化部門為指導(dǎo)，市級(jí)文化部門協(xié)調(diào)分配，縣級(jí)文化部門具體執(zhí)行的系統(tǒng)管理模式。

——省級(jí)文化部門負(fù)責(zé)制定文化政策和統(tǒng)籌劃撥文化經(jīng)費(fèi)。一是制定文化政策，制定涉及文化產(chǎn)品從生產(chǎn)到營(yíng)銷、傳播的整個(gè)鏈條，文化人才激勵(lì)、流動(dòng)，文化體制改革等各個(gè)方面的文化政策，全面規(guī)范、扶持文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展;二是統(tǒng)籌劃撥文化經(jīng)費(fèi)，以“效率優(yōu)先，兼顧公平”為原則，按照區(qū)域文化發(fā)展?fàn)顩r，制定文化經(jīng)費(fèi)劃撥計(jì)劃，在保證整體文化發(fā)展的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)區(qū)域文化和行業(yè)文化，協(xié)調(diào)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)文化和諧發(fā)展。

——市級(jí)文化部門負(fù)責(zé)政策完善和文化經(jīng)費(fèi)分配。政策調(diào)整即依據(jù)省級(jí)宏觀政策方針，按照本市的具體文化發(fā)展情況，制定適用于本市區(qū)的條例、辦法，完善相關(guān)政策法規(guī);設(shè)立文化經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)分配政府撥付的部分公共文化撥款和國(guó)家文化基金的職責(zé)，落實(shí)文化資金的發(fā)放，負(fù)責(zé)資金流動(dòng)的監(jiān)督。

——縣鄉(xiāng)級(jí)文化部門負(fù)責(zé)政策執(zhí)行和文化經(jīng)費(fèi)使用。由淺到深，由粗入細(xì)，逐步推進(jìn)文化政策實(shí)施，規(guī)范文化經(jīng)費(fèi)使用，促進(jìn)政策資源和文化經(jīng)費(fèi)的有效利用。通過(guò)政策制定、完善、實(shí)施，經(jīng)費(fèi)的劃撥、分配和使用，建立起聯(lián)系緊密又相互獨(dú)立的三級(jí)文化管理網(wǎng)絡(luò)體系。

(三)陜西政府文化管理對(duì)象細(xì)分

明確文化管理對(duì)象的具體特征，制定針對(duì)純公益性文化、準(zhǔn)公益性文化和營(yíng)利性文化的細(xì)分管理機(jī)制。

——純公益性文化事業(yè)管理模式:主要包括圖書(shū)館、博物館、文物保護(hù)事業(yè)單位和社會(huì)科學(xué)研究單位。這類事業(yè)機(jī)構(gòu)具有明確的事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和責(zé)任，不以營(yíng)利為目標(biāo)，對(duì)提高全民文化素質(zhì)，促進(jìn)精神文明建設(shè)有重要作用。應(yīng)按社會(huì)化原則進(jìn)行科學(xué)合理的布局，面向社會(huì)提供公共服務(wù)，并接受社會(huì)各界的監(jiān)督。政府的主要職責(zé)是制定國(guó)家公共文化政策和法規(guī)，完善支持文化公益性事業(yè)發(fā)展的措施，在保證自身對(duì)純公益性事業(yè)的財(cái)政投入的同時(shí)，借助行業(yè)協(xié)會(huì)等組織，建立專項(xiàng)基金，開(kāi)展捐助工作，擴(kuò)大資金來(lái)源。

——準(zhǔn)公益性文化事業(yè)管理模式:主要包括一些高雅文化、傳統(tǒng)文化等示范性藝術(shù)院團(tuán)、文化館和新聞媒體單位等。由于準(zhǔn)公益性文化事業(yè)必須注重社會(huì)效益，不能積極創(chuàng)收，所以對(duì)其采取半市場(chǎng)管理模式。對(duì)于藝術(shù)院團(tuán)，實(shí)行政藝分開(kāi)，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源以財(cái)政撥款為主，政府主要負(fù)責(zé)制定國(guó)家藝術(shù)發(fā)展目標(biāo)和政策，開(kāi)展藝術(shù)交流和信息咨詢服務(wù)，監(jiān)督管理藝術(shù)市場(chǎng)，通過(guò)設(shè)立各類藝術(shù)基金來(lái)?yè)駜?yōu)資助和扶持藝術(shù)事業(yè);對(duì)于文化館，實(shí)行政事分開(kāi)，政府加大財(cái)政投入力度，改變投入方式，提高投入效益，主要通過(guò)管方向、定政策、做規(guī)劃、抓監(jiān)管來(lái)實(shí)行宏觀調(diào)控;對(duì)于新聞媒體單位，實(shí)行分類轉(zhuǎn)制，對(duì)宣傳業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)進(jìn)行科學(xué)劃分，對(duì)內(nèi)容部分嚴(yán)格管理，但其經(jīng)營(yíng)部分，完全按照企業(yè)方式運(yùn)行，成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，依法面向市場(chǎng)自主經(jīng)營(yíng)。

——營(yíng)利性文化產(chǎn)業(yè)管理模式:主要包括文化娛樂(lè)業(yè)、演出業(yè)、電影業(yè)等一些單位。這類單位與市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)的屬性兼容，以營(yíng)利為目的，是物質(zhì)財(cái)富的重要來(lái)源。對(duì)這種營(yíng)利性文化產(chǎn)業(yè)，應(yīng)進(jìn)行企業(yè)改制，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以完善的企業(yè)法人制度為主體，以有限責(zé)任制度為核心，以公司企業(yè)為主要形式，建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的新型企業(yè)制度;政府則要從戰(zhàn)略布局、企業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，積極進(jìn)行政策創(chuàng)新，確立文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，改革企業(yè)投融資環(huán)境，創(chuàng)新人才流動(dòng)機(jī)制，制定市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范，為文化產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展提供有力保障。

五、陜西政府文化管理職能轉(zhuǎn)變的保障機(jī)制

(一)陜西政府文化管理體制再設(shè)計(jì)

1．調(diào)整文化管理部門結(jié)構(gòu)，建立“大文化”管理體制

為適應(yīng)市場(chǎng)和社會(huì)的需求，建立“大文化”政府管理體制，建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的文化管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)，避免因多頭管理而造成的無(wú)人管理的現(xiàn)象，加強(qiáng)文化的生產(chǎn)管理，保證文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的正確方向，同時(shí)有利于建立完善、有序、公平的文化市場(chǎng)體系。

一是成立文化工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。成立黨政統(tǒng)一的文化工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)宣傳文化實(shí)行全方位的管理。這些領(lǐng)導(dǎo)小組在黨的關(guān)系上隸屬省委宣傳部，省委宣傳部負(fù)責(zé)管好宣傳文化單位的政治導(dǎo)向和隊(duì)伍建設(shè)。按照宣傳文化必須歸一個(gè)部門管理的要求，建立分管的各領(lǐng)導(dǎo)定期召開(kāi)會(huì)議制度，研究決定全省宣傳文化系統(tǒng)改革和發(fā)展的重要決策。二是建立文化產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)。將目前政府部門操作的諸如組織制定和推廣產(chǎn)品技術(shù)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行行檢、行評(píng)并向社會(huì)公布有關(guān)信息，組織行業(yè)信息和經(jīng)驗(yàn)交流，開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)等工作，以及一些涉及企業(yè)自身發(fā)展的業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會(huì)，形成文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好外部環(huán)境，從而增強(qiáng)文化企業(yè)自我經(jīng)營(yíng)、自我管理、自我發(fā)展的活力。三是創(chuàng)新人才保障、激勵(lì)機(jī)制。建立和健全文化企事業(yè)單位的保障制度。建立健全文化企事業(yè)單位的激勵(lì)機(jī)制，充分發(fā)揮人才的作用。如建立公平競(jìng)爭(zhēng)的人才選拔任用機(jī)制和開(kāi)放式的文化人才市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)文化人才的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置;改革分配制度，突出人力資本作用，充分調(diào)動(dòng)專業(yè)技術(shù)人才和經(jīng)營(yíng)管理者的積極性。

2．在“關(guān)—天”國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)區(qū)的戰(zhàn)略背景下，實(shí)現(xiàn)三秦地區(qū)政府聯(lián)動(dòng)，建立跨區(qū)域文化管理體制

打破行政區(qū)域劃分，實(shí)現(xiàn)政府管理聯(lián)動(dòng)合作，優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展核心要素的互補(bǔ)共贏。

——建立跨區(qū)域的管理機(jī)構(gòu)，為在扶植產(chǎn)業(yè)發(fā)展及培育和開(kāi)發(fā)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)方面最大限度地調(diào)動(dòng)各部門的積極性，建立跨區(qū)域的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)三秦地區(qū)的文化發(fā)展的管理和監(jiān)督，避免部門之間互不通氣、各自為政的現(xiàn)象，同時(shí)可以充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)作用，集思廣益，統(tǒng)一調(diào)動(dòng)各部門掌握的有限資金和資源，形成合力辦大事，以極大地提高工作效率。

——制定區(qū)域政策，上級(jí)政府應(yīng)該制定一體化的區(qū)域政策，消除行政上的障礙和壁壘，使得區(qū)域政府合作能在統(tǒng)一的政策環(huán)境下順利進(jìn)行，同時(shí)區(qū)域政策制定時(shí)也可以更全面地聽(tīng)取各界人士的意見(jiàn)，提高政策的針對(duì)性和可行性。

——形成地方政府聯(lián)合體，便于政府內(nèi)部的政策協(xié)調(diào)，對(duì)于行政、管轄，以及諸如經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)與交流;把存在的問(wèn)題拿出來(lái)交換看法、討論商議，謀求解決的途徑，就區(qū)域合作的可能方向交換意向等。

3．以“曲江模式”為藍(lán)本，建立陜西文化發(fā)展園區(qū)管理體制

曲江新區(qū)管理體制是以政府主導(dǎo)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)的兼顧政府、運(yùn)營(yíng)商和區(qū)內(nèi)項(xiàng)目契約關(guān)系的有效機(jī)制。其公共文化事業(yè)、公共文化產(chǎn)品由政府投資，公共文化服務(wù)由政府提供，產(chǎn)業(yè)責(zé)任由企業(yè)承擔(dān)。建立了曲江新區(qū)管理委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)對(duì)曲江新區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)和管理。建立了曲江文化產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)，構(gòu)建了以文化旅游、影視、會(huì)展、出版、演藝、地產(chǎn)為核心的文化產(chǎn)業(yè)集群。

一是加強(qiáng)園區(qū)集群化建設(shè)。進(jìn)行資源的有效整合、集中建設(shè)投入，提供合理的配套設(shè)施，加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。應(yīng)該加強(qiáng)園區(qū)內(nèi)企業(yè)間的前向和后向聯(lián)系，鼓勵(lì)企業(yè)采取多種形式，按照產(chǎn)業(yè)鏈的不同環(huán)節(jié)進(jìn)行專業(yè)化分工協(xié)作，大力提倡發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)濟(jì)，并圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈培育和完善產(chǎn)業(yè)配套體系。通過(guò)培育產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)濟(jì)和地方產(chǎn)業(yè)配套體系，降低企業(yè)的商務(wù)成本，提高整個(gè)產(chǎn)業(yè)的抗外部干擾能力。支持和鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)的信息服務(wù)組織和網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，為企業(yè)提供各種信息服務(wù)，減少企業(yè)由于獨(dú)自搜集信息造成的成本浪費(fèi)和信息的不完全性。推動(dòng)非公經(jīng)濟(jì)園區(qū)向集群化方向發(fā)展，重點(diǎn)建設(shè)以優(yōu)勢(shì)企業(yè)為核心，以生產(chǎn)加工相同或相似終端產(chǎn)品為主的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，積極提倡專業(yè)園區(qū)，鼓勵(lì)有條件的園區(qū)逐步向集群化方向發(fā)展，積極鼓勵(lì)中小企業(yè)的集群式創(chuàng)新。集群式創(chuàng)新是近年來(lái)出現(xiàn)的建立在企業(yè)間互動(dòng)合作和社會(huì)化網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上的一種新型經(jīng)濟(jì)形式。建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的文化產(chǎn)業(yè)服務(wù)管理體系，按照現(xiàn)代企業(yè)制度組建專業(yè)文化產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，培育市場(chǎng)主體。普及、發(fā)展群眾文化事業(yè)，積極支持大型文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)。

二是設(shè)立園區(qū)管理委員會(huì)。建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)或辦公室，其職能為編制園區(qū)各項(xiàng)行政管理規(guī)定并組織實(shí)施，負(fù)責(zé)園區(qū)的土地規(guī)劃、征用、劃撥和土地使用權(quán)的出讓，轉(zhuǎn)讓工作并實(shí)施地政地籍管理，統(tǒng)一負(fù)責(zé)規(guī)劃和建設(shè)管理園區(qū)的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施等。園區(qū)管委會(huì)定期研究解決園區(qū)管理、建設(shè)及園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有關(guān)問(wèn)題，辦公室負(fù)責(zé)日常事務(wù)。協(xié)調(diào)好園區(qū)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)和合作關(guān)系，通過(guò)建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)保障體系，激勵(lì)創(chuàng)造活動(dòng)，營(yíng)造文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大環(huán)境、軟環(huán)境。

三是強(qiáng)化園區(qū)管理職能。建立健全園區(qū)管理制度、目標(biāo)考核體系、園區(qū)企業(yè)退出機(jī)制。摸清園區(qū)企業(yè)情況，對(duì)選址得當(dāng)，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向明確，基礎(chǔ)設(shè)施配套完善，發(fā)展初具規(guī)模的，要給予大力扶持;對(duì)定位不清，基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法配置到位、不具備開(kāi)發(fā)條件、名存實(shí)亡的園區(qū)，建議予以撤銷，并通過(guò)簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)的方式，加強(qiáng)企業(yè)管理。可實(shí)行承包經(jīng)營(yíng)、代理經(jīng)營(yíng)、委托開(kāi)發(fā)等合理機(jī)制。制定園區(qū)內(nèi)詳細(xì)功能規(guī)劃，并在實(shí)施中嚴(yán)格按規(guī)劃執(zhí)行。這樣的平臺(tái)，有助于招商引資企業(yè)和退城入園企業(yè)的落戶率，也為企業(yè)營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。各園區(qū)管委會(huì)視情況建立環(huán)保工作機(jī)構(gòu)或落實(shí)專職人員，切實(shí)抓好園區(qū)環(huán)保管理工作。

(二)陜西政府文化管理流程再造

調(diào)整文化管理部門的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，組建“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三位一體的組織機(jī)構(gòu)，構(gòu)建“一站式”服務(wù)模式，提升陜西政府文化管理效能。

組建“三位一體”的組織機(jī)構(gòu)，扎實(shí)開(kāi)展文化管理流程再造活動(dòng)，以高效、規(guī)范的模式指導(dǎo)文化管理。如何按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督制約的改革思路，重構(gòu)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府的運(yùn)行機(jī)制，為監(jiān)督的權(quán)力提供保障?！叭灰惑w”組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部，機(jī)構(gòu)的功能要進(jìn)行分化，在部門與部門之間，抽調(diào)人員組成決策委員會(huì)行使決策權(quán)，委員會(huì)成員基本上是級(jí)別平等，集體決策體現(xiàn)人人平等。各部門抽調(diào)人員組成執(zhí)行委員會(huì)行使執(zhí)行權(quán)，實(shí)行人員輪流負(fù)責(zé)制，執(zhí)行部門內(nèi)部也可以引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行彈性管理。監(jiān)督權(quán)統(tǒng)歸“三位一體”機(jī)構(gòu)管理，監(jiān)督權(quán)整體外移，在社會(huì)人士中抽調(diào)高層次人才專門行使監(jiān)督權(quán)。

“一站式”服務(wù)模式要求緊緊圍繞文化管理中心工作，以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，以調(diào)整結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，簡(jiǎn)化操作流程，內(nèi)部運(yùn)作，方便辦事，提高效率。設(shè)立文化調(diào)研辦公室，研究制定文化事業(yè)發(fā)展年度規(guī)劃，組織監(jiān)督實(shí)施文化法規(guī)和規(guī)章，組織、協(xié)調(diào)、檢查督促機(jī)關(guān)政務(wù)，制定機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)章制度和年度工作計(jì)劃;設(shè)立文化產(chǎn)品生產(chǎn)服務(wù)辦公室，負(fù)責(zé)文化產(chǎn)品生產(chǎn)與服務(wù)的展開(kāi)，開(kāi)展培訓(xùn)、生產(chǎn)、審查等業(yè)務(wù)，積極制定有關(guān)文化產(chǎn)品生產(chǎn)方面的規(guī)定，引導(dǎo)文化企業(yè)加快創(chuàng)新發(fā)展文化產(chǎn)品，積極挖掘省內(nèi)創(chuàng)意文化產(chǎn)品和服務(wù);設(shè)立文化市場(chǎng)管理辦公室，負(fù)責(zé)文化市場(chǎng)的培育、規(guī)劃、布局及文化市場(chǎng)法律法規(guī)培訓(xùn)、宣傳和貫徹，管理文化產(chǎn)品和營(yíng)業(yè)性演出、文化娛樂(lè)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，向有關(guān)部門提出完善法律法規(guī)的建議，對(duì)文化經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為進(jìn)行監(jiān)督、檢查，保護(hù)合法經(jīng)營(yíng)，指導(dǎo)文化市場(chǎng)稽查工作。

(三)陜西文化建設(shè)投融資體制深度改革

通過(guò)轉(zhuǎn)變財(cái)政投入方式、完善投融資政策和政府服務(wù)外包途徑，改變政府直接投資文化發(fā)展的傳統(tǒng)格局。

政府出資，吸引社會(huì)資本投資參股，設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金，推行“項(xiàng)目融資+貸款貼息”雙重支持，推動(dòng)多元主體投資。以政府撥款為帶動(dòng)，設(shè)立陜西省“文化產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金”，采取無(wú)償資助、貸款貼息等方式引導(dǎo)社會(huì)資本的投資方向;建立陜西省“重大文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目招標(biāo)處”，負(fù)責(zé)大型文化項(xiàng)目的招投標(biāo)，吸納優(yōu)良的社會(huì)財(cái)團(tuán)投入;設(shè)立區(qū)域內(nèi)“文化發(fā)展協(xié)調(diào)基金”，發(fā)展各門類文化產(chǎn)業(yè)基金組織，鼓勵(lì)文化投資公司等的資金融入。健全文化資產(chǎn)評(píng)估信貸體系，完善金融機(jī)構(gòu)服務(wù)，開(kāi)發(fā)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，擴(kuò)大融資。建立“無(wú)形資產(chǎn)評(píng)估中心”，對(duì)文化企業(yè)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、品牌價(jià)值進(jìn)行分析評(píng)定，并頒發(fā)資產(chǎn)認(rèn)定證書(shū)，協(xié)助金融機(jī)構(gòu)研究制定“無(wú)形資產(chǎn)質(zhì)押擔(dān)保辦法”，對(duì)于處于成熟期、經(jīng)營(yíng)規(guī)模穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)效益好的文化企業(yè)優(yōu)先給予信貸支持，對(duì)于中下游企業(yè)，支持開(kāi)展并購(gòu)融資;擴(kuò)大企業(yè)直接融資規(guī)模，推動(dòng)有條件的企業(yè)通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券、股票等方式上市融資，支持符合條件的大型企業(yè)發(fā)行企業(yè)債、集合債和公司債等方式融資，鼓勵(lì)中小企業(yè)在中債信用增進(jìn)投資股份有限公司的幫助下發(fā)行短期融資券、中期票據(jù)和集合票據(jù)。健全風(fēng)險(xiǎn)投資保障機(jī)制，設(shè)立“文化融資擔(dān)保中介所”，幫助分擔(dān)企業(yè)融資風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司探索開(kāi)展信用保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，推動(dòng)保險(xiǎn)產(chǎn)品、服務(wù)方式創(chuàng)新，完善產(chǎn)權(quán)交易所投融資服務(wù)功能建設(shè)，推進(jìn)知識(shí)產(chǎn)品融資的一站式服務(wù)。加快形成政府、個(gè)人、企業(yè)各類主體協(xié)同發(fā)展，多種投融資方式并存的新型投融資機(jī)制。

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