突發(fā)事件發(fā)生后，首要任務(wù)是迅速確定應(yīng)急指揮主體，即成立應(yīng)急委員會或應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，建立一個縱橫結(jié)合的應(yīng)急聯(lián)動指揮中心。靈活地調(diào)動各級地方政府資源、社會資源和民間資源，快速傳達突發(fā)事件應(yīng)急處置指令，將不同部門的力量整合起來，發(fā)揮專業(yè)救助隊伍的優(yōu)勢。

在我國，應(yīng)急指揮機構(gòu)由人民政府主要負責(zé)人、相關(guān)部門負責(zé)人、駐當?shù)刂袊嗣窠夥跑姾椭袊嗣裎溲b警察部隊有關(guān)負責(zé)人組成，其辦事機構(gòu)是縣級以上地方人民政府設(shè)立的應(yīng)急辦公室。在中央，國務(wù)院是應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān);在地方，地方各級政府是本級行政區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，負責(zé)本行政區(qū)域各類突發(fā)事件應(yīng)急管理工作。隨著事件規(guī)模的擴大升級，政府管理層級會從原有位置逐步向上移動，直至上升到中央政府層面。政府的行政級別越高，處置突發(fā)事件的能力就越強，對應(yīng)處理的突發(fā)事件嚴重程度也就越高。

(一)重大和特別重大突發(fā)事件與國務(wù)院對口主管部門

在我國，國務(wù)院是國家應(yīng)對突發(fā)事件的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各類突發(fā)事件的預(yù)防和處置工作。在國務(wù)院中設(shè)有國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會、中國國際減災(zāi)委員會等組成領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，負責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)相關(guān)領(lǐng)域突發(fā)公共事件的管理。

我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第八條第一款規(guī)定了國務(wù)院履行突發(fā)事件應(yīng)對職責(zé)的工作機制，即“國務(wù)院在總理領(lǐng)導(dǎo)下研究、決定和部署特別重大突發(fā)事件的應(yīng)對工作;根據(jù)實際需要，設(shè)立國家突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)，負責(zé)突發(fā)事件應(yīng)對工作;必要時，國務(wù)院可以派出工作組指導(dǎo)有關(guān)工作?！?/p>

遇到重大突發(fā)事件時，國務(wù)院根據(jù)實際需要決定啟動非常設(shè)指揮機構(gòu)，或者設(shè)立專門性或綜合性的應(yīng)急指揮機構(gòu)。由國務(wù)院分管領(lǐng)導(dǎo)任總指揮，國務(wù)院對口主管部門參加，統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)各部門、各地區(qū)的應(yīng)急處置工作。例如，在2003年發(fā)生“非典”疫情時，在2004年發(fā)生高致病性禽流感疫情時，國務(wù)院都成立了臨時指揮機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國防控疫情工作。在《防震減災(zāi)法》《防洪法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)中，都明確了國務(wù)院對口主管部門處理突發(fā)事件的類別，規(guī)定了主管部門所應(yīng)承擔的管理責(zé)任。

由國務(wù)院相應(yīng)的行政職能部門對口管理的方式，體現(xiàn)了我國傳統(tǒng)的“以條為主”的應(yīng)急管理體制，如圖5-1所示。對于特別重大的突發(fā)性自然災(zāi)害事件，我國有承擔抗洪救災(zāi)職責(zé)的防汛指揮部;對于特別重大的災(zāi)難事故，我國有抗震救災(zāi)指揮部、核事故應(yīng)急機構(gòu)、防火總指揮部;對于特別重大的突發(fā)傳染病事件，有政府衛(wèi)生行政部門、全國突發(fā)事件應(yīng)急指揮部;對于影響社會安全的特別重大突發(fā)事件，有國家公安部;對于經(jīng)濟方面的特別重大突發(fā)事件，則有中國人民銀行、國務(wù)院銀行監(jiān)督管理機構(gòu)。這種“以條為主”的分行業(yè)、分部門、分災(zāi)種的分散型應(yīng)急管理體制，發(fā)揮了專業(yè)優(yōu)勢，可以有效地領(lǐng)導(dǎo)和指揮有關(guān)突發(fā)事件的應(yīng)對工作;同時，國務(wù)院副總理、國務(wù)委員根據(jù)業(yè)務(wù)分工在國家應(yīng)急機構(gòu)中兼任職務(wù)，可以負責(zé)相關(guān)類別的突發(fā)事件應(yīng)急管理、協(xié)調(diào)一些特別重大突發(fā)事件的應(yīng)對工作。

表5-1 重大和特別重大突發(fā)事件與國務(wù)院對口主管部門對應(yīng)表

(二)各級政府及其職能部門

一般嚴重和較為嚴重的突發(fā)事件由縣和市級人民政府領(lǐng)導(dǎo)。對于專業(yè)性、技術(shù)性強的突發(fā)事件，如突發(fā)公共衛(wèi)生事件，以上級人民政府的職能部門為主要處置機關(guān)，下級人民政府積極配合和指導(dǎo);對于專業(yè)性、技術(shù)性不強的突發(fā)事件，如突發(fā)社會安全事件，則以人民政府作為領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，人民政府的職能部門積極配合和協(xié)助。

依據(jù)突發(fā)公共事件的等級差異，即特別嚴重(I級)、嚴重(II級)、較嚴重(III級)和一般嚴重(IV級)四級，依次用紅色、橙色、黃色和藍色進行預(yù)警和分級管理。根據(jù)“重心下移”的分級管理原則，特別嚴重、嚴重、較嚴重和一般嚴重突發(fā)公共事件，分別由發(fā)生地省級、市級和縣級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)應(yīng)急處置工作。涉及跨省自治區(qū)、直轄市、跨部門或多領(lǐng)域的突發(fā)事件，由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院職能部門具體實施。

(1)一般嚴重(IV級)突發(fā)公共事件，表示其影響局限在社區(qū)和基層范圍之內(nèi)，可被縣級政府所控制。

(2)較嚴重(III級)突發(fā)公共事件，表示后果嚴重，影響范圍大，發(fā)生在一個縣以內(nèi)或是波及兩個縣以上，超出縣級政府應(yīng)對能力，需要動用市有關(guān)部門力量方可控制。

(3)嚴重(II級)突發(fā)公共事件，表示其規(guī)模大，后果特別嚴重，發(fā)生在一個市以內(nèi)或是波及兩個市以上，需要動用省級有關(guān)部門力量方可控制。

(4)特別嚴重(I級)突發(fā)公共事件，表示其規(guī)模極大，后果極其嚴重，其影響超出本省范圍，需要動用全省的力量甚至請求中央政府增援和協(xié)助方可控制，其應(yīng)急處置工作由發(fā)生地省級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，必要時(超出地方處理能力范圍或者影響全國的)由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)應(yīng)急處置工作[2]。

(三)應(yīng)急處理的四大模式

按照業(yè)務(wù)機制劃分，城市突發(fā)事件應(yīng)急處理有四種模式，即集權(quán)模式、授權(quán)模式、代理模式和協(xié)同模式[3]。

1.集權(quán)模式

集權(quán)模式的特征是政府牽頭、集中管理。由市政府成立專門的城市應(yīng)急指揮中心，作為政府的一個組成部門，有專門的編制和預(yù)算。該中心將公安、消防、醫(yī)療等專項應(yīng)急職能統(tǒng)一納入進來，代表政府全權(quán)行使應(yīng)急指揮大權(quán)。在處理緊急事件時，有權(quán)調(diào)動政府的任何部門。這種模式存在的最大問題是跨部門間的資源整合難度較大。目前，除南京外，國內(nèi)尚無其他城市完全照搬此模式建設(shè)突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)。

2.授權(quán)模式

市政府利用現(xiàn)有的應(yīng)急指揮基礎(chǔ)資源，將應(yīng)急聯(lián)動的指揮權(quán)授權(quán)給公安，以公安為基礎(chǔ)，協(xié)同其他聯(lián)動部門共同出警。在緊急情況下，公安代表政府調(diào)動各部門聯(lián)合行動，并協(xié)調(diào)和監(jiān)督緊急事務(wù)的處理。處理重大公共突發(fā)事件時，則由市政府出面成立應(yīng)急小組協(xié)調(diào)各部門。該系統(tǒng)由于保持了現(xiàn)有各個行政部門體系，建設(shè)投資小，被國內(nèi)大部分大城市所采用。比如廣州、上海等都已形成了一套比較成熟的應(yīng)急聯(lián)動指揮系統(tǒng)。

不過，在實際發(fā)生特大突發(fā)事件時，往往只有政府最高決策機構(gòu)才能指揮協(xié)調(diào)各職能部門進行應(yīng)急響應(yīng)。因此，授權(quán)模式只能作為我國應(yīng)急指揮系統(tǒng)的一種過渡模式存在。

3.代理模式

代理模式即政府成立統(tǒng)一的接警中心或呼叫中心，負責(zé)接聽城市的應(yīng)急呼叫，根據(jù)呼叫的性質(zhì)，將接警記錄分配給一個或多個部門去處理，并根據(jù)各部門處理情況反饋給報警人。代理模式以北京為典型代表，該模式適合于那些應(yīng)急部門相對獨立但部門本身體系完整而龐大，應(yīng)急反應(yīng)機制高度發(fā)達和成熟的情況。盡管代理模式由政府牽頭，統(tǒng)一了緊急呼叫的入口，但還不是真正意義上的聯(lián)動應(yīng)急指揮系統(tǒng)。

4.協(xié)同模式

協(xié)同模式適合于那些中小型城市，政府對行政體制調(diào)整沒有太多的權(quán)力，現(xiàn)階段也很難保證大量資源來重構(gòu)應(yīng)急指揮體系。多個不同類型、不同層次的指揮中心和執(zhí)行機構(gòu)通過網(wǎng)絡(luò)組合起來，按照約定的流程分工協(xié)作，聯(lián)合指揮、聯(lián)合行動。協(xié)同模式一般由一個政府指揮中心、多個部門指揮中心和更多基層遠程協(xié)同終端構(gòu)成，政府和部門之間的信息互聯(lián)互通，政府可以查看到應(yīng)急事件的處理情況，各個部門之間也可互通應(yīng)急數(shù)據(jù)。

但是當突發(fā)事件發(fā)生時，只有應(yīng)急數(shù)據(jù)的共享還是遠遠不夠的，還必須為決策準備許多歷史參考和分析模型。另外，由于各種專業(yè)數(shù)據(jù)由各個專業(yè)職能部門分別保存，某些敏感數(shù)據(jù)還存在保密問題。顯然，簡單的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通在突發(fā)事件應(yīng)急指揮的實際操作中存在不少難題。如何在信息安全的前提下，保證向應(yīng)急指揮系統(tǒng)提供足夠的有效數(shù)據(jù)和輔助決策支持，是該模式需要進一步在實踐中解決的問題。

上述四種突發(fā)事件應(yīng)急指揮模式分別適用于不同的實際情況，沒有絕對的優(yōu)劣之分，都應(yīng)該作為建立系統(tǒng)完善的城市突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)的必要參考。

應(yīng)急處理是針對一旦應(yīng)急預(yù)警不能發(fā)揮作用，那么就得做好積極的準備應(yīng)對危機，降低突發(fā)事件的危害。政府出于本能，面對突發(fā)事件都會采取對策。但是，使突發(fā)事件變成災(zāi)難不在于社會有沒有對策，而在于有沒有正確的對策。不同地區(qū)的政府所面臨的危機各不相同，不可能存在一個放之四海皆準的、模式化的處理程序，但一些基本的危機處理原則具有共性，并為實踐所證實是極其有效的。因此，了解和掌握這些原則，以便融會貫通，指導(dǎo)實踐還是有重要意義的。