(一)美國

美國應(yīng)急管理系統(tǒng)的特征是:“行政首長領(lǐng)導(dǎo)，中央?yún)f(xié)調(diào)，地方負(fù)責(zé)，動態(tài)性強，法制化程度較高。[1]”以總統(tǒng)為核心，總統(tǒng)可以召開國家安全委員會(國家安全委員會是美國國家層面的多機構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)合體，日常工作由總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理負(fù)責(zé))討論危機形勢，也可以組成高層工作班子幫助總統(tǒng)做出最適當(dāng)?shù)臎Q定。處理危機的高層工作班子通常由副總統(tǒng)、國務(wù)卿、總統(tǒng)國家安全事務(wù)顧問、國防部長、參謀長聯(lián)席會議主席、中央情報局長、財政部長等組成。

在公共危機管理的組織框架中，所有機關(guān)的角色和職責(zé)都以制度化的形式得到確認(rèn)。美國政府采用功能性的方法，整合聯(lián)邦部門和機構(gòu)以及美國紅十字會的能力形成15個“應(yīng)急支持功能”，對應(yīng)每個功能都制定了協(xié)調(diào)機構(gòu)、牽頭機構(gòu)和支持機構(gòu)，以有效提供支持、資源和服務(wù)。協(xié)調(diào)機構(gòu)負(fù)責(zé)事前策劃，與牽頭機構(gòu)、支持機構(gòu)保持聯(lián)系，并定期組織召開本功能相關(guān)機構(gòu)的協(xié)調(diào)會;牽頭機構(gòu)作為功能的執(zhí)行主體，負(fù)責(zé)提供人員，并盡可能獲取足夠的應(yīng)急資源;支持機構(gòu)應(yīng)牽頭機構(gòu)要求，提供人員、裝備、技術(shù)和信息方面的支持。在美國專門負(fù)責(zé)危機應(yīng)對的是國土安全部，它是在“9·11”后由聯(lián)邦危機管理局并入而形成的。它統(tǒng)籌指揮協(xié)調(diào)22個機構(gòu)，如司法部的移民規(guī)劃局、交通部的交通安全局、農(nóng)業(yè)部的動植物檢疫局、司法部的國內(nèi)防備廳以及聯(lián)邦危機管理局等。它們既獨立分工，又相互合作，共同構(gòu)成保衛(wèi)美國國土安全和實施危機管理的統(tǒng)一整體，具體包括四大業(yè)務(wù)分部:邊境與交通安全分部、應(yīng)急準(zhǔn)備與應(yīng)對分部、信息分析與基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)分部以及科學(xué)技術(shù)分部。

美國在聯(lián)邦層次設(shè)國土安全部，國土安全部整合了8個聯(lián)邦部門的22個機關(guān)，有近18萬名的編制人員。國土安全部下設(shè)聯(lián)邦應(yīng)急管理署(FEMA)，配合州政府應(yīng)急服務(wù)辦公室以及地方(縣、市)政府的緊急運作中心，它是美國聯(lián)邦政府應(yīng)急救援的最高行政部門。聯(lián)邦應(yīng)急管理署(FEMA)雖已并入國土安全部，但仍可作為直接向總統(tǒng)報告、專門負(fù)責(zé)重特大災(zāi)害應(yīng)急的聯(lián)邦政府機構(gòu)存在，職能得到進(jìn)一步加強，局長繼續(xù)由總統(tǒng)任命?！奥?lián)邦反應(yīng)計劃”規(guī)定，州和地方政府負(fù)有處理危機的主要責(zé)任，聯(lián)邦政府只是在超出州和地方的處理能力時，提供補充性的幫助。當(dāng)災(zāi)難變?yōu)榭鐓^(qū)域時，F(xiàn)EMA就成為所有應(yīng)急主體的協(xié)調(diào)機構(gòu)，負(fù)責(zé)全面協(xié)調(diào)。FEMA下設(shè)十個區(qū)域分局，針對本區(qū)域災(zāi)害特點協(xié)調(diào)相關(guān)州具體應(yīng)急事務(wù)。

圖7-2 美國的應(yīng)急管理機構(gòu)設(shè)置

在地方政府層面，州政府一般設(shè)有州長直接領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)急辦公機構(gòu)。國家以立法形式要求各州、縣、市設(shè)有緊急事務(wù)管理機構(gòu)，每個部門或單位都指定具體人員負(fù)責(zé)，而且持證上崗，充分保證下情上達(dá)。對緊急事務(wù)響應(yīng)負(fù)有重要責(zé)任的州級緊急事務(wù)管理辦公室在災(zāi)難期間是本州的協(xié)調(diào)指揮機構(gòu)，一旦災(zāi)難發(fā)生，州級緊急事務(wù)行動開始工作，州長動員并部署本州的工作人員、設(shè)備及其他資源到災(zāi)區(qū)以支持地方政府。當(dāng)災(zāi)難的嚴(yán)重性超出地方處理能力時，州可以請求總統(tǒng)與聯(lián)邦支援。經(jīng)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署評估鑒定后，由總統(tǒng)宣布為國家級災(zāi)難，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署就災(zāi)情狀況做出決策，編組聯(lián)邦救援隊，協(xié)調(diào)部門，提供救災(zāi)資源，并隨時通告大眾災(zāi)情變化，同時，規(guī)劃并修正未來防災(zāi)方向及策略。美國社會的自治化程度很高，幾乎每個社區(qū)在危機發(fā)生時都會成立社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)小組，在第一時間自救和互助互救。

FEMA的總部中設(shè)有應(yīng)急指揮中心，在重大災(zāi)害發(fā)生時，根據(jù)聯(lián)邦應(yīng)急反應(yīng)計劃，有關(guān)的部委將迅速派出負(fù)責(zé)人和高級別專家到應(yīng)急指揮中心工作。美國聯(lián)邦、地區(qū)、州、縣、市一般都把應(yīng)急指揮中心理解為應(yīng)急設(shè)施，平時由綜合性應(yīng)急管理機構(gòu)負(fù)責(zé)管理和維護(hù)，不配備專職人員，不負(fù)責(zé)處理普通公眾的報警、求助電話，僅作為災(zāi)害應(yīng)急過程中地方政府官員協(xié)商、協(xié)調(diào)應(yīng)急救援活動的場所。

除了各級政府的應(yīng)急管理機構(gòu)，在美國的應(yīng)急管理過程中，民間組織發(fā)揮了非常重要的作用。據(jù)報道，美國一共擁有超過160萬個非營利性民間組織，其中包括73萬個慈善組織、12萬個社會福利組織和35萬個宗教組織。在組織發(fā)放食品和飲用水的過程中，紅十字會和宗教團(tuán)體發(fā)揮了重要作用。

(二)日本

日本應(yīng)急管理系統(tǒng)的特征是“行政首腦指揮，綜合機構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，中央會議制定對策，地方政府具體實施。[2]”

日本的應(yīng)急管理系統(tǒng)分為中央、都道府縣和市町村三級。各級政府在平時召開災(zāi)害應(yīng)對會議，在災(zāi)害發(fā)生時，成立相應(yīng)的災(zāi)害對策本部(相當(dāng)于我國的總指揮部)。日本政府應(yīng)急管理系統(tǒng)是以內(nèi)閣首相為最高指揮官，內(nèi)閣官房(相當(dāng)于我國的國務(wù)院辦公廳)為中樞，通過安全保障會議(主要負(fù)責(zé)處理事關(guān)國防政策基本方針和防衛(wèi)大綱、調(diào)整軍工產(chǎn)業(yè)、確定防衛(wèi)出動與否及決定其他有關(guān)國防的重要問題)、閣僚會議(由首相在關(guān)系國民生命財產(chǎn)重大事件和緊急情況發(fā)生時召集)、內(nèi)閣會議、中央防災(zāi)會議(其主席為首相，主要職能是制定《防災(zāi)基本計劃》《地區(qū)防災(zāi)計劃》并推動其實施)、緊急召集對策小組等決策機構(gòu)制定危機對策，由警察廳、防衛(wèi)廳、海上保安廳、消防廳等各省廳、部門根據(jù)具體情況予以配合的組織體系。日本的防災(zāi)會議和防災(zāi)會議協(xié)調(diào)會是應(yīng)急管理協(xié)調(diào)聯(lián)動的有效方式，統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌各項防災(zāi)事宜。

為了強化內(nèi)閣府危機管理的中樞決策功能和協(xié)調(diào)功能，1998年4月，日本政府在內(nèi)閣官房新增了“內(nèi)閣危機管理監(jiān)”，內(nèi)閣官房副長官為“內(nèi)閣危機管理總監(jiān)”，并于2002年4月設(shè)立了“官邸危機管理中心”。該中心裝備了最先進(jìn)的聯(lián)網(wǎng)式多功能通信系統(tǒng)，特別是當(dāng)發(fā)生大規(guī)模地震、恐怖活動以及核事故等威脅國家安全的緊急事態(tài)時，這里將成為分析處理危機信息、召開緊急災(zāi)害對策本部會議以及政府做出最后決策的場所。

在危機管理體系中，日本政府根據(jù)不同的危機類別，啟動不同的危機管理部門。在自然災(zāi)害的危機管理中，中央防災(zāi)會議作用凸顯。以首相為主席的中央防災(zāi)會議負(fù)責(zé)應(yīng)對全國的自然災(zāi)害，其成員除首相和負(fù)責(zé)防災(zāi)的國土交通大臣之外，還有其他內(nèi)閣成員以及公共機構(gòu)的負(fù)責(zé)人等。而且，政府還設(shè)立了緊急召集對策小組，它是防止發(fā)生大規(guī)模自然災(zāi)害時指揮人員不到崗，出現(xiàn)混亂局面所設(shè)的。一旦發(fā)生重大災(zāi)害，除了日本自衛(wèi)隊可以投入救援外，日本各都道府縣警察總部都設(shè)有大范圍緊急救援隊，總?cè)藬?shù)約4000人，日本各市町村都設(shè)有消防總部和消防團(tuán)，災(zāi)害緊急消防救援隊全國共有2210支，人數(shù)約為31000人[3]。

(三)俄羅斯

俄羅斯應(yīng)急管理系統(tǒng)的總體特征是“總統(tǒng)為核心，聯(lián)席會議為平臺，相應(yīng)部門為主力”[4]。俄羅斯總統(tǒng)比美國總統(tǒng)擁有更廣泛的權(quán)力，它不僅是國家元首與軍隊統(tǒng)帥，還掌握著廣泛的行政權(quán)和立法權(quán)?！按蟀踩笔侵付砹_斯設(shè)有專司國家安全戰(zhàn)略的重要機構(gòu)——俄羅斯聯(lián)邦安全會議。它是常設(shè)機構(gòu)，由聯(lián)邦總統(tǒng)擔(dān)任會議主席，由聯(lián)邦總統(tǒng)直接任命的會議秘書向總統(tǒng)負(fù)責(zé)。作為俄羅斯公共危機管理的中樞機構(gòu)，俄羅斯聯(lián)邦安全會議同時也是俄羅斯國家安全決策的最高機構(gòu)。在危機狀態(tài)下，俄羅斯聯(lián)邦安全會議運用“緊急決策機制”。當(dāng)遇到特殊危機事件時，除常設(shè)危機管理機構(gòu)外，俄羅斯聯(lián)邦安全會議還會成立臨時性機構(gòu)負(fù)責(zé)專門處理特殊危機事件。俄羅斯聯(lián)邦會議常委包括總統(tǒng)、總理、會議秘書、聯(lián)邦安全局長、國防部長和外長，其他各部門首長則作為俄羅斯聯(lián)邦安全會議委員。

俄羅斯政府執(zhí)行危機管理的專門機構(gòu)是“民防、緊急狀態(tài)和消除自然災(zāi)害后果部”(簡稱為“緊急情況部”)，負(fù)責(zé)俄羅斯的民防事業(yè)和發(fā)生緊急情況時向受害者提供緊急救助。緊急情況部下轄聯(lián)邦緊急狀態(tài)行動指揮中心，該中心內(nèi)設(shè)民防與災(zāi)害管理研究所和救援培訓(xùn)中心，并分設(shè)八個區(qū)域緊急狀態(tài)行動指揮中心及八支專業(yè)救援隊伍，救援隊伍建設(shè)實現(xiàn)了救援力量主體的專職化、專業(yè)化和軍事化。緊急情況部的統(tǒng)一信息網(wǎng)可以自動接收來自聯(lián)邦、各地區(qū)和各聯(lián)邦部委的信息，并與總統(tǒng)辦公廳、聯(lián)邦政府和其他高層國際機構(gòu)相互協(xié)作。通常，緊急情況的信息上呈到總統(tǒng)，總統(tǒng)召開聯(lián)邦安全會議制定決策，應(yīng)急行動部門執(zhí)行決策，投入緊急事件應(yīng)對。緊急情況部的監(jiān)測和預(yù)測機構(gòu)，負(fù)責(zé)對可能發(fā)生的緊急情況進(jìn)行預(yù)測并采取預(yù)防措施。緊急情況部的緊急情況保險公司，還可在發(fā)生緊急情況時向國民提供保險服務(wù)。

俄羅斯緊急情況部屬于聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機構(gòu)。其主要任務(wù)是制定和落實國家在民防和應(yīng)對突發(fā)事件方面的政策，向國民宣傳并教育國民如何處理緊急情況，在發(fā)生緊急情況時向受災(zāi)者提供緊急救助。其處理緊急情況包括人為因素、技術(shù)因素和自然原因?qū)е碌臑?zāi)難。俄羅斯緊急情況部下設(shè)災(zāi)難監(jiān)測和預(yù)防局、居民與領(lǐng)土保護(hù)局、防災(zāi)部隊局、消除放射性及其他災(zāi)難后果局、科技管理局、國際合作局以及緊急情況保險公司等。

俄羅斯危機處理的基本流程是:總統(tǒng)和安全會議是危機處理的中樞指揮系統(tǒng)，俄羅斯國防部、聯(lián)邦安全局、對外情報局、緊急情況部等強力部門既是危機處理支援保障系統(tǒng)的主要構(gòu)成部分，也是危機管理信息管理系統(tǒng)的重要組成部分。強力部門在危機處理過程中既要負(fù)責(zé)進(jìn)行情報搜集與上呈，又要執(zhí)行中樞指揮系統(tǒng)做出的決策。這樣的流程隨著危機的具體局勢差異而有所不同。