第二節(jié)　我國信息立法概述

20世紀(jì)90年代以來，信息化就已經(jīng)成為全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最主要特征，信息社會(huì)成為人類社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)和前進(jìn)的方向。人類社會(huì)的信息化轉(zhuǎn)型深刻地改變了人類社會(huì)的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和人類社會(huì)的整體結(jié)構(gòu)以及人類生活的方方面面。雖然這些改變帶來了一些社會(huì)的動(dòng)蕩和無序，但它切實(shí)地促進(jìn)了社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，因此全球各國都在積極推動(dòng)社會(huì)信息化工作。發(fā)達(dá)國家信息化發(fā)展目標(biāo)已經(jīng)十分清晰而具體，正表現(xiàn)出向信息社會(huì)轉(zhuǎn)型的大趨向；越來越多的發(fā)展中國家也主動(dòng)推動(dòng)本國社會(huì)信息化，迎接信息化挑戰(zhàn)，迎接世界信息技術(shù)革命和信息化發(fā)展帶來的新機(jī)遇，力爭跟上時(shí)代潮流。^[9]于是，全球信息立法拉開了帷幕。

一、我國信息立法的必要性

我國進(jìn)行信息立法的必要性主要表現(xiàn)為如下兩點(diǎn)。

第一，完善信息化立法是加快信息化進(jìn)程的需要。社會(huì)信息化轉(zhuǎn)型，使得信息立法成為必然。在社會(huì)信息化轉(zhuǎn)型過程之中，人們的行為也越來越多地“遷移”到網(wǎng)絡(luò)之上，信息已經(jīng)逐步成為社會(huì)最為重要的資源，這些根本性的變化引發(fā)的新問題亟須立法予以調(diào)整和規(guī)范。在社會(huì)信息化轉(zhuǎn)型過程中發(fā)生的一系列新的社會(huì)問題，如信息產(chǎn)業(yè)的壟斷與競爭、信息市場秩序混亂、計(jì)算機(jī)犯罪泛濫、網(wǎng)上知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、個(gè)人信息泄漏等，靠傳統(tǒng)的法律體系是不能完全解決的，必須借助于新的法律來加以規(guī)范，這就是信息法。

第二，完善信息化立法是健全國家法律體系的需要。社會(huì)信息化轉(zhuǎn)型，改變了各國的法律體系，在傳統(tǒng)的法律體系之內(nèi)，成長了一個(gè)新的部分——信息法。加強(qiáng)信息立法，不但是保障信息化工作的需要，而且是完善法律體系的需要。

綜上，加快完善信息立法，對推進(jìn)我國信息化建設(shè)有著重要的歷史作用。當(dāng)前擺在我們面前的任務(wù)是，加強(qiáng)前瞻性的研究，加快信息化立法，運(yùn)用各種法律手段和法律措施，促進(jìn)信息共享，保障信息安全，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，促進(jìn)中國社會(huì)信息化轉(zhuǎn)型的順利實(shí)現(xiàn)。

二、我國信息立法現(xiàn)狀之檢討

我國的信息立法實(shí)踐活動(dòng)起步于20世紀(jì)80年代初。20世紀(jì)80年代之初，公安部成立計(jì)算機(jī)安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的同時(shí)，就已著手制定有關(guān)計(jì)算機(jī)安全方面的法規(guī)。中國率先制定的信息法是20世紀(jì)80年代末的《中華人民共和國保守國家秘密法》，該法對信息保密這一事關(guān)國家信息安全的重大問題作出了規(guī)定。此后，公安部制定了《計(jì)算機(jī)病毒控制規(guī)定（草案）》。這一時(shí)期，國家法律體系中調(diào)整有關(guān)信息關(guān)系的法律法規(guī)明顯增多。20世紀(jì)90年代之后，我國的信息立法進(jìn)入了加速發(fā)展時(shí)期。到目前為止，國家立法機(jī)關(guān)和中央人民政府各部門在信息方面的法律、法規(guī)已經(jīng)廣泛涉及信息網(wǎng)絡(luò)管理、信息安全、電子商務(wù)、信息公開等方方面面，同時(shí)地方立法機(jī)關(guān)也制定了大量的地方信息法規(guī)。

在信息與知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面，2006年7月1日《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》開始實(shí)施，使得知識產(chǎn)權(quán)立法逐步趨于完善；信息網(wǎng)絡(luò)管理方面，從1996年《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》《中國公用計(jì)算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)國際聯(lián)網(wǎng)管理辦法》，到2000年的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》，再到2002年的《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營收場所管理?xiàng)l例》，信息網(wǎng)絡(luò)立法在不斷地豐富與完善；在信息立法和電子商務(wù)方面，我國已經(jīng)頒布了統(tǒng)一的電子商務(wù)立法——《電子簽名法》，并已于2005年4月1日實(shí)施。我國相關(guān)法律也紛紛響應(yīng)，如《專利法實(shí)施條例》為了適應(yīng)國際通行趨勢，已規(guī)定可以電子通信方式提出專利申請。在信息安全方面，我國已制定了《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》《計(jì)算機(jī)病毒防治管理辦法》等一系列法律，個(gè)人信息保護(hù)法案也在規(guī)劃制定之中；在信息公開方面，除了《電子出版物管理規(guī)定》《中華人民共和國電信條例》之外，《中華人民共和國政府信息公開條例》也于2007年1月通過。

與國外信息化進(jìn)程和立法相比，我國信息化工作和立法工作都處于初級階段和初級水平，我國的信息化立法不僅需要完善和發(fā)展，而且需要質(zhì)的飛躍和成熟理論的指導(dǎo)。我國目前的信息立法，系統(tǒng)性、獨(dú)立性和操作性都顯得不夠；已經(jīng)出臺的信息法規(guī)多為規(guī)章和條例，立法層次較低，這些“政出多頭”的規(guī)范性文件權(quán)威性較弱；雖然信息法規(guī)數(shù)量眾多，但從總體上看，對信息關(guān)系的調(diào)整仍有不少遺漏，并且信息立法質(zhì)量不高、交叉重復(fù)現(xiàn)象嚴(yán)重，法律規(guī)范相互沖突的現(xiàn)象也存在。

三、我國信息立法模式與路線

（一）信息立法模式之比較

世界各國有關(guān)信息化立法主要有兩種模式:第一是分散立法模式。采取這種立法模式的國家不制定信息基本法（綜合的信息化法律法規(guī)），而是針對急迫、突出的關(guān)鍵問題單獨(dú)立法。其優(yōu)勢是立竿見影，能及時(shí)解決社會(huì)信息化過程中的緊迫問題。美國已經(jīng)制定了大量的信息化方面的單行法律法規(guī)，如《信息自由法》《計(jì)算機(jī)欺詐和濫用法》《統(tǒng)一計(jì)算機(jī)信息交易法》等，但是始終未出臺信息基本法。目前，由于信息立法在全球剛剛起步，國際上各國立法表現(xiàn)出來的是分散立法的形式（但這并不等于各國終將采取分散立法模式，而放棄信息基本法的制定）。第二種模式是統(tǒng)一立法模式。采取這種立法模式的國家，一般先形成信息化立法的整體思路，出臺信息基本法，然后對各個(gè)具體問題制定單行規(guī)則。此種模式的代表是俄羅斯。1995年俄羅斯信息基本法規(guī)定，“在建立、收集、處理、存儲、保存、查找、傳播和向需求者提供文件信息的基礎(chǔ)上，組建和使用信息資源時(shí)；在建立和使用信息技術(shù)及其保障手段時(shí)；在保護(hù)信息、參與信息流程和信息化的主體的權(quán)益時(shí)”所發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系為調(diào)整對象^[10]，明確了信息資源利用、信息安全保障、信息主體權(quán)益保護(hù)、促進(jìn)信息化發(fā)展等內(nèi)容。俄羅斯信息、信息化和信息保護(hù)基本法，是全球信息立法的典范。

（二）我國信息立法模式和路線的選擇

1.我國信息基本法的制定

我國信息化立法起步比較晚，立法水平與國外存在很大差距，因此我們必須在認(rèn)清本國國情的基礎(chǔ)上，充分借鑒和吸收各國成功經(jīng)驗(yàn)，選擇恰當(dāng)?shù)牧⒎Ｊ?。我國?yīng)在揚(yáng)棄分散立法和統(tǒng)一立法模式的基礎(chǔ)上，確定適合于我國的信息立法模式。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)采取“基本法＋單行法”的統(tǒng)一立法模式。至今我國尚未出臺信息基本法，有關(guān)信息化法律體系是以頒布單行法規(guī)的形式逐步建立的。制定信息基本法的呼聲越來越高，曾有全國人大代表向大會(huì)提交議案，建議為信息化立法。提案代表周旭認(rèn)為，雖然我國已經(jīng)頒布了一系列關(guān)于信息化的法律法規(guī)，但與信息化和信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度相比，這些法律法規(guī)顯得滯后、不完善，特別是沒有國家法律層面的專門法律來引導(dǎo)信息化建設(shè)領(lǐng)域各種行為的調(diào)整規(guī)范，因此應(yīng)盡快制定《中華人民共和國信息化法》以促進(jìn)信息化的進(jìn)程。^[11]筆者贊同我國應(yīng)制定信息基本法的主張，這是對統(tǒng)一立法模式的合理借鑒。信息基本法的制定，意味著由國家針對信息化過程中形成的信息關(guān)系進(jìn)行全局性安排和調(diào)整，這種整體的立法模式不僅有利于從宏觀上統(tǒng)領(lǐng)和把握信息化的發(fā)展，而且和我國大陸法系傳統(tǒng)是一致的。

我國已經(jīng)出現(xiàn)了一系列地方性信息法規(guī)，如2004年7月30日湖南省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過的《湖南省信息化條例》就是我國首部省級地方性信息化綜合法規(guī)，條例對該省的信息化規(guī)劃與建設(shè)、信息技術(shù)推廣應(yīng)用、信息資源開發(fā)、信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展、信息安全保障和法律責(zé)任等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)范。該條例的出臺，為該省信息化和信息產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展提供了法律保障，從根本上解決了各級信息化主管部門有法可依、信息化主體有章可循、信息化重要工作有部門負(fù)責(zé)的問題，依法引導(dǎo)、規(guī)范、促進(jìn)了信息化和信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。自湖南之后，其他各省也都加快了制定信息化綜合法規(guī)的步伐，如天津于2007年9月12日頒布了《天津市信息化促進(jìn)條例》，2007年12月1日起施行的《北京信息化促進(jìn)條例》，這些法規(guī)的出臺對將來我國制定信息基本法必將產(chǎn)生積極影響。

2.我國信息單行法的制定

我國信息單行法應(yīng)由四個(gè)獨(dú)立的部門法構(gòu)成，它們分別是個(gè)人信息保護(hù)法、政府信息公開法、計(jì)算機(jī)信息交易法和信息安全法。

（1）個(gè)人信息保護(hù)法。信息法開端于個(gè)人信息保護(hù)法。個(gè)人信息保護(hù)法是以保護(hù)個(gè)人信息之上的人格利益為目的的領(lǐng)域法。迄今，個(gè)人信息保護(hù)法已有三十多年的歷史，早已發(fā)展出獨(dú)具自身特色的原則和制度體系，成為在融合民法和行政法的基礎(chǔ)上的一個(gè)新的研究領(lǐng)域和法律部門。

（2）政府信息公開法。近現(xiàn)代政府信息公開立法肇始于1766年瑞典《新聞自由法》，《新聞自由法》是針對新聞媒體的立法，通過立法賦予新聞媒體轉(zhuǎn)載公文的自由。如今世界已步入知識經(jīng)濟(jì)和信息時(shí)代，“信息”成為個(gè)體發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)前進(jìn)所不可缺少的資源，是社會(huì)組成成員與組織進(jìn)行活動(dòng)的基礎(chǔ)和動(dòng)力，是決定其發(fā)展與進(jìn)步的重要因素。公開政府信息為公眾所用已經(jīng)成為歷史發(fā)展的必然。我國已于2007年頒布《政府信息公開條例》，政府信息立法任務(wù)基本完成。

（3）信息財(cái)產(chǎn)法。信息財(cái)產(chǎn)法是確定信息財(cái)產(chǎn)權(quán)屬，構(gòu)建信息財(cái)產(chǎn)交易規(guī)則的法律規(guī)范。

1999年美國統(tǒng)一州法委員會(huì)推薦的《統(tǒng)一計(jì)算機(jī)信息交易法》（UCITA）使得信息財(cái)產(chǎn)法發(fā)展成為部門法。

（4）信息安全法。信息安全法以保護(hù)信息安全為目的，在信息法中占有舉足輕重的地位。信息安全法主要是指維護(hù)信息安全，防止利用互聯(lián)網(wǎng)實(shí)施各種犯罪活動(dòng)。從法律性質(zhì)上說，屬于傳統(tǒng)刑法的范疇。