(一)國外公共信息資源市場化運(yùn)作的基本做法

1.國外公共信息資源市場化運(yùn)作的發(fā)展歷程

在西方國家，公共信息資源的高價值和高效益早已成為共識，有專家估計，歐洲各國政府信息資源每年的商業(yè)價值可達(dá)680億歐元^[35]，公共信息資源的商業(yè)化運(yùn)作已經(jīng)成為一種跨行業(yè)經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)。

1983年，英國信息技術(shù)顧問委員會出版了《經(jīng)營信息》報告(Making Business of Information)，提出應(yīng)把公布政府擁有的信息作為刺激英國信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最重要的一步，即將政府擁有的部分可公開的信息以交易的方式提供給私營信息部門開發(fā)利用，表明政府信息資源的市場化開發(fā)利用已經(jīng)得到認(rèn)可。此后，英國政府先后出臺了一系列政策，旨在逐步減少對公共信息機(jī)構(gòu)的財政支持，促使市場機(jī)制穩(wěn)步跨入公共信息管理領(lǐng)域。如1999年出版的政府信息自由白皮書《王冠版權(quán)的未來管理》緒論指出:“需要區(qū)分根據(jù)信息自由法披露信息以及隨后的信息利用和二次利用之間的區(qū)別，在信息自由法中，王冠版權(quán)大部分仍被保留?！?sup>[36]根據(jù)這一規(guī)定，可以免費(fèi)公開的政府信息并不多，大部分政府信息需由政府機(jī)構(gòu)根據(jù)公共信息的作用范圍、載體類型以及用戶特點(diǎn)等通過發(fā)放各種信息使用許可以及收取年費(fèi)等形式獲取。為鼓勵政府機(jī)構(gòu)把所擁有的公共信息資源更好地推廣傳播給更廣闊的市場，2002年英國制定了《信息公平貿(mào)易者方案》，鼓勵王冠版權(quán)材料和其他公共部門信息的再利用，并要求公共部門能夠合理的、一致的和公平的對待信息再利用者，以創(chuàng)建公共信息再利用的公平環(huán)境。同時，在公共信息資源的市場化運(yùn)作上政府各部門紛紛大膽嘗試，如將大批政府?dāng)?shù)據(jù)部門改為“半自立”的政府基金部門，明確這些政府機(jī)構(gòu)有權(quán)利保留和使用公共信息服務(wù)收入，盡量依靠用戶的信息消費(fèi)收入維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，但須按照運(yùn)營成本結(jié)構(gòu)比例抵消運(yùn)營費(fèi)用。同時，規(guī)定政府部門開發(fā)新的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)符合該機(jī)構(gòu)的主要職能目標(biāo)，如果需要大量投資的公司合作項目就應(yīng)交給私人信息企業(yè)承擔(dān)。^[37]

在挪威，1994年出版了有關(guān)公共信息定價的白皮書，白皮書中將公共信息類型劃分為5類，依次為公民義務(wù)的信息、公民權(quán)利的信息、某些公民權(quán)利和義務(wù)的信息(出于官方的介入才給了這些人獲取信息的法定權(quán)利)、關(guān)于官方問題的一般信息、由政府建立的其他類型的信息(如地理信息等)，并明確公共信息應(yīng)當(dāng)免費(fèi)，但也可以出售。前三類信息的獲取對于普通用戶應(yīng)當(dāng)免費(fèi)，但對于商業(yè)性開發(fā)利用的機(jī)構(gòu)則要收費(fèi)，而后兩類信息任何人和機(jī)構(gòu)的獲取都應(yīng)收費(fèi)。^[38]

在歐洲，這種以成本回收模式開發(fā)建設(shè)公共信息資源的做法逐步被各國采納，早在1989年歐共體就發(fā)布了有關(guān)公共信息資源開發(fā)的一系列指導(dǎo)意見(CEC1989)，1999年1月，歐共體出版了綠皮書《信息社會中的公共信息》(GEG1999)，就公共信息的再利用問題展開了廣泛的討論，其中，信息產(chǎn)業(yè)界組織強(qiáng)烈希望通過強(qiáng)有力的立法來改善歐洲公共信息資源再利用的環(huán)境。如歐洲信息工業(yè)協(xié)會向歐洲委員會遞交的《關(guān)于訪問政府信息內(nèi)容范圍的可能方針呈遞書》中，明確倡導(dǎo)在互聯(lián)網(wǎng)上盡可能提供政府信息，并指出這將提高對私有部門經(jīng)營者提供的增值信息服務(wù)的需求。2003年11月17日歐洲議會和立法委員會的指導(dǎo)意見《關(guān)于公共信息資源的再利用》正式通過，規(guī)定公共部門信息再利用的總收入不得超過信息搜集、制造、復(fù)制和傳輸文檔的總成本，以及合理的投資回報。目前，在捷克共和國，從事公共信息資源商業(yè)性開發(fā)利用的企業(yè)激增，市場化公共信息服務(wù)類型不斷增加，收效明顯(見表6-5)。上述文件的大力推行，表明不僅公共信息資源的市場開發(fā)普遍被各國接納，而且還促進(jìn)了歐共體范圍內(nèi)公共信息資源的跨國界開發(fā)利用。

表6-5　捷克共和國公共信息商業(yè)性增值開發(fā)利用情況^[39]

續(xù)表

美國公共信息資源的市場化運(yùn)作是通過一系列法律體系的建立健全來實(shí)現(xiàn)的。

①規(guī)范的信息自由法，使任何公民和組織都有權(quán)免費(fèi)訪問政府信息，其中“免費(fèi)訪問”的含義并不單指免費(fèi)使用或者復(fù)制信息的權(quán)利，而且還包括了以低成本獲取信息的權(quán)利^[40]，為公共信息的商業(yè)化運(yùn)作創(chuàng)造了基本物質(zhì)條件。

②政府信息無版權(quán)，美國憲法第一修正法就具體提及美國信息政策，并有一條補(bǔ)充禁令，該禁令不允許聯(lián)邦政府使用版權(quán)?；谡畔?yīng)被公眾及時公平利用的理念，1976年的版權(quán)法強(qiáng)調(diào)“保護(hù)信息擁有人的權(quán)益”，以此鼓勵人們繼續(xù)投資生產(chǎn)更多更好的信息，同時，也清楚地規(guī)定禁止聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)對自己的工作成果擁有版權(quán)，實(shí)際是將所有聯(lián)邦政府的信息置于公共領(lǐng)域。

③政府信息收費(fèi)通過收取邊際成本的辦法，僅限于信息分發(fā)和再生產(chǎn)的成本，表現(xiàn)了信息供給的極大福利性。無論是《文書削減法》(PRA)的3506節(jié)還是管理和預(yù)算辦公室(OMB)頒布的A-130號法令《聯(lián)邦信息資源的管理》中的8.a節(jié)都規(guī)定了聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)不得以政府信息向用戶收取超過其傳播成本的費(fèi)用，所謂的信息傳播成本不包括最初搜集和處理信息的費(fèi)用。同時，均鼓勵公共資金、私人資金介入政府信息資源開發(fā)領(lǐng)域，贊同政府信息資源的多樣性開發(fā)。

④對公共信息資源的開發(fā)和再利用沒有限制和約束，認(rèn)為這是信息獲取權(quán)的重要組成部分。根據(jù)美國法律，聯(lián)邦政府不得從事有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)的營利性商業(yè)活動，但政府鼓勵私人企業(yè)參與公共信息資源開發(fā)建設(shè)，允許其利用政府?dāng)?shù)據(jù)庫進(jìn)行信息增值，任何公民、組織可以以很低的價格獲得并開發(fā)掌握在政府手中可公開的公共信息資源，如提供政府原始文件、數(shù)據(jù)內(nèi)容的出版服務(wù)可以創(chuàng)造出新的信息服務(wù)形式。對于已經(jīng)形成市場價格的信息，政府可按市場價格出售，尚未形成市場價格的信息，政府最初提供給私營部門時只能收取信息成本費(fèi)。

上述做法的實(shí)施，既保證了所有公民和機(jī)構(gòu)都可以獲取公共信息，促進(jìn)公共信息在全社會的自由流動，也促使越來越多的商業(yè)機(jī)構(gòu)、信息組織通過加工政府部門或者其他公共部門開放的原始數(shù)據(jù)，進(jìn)行公共信息增值、銷售信息產(chǎn)品營利，并由此導(dǎo)致針對公共信息資源的實(shí)質(zhì)性市場活動。據(jù)專家估計，美國公共信息資源的市場要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出歐洲，政府信息市場價值約為7 500億歐元。^[41]

目前，美國政府信息資源管理機(jī)構(gòu)與私營機(jī)構(gòu)之間在公共信息資源開發(fā)建設(shè)中已經(jīng)建立了親密合作的伙伴關(guān)系，許多私人信息機(jī)構(gòu)活躍在信息市場，這些機(jī)構(gòu)的主要業(yè)務(wù)是對政府部門的原始數(shù)據(jù)集進(jìn)行信息增值。盡管政府部門可以搜集大量的信息但并沒有基于信息傳播的搜集目的，私人公司進(jìn)行增值信息活動可以提高數(shù)據(jù)利用質(zhì)量，如統(tǒng)一信息形式、連接其他數(shù)據(jù)、擴(kuò)大信息覆蓋面、改進(jìn)信息品質(zhì)特點(diǎn)、增加數(shù)據(jù)獲取路徑等。^[42]需要說明的是，為確保原始公共數(shù)據(jù)的開放，聯(lián)邦政府規(guī)定，任何使用政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)的私人數(shù)據(jù)庫必須標(biāo)明信息來源為政府。同時，“幾乎所有的免費(fèi)信息都有信息的版權(quán)說明，十分明確地表達(dá)了出版者對于發(fā)布信息的法律責(zé)任”。^[43]

2.歐美國家公共信息資源市場化運(yùn)作的不同策略及理由、效果比較

盡管各國已經(jīng)充分認(rèn)識到公共信息資源市場開發(fā)管理的可能性與必要性，但在市場開發(fā)的程度，尤其是公共信息的定價和政府信息收費(fèi)原則等方面，歐美國家仍存有一定的分歧。概要地講，歐洲國家普遍奉行公共信息的成本回收思想，允許包括政府在內(nèi)的公共信息資源的商業(yè)性運(yùn)作，其理由是:

①成本回收能降低國家公共信息資源管理預(yù)算，將費(fèi)用直接加在使用者頭上，而不是讓所有人都掏腰包。

②可以促使政府和各類公共部門能夠針對信息市場需求作出更快的信息反應(yīng)。

③政府和其他部門憑借其對公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)、使用權(quán)而進(jìn)行的商業(yè)性信息開發(fā)是進(jìn)行有效的公私協(xié)作的先決條件。

④如果公共信息成本回收效率高，那么公共數(shù)據(jù)覆蓋的范圍就會更廣、更新速度就更快，進(jìn)而推動公共信息資源的全社會共享。

⑤公共信息資源的商業(yè)性開發(fā)可以激發(fā)調(diào)動政府部門、第三部門和企業(yè)組織參與公共信息資源管理的積極性、主動性，不斷創(chuàng)新公共信息服務(wù)模式以及服務(wù)品種質(zhì)量，進(jìn)而為納稅人謀利。

有學(xué)者認(rèn)為，“當(dāng)政府部門在尋求將他們持有的信息商業(yè)化時版權(quán)的利用就顯得特別重要”^[44]，也就是說，成本回收做法的一個基本前提就是國家要有明確的和執(zhí)行有力的版權(quán)法以保護(hù)公共信息資源不會未經(jīng)授權(quán)而使用、傳播，“同時對于數(shù)據(jù)的發(fā)布，應(yīng)該與用戶簽署具有限制性的數(shù)據(jù)使用協(xié)議(例如禁止拷貝、再傳播等)”。^[45]

相比之下，美國公共信息的自由訪問與政府低價傳播的模式成功刺激了各類信息機(jī)構(gòu)參與公共信息資源開發(fā)建設(shè)的積極性，并在氣象信息、專利信息以及地理信息的市場化開發(fā)利用方面取得了明顯成效，為公共信息市場的繁榮創(chuàng)造了良好的外在環(huán)境，其理由如下:

①公共信息資源的搜集、加工等已經(jīng)由國家財政支付，無需重復(fù)付費(fèi)。

②政府和其他公共部門若完全以市場定價收費(fèi)則會阻礙私營信息機(jī)構(gòu)和第三部門的信息獲取，提高其信息增值服務(wù)成本進(jìn)而抑制這些組織參與公共信息資源開發(fā)建設(shè)的積極性和創(chuàng)造性。

③若將公共信息資源作為純粹的商品來買賣，會導(dǎo)致信息市場中政府和其他公共部門與私營信息機(jī)構(gòu)、第三部門之間公共信息資源的不公平市場競爭。

對于這種收取邊際成本的做法，也有一些人提出異議，主要觀點(diǎn)是既然政府?dāng)?shù)據(jù)、信息的獲取只收取邊際成本，以低成本的方式提供給了私營信息機(jī)構(gòu)，那么私營信息機(jī)構(gòu)是否侵占了公共利益?相比信息市場的其他交易，這種做法是否鼓勵了企業(yè)以不公平的方式參與信息市場競爭?是否所有機(jī)構(gòu)都應(yīng)以相同的價格獲取公共信息、公共數(shù)據(jù)?^[46]

從實(shí)際作用效果看(見表6-6)，美國公共信息資源市場化開發(fā)利用模式收效明顯，政府部門通過國家財政資助公共信息的搜集、生產(chǎn)，并向社會公開，鼓勵了非營利性信息機(jī)構(gòu)和私人信息部門的發(fā)展、創(chuàng)造了更多的信息產(chǎn)品和信息服務(wù)類型，也增加了就業(yè)機(jī)會和稅收，只是難以計量其對經(jīng)濟(jì)增長的影響。而歐洲國家政府部門直接介入公共信息資源商業(yè)性再利用的做法遭遇了來自公眾、私人企業(yè)以及政府部門自身的批評，很多學(xué)者提出其實(shí)質(zhì)是公共財政在不同政府部門間的轉(zhuǎn)移支付，并沒有真正節(jié)省資金。

表6-6　歐盟和美國公共信息資源商業(yè)性開發(fā)的潛在市場價值比較^[47]

荷蘭內(nèi)政部的一項委托研究表明，“當(dāng)公共數(shù)據(jù)以邊際成本價格出售時，產(chǎn)權(quán)效益最大。所謂邊際成本是所有與公共信息傳播有關(guān)的成本，包括出售、促銷成本、人力以及信息技術(shù)成本等”。^[48]盡管人們對空間地理信息有多少是公共部門生產(chǎn)的比例一直存有爭議，普遍認(rèn)為估計范圍在70%～95%之間^[49]，作為準(zhǔn)公共信息資源，其市場開發(fā)利用的前景最為看好，但荷蘭聯(lián)邦地理數(shù)據(jù)委員會的一項調(diào)查結(jié)果再次說明，“降低市場上地理數(shù)據(jù)價格60%會導(dǎo)致每年數(shù)據(jù)流通量增長40%，外加大約800人的就業(yè)增長。那些以較少價格獲取公共信息的公司還會將節(jié)省的投資用于新產(chǎn)品的開發(fā)，進(jìn)而擴(kuò)大潛在市場范圍和份額”。^[50]同時，美國一項對歐洲環(huán)境數(shù)據(jù)商業(yè)化開發(fā)利用的研究表明:那些將知識產(chǎn)權(quán)運(yùn)用到政府?dāng)?shù)據(jù)的國家，限制了政府搜集數(shù)據(jù)的利用范圍，并在科學(xué)研究的信息整合和共享上形成障礙。^[51]

盡管二者在政府信息公開、收費(fèi)以及市場開發(fā)的策略、步驟等方面有明顯差異，但本質(zhì)都是將市場機(jī)制引入公共信息資源的開發(fā)利用環(huán)節(jié)，最大限度地吸引市場力量的參與，降低政府資金投入，實(shí)現(xiàn)公共信息資源的資產(chǎn)價值。同時，不可否認(rèn)的是，公共信息資源的市場化運(yùn)作離不開政府的支持、參與和調(diào)控。畢竟全社會80%的信息資源都掌握在政府手中，任何信息機(jī)構(gòu)的公共信息資源開發(fā)建設(shè)活動都不可避免地要與政府合作，取得政府支持，以獲取原始公共數(shù)據(jù)、取得信息經(jīng)營資格。而政府在信息化建設(shè)時也要考慮同私營信息企業(yè)及其他自愿承擔(dān)公共信息服務(wù)的組織合作，這種合作不僅實(shí)現(xiàn)了政府與信息企業(yè)之間在技術(shù)、資金、人力等方面的相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)，而且也是公共信息資源開發(fā)和管理模式的相互融合與創(chuàng)新。

3.西方國家公共信息資源市場化開發(fā)利用的運(yùn)作模式

氣象信息資源市場化開發(fā)利用情況具有一定代表性，從西方國家氣象信息服務(wù)市場化運(yùn)作模式來看，可分為三種模式:

(1)美國式的——公私分明型

美國氣象信息服務(wù)市場化運(yùn)作的時間最早可以追溯到第二次世界大戰(zhàn)以后。1953年，產(chǎn)業(yè)部部長提交了一份題為《天氣是全國人民的事》的報告，建議氣象局鼓勵發(fā)展私營氣象服務(wù)。1977年，氣象局設(shè)立了“產(chǎn)業(yè)氣象特別助理”，專門負(fù)責(zé)處理氣象局和私營氣象部門的聯(lián)系，1991年，氣象局又進(jìn)一步明確了在氣象信息服務(wù)中公共/私人氣象服務(wù)的伙伴關(guān)系與各自職責(zé)，以免發(fā)生不必要的競爭。

與美國政府信息資源開發(fā)利用政策相一致，政府氣象部門與私營氣象信息服務(wù)商之間組織邊界清晰，基本氣象信息服務(wù)如公眾氣象服務(wù)等由政府氣象部門和部分私營氣象信息服務(wù)商承擔(dān)，而面向特定行業(yè)、特定人群的針對性氣象服務(wù)則交由私營氣象信息服務(wù)商完成，但政府氣象部門必須公開原始?xì)庀髷?shù)據(jù)資料。

私營氣象信息服務(wù)商根據(jù)市場需求采用公司化運(yùn)作，廣泛涉獵航空航天、遠(yuǎn)洋運(yùn)輸、能源交通、國防、商業(yè)、農(nóng)業(yè)、電子信息等領(lǐng)域的氣象服務(wù)。

(2)英國式的——公私競爭型

英國政府氣象局直接參與氣象信息服務(wù)的市場競爭。氣象局在面向社會提供公眾氣象服務(wù)的基礎(chǔ)上，與私營氣象信息服務(wù)商一同積極開展商業(yè)性氣象信息服務(wù)。為有效開展氣象信息的商業(yè)化服務(wù)，氣象局設(shè)有專門的商業(yè)產(chǎn)業(yè)部，全面負(fù)責(zé)氣象信息產(chǎn)品的市場營銷、產(chǎn)品開發(fā)、生產(chǎn)及服務(wù)供給等業(yè)務(wù)。目前，在英國整體氣象信息服務(wù)市場中，已形成了穩(wěn)定的二元格局，即氣象局的商業(yè)氣象服務(wù)占70%，私營氣象公司占30%。

從1996年4月1日開始，政府不再給氣象局直接撥款，而是通過氣象服務(wù)收費(fèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)自收自支。其主要經(jīng)費(fèi)渠道有兩個，一是由信息服務(wù)、氣象咨詢、氣象軟件、業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)等商業(yè)性氣象信息服務(wù)收入構(gòu)成，占總收入的15%;二是面向政府及其他公共部門氣象服務(wù)收費(fèi)，也稱貿(mào)易基金(Trading Fund)。英國政府規(guī)定，政府部門和單位必須使用英國氣象局提供的氣象服務(wù)，而不能自行使用私營公司的產(chǎn)品，同時，這些部門所支付的費(fèi)用除直接服務(wù)成本外，還包含一定的氣象基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)和維護(hù)費(fèi)在內(nèi)。

此外，還有部分國家如新西蘭通過將政府氣象部門改組成氣象服務(wù)公司，以簽訂合同的形式，與相關(guān)行業(yè)及政府部門、企業(yè)和公眾之間形成穩(wěn)定的氣象服務(wù)關(guān)系，即按照國有企業(yè)的運(yùn)營模式，成立董事會，實(shí)行完全市場化運(yùn)營并上繳利潤。

上述案例表明，公共信息資源的市場化開發(fā)需要有政府的直接支持和參與，歸納起來，國外政府與私人信息企業(yè)的公私合作形式有三種:

一種是政府以股東形式直接與信息企業(yè)合作，將公共信息資源的開發(fā)建設(shè)任務(wù)委托給市場。如加拿大最富有的和人口最多的安大略省與一個工業(yè)財團(tuán)合作，進(jìn)行該省土地登記系統(tǒng)的自動化，通過共同操作一個事業(yè)公司的做法進(jìn)行地理和土地記錄數(shù)據(jù)傳播，并由此產(chǎn)生了太拉網(wǎng)土地信息服務(wù)有限公司，該公司由政府和一些私有投資者分占大致相等的股份。

另一種模式是政府以特許授權(quán)的方式間接進(jìn)行公共信息資源的市場化運(yùn)作。在美國，并不是所有的政府部門都有權(quán)獲得政府有償信息服務(wù)的收入，國會往往會特別指定一個機(jī)構(gòu)持有基金保留權(quán)，若沒有基金保留權(quán)，即便是政府信息服務(wù)的成本性收費(fèi)也要上繳政府財政，這樣，提供服務(wù)的政府部門則失去了降低信息成本、開發(fā)新的信息服務(wù)的積極性。因此，通常的做法是，一個機(jī)構(gòu)可以通過另一個有基金保留權(quán)的機(jī)構(gòu)來傳播其產(chǎn)品進(jìn)而收取費(fèi)用，典型的案例就是美國國家技術(shù)信息服務(wù)中心(NTIS)，作為政府主辦的自負(fù)盈虧機(jī)構(gòu)，該中心已經(jīng)為很多機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)了該角色。

還有一種形式就是政府與其下屬的國有企事業(yè)單位合作，從廣義理解，這些國有信息機(jī)構(gòu)都是依法建立，具有一定商業(yè)性的政府外圍組織，這些機(jī)構(gòu)可以合法地向市場也包括其他政府部門提供專業(yè)化的公共信息服務(wù)并收取費(fèi)用。如英國政府的主要數(shù)據(jù)部門就比較特別，幾乎都以基金部門形式出現(xiàn)，這些部門并不是單純意義的行政管理部門，而且還有銷售原始數(shù)據(jù)的特權(quán)和增值數(shù)據(jù)的權(quán)利，但同時也承擔(dān)了更多的責(zé)任，需要依賴市場求得生存發(fā)展。

從各國公共信息資源市場化運(yùn)作中政府的參與方式來看，可以劃分為以下三種:

一是政府部門不直接參與市場化運(yùn)作，但鼓勵私人信息機(jī)構(gòu)開展公共信息資源開發(fā)建設(shè)，如美國、泰國等，即使是有限的政府信息服務(wù)收費(fèi)也只是象征性的低成本收費(fèi)。

二是政府部門直接開展市場化公共信息服務(wù)，國家財政全額劃撥公共信息管理經(jīng)費(fèi)，其收費(fèi)全部上繳國家財政，如聯(lián)邦德國自1975年開始進(jìn)行氣象信息的商業(yè)化服務(wù)，1996年氣象信息服務(wù)收入2 000萬馬克全部上交國家財政。

三是政府部門下屬的國有市場型信息組織憑借行政隸屬關(guān)系和專業(yè)化優(yōu)勢開展市場化公共信息服務(wù)，但收費(fèi)不上交國家財政，而歸所在政府部門及相關(guān)信息機(jī)構(gòu)所有，以彌補(bǔ)國家在行業(yè)性公共信息資源開發(fā)建設(shè)經(jīng)費(fèi)上的不足。故此，有一些國家政府下?lián)艿墓残畔①Y源管理經(jīng)費(fèi)往往只是公共信息資源開發(fā)建設(shè)所需經(jīng)費(fèi)的一小部分，其余大部分的經(jīng)費(fèi)開支則來源于市場化公共信息服務(wù)的補(bǔ)充。我們?nèi)砸詺庀笮畔⒎?wù)為例，在日本，受氣象廳委托成立的日本氣象信息股份有限公司立足于氣象廳信息服務(wù)不能滿足的特殊需求用戶和防災(zāi)信息提供服務(wù)，每年的營業(yè)額都高達(dá)70億日元以上，較好地補(bǔ)充了國家氣象信息管理經(jīng)費(fèi)。

除與政府的積極合作外，圖書館、信息中心等公益性信息部門與信息企業(yè)的聯(lián)合也是公共信息資源市場管理的重要渠道，一般情況下，是以承包的形式將圖書館或者信息中心等部門的核心業(yè)務(wù)甚至具體運(yùn)行都承包給私營信息機(jī)構(gòu)。1997年，美國馬里蘭州的一家私營信息機(jī)構(gòu)——圖書館系統(tǒng)與服務(wù)公司(Library Systems and Services Inc)就承包了加利福尼亞州Riverside郡的所有圖書館服務(wù)，1998年，該公司又承包了新澤西州澤西市的公共圖書館服務(wù)。^[52]

公共信息資源所蘊(yùn)含的無限商機(jī)促使各類出版商、文摘索引商、數(shù)據(jù)庫服務(wù)商、零售商、信息技術(shù)提供商、信息內(nèi)容服務(wù)商、集成化信息提供商等形形色色的信息經(jīng)營機(jī)構(gòu)認(rèn)真研究信息市場規(guī)律，準(zhǔn)確把握用戶需求特點(diǎn)，并結(jié)合自身優(yōu)勢介入公共信息資源的市場化運(yùn)作。在國外電子期刊市場，以營利為目的的商業(yè)化出版公司積極介入學(xué)術(shù)期刊市場，因資金雄厚、技術(shù)先進(jìn)、出版工藝強(qiáng)、聲譽(yù)影響好而占據(jù)了電子期刊市場份額的1/3，直接面向特定用戶提供服務(wù)，收入穩(wěn)定，盈利水平逐年提高。其中影響較大的有美國的Academic Press、John Wiley、Nature Publishing Group以及荷蘭的Elsevier公司等。面對Google進(jìn)軍圖書檢索領(lǐng)域的積極作為，目前仍占據(jù)網(wǎng)絡(luò)搜索市場第一位的Yahoo也與奧多比(Adobe)、惠普(HP)等多家知名企業(yè)與非營利組織共同組成業(yè)內(nèi)開放內(nèi)容聯(lián)盟(Open Content Alliance，OCA)，共同致力于建立文字與多媒體的線上數(shù)據(jù)庫，其初期運(yùn)作僅針對版權(quán)已經(jīng)過期的圖書進(jìn)行索引與數(shù)據(jù)庫的建立，并將具體的經(jīng)營與運(yùn)作交由一家位于舊金山的非營利組織。市場機(jī)制的積極作用不僅促使大量存儲在各類信息機(jī)構(gòu)的文本公共信息資源躍上Web服務(wù)器，而且面向市場全天候開放式服務(wù)既擴(kuò)大了公共信息服務(wù)范圍和服務(wù)品種，提高了信息機(jī)構(gòu)的市場開拓能力，同時，不同信息機(jī)構(gòu)間基于合作的信息共享(通過購買鏈接)也加快了信息資源更新速度，進(jìn)而增加了社會公共信息資源總量。

就本質(zhì)而言，公共信息資源管理的最終目的是為任何人、任何組織在任何時間和任何地點(diǎn)提供有效的公共信息存取路徑，而市場管理的價值就在于在公共信息資源稀缺的環(huán)境下借助市場激勵調(diào)動一切社會資源，實(shí)現(xiàn)公共信息資源生產(chǎn)與消費(fèi)、成本與收益、權(quán)利與義務(wù)以及行為與結(jié)果的統(tǒng)一。在這個過程中，私人信息企業(yè)的價值則表現(xiàn)在增值信息服務(wù)和個性化信息服務(wù)的提供上，因為“私人部門會有創(chuàng)新的激勵以使自己提供的信息服務(wù)領(lǐng)先于政府部門”。^[53]

需要說明的是，私人信息企業(yè)的運(yùn)作并不一定完全遵循有償收費(fèi)的市場經(jīng)營原則，在公共信息資源開發(fā)領(lǐng)域，為擴(kuò)大企業(yè)影響、提升知名度和企業(yè)網(wǎng)站的點(diǎn)擊率而免費(fèi)或者低價提供公共信息已經(jīng)成為當(dāng)前信息企業(yè)市場化運(yùn)作的新型手段，盡管是以公益性行為出現(xiàn)，但其最終手段仍然是謀取企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益。如“美國的堪薩斯信息網(wǎng)是由一個私營的、營利性的信息社團(tuán)所管理，但網(wǎng)站上80%的信息都是免費(fèi)獲取的，剩下的信息僅需支付每年50美元的年費(fèi)外加一次交易費(fèi)即可獲取”。^[54]

目前，西方國家在公共信息資源市場化開發(fā)方面的討論主要圍繞如何調(diào)動私營信息企業(yè)的積極性、保持政府部門與私營部門的有效合作而展開，美國的一些做法值得我們借鑒。

附:

美國公共信息資源市場化運(yùn)作的案例說明^[55]

美國正在開發(fā)一個有趣的經(jīng)濟(jì)技術(shù)模式，該模式將促使政府機(jī)構(gòu)更多地向納稅人開放公共信息。許多州嘗試?yán)盟綘I公司在網(wǎng)上提供公共信息，并不斷從以往的經(jīng)驗中吸取教訓(xùn)。隨著這些經(jīng)驗的不斷積累，該經(jīng)濟(jì)技術(shù)模式也在不斷發(fā)展。最近，這一模式的創(chuàng)造者指出，其前提是繼續(xù)支持政府信息開放的傳統(tǒng)原則;在政府機(jī)構(gòu)和高度發(fā)展的信息公用體系之外，以營利為動機(jī)的私營公司，要在為公眾生產(chǎn)和提供信息方面，發(fā)揮更大的作用。

在這個模式里，私營公司，被利用來建設(shè)和擴(kuò)充向公眾開放的在線政府信息體系，開發(fā)對信息市場和私營企業(yè)極具價值的政府信息，并收取一定的使用費(fèi)，以資助和進(jìn)一步擴(kuò)充對公眾免費(fèi)開放的政府信息體系。這個模式的優(yōu)點(diǎn)在于，所有政府?dāng)?shù)據(jù)，包括有商業(yè)價值的數(shù)據(jù)，經(jīng)過一段時間后都會變成所有社會成員都可以免費(fèi)使用的在線信息。

按照這個模式，一個州政府可以與私營承包商簽訂合同，比如說為期5年，承包商對它所創(chuàng)造的任何在線數(shù)據(jù)或信息不享有知識產(chǎn)權(quán)，該州擁有該承包商生產(chǎn)的任何軟件的永久許可權(quán)和所有權(quán)，以使該系統(tǒng)模式生效。一旦承包商一方要撕毀合同，或該州想另尋其他承包商，這種模式可以保障該州的公共利益。實(shí)施這一系統(tǒng)的設(shè)備完全按租賃方式供給，而無論租賃還是購買，如果該州要另找承包商，有權(quán)收回租賃的設(shè)備。實(shí)際上，該州沒有負(fù)擔(dān)任何預(yù)先支出費(fèi)用，如果不能完成州政府要求的信息服務(wù)，承包公司的股東或業(yè)主就要承擔(dān)一切經(jīng)濟(jì)損失。

為了發(fā)展這樣一種在線政府信息系統(tǒng)，最初的目標(biāo)將是:系統(tǒng)中90%的信息可免費(fèi)提供給大眾，而對另外10%極具商業(yè)價值的信息，按政府需要收取準(zhǔn)許費(fèi)、法令規(guī)定費(fèi)用和分發(fā)信息的費(fèi)用。政府?dāng)?shù)據(jù)和信息本身仍舊要本著信息公開的原則直接對大眾開放，但由承包商增加的電子信息服務(wù)，只有在付費(fèi)以后才能利用。企業(yè)似乎很樂意為這部分服務(wù)付費(fèi)，也就資助了更多其他重要政府信息的公開。它們的公開雖然可能對商業(yè)界價值不大，但對公民會很有利用價值。

假設(shè)政府機(jī)構(gòu)當(dāng)前為公民辦理執(zhí)照要收取5美元。公民想從網(wǎng)上獲得這項服務(wù)得支付6美元，其中5美元由承包商交給政府機(jī)構(gòu)，使機(jī)構(gòu)仍像過去一樣可以收取這筆費(fèi)用，但是不會再有那么多人上門了;另外1美元則用來擴(kuò)大公民使用所有州政府在線信息的能力。這1美元怎么花，不僅由與私營公司的合同條款決定，還由有公民、政府機(jī)構(gòu)和商業(yè)界三方代表組成的管理理事會決定，理事會的人員任命由州長決定。這1美元中的6美分可作為承包商的利潤，另外94美分用在雇用工作人員、制作免費(fèi)信息和額外網(wǎng)頁服務(wù)、與政府機(jī)構(gòu)協(xié)作以滿足政府要求和支付所需的軟硬件費(fèi)用等方面。哪部分政府信息，什么時候在網(wǎng)上公開，要在征求了政府機(jī)構(gòu)、政府企業(yè)、公民代表和承包商的意見后，由監(jiān)督理事會決定。

在有些州，政府機(jī)構(gòu)樂于讓私營企業(yè)代行網(wǎng)上發(fā)布信息的服務(wù)。這樣做可以減輕政府機(jī)構(gòu)回復(fù)各種有關(guān)許可和檔案開放的要求。一旦可以在網(wǎng)上處理對政府信息的要求，這種要求的數(shù)量就會激增。因為公民和企業(yè)可以更加方便地獲取所需的信息和許可了，在某些方面的需求增加，能引起支付給政府機(jī)構(gòu)的服務(wù)費(fèi)上揚(yáng)。另外，各州之間的信息交流也增加了，一個州的政府信息能更好地為公民利用的話，也就能更好地為其他州政府機(jī)構(gòu)的人員利用。