上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)圍后，在新區(qū)基礎(chǔ)上提升能級，圍繞上海建設(shè)任務(wù)這一中心目標(biāo)，服務(wù)于國家改革試驗(yàn)需求，應(yīng)重點(diǎn)圍繞上海國際金融中心建設(shè)目標(biāo)，發(fā)揮金融在貿(mào)易轉(zhuǎn)型、投融資便利、推進(jìn)科技創(chuàng)新、資本項(xiàng)目開放等領(lǐng)域的核心支持作用，以國際金融中心目標(biāo)推動(dòng)上?！?+1”中心建設(shè)任務(wù)的完成。全面梳理擴(kuò)容后上海新自貿(mào)區(qū)四區(qū)的特殊優(yōu)惠政策。在新自貿(mào)區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制的統(tǒng)一組織下，強(qiáng)化這些特殊或優(yōu)惠政策之間的有機(jī)耦合，形成四區(qū)聯(lián)動(dòng)、共同創(chuàng)新、互相促進(jìn)、一致推進(jìn)的局面。

同時(shí)，還要以國際高標(biāo)準(zhǔn)、高規(guī)格的國民待遇、透明度準(zhǔn)則為指引，統(tǒng)一投資管理的負(fù)面清單制度。在原有上海自貿(mào)區(qū)探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快完善事中事后監(jiān)管體系。建議以浦東新區(qū)為試點(diǎn)，統(tǒng)一工商、稅務(wù)、質(zhì)檢等監(jiān)管部門的信息收集工作，建立統(tǒng)一的信息資源平臺(tái)，以信息共享推進(jìn)統(tǒng)一監(jiān)管工作。

上海自貿(mào)區(qū)還要服務(wù)于上海自身的長遠(yuǎn)發(fā)展。在找準(zhǔn)目標(biāo)定位的前提下，應(yīng)該將自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略與上海長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合，以國際金融中心、國際貿(mào)易投資樞紐城市為建設(shè)目標(biāo)，借助自貿(mào)區(qū)這一試驗(yàn)平臺(tái)，以點(diǎn)連線，以線展面，聲東擊西，為上海未來發(fā)展拓展空間，提升能級。

1.盡快完善以負(fù)面清單管理為核心的投資管理細(xì)則

（1）進(jìn)一步縮減負(fù)面清單。負(fù)面清單的制定不能太過謹(jǐn)小慎微，應(yīng)該在一邊開放一邊改進(jìn)中逐步完善，不是等所有可能面臨的問題全部預(yù)計(jì)到，而實(shí)現(xiàn)一個(gè)完善的負(fù)面清單。本著與國際接軌的原則，對于應(yīng)該進(jìn)行刪減的部分進(jìn)行刪減，應(yīng)該放開的完全放開。金融類業(yè)務(wù)改革應(yīng)該明確改革時(shí)間表，集中抓好以下三個(gè)方面：一是放開上海自貿(mào)區(qū)人民幣跨境的結(jié)算，放開外幣的結(jié)算；二是在風(fēng)險(xiǎn)可控的條件下，以漸進(jìn)、有序的方式，允許自貿(mào)區(qū)內(nèi)合格的個(gè)人開設(shè)資本賬戶；三是沒有出現(xiàn)在負(fù)面清單內(nèi)的項(xiàng)目，按照國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行即可。

（2）國內(nèi)一般投資準(zhǔn)入管理體制公平待遇。對于國有企業(yè)而言，適應(yīng)在職能部門競爭中立情況下的市場環(huán)境，對民營企業(yè)而言，給予中國的民營企業(yè)準(zhǔn)入前國民待遇，其理應(yīng)享受到國有企業(yè)在市場準(zhǔn)入、融資、經(jīng)營許可等方面的諸多優(yōu)惠，能在更加國際化、法制化的競爭環(huán)境中生存和發(fā)展。

（3）推廣核心和競爭性領(lǐng)域的負(fù)面清單及零注冊制。上海自貿(mào)區(qū)要進(jìn)一步壓縮負(fù)面清單，在服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)等領(lǐng)域再推出一批擴(kuò)大開放舉措。進(jìn)一步放開鋼鐵、化工、汽車等一般制造業(yè)的外資準(zhǔn)入限制，包括放寬外資在政策資本、股權(quán)比例、經(jīng)營范圍方面的限制。如放開汽車股比限制等。

2.全面完善以貿(mào)易便利化為重點(diǎn)的貿(mào)易監(jiān)管制度

（1）細(xì)化事中事后監(jiān)管，出臺(tái)操作性強(qiáng)的細(xì)則。監(jiān)管制度上，建立“電子圍欄”管理體系，對自貿(mào)區(qū)企業(yè)、貨物、人員特殊監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)企業(yè)區(qū)外經(jīng)營、貨物區(qū)外銷售、人員區(qū)外居住，從虛擬空間上擴(kuò)大自貿(mào)區(qū)的功能范圍。至于如何在非特殊監(jiān)管區(qū)域?qū)崿F(xiàn)貿(mào)易監(jiān)管的便利化問題，政府對非特殊監(jiān)管區(qū)域的貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、金融、電信、電子商務(wù)、跨境服務(wù)等領(lǐng)域要進(jìn)一步放松管制，讓市場在全球資源配置中起決定性作用。

（2）有效打破內(nèi)貿(mào)壁壘，實(shí)行內(nèi)外貿(mào)易一體化。一是政策扶持和引導(dǎo)上海有條件企業(yè)加強(qiáng)下游渠道控制，實(shí)施國外搶灘、國內(nèi)整合的“兩頭擴(kuò)網(wǎng)”戰(zhàn)略，以構(gòu)建內(nèi)外貿(mào)一體化、城鄉(xiāng)一體化、批發(fā)零售物流配送一體化的商貿(mào)和物流渠道體系。上海應(yīng)充分發(fā)揮商貿(mào)和物流業(yè)在國內(nèi)外的影響力，政策扶持和引導(dǎo)企業(yè)抓住戰(zhàn)略機(jī)遇期，擴(kuò)大上海在海外的商業(yè)存在，積極參與國際競爭，努力改變世界的商業(yè)版圖和國際分工，促成與大國地位相稱的世界服務(wù)貿(mào)易新格局。二是從根本上降低流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收，提高物流效率，打造全球資源配置和全球市場網(wǎng)絡(luò)的樞紐中心。上海已經(jīng)有很多產(chǎn)品的質(zhì)量精美，但同等產(chǎn)品的稅賦在世界上絕對是排在前列的，且95%左右的正規(guī)稅收——還不包括土地出讓金等——是從商品的流通中征收的。而剩下的5%左右才是直接從百姓工資等各種收入所得里征收。盡管我們通過電商縮小物流成本，但是，物流和零售體制效率低。

（3）加大稅收優(yōu)惠政策。一是提供一個(gè)比較明確、透明的稅收環(huán)境。自貿(mào)區(qū)稅收政策也不應(yīng)再以地域或者產(chǎn)業(yè)來進(jìn)行設(shè)計(jì)。自貿(mào)區(qū)應(yīng)鼓勵(lì)國內(nèi)外企業(yè)事前溝通以避免事后稅法適用上的不確定性，從而避免耗費(fèi)不必要的稅務(wù)爭議救濟(jì)成本。通過事前溝通確定征稅方式，代替事后采取核定征收或事后調(diào)整方式，更能發(fā)揮自貿(mào)區(qū)的整體綜效，從而提升我國的競爭力。二是自貿(mào)區(qū)在離岸貿(mào)易企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅方面與香港、新加坡等地保持一致，國內(nèi)員工應(yīng)該享受國外員工同樣工資待遇，國內(nèi)員工應(yīng)該享受國外員工同樣工資所得稅稅收率。并提高國際船舶注冊登記稅收優(yōu)惠力度。

3.全力推進(jìn)以資本項(xiàng)目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開放為目標(biāo)的金融創(chuàng)新制度

（1）明確金改時(shí)間，逐步鋪開FT賬戶體系，啟動(dòng)中資銀行外幣業(yè)務(wù)和外資銀行人民幣業(yè)務(wù)。

（2）降低自貿(mào)區(qū)內(nèi)享受融資便利化政策措施的企業(yè)需滿足的諸多條件，對于新入駐的金融企業(yè)有資金需求，可以降低注冊一年的門檻。

（3）加強(qiáng)金融創(chuàng)新，拓寬再融資渠道，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)。一是在法律法規(guī)和有關(guān)監(jiān)管規(guī)定許可的前提下，支持保險(xiǎn)公司投資創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)，允許證券公司開展創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資業(yè)務(wù)，允許創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)通過債權(quán)融資方式增強(qiáng)投資能力。二是大力推進(jìn)中小企業(yè)板制度創(chuàng)新，縮短公開上市輔導(dǎo)期，簡化核準(zhǔn)程序，加快中小企業(yè)上市進(jìn)程。三是建議盡快建設(shè)上海證券交易所國際板。建設(shè)上海國際金融中心，已成為一項(xiàng)國家戰(zhàn)略。在已經(jīng)成為國內(nèi)金融中心的情況下，未來上海必須加快國際化步伐，推動(dòng)各種國際金融資源在上海的集聚。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，沒有國際化的資本市場，根本不可能成為真正的國際金融中心。

4.以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)推進(jìn)管理體制創(chuàng)新

（1）深化政府管理體制改革。

第一，政府管理體制改革的核心是理順政企關(guān)系。這些關(guān)系可以表述如下：一是理順關(guān)系原則是WTO規(guī)則的法律制度。在政企地位的關(guān)系設(shè)定上，我國現(xiàn)行司法制度與WTO規(guī)則相左。深化行政體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變。理順政府與社會(huì)、市場之間的關(guān)系，切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，把政府不該管的事轉(zhuǎn)給企業(yè)、市場、社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)，更大程度地發(fā)展市場主體在資源配置中的決定性作用。加快政企、政事分開，大力發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)和中介組織，規(guī)范政府部門與行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)的關(guān)系，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)在自貿(mào)區(qū)外貿(mào)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展中的溝通、服務(wù)和橋梁作用。二是公共服務(wù)平臺(tái)的天平要向企業(yè)傾斜，而非向政府部門傾斜。需要取得的共識是：公共服務(wù)的中心地位是政府，還是企業(yè)？③政府績效評價(jià)主體是企業(yè)滿意度，而非政府自評。作為服務(wù)型政府的管理體制，其績效評價(jià)應(yīng)當(dāng)遵循“顧客關(guān)系”管理的原則，主動(dòng)接受服務(wù)客體的評估。

第二，政府管理體制改革的近期重點(diǎn)是構(gòu)筑有效行政機(jī)制。當(dāng)前要克服政府管理體制設(shè)計(jì)偏離政府施政目標(biāo)的傾向：一是公共權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化是政府管理體制改革的價(jià)值指向。關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)之間權(quán)力的歷史性回歸，切實(shí)改變政府職能的越位與缺位現(xiàn)象。二是政府管理體制改革的長遠(yuǎn)目標(biāo)是從全能型政府走向有限型政府，近期目標(biāo)是從低效政府走向高效政府。為此，政府必須從傳統(tǒng)行政走向法律行政，從暗箱行政走向透明行政，從高成本行政走向低成本行政。③政府效能不僅體現(xiàn)在個(gè)體效率上，更應(yīng)體現(xiàn)在系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的效率上。因此，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性、合理性和效率性是政府管理體制改革的前提。

第三，政府管理體制優(yōu)化的基礎(chǔ)是干部制度的改革。政府管理體制中的干部地位，其重要性不言而喻。政府許多良好的決策愿望之所以會(huì)付之東流，根本的原因是失之于現(xiàn)行干部制度的缺陷。一是干部接受群眾監(jiān)督有效性的根本保障是監(jiān)督程序的前移，即從干部退出管理走向干部進(jìn)入管理。從某種意義上判斷，干部選拔的重要性甚于干部的監(jiān)督，因此干部政策作為一種公共資源，其配置應(yīng)當(dāng)走向公共選擇。二是干部接受機(jī)構(gòu)監(jiān)督有效性的根本保障是實(shí)施有效監(jiān)督，即建立監(jiān)督者責(zé)任的追查制度。缺失責(zé)任的監(jiān)督是一種無效的監(jiān)督，這是我國監(jiān)督制度的一大教訓(xùn)。

（2）銳意改革，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)活力勃發(fā)。一是引導(dǎo)各類創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，確立本土企業(yè)自主創(chuàng)新的主體地位。工作重點(diǎn)是培育一批集研究開發(fā)、設(shè)計(jì)、制造于一體的行業(yè)龍頭企業(yè)，發(fā)揮行業(yè)龍頭企業(yè)在自主創(chuàng)新中的核心作用和對產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級的帶動(dòng)作用，政策支持行業(yè)龍頭企業(yè)建立中央研究院和前沿技術(shù)研究機(jī)構(gòu)，開展行業(yè)前沿和關(guān)鍵專利等知識產(chǎn)權(quán)技術(shù)研究和應(yīng)用，提升上海重點(diǎn)、戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的技術(shù)水平。二是實(shí)施大學(xué)升級政策，鼓勵(lì)創(chuàng)辦研發(fā)轉(zhuǎn)化型大學(xué)。未來國際的高端競爭將不再是企業(yè)間的競爭，而是高端核心技術(shù)力量的競爭，歸根到底是大學(xué)和大學(xué)園區(qū)經(jīng)濟(jì)的競爭。上海盡管有著復(fù)旦、交大這類自我定位為研究型的知名大學(xué)，但是并沒有一家堪與斯坦福一比高下的研發(fā)型大學(xué)。目前的當(dāng)務(wù)之急，是要由政府主導(dǎo)，整合上海乃至全球各知名大學(xué)、國際頂尖的科研力量，利用資源通路，整合或者創(chuàng)辦類似斯坦福、硅谷那樣的研發(fā)型大學(xué)及園區(qū)。三是著力培育一批大型企業(yè)集團(tuán)，提升上海企業(yè)國際競爭力。從技術(shù)改造、企業(yè)上市、鼓勵(lì)投資重大項(xiàng)目等方面出臺(tái)優(yōu)惠政策，著力培育一批大型企業(yè)集團(tuán)。支持鼓勵(lì)重點(diǎn)企業(yè)走創(chuàng)新之路，增強(qiáng)自主開發(fā)能力，掌握核心技術(shù)，形成技術(shù)優(yōu)勢。啟動(dòng)若干對培育大企業(yè)集團(tuán)起支撐作用的重大項(xiàng)目，以大項(xiàng)目帶動(dòng)工業(yè)企業(yè)的大發(fā)展，同時(shí)推進(jìn)對于大項(xiàng)目所能帶動(dòng)的配套產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目。四是完善反壟斷政策。對內(nèi)：其一我國服務(wù)業(yè)長期壟斷，社會(huì)資本難以進(jìn)入，未來需要采取最寬松的市場準(zhǔn)入條件，抓緊出臺(tái)加快服務(wù)業(yè)向社會(huì)資本開放的實(shí)施細(xì)則，鼓勵(lì)民間資本在文化娛樂、醫(yī)療教育、公共服務(wù)等領(lǐng)域中加大投資；其二金融、能源、電信、鐵路等壟斷行業(yè)不僅有巨大的潛在需求，而且創(chuàng)新空間巨大，應(yīng)該推出一批向民營經(jīng)濟(jì)開放的重大項(xiàng)目；其三對于互聯(lián)網(wǎng)等新型金融業(yè)態(tài)，應(yīng)在規(guī)范監(jiān)管的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)和支持其發(fā)展，形成金融業(yè)多元競爭格局。對外：在反跨國壟斷中，強(qiáng)化對內(nèi)資產(chǎn)業(yè)利益維護(hù)和幼稚產(chǎn)業(yè)保護(hù)。當(dāng)前，應(yīng)充分利用WTO規(guī)則，防范外資并購和知識產(chǎn)權(quán)濫用可能導(dǎo)致壟斷的負(fù)面效應(yīng)，為自主企業(yè)發(fā)展提供發(fā)展市場空間。

（3）構(gòu)建一個(gè)全新的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理體制、運(yùn)行機(jī)制。

一是減少區(qū)內(nèi)監(jiān)管主體，擴(kuò)大上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的事權(quán)覆蓋面，建立區(qū)內(nèi)監(jiān)管主體一元化的監(jiān)管體制。二是提升海關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位和權(quán)能，改革海關(guān)監(jiān)管的方式和程序?？梢詤⒄铡毒┒脊s》的相關(guān)規(guī)定，簡化報(bào)備手續(xù)。三是加大投入，加強(qiáng)監(jiān)管部門的電子信息系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在較高程度上實(shí)現(xiàn)區(qū)域監(jiān)管和通關(guān)流程的信息化運(yùn)作，這對于簡化監(jiān)管流程、提高區(qū)內(nèi)監(jiān)管效率也具有重要意義。

5.完善自貿(mào)區(qū)體制制度創(chuàng)新的法制保障

（1）繼續(xù)擴(kuò)大上海通過地方立法進(jìn)行先行先試的授權(quán)。

（2）改革的成果應(yīng)當(dāng)以法律形式加以固化。應(yīng)當(dāng)將行之有效的管理體制改革的成果，以立法形式納入自貿(mào)區(qū)的母體法——《自貿(mào)區(qū)發(fā)展法》或《上海自貿(mào)區(qū)基本法》。

（3）出臺(tái)地方配套法規(guī)和政策。包括投資、外貿(mào)及內(nèi)貿(mào)的配套法律法規(guī)，以及更明晰的規(guī)劃、政策和上海自由貿(mào)易區(qū)的管理?xiàng)l例等。

【注釋】

[1]課題組組長：唐海燕；副組長：許玫。課題組主要成員：李延均、王楚民、楊光焰、裴縝、龍英鋒、金慧華、程新章、畢玉江、彭飛、楊玉紅、譚云清、趙大平。