五、我國(guó)失業(yè)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)

在社會(huì)保險(xiǎn)水平有限，勞動(dòng)者和社會(huì)對(duì)高失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承受能力有限的情況下，為了配合改革，確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，有必要建立一套可行的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警運(yùn)行系統(tǒng)，以便有效地控制失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）我國(guó)失業(yè)預(yù)警的運(yùn)行情況

失業(yè)預(yù)警系統(tǒng)是在高失業(yè)率出現(xiàn)前能夠預(yù)先報(bào)警的一種系統(tǒng)。其應(yīng)用領(lǐng)域?yàn)榫蜆I(yè)和勞動(dòng)力市場(chǎng)。在大規(guī)模失業(yè)事件發(fā)生前預(yù)先報(bào)警的“失業(yè)預(yù)警系統(tǒng)”，比事件發(fā)生時(shí)才報(bào)警的警報(bào)系統(tǒng)更先進(jìn)、更有用。根據(jù)失業(yè)率、失業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)及影響失業(yè)的各因素的分析建立勞動(dòng)力的供求模型及失業(yè)預(yù)警指標(biāo)體系，根據(jù)不同失業(yè)水平及警戒因素對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成的壓力水準(zhǔn)，確立警戒線，分析預(yù)警，并采取必要的調(diào)控手段，把失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制在社會(huì)能承受的范圍內(nèi)。

1995年我國(guó)政府首次提出要建立失業(yè)預(yù)警系統(tǒng)，將失業(yè)率、長(zhǎng)期失業(yè)者比例、不充分就業(yè)率作為重要監(jiān)測(cè)指標(biāo)，定期分析失業(yè)形勢(shì)。1996年以來(lái)，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（原國(guó)家計(jì)委）一直致力于我國(guó)失業(yè)的測(cè)度、預(yù)警及其對(duì)策體系的研究工作。2002年以來(lái)，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)研究所牽頭，與勞動(dòng)和社會(huì)保障部、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中國(guó)科學(xué)院、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院、北京師范大學(xué)和國(guó)家信息中心等有關(guān)部門的就業(yè)、統(tǒng)計(jì)和計(jì)算機(jī)專家開發(fā)出的《中國(guó)失業(yè)監(jiān)測(cè)預(yù)警、預(yù)案體系》已經(jīng)推出，這一成果在國(guó)內(nèi)處于領(lǐng)先地位，受到有關(guān)專家的較高評(píng)價(jià)。

目前，國(guó)內(nèi)部分地區(qū)已著手建立自己的失業(yè)預(yù)警系統(tǒng)。在2002年中國(guó)·廣州市場(chǎng)就業(yè)論壇上，廣州市勞動(dòng)和社會(huì)保障局首次向社會(huì)公布了“廣州市失業(yè)預(yù)警監(jiān)測(cè)系統(tǒng)”，該系統(tǒng)可對(duì)廣州市的失業(yè)形勢(shì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并發(fā)出預(yù)警通知。目前該系統(tǒng)正在試運(yùn)行中。面對(duì)就業(yè)保障方面依然較為嚴(yán)峻的形勢(shì)，上海日前正在加緊建立和完善切實(shí)有效的失業(yè)預(yù)警機(jī)制。來(lái)自上海勞動(dòng)和社會(huì)保障局的消息顯示，上海2003年的勞動(dòng)保障事務(wù)，已經(jīng)將建立與完善失業(yè)預(yù)警機(jī)制作為一項(xiàng)重要的內(nèi)容。

失業(yè)預(yù)警系統(tǒng)的作用和意義主要有三個(gè)：一是預(yù)測(cè)未來(lái)失業(yè)率的變化；二是在高失業(yè)率達(dá)到前發(fā)布警報(bào)；三是根據(jù)預(yù)測(cè)的結(jié)果，在失業(yè)率達(dá)到警戒線之前采取相應(yīng)政策措施予以解決。這是一種“防患于未然”的思想。在勞動(dòng)力資源豐富、就業(yè)壓力巨大的我國(guó)，無(wú)疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）失業(yè)監(jiān)測(cè)指標(biāo)的選取

失業(yè)監(jiān)測(cè)指標(biāo)是一組反映目前失業(yè)狀況的敏感性指標(biāo)，可以對(duì)整個(gè)社會(huì)的失業(yè)狀況進(jìn)行綜合測(cè)度。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率和調(diào)查失業(yè)率反映了當(dāng)年城鎮(zhèn)失業(yè)狀況的即期指標(biāo)，是預(yù)警系統(tǒng)中最基礎(chǔ)的警情顯示器。

1．城鎮(zhèn)登記失業(yè)率。登記失業(yè)率是登記失業(yè)人數(shù)占經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口數(shù)的比例。登記失業(yè)人員是指在城鎮(zhèn)常住戶口中，在勞動(dòng)年齡（16周歲至退休年齡）內(nèi)，具有勞動(dòng)能力，在報(bào)告期內(nèi)無(wú)業(yè)并在當(dāng)?shù)貏趧?dòng)部門進(jìn)行登記的人員。

城鎮(zhèn)登記失業(yè)率＝城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)／（城鎮(zhèn)從業(yè)人數(shù)＋城鎮(zhèn)登記失業(yè)數(shù)）

在1995年以前我國(guó)主要采用勞動(dòng)部門提供的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，1995年公布的失業(yè)率為2．9%，1997年為3．1%，很明顯，這一指標(biāo)并不能準(zhǔn)確反映我國(guó)城鎮(zhèn)勞動(dòng)力的失業(yè)狀況，因?yàn)椴簧偈I(yè)人員并不去勞動(dòng)部門登記，而登記的失業(yè)人員又有不少已通過各種形式就業(yè)。此外，以城鎮(zhèn)戶口為限，不能反映常住城鎮(zhèn)人口包括非城鎮(zhèn)戶口人員在城鎮(zhèn)的失業(yè)狀況。

2．調(diào)查失業(yè)率。調(diào)查失業(yè)率是調(diào)查失業(yè)人數(shù)占經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口數(shù)的比例。調(diào)查失業(yè)人員是指在勞動(dòng)年齡（16周歲）以上，有勞動(dòng)能力，在調(diào)查期間無(wú)工作，當(dāng)前有就業(yè)的可能，并以某種方式尋找工作的人員。

為了彌補(bǔ)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率指標(biāo)的缺陷，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局決定自1996年起建立勞動(dòng)力情況抽樣調(diào)查制度，按季向政府和社會(huì)提供城鎮(zhèn)勞動(dòng)力的就業(yè)和失業(yè)狀況，調(diào)查的范圍確定為城鎮(zhèn)的常住人口。常住人口包括了以下四種人：常住本地半年以上且戶口在本地的人口；常住本地半年以上戶口不在本地的人口；常住本地不到半年但離開戶口所在地已半年以上的人口；常住本地半年以上戶口待定的人口。顯然，上述范圍中沒有戶口性質(zhì)的限制，即不論是農(nóng)業(yè)戶口，還是非農(nóng)業(yè)戶口，不論是本地人口還是外來(lái)人口，只要符合常住人口的定義，都在本地區(qū)調(diào)查登記范圍之內(nèi)。

登記失業(yè)與調(diào)查失業(yè)的區(qū)別：①定義上，登記失業(yè)有年齡上限，而調(diào)查失業(yè)沒有；登記失業(yè)以到當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)部門登記為準(zhǔn)，而調(diào)查失業(yè)則只強(qiáng)調(diào)“以某種方式尋找工作”；失業(yè)登記的對(duì)象僅為本地的非農(nóng)業(yè)戶口，調(diào)查失業(yè)的對(duì)象則是本地的常住人口。②調(diào)查方法上，登記失業(yè)是通過勞動(dòng)行政部門層層匯總、上報(bào)的；調(diào)查失業(yè)則是對(duì)城鎮(zhèn)住戶進(jìn)行抽樣調(diào)查，再對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行推算得出的。③對(duì)下崗職工的處理上，登記調(diào)查中不包括下崗職工。

登記失業(yè)和調(diào)查失業(yè)這兩種方式各有適用面，因而各有側(cè)重點(diǎn)。失業(yè)登記是全面登記記錄，其數(shù)據(jù)即使按小區(qū)域分解后依然有效，成本相對(duì)較低。它主要反映需要政府幫助解決就業(yè)人員的總量和構(gòu)成，登記失業(yè)的人員就成為政府勞動(dòng)部門提供就業(yè)服務(wù)的對(duì)象。調(diào)查失業(yè)則以抽樣調(diào)查為主，因受樣本規(guī)模限制無(wú)法將數(shù)據(jù)值分解至各個(gè)小區(qū)，可能存在抽樣誤差，成本較高。調(diào)查失業(yè)的數(shù)據(jù)主要反映宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和整個(gè)國(guó)家的失業(yè)狀況。

（三）失業(yè)警戒線的確定

失業(yè)警戒線即是失業(yè)的控制目標(biāo)。合理確定失業(yè)警戒線要綜合考慮宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、社會(huì)心理、失業(yè)者狀況、失業(yè)保險(xiǎn)基金狀況、社會(huì)承受能力、社會(huì)穩(wěn)定、職工的合理流動(dòng)、企業(yè)增加效益（公平與效率）等方面，要做到適度合理。

對(duì)于一個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)，失業(yè)率超過了一定的限度時(shí)，其結(jié)果直接影響社會(huì)的穩(wěn)定和宏觀經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的國(guó)家來(lái)說(shuō)更是如此。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，不同國(guó)家不同年份的失業(yè)率有很大的差別。

關(guān)于一個(gè)國(guó)家可以承受的失業(yè)率水平，在國(guó)際上沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，它與各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)制度和文化歷史背景有直接的聯(lián)系。從國(guó)外來(lái)看，目前發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家對(duì)失業(yè)率的基本判斷是：失業(yè)率在3%～4%以內(nèi)屬于勞動(dòng)力供給緊張型；5%～6%左右屬于勞動(dòng)力供給寬松型；7%～8%以上為失業(yè)問題嚴(yán)重型（見表7—3）。

表7—3　發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的失業(yè)率警戒線與就業(yè)狀況

然而，“充分就業(yè)”的標(biāo)準(zhǔn)也隨著歷史進(jìn)程的不斷發(fā)展而變化。以美國(guó)為例，在凱恩斯時(shí)期，“充分就業(yè)”的標(biāo)準(zhǔn)不超過3%；在20世紀(jì)50年代這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)上升到4%，進(jìn)入七十年代，“充分就業(yè)”的標(biāo)準(zhǔn)上升為失業(yè)率不超過5%。據(jù)有關(guān)資料表明，目前，美國(guó)“充分就業(yè)”的標(biāo)準(zhǔn)為失業(yè)率在6%～6．5%之間，失業(yè)率低于5%便表明勞動(dòng)力供給緊張。1997年10月，美國(guó)的失業(yè)率下降到4．7%，聯(lián)邦政府目前正在研究對(duì)策，使失業(yè)率回升。

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，如果真實(shí)失業(yè)率在5%以內(nèi)，則說(shuō)明勞動(dòng)力資源基本上充分利用，社會(huì)穩(wěn)定，可以視為充分就業(yè)；如果真實(shí)失業(yè)率在6%～9%，則說(shuō)明有相當(dāng)明顯的就業(yè)壓力，開始進(jìn)入失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)；如果真實(shí)失業(yè)率超過10%，則說(shuō)明城鄉(xiāng)之間、勞動(dòng)力要素與資本要素之間等多方面利益矛盾可能出現(xiàn)激化，社會(huì)可能會(huì)出現(xiàn)較嚴(yán)重的不穩(wěn)定，可視為就業(yè)危機(jī)臨界點(diǎn)。因此，應(yīng)該盡量避免失業(yè)率接近甚至超過該臨界點(diǎn)。

表7—4　我國(guó)失業(yè)率警戒線與就業(yè)狀況

（四）中國(guó)失業(yè)率現(xiàn)狀

我國(guó)失業(yè)率已經(jīng)達(dá)到警戒線。從“城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率”來(lái)看，中國(guó)城鎮(zhèn)的調(diào)查失業(yè)率為5．3%左右，農(nóng)村的失業(yè)率只是0．6%。如果城鄉(xiāng)統(tǒng)算的話，失業(yè)率只是1．9%。目前，世界多數(shù)國(guó)家失業(yè)率均大幅度上升，連美國(guó)也已經(jīng)達(dá)到6%（2002年4月），我們公布一個(gè)不到6%的城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率，根本不會(huì)引起大的社會(huì)震動(dòng)。

但是，從城鎮(zhèn)下崗與失業(yè)的統(tǒng)計(jì)來(lái)看，20世紀(jì)80年代末，我國(guó)公布的城鎮(zhèn)登記待（失）業(yè)率才1．8%。1992年以來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率穩(wěn)步上升，1996年達(dá)到3．0%，1997～2000年連續(xù)四年保持在3．1%的水平上。但從2001年開始快速上升，達(dá)到3．6%；2002年達(dá)到4．0%；2003年為4．3%。我國(guó)在10多年的時(shí)間里，失業(yè)率上升了122%。如果從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)或者是經(jīng)典社會(huì)主義的觀點(diǎn)來(lái)看，失業(yè)率很高，上升速度也太快。如果把下崗職工考慮在內(nèi)，則城鎮(zhèn)登記失業(yè)率還會(huì)大大上升。以1997年為例，城鎮(zhèn)失業(yè)率如果加上下崗職工，據(jù)統(tǒng)計(jì)，其結(jié)果將從3．1%變?yōu)?．36%左右。由于我國(guó)的新增經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口和新增從業(yè)人員始終分別在1．3%和1．2%左右的水平上保持著，勞動(dòng)力供給穩(wěn)定增加，失業(yè)率持續(xù)提高，說(shuō)明了勞動(dòng)力需求的增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于勞動(dòng)力供給的增長(zhǎng)。

如果從隱性失業(yè)的角度看，則供大于求的矛盾更為突出。以1997年為例，據(jù)估計(jì)，該年我國(guó)農(nóng)村的隱性失業(yè)量為17703萬(wàn)人，城市的隱性失業(yè)量為3329萬(wàn)人（國(guó)企的隱性失業(yè)量為2761萬(wàn)人，占城市總隱性失業(yè)量的83%），因而1997年中國(guó)的綜合隱性失業(yè)量則為21032萬(wàn)人，相對(duì)于城鄉(xiāng)總就業(yè)量63669萬(wàn)人來(lái)說(shuō)，總隱性失業(yè)率達(dá)到33%。這一估計(jì)的總隱性失業(yè)率在1988～1997年間，一直在25%和34%之間，1993～1998年的平均顯性失業(yè)率（城鎮(zhèn)登記失業(yè)率）約為2．9%，即我國(guó)的顯性失業(yè)率僅僅是隱性失業(yè)率的1／10。由此可見，即使達(dá)到了“十五”計(jì)劃的目標(biāo)，五年要使城鎮(zhèn)新增就業(yè)和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力各達(dá)到4000萬(wàn)人，按最保守的估計(jì)，到2005年末我國(guó)剩余勞動(dòng)力仍然會(huì)超過1億人。

如果按照德爾菲法（Delphi）測(cè)算我國(guó)的“真實(shí)失業(yè)率”水平，我國(guó)已經(jīng)有相當(dāng)明顯的就業(yè)壓力。

在難以進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)和大規(guī)模隨機(jī)抽樣調(diào)查的情況下，2000年7月～2001年6月，中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院姚裕群等人采用了德爾菲法（Delphi）即專家調(diào)查法對(duì)城鎮(zhèn)失業(yè)率進(jìn)行了調(diào)查。作為本調(diào)查對(duì)象的專家有50余人，調(diào)查對(duì)象取樣包括從事就業(yè)統(tǒng)計(jì)、就業(yè)管理的中央政府官員，有代表性的地方政府官員和從事就業(yè)問題研究的科研機(jī)構(gòu)與大學(xué)的教授、學(xué)者以及政策研究人員。經(jīng)過對(duì)專家答問結(jié)果的數(shù)據(jù)處理，得出了一些極有價(jià)值的結(jié)論。

德爾菲法調(diào)查結(jié)果表明，我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)的失業(yè)率已經(jīng)達(dá)到7%（見表7—5）。進(jìn)一步的分析調(diào)查結(jié)果表明，官員組的回答對(duì)我國(guó)真實(shí)失業(yè)率的估計(jì)偏低（約6%），而學(xué)者組的回答對(duì)我國(guó)真實(shí)失業(yè)率的估計(jì)偏高（高于8%）。

表7—5　專家估計(jì)的失業(yè)率

資料來(lái)源：姚裕群：《我國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)率已進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)》，載《中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年5月。

在城鎮(zhèn)失業(yè)率的變化趨勢(shì)方面，高達(dá)72．73%的專家認(rèn)為，近一兩年增加1%～2%的可能性最大，13．63%的專家認(rèn)為會(huì)與現(xiàn)在基本持平，只有9．09%的專家認(rèn)為會(huì)增加3%～4%，4．45%的專家認(rèn)為會(huì)增加5%（見表7—6）。

表7—6　估計(jì)近一兩年失業(yè)率的變化趨勢(shì)

資料來(lái)源：同表7—5。

德爾菲法調(diào)查結(jié)果表明，我國(guó)已經(jīng)有相當(dāng)明顯的就業(yè)壓力，開始進(jìn)入失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。我國(guó)目前城鎮(zhèn)失業(yè)率的警戒線應(yīng)該為7．03%，如果達(dá)到9．73%時(shí)，就會(huì)造成重大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，必須采取緊急措施。按此標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)目前已經(jīng)進(jìn)入失業(yè)預(yù)警區(qū)，必須引起高度重視，積極采取措施，防止對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生負(fù)面影響。