在上海自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新制度中，“先照后證”改革體現(xiàn)了自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)、創(chuàng)新政府管理方式的推動(dòng)預(yù)期。

1．改革前商事登記中的證照關(guān)系及其困境

眾所周知，政府對(duì)于市場(chǎng)主體及其活動(dòng)范圍的管控手段之一是商事登記制度。從理論上說(shuō)，在取得主體資格具有法律上的人格后，商主體方能享有權(quán)利能力和除營(yíng)業(yè)能力之外的一般行為能力，在取得營(yíng)業(yè)資格后則享有商主體的特定行為能力——營(yíng)業(yè)能力。由此而推，商主體的成立時(shí)間應(yīng)該在取得經(jīng)營(yíng)資格時(shí)間之前，主體資格的取得應(yīng)當(dāng)先于經(jīng)營(yíng)資格的取得。但很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，我國(guó)商事登記實(shí)行的是商主體資格與經(jīng)營(yíng)資格統(tǒng)一的登記制度。作為商事登記制度核心的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，承載著主體資格與經(jīng)營(yíng)資格的雙重證明功能。這種主體資格和經(jīng)營(yíng)資格合一的發(fā)照模式使得我國(guó)商事登記制度存在學(xué)理中的探討空間和實(shí)踐中的困境。

首先，從法律責(zé)任認(rèn)定看，企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照被吊銷后的違法責(zé)任主體認(rèn)定存在困境。從法理角度講，經(jīng)營(yíng)資格依附于主體資格，但主體資格并不依附于經(jīng)營(yíng)資格。盡管經(jīng)營(yíng)資格被吊銷，但主體資格仍存在，應(yīng)該以該主體作為適格的當(dāng)事人進(jìn)行處罰。但在主體資格和經(jīng)營(yíng)資格合一的登記模式下，吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照不僅意味著經(jīng)營(yíng)資格的消滅，也使得主體資格的證明效力被消滅。

其次，從程序邏輯看，如果企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍涉及需要其他部門審批的內(nèi)容，比如需要環(huán)保、衛(wèi)生、安監(jiān)、商務(wù)等部門批準(zhǔn)的內(nèi)容，登記制度為保證在頒發(fā)執(zhí)照時(shí)主體資格和經(jīng)營(yíng)資格的同步取得，在登記程序的先后順序上反而要求企業(yè)在取得主體資格前先要向其他審批部門申請(qǐng)取得經(jīng)營(yíng)許可，這明顯違背了先主體資格后經(jīng)營(yíng)資格的法理邏輯。雖然在實(shí)踐中，可以持“名稱預(yù)先核準(zhǔn)通知書”向有關(guān)部門申請(qǐng)取得前置審批，但前置審批部門又以何種依據(jù)來(lái)合理認(rèn)定一個(gè)尚不存在的主體具備了可以經(jīng)營(yíng)其申請(qǐng)的經(jīng)營(yíng)范圍的條件，從而發(fā)給其許可證呢？

再次，從權(quán)責(zé)配置看，一方面，由于很多前置審批項(xiàng)目取得條件嚴(yán)苛，導(dǎo)致一些擬成立的商事主體無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)取得許可證，因而無(wú)法申請(qǐng)工商登記，客觀上造成有前置審批經(jīng)營(yíng)范圍的商事主體成立門檻過(guò)高的難題；另一方面，由于工商部門的發(fā)照行為是在其他前置部門的許可行為之后的最后一道程序，完成這道程序后，商主體才真正以合法的市場(chǎng)主體資格進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。這導(dǎo)致工商部門的監(jiān)管職能從原有的執(zhí)照核準(zhǔn)職能連帶擴(kuò)展到前置審批的部分，無(wú)論是對(duì)有執(zhí)照但超出執(zhí)照核準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)范圍行為的監(jiān)管，還是對(duì)經(jīng)營(yíng)了應(yīng)取得前置審批但沒有取得審批項(xiàng)目的有照無(wú)證經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)管，工商部門都被認(rèn)為是共同查處的法律主體^[80]。由此而見，主體資格和經(jīng)營(yíng)資格合一的商事登記制度并不能有效界分責(zé)任主體，也不利于清晰核準(zhǔn)流程，根本上就不利于市場(chǎng)秩序的確立和市場(chǎng)活力的激發(fā)。

2．上海自貿(mào)區(qū)的“先照后證”：從商事登記到審批制改革的聯(lián)動(dòng)

上海自貿(mào)區(qū)進(jìn)行先照后證改革，不僅在延續(xù)前期試點(diǎn)改革的基礎(chǔ)上將商事登記的“先證后照”改為“先照后證”的發(fā)照模式，并且試圖以商事登記制度改革為切入點(diǎn)，更大程度地深化審批制改革，來(lái)撼動(dòng)體制內(nèi)部積弊，釋放市場(chǎng)活力。

在原有制度框架下，一般人創(chuàng)業(yè)需要跨越諸多門檻，其中以注冊(cè)資本和前置審批最難逾越——不僅要有足夠的資本，還需要取得主管部門的行政許可，才能到工商部門申辦營(yíng)業(yè)執(zhí)照。為了減低門檻，激發(fā)創(chuàng)業(yè)積極性，2013年全國(guó)兩會(huì)通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出，要改革工商登記制度，將注冊(cè)資本實(shí)繳等級(jí)制改為注冊(cè)資本認(rèn)繳等級(jí)制，將“先證后照”改為“先照后證”，并放寬工商登記其他條件。上海自貿(mào)區(qū)的制度運(yùn)行高度契合這一制度定位，并且該項(xiàng)改革獲得國(guó)家工商總局的支持。國(guó)家工商總局在2013年9月26日下發(fā)規(guī)范性文件^[81]，明確在上海自貿(mào)區(qū)率先實(shí)行注冊(cè)資本認(rèn)繳登記制、實(shí)行年度報(bào)告公示制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步放松對(duì)市場(chǎng)主體準(zhǔn)入的管制，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。除法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定規(guī)定的企業(yè)登記前置許可事項(xiàng)外，在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)試行“先照后證”登記制度。試驗(yàn)區(qū)內(nèi)企業(yè)向工商部門申請(qǐng)登記、取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照后即可從事一般性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目涉及企業(yè)登記前置許可事項(xiàng)的，在取得許可證或者批準(zhǔn)文件后，向工商部門申領(lǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照；申請(qǐng)從事其他許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)在領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照及許可證或者批準(zhǔn)文件后，方可從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

從先照后證改革的立意中可見，改變傳統(tǒng)商事登記模式，將主體資格和經(jīng)營(yíng)資格的合二為一，理順市場(chǎng)領(lǐng)域先確立商事主體資格再賦予行為資格的法理邏輯，這是自貿(mào)區(qū)商事登記制度改革的目標(biāo)之一；但是在商事登記制度之外，上海自貿(mào)區(qū)的先照后證制度試圖實(shí)現(xiàn)在審批制形成和適用領(lǐng)域的改革拓展，這一點(diǎn)也成為上海自貿(mào)區(qū)先行先試、進(jìn)而向其他自貿(mào)區(qū)和全國(guó)范圍內(nèi)推廣的基礎(chǔ)。

原有商事登記中廣泛存在的前置審批，這既是商事登記流程所需，更是其背后眾多部門的利益使然。因此，先照后證改革實(shí)際上與取消、調(diào)整行政審批項(xiàng)目的國(guó)務(wù)院決策結(jié)合在一起。在上海自貿(mào)區(qū)制度確立之后，國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)〔2014〕5號(hào)^[82]、國(guó)發(fā)〔2014〕27號(hào)^[83]、國(guó)發(fā)〔2014〕50號(hào)^[84]、國(guó)發(fā)〔2015〕11號(hào)^[85]的文件形式多次頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》。在每一次決定之后，不僅大量行政審批項(xiàng)目被取消，并且也有大量前置許可審批改為后置許可審批。這樣，各地工商部門一律不再將其作為登記前置，申請(qǐng)人可以直接申請(qǐng)相關(guān)經(jīng)營(yíng)范圍登記，辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照后再到相關(guān)審批部門辦理許可手續(xù)。從而降低商事主體登記成本，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放松市場(chǎng)準(zhǔn)入的目的。

3．證照分離試點(diǎn)：審批制改革的匹配制度完善

為了解決“先照后證”后市場(chǎng)主體辦證難的問(wèn)題，上海自貿(mào)區(qū)探索“證照分離”改革。2015年12月16日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于上海市開展證照分離改革試點(diǎn)總體方案》，決定在浦東新區(qū)推行“證照分離”改革試點(diǎn)?！斗桨浮分赋觥白C照分離”改革的三個(gè)重要意義：一是有利于激發(fā)市場(chǎng)主體活力。通過(guò)開展“證照分離”改革試點(diǎn)，進(jìn)一步清理和取消一批行政許可事項(xiàng)，推動(dòng)一批行政許可事項(xiàng)由審批改為備案，推動(dòng)一批行政許可事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)告知承諾制，提高辦理行政許可事項(xiàng)的透明度和可預(yù)期性，釋放企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。二是有利于加快政府職能轉(zhuǎn)變。推進(jìn)轉(zhuǎn)變行政理念，提高監(jiān)管效能，做到放得更活、管得更好、服務(wù)更優(yōu)。三是有利于形成法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境，為企業(yè)提供便捷、高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，有利于企業(yè)加快適應(yīng)國(guó)際通行的投資貿(mào)易規(guī)則，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。

從基本思路看，除了鞏固上海自貿(mào)區(qū)在“先照后證”改革過(guò)程中對(duì)商事登記流程和法理邏輯的初步理順，“證照分離”試點(diǎn)模式還希望在對(duì)審批制改革的實(shí)質(zhì)性撼動(dòng)基礎(chǔ)上，完善對(duì)審批制改革配套制度的確立?；舅悸贩譃樗膫€(gè)層次：①對(duì)企業(yè)能夠自主決策的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，取消行政審批，或改為備案管理；②對(duì)暫時(shí)不能取消審批的行政許可，簡(jiǎn)化審批方式，實(shí)行告知承諾制；③對(duì)不適合采取告知承諾制的行政許可事項(xiàng)，簡(jiǎn)化辦事流程，公開辦事程序，提高審批的透明度和可預(yù)期性；④對(duì)涉及國(guó)家安全、公共安全等特定領(lǐng)域，繼續(xù)強(qiáng)化市場(chǎng)準(zhǔn)入管理，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。

這四個(gè)層次對(duì)于實(shí)現(xiàn)以《行政許可法》作為制度框架并以此為起點(diǎn)的審批制改革而言意義十分重大。眾所周知，《行政許可法》自2004年實(shí)施以來(lái)，凡是需要經(jīng)過(guò)申請(qǐng)，并由行政機(jī)關(guān)依法審查準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為都屬于《行政許可法》所調(diào)整的范疇^[86]。在“行政許可的設(shè)定”部分，《行政許可法》明確行政許可的設(shè)定，“應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動(dòng)性，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展^[87]?！薄缎姓S可法》第13條明確將“公民、法人或者其他組織能夠自主決定的”、“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的”、“行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的”和“行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”四類情形，排除出行政許可設(shè)定的范圍。

可以說(shuō)，證照分離試點(diǎn)改革中最基礎(chǔ)、也是最核心的思路正是“對(duì)企業(yè)能夠自主決策的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，取消行政審批，或改為備案管理”。證照分離的試點(diǎn)改革形式上體現(xiàn)的是對(duì)商事登記制度的程序性完善，實(shí)質(zhì)上是觸及審批制改革的靈魂，以更為樸素而實(shí)效的方式落實(shí)了《行政許可法》早在2003年就試圖確立的立法思路。這種形式上樸素而實(shí)質(zhì)上深刻的審批制改革也體現(xiàn)在《上海市開展“證照分離”改革試點(diǎn)的具體事項(xiàng)表》中，即“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的核心是簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合的制度創(chuàng)新^[88]?！?/p>

《上海市開展“證照分離”改革試點(diǎn)的具體事項(xiàng)表》對(duì)涉及116項(xiàng)審批事項(xiàng)明確了實(shí)施機(jī)關(guān)和改革方式，其中改革方式區(qū)分為“取消審批”和“保留審批”兩大類，前者又分為“完全取消審批”和“審批改為備案”兩類；后者包括“全面實(shí)行告知承諾制”、“提高透明度和可預(yù)期性”以及“強(qiáng)化準(zhǔn)入監(jiān)管”三類。這樣就涉及對(duì)116項(xiàng)審批事項(xiàng)的五種區(qū)分：①取消審批。對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠有效實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律管理的事項(xiàng)，取消行政審批，實(shí)行行業(yè)自律管理，運(yùn)行企業(yè)直接開展相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)^[89]。②取消審批，改為備案。此類改革是政府為及時(shí)獲得相關(guān)信息，更好地開展行業(yè)引導(dǎo)、制定產(chǎn)業(yè)政策和維護(hù)公共利益，對(duì)行政許可事項(xiàng)實(shí)行備案管理。根據(jù)規(guī)定的備案條件，企業(yè)將相關(guān)材料報(bào)送政府有關(guān)部門后，即可開展相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；發(fā)現(xiàn)企業(yè)有違規(guī)違法行為，通過(guò)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，予以糾正或處罰。政府部門不對(duì)備案材料進(jìn)行核準(zhǔn)或許可^[90]。③簡(jiǎn)化審批，實(shí)行告知承諾制。對(duì)暫時(shí)不能取消審批，但通過(guò)事中事后監(jiān)管能夠糾正不符合審批條件的行為且不會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重后果的行政許可事項(xiàng)，實(shí)行告知承諾制。對(duì)實(shí)行告知承諾的行政許可事項(xiàng)，由行政審批機(jī)關(guān)制作告知承諾書，并向申請(qǐng)人提供示范文本，一次性告知企業(yè)審批條件和需要提交的材料，企業(yè)承諾符合審批條件并提交有關(guān)材料，即可當(dāng)場(chǎng)辦理相關(guān)行政許可事項(xiàng)。申請(qǐng)人達(dá)到法定許可條件后，方可從事被許可行為^[91]。④提高審批的透明度和可預(yù)期性。對(duì)暫時(shí)不能取消審批，也不適合采取告知承諾制的行政許可事項(xiàng)，簡(jiǎn)化辦事流程，公開辦事程序，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化管理和網(wǎng)上辦理，明確審批標(biāo)準(zhǔn)和辦理時(shí)限，以最大程度減少審批，實(shí)現(xiàn)辦理過(guò)程公開透明、辦理結(jié)果有明確預(yù)期^[92]。⑤對(duì)涉及公共安全等特定活動(dòng)，加強(qiáng)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理。對(duì)直接涉及國(guó)家安全、公共安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)的行政許可事項(xiàng)，按照國(guó)際通行規(guī)則，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，強(qiáng)化市場(chǎng)準(zhǔn)入管理^[93]。

這種以清單方式列舉的審批事項(xiàng)及其改革類型化的嘗試，不僅涉及背后大量的利益格局的調(diào)整；并且，較之以國(guó)務(wù)院以取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的歷次決定不同的是，證照分離試點(diǎn)改革還試圖實(shí)現(xiàn)對(duì)審批制一線改革之后的輔助和匹配措施的完善。這一點(diǎn)從保留審批制但酌情“實(shí)行告知承諾制”或者“提高透明度和可預(yù)期性”的兩種改革類型中可見一斑。此外，還設(shè)置一系列綜合監(jiān)管措施來(lái)實(shí)現(xiàn)證照分離試點(diǎn)改革的有效推進(jìn)^[94]。