由于耕地不足,日本是世界上的糧食進口大國,糧食自給率僅26%,處于世界第113位。也許是這個原因,日本的糧食管理相當嚴格,除了對糧食生產(chǎn)進行高額補貼以提高糧食自給率外,他們對糧食的生產(chǎn)、經(jīng)營和市場都有一整套相應的法律法規(guī)進行監(jiān)督和管理。1992年,在美國等國家的壓力下,日本內(nèi)閣決議開放部分大米市場,結(jié)果當年就出現(xiàn)市場混亂、米價暴漲的局面,甚至出現(xiàn)“偷米賊”四處出沒的笑話。不僅影響了市場也影響到了政局,30個產(chǎn)米縣的議會通過了反對開放大米市場的決議,農(nóng)民集會抗議,最后日本內(nèi)閣只好收回成命。堂堂一個經(jīng)濟大國,對付糧食市場波動也如此力不成心,何況作為一個有12億人口的中國呢?由此可見1992年我國的糧食“三放開”也是多么的不切實際。

日本的糧食管理主要依靠法律的手段。早在1942年,日本就制定與頒布了《糧食管理法》,現(xiàn)已執(zhí)行了57年。在此期間,雖然作了多次修改,并于1978年作了最終修改,但《糧食管理法》第一條表述的立法目的這一條款一直未作改動,這表明立法的指導思想沒有變化。第一條指出:“本法的目的在于為謀求確保國民的糧食需求及國民經(jīng)濟的安定而對糧食進行管理,并對糧食的供需、價格進行調(diào)整及對糧食的配給進行統(tǒng)制。”這里所指的“統(tǒng)制”,即“統(tǒng)一管制”之意,也就是說,日本制定《糧食管理法》的目的是對糧食的供求、價格的調(diào)節(jié)、糧食的配給進行統(tǒng)一管制。這一指導思想,具體貫穿于糧食流通的各個環(huán)節(jié)之中。

在糧食的收購上,按照日本糧食的產(chǎn)需情況,《糧食管理法》對糧食收購規(guī)定了“統(tǒng)購”、“無限制收購”和“根據(jù)需要收購”三種方式,其中:(一)政府對國產(chǎn)米谷實行統(tǒng)購。規(guī)定米谷生產(chǎn)者必須按命令規(guī)定向政府交售米谷,不允許生產(chǎn)者自行出售;(二)政府對國產(chǎn)小麥實行無限制收購。規(guī)定小麥生產(chǎn)者只要向政府提出出售的申請,政府不拒收,有多少收購多少;(三)政府認為必要時對米谷、麥類以外的糧食也進行收購。

在糧食的出售上,與糧食的收購相配套,《糧食管理法》對政府出售糧食也提出了相應的規(guī)定,其中:(一)對米谷實行計劃配給制。日本的米谷計劃配給制由上到下逐級負責,十分嚴格。《糧食管理法》規(guī)定:農(nóng)林水產(chǎn)大臣每月就政府收購的米谷及其加工品制定配給計劃,并將該計劃通知都道府縣知事;都道府縣知事根據(jù)農(nóng)林水產(chǎn)大臣的計劃制定配給計劃,并通知米谷商及市町村長。農(nóng)林水產(chǎn)大臣的配給計劃,通過向居民發(fā)放“購買券”的方式實施。未經(jīng)農(nóng)林水產(chǎn)大臣批準,不得向計劃外的消費者和未獲批準的販賣商發(fā)放“購買券”,而獲得“購買券”的消費者及販賣商也不得將“購買券”轉(zhuǎn)讓或繼承;(二)麥類(含麥類的加工品及其以麥為原料的制品)主要實行自由合同出售制。在一般情況下,政府可根據(jù)合同將麥類銷售給消費者或販賣商,但農(nóng)林水產(chǎn)大臣認為憑自由合同不適當時,則用投標方法締結(jié)競爭性的合同,向消費者和販賣商出售麥類。由此可見,麥類的銷售雖然不是計劃配給制,但是在政府通過無限制收購掌握糧源、占居壟斷地位的前提下憑自由合同或競爭性合同出售。這與放開市場是有嚴格區(qū)別的。

在糧食的進出口上,《糧食管理法》對日本糧食進出口規(guī)定十分明確,更體現(xiàn)了“統(tǒng)一管制”的指導思想。一是規(guī)定特殊情況外,進出口米谷和麥類必須經(jīng)政府批準,私自進出口者以重罰;二是凡是經(jīng)政府批準進口的米谷和麥類,進口商必須按政府規(guī)定的價格向政府出售,不得出售給其他人;三是政府認為特別有必要時,可禁止或限制米谷和麥米以外的糧食的進出口。

在糧食價格上,《糧食管理法》規(guī)定,政府收購和出售米谷和麥類的價格,均由政府決定,并以命令形式公布;政府收購米谷和麥類以外的糧食的價格,也由政府根據(jù)“時價”而確定。由此可見,日本政府對糧食的價格“統(tǒng)制”很死,可以說在過去的幾十年中一直堅持政府定價、按命令公布的做法。但政府在制定價格時,也有十分明確的作價原則,而這些原則的重心則在刺激生產(chǎn)、穩(wěn)定社會這個根本的主旨上。如確定收購價格時,既要參酌生產(chǎn)費及物價等經(jīng)濟情況,又要確保再生產(chǎn),以調(diào)動生產(chǎn)者的積極性;再如確定出售價時,既要參酌生活費及物價等經(jīng)濟情況,又應使消費者生活安定,不為買不起糧食發(fā)愁。這種統(tǒng)籌兼顧的支持糧食生產(chǎn)、確保糧食適度廉價供應的糧食政策,無疑是日本經(jīng)濟一直高速發(fā)展的重要保障。

為了保證《糧食管理法》各條款的有效實施,該法還對違者作了很嚴厲的處罰規(guī)定。其中處以10年以下徒刑或80萬元以下罰金的分別有:糧食販賣商不向持“購買券”的消費者出售米谷的;將“購買券”向他人轉(zhuǎn)讓或繼承的;不執(zhí)行行政令發(fā)布的糧食價格的,等等。處以3年以下徒刑或3萬元以下的罰金的分別有:不按命令向政府交售米谷的;未經(jīng)批準進出口米谷和麥類的,等等。

日本《糧食管理法》是一部基本法,另外還有一些與此相配套的便于基本法執(zhí)行的具體法規(guī)。日本的糧情與我國有類似之處,都有人口多、土地少的特點。因此,認真研究日本的糧食法規(guī),對我國的糧食流通體制改革具有較大的參考價值。比如政府直接控制糧食收購和進出口、政府制定收購價格和出售價格、用法律的手段穩(wěn)定糧食市場,都是可資借鑒的方法。

而加速我國糧食立法的進程,以保證我國糧改的順利實施,也是一個不容忽視的方面。