第六章　甘肅省土地退化防治立法實(shí)踐

盡管綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理論深?yuàn)W而又苦澀，但其實(shí)踐活動(dòng)卻充滿生機(jī)。從中國甘肅治理水土流失的探索，通過加強(qiáng)法規(guī)、政策和機(jī)構(gòu)能力建設(shè)綜合治理石羊河流域的成功實(shí)踐，以及綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境立法中的應(yīng)用，到澳大利亞墨累一達(dá)令河流域土地退化的治理，再到印度荒地綜合開發(fā)計(jì)劃的實(shí)施，一個(gè)個(gè)鮮活生動(dòng)的范例，折射出綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念的光輝，展示其得以創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境多元惠益，促進(jìn)人與自然和諧相處的優(yōu)越性，為綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理論做了較好的詮釋。

一、綜合生態(tài)系統(tǒng)管理與甘肅政府立法

中國/全球環(huán)境基金干旱生態(tài)系統(tǒng)土地退化防治項(xiàng)目（GEF/OP12）在甘肅等西部省份的實(shí)施，在健全土地退化防治的法律、法規(guī)和政策框架，增強(qiáng)土地可持續(xù)綜合管理能力，完善省級層次上現(xiàn)有的法規(guī)、規(guī)章和政策，提高運(yùn)用激勵(lì)手段進(jìn)行防治土地退化的能力方面起到了明顯的作用。甘肅省政府在近些年的立法工作中，結(jié)合GEF/OP12項(xiàng)目法規(guī)政策評估成果，注重運(yùn)用綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（IEM）理念指導(dǎo)土地退化防治立法實(shí)踐，不斷建立健全土地退化防治法規(guī)、規(guī)章和政策措施，對完善土地退化防治法律體系，解決土地退化問題，發(fā)揮了積極的作用。

一、將綜合生態(tài)系統(tǒng)管理引入政府立法的重要意義

（一）綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的涵義

GEF/OP12項(xiàng)目對綜合生態(tài)系統(tǒng)管理作出了科學(xué)的定義。認(rèn)為，綜合生態(tài)系統(tǒng)管理是“強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)各生態(tài)功能和服務(wù)之間的關(guān)聯(lián)（比如碳的吸收和儲(chǔ)存，氣候穩(wěn)定和流域保護(hù)，有益產(chǎn)品）、生態(tài)系統(tǒng)與人類社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)系統(tǒng)之間關(guān)聯(lián)的一種綜合管理的方法（比如莊稼生產(chǎn)，放牧或舍飼畜牧，基礎(chǔ)建設(shè)）?！辈⑦M(jìn)一步解釋為“IEM承認(rèn)人與自然資源的直接和間接的相互依賴性，比如土、水、森林是必然緊密聯(lián)系的，而不是將自然資源獨(dú)立看待。IEM選擇綜合方式管理生態(tài)系統(tǒng)因子、并創(chuàng)造多元惠益”。在環(huán)境與資源法學(xué)上，綜合生態(tài)系統(tǒng)管理是管理自然資源和自然環(huán)境的一種綜合管理戰(zhàn)略和方法，它要求綜合對待生態(tài)系統(tǒng)的各組成成分，綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然的需要和價(jià)值，綜合采用多學(xué)科的知識和方法，綜合運(yùn)用行政的、市場的和社會(huì)的調(diào)整機(jī)制，來解決資源利用、生態(tài)保護(hù)和生態(tài)退化的問題，以達(dá)到創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和環(huán)境的多元惠益，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處。

（二）政府立法的涵義

政府立法通常指的是國家行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序制定行政法規(guī)、規(guī)章和起草法律草案、地方性法規(guī)草案的活動(dòng)。本文所指的政府立法，主要是省政府?dāng)M定地方性法規(guī)草案、制定政府規(guī)章的活動(dòng)，同時(shí)，還包括省政府制定規(guī)范性文件的活動(dòng)。需要解釋的是，盡管制定規(guī)范性文件不屬于政府立法的范疇，但基于規(guī)范性文件和法規(guī)規(guī)章有著同為“具有普遍性法律約束力的行為規(guī)則”的共性，并且其數(shù)量非常大，制定程序比較簡單，在事實(shí)上起著更為廣泛和現(xiàn)實(shí)的作用，本文將規(guī)范性文件也納入政府立法的概念范疇之中，這也與GEF/ OP12項(xiàng)目的要求相統(tǒng)一。

（三）將綜合生態(tài)系統(tǒng)管理引入地方政府立法的必要性

自20世紀(jì)90年代末起，我國在國家層面已經(jīng)開始了以可持續(xù)發(fā)展原則為指導(dǎo)的環(huán)境與資源立法改革。如1998年的《森林法》和《土地管理法》，尤其是在2002年，修訂了三個(gè)主要的自然資源法律《水法》、《農(nóng)業(yè)法》和《草原法》，制定了重要的《環(huán)境影響評價(jià)法》和《防沙治沙法》，這些立法活動(dòng)明顯地完善了國家層面土地退化的法律制度體系。但是環(huán)境資源法律方面的改革并沒有完全改變歷史留存的問題，在環(huán)境與自然資源法中仍然存在諸如職能（機(jī)構(gòu)）的重疊、機(jī)構(gòu)間缺乏協(xié)調(diào)、缺乏自下而上的機(jī)制和部門利益相互沖突等問題，尋求解決這些問題成為環(huán)境與資源立法改革的努力所在。

GEF/OP12項(xiàng)目旨在采用綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理念和方法，并借鑒國際上最好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制定項(xiàng)目省區(qū)土地退化防治的法規(guī)和政策框架，為國家可持續(xù)環(huán)境與自然資源法律改革提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐表明，完善法律體系、強(qiáng)化制度建設(shè)是促進(jìn)可持續(xù)土地管理、達(dá)到自然資源有效管理和環(huán)境保護(hù)的必要手段，是提高生態(tài)系統(tǒng)管理能力建設(shè)的有效措施，能夠獲得顯著的環(huán)境效益。

我國是一個(gè)法制統(tǒng)一的國家，區(qū)域法制建設(shè)當(dāng)然必須置于國家統(tǒng)一法制的整體框架之下。但如果忽視地區(qū)間的差異，一味要求東西部地區(qū)之間、西部地區(qū)之間適用統(tǒng)一的法律，則不是科學(xué)的態(tài)度。吉爾茨指出：“法律就是地方性知識：地方在此地不只是指空間、時(shí)間、階級和各種問題，而且也指特色，即把所發(fā)生的事件的本地性認(rèn)識與對可能發(fā)生的事件的合理的想像聯(lián)系在一起?！备拭C屬西部干旱地區(qū)，自然條件殘酷，生態(tài)環(huán)境脆弱，土地資源、森林資源、草原資源、礦產(chǎn)資源、物種資源的退化和人為破壞更為嚴(yán)重，這些具有地方特色的問題想通過全國性的立法得到解決，有相當(dāng)大的困難。因此，結(jié)合GEF/OP12項(xiàng)目的實(shí)施，針對目前甘肅存在的主要土地退化問題，將綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的法律程序和機(jī)制納入到法規(guī)、規(guī)章和政策體系的完善中，通過政府立法的形式減少土地退化、改善水質(zhì)、改善土壤管理、保護(hù)生態(tài)、明晰水土使用者的權(quán)利、減少貧困和提高總體的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等，可以說具有極為重要的意義。

二、IEM理念在甘肅政府立法中的運(yùn)用及成效

在分析和評價(jià)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理法規(guī)、規(guī)章和政策能力的基礎(chǔ)上，甘肅省在政府立法中建立了綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的程序和機(jī)制，在制定地方性法規(guī)草案、政府規(guī)章、政府規(guī)范性文件的過程中，注重反映IEM標(biāo)準(zhǔn)的法律要素和原則要求。自2004年GEF/OP12項(xiàng)目實(shí)施以來，省政府向省人大常委會(huì)提交土地退化防治方面的地方性法規(guī)草案11件，制定政府規(guī)章3件，發(fā)布政策文件50余件。主要在以下幾個(gè)方面體現(xiàn)了綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理念：

（一）注重建立多部門聯(lián)合管理的機(jī)制

綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的主要目的是要?jiǎng)?chuàng)立一種跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域的綜合管理框架，其管理機(jī)構(gòu)涉及各級人民政府及眾多的管理部門，只有跨部門、跨區(qū)域、多元協(xié)調(diào)配合的綜合管理，才能從更高層面上適應(yīng)防治土地退化的需要。

一是成立了各個(gè)領(lǐng)域的綜合管理機(jī)構(gòu)。如在水資源管理方面，于2005年成立了石羊河流域管理委員會(huì)，統(tǒng)一管理流域內(nèi)的水資源工作。并在2007年頒布實(shí)施的《甘肅省石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》中對其職責(zé)作了具體規(guī)定。類似這種模式的還有水土保持委員會(huì)、草原防火指揮部、草原蟲災(zāi)防治應(yīng)急指揮部、污染源普查領(lǐng)導(dǎo)小組、整治違法排污企事業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組等常設(shè)性和臨時(shí)性的管理機(jī)構(gòu)，基本建立了統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)的綜合管理運(yùn)行機(jī)制。

二是規(guī)范了政府職責(zé)，加大了各部門之間的協(xié)調(diào)配合。在土地退化防治立法中，明確規(guī)定各級政府對生態(tài)系統(tǒng)實(shí)行統(tǒng)一保護(hù)和監(jiān)督管理，并建立協(xié)調(diào)機(jī)制，對涉及生態(tài)系統(tǒng)管理的部門進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、綜合管理。如《甘肅安西極旱荒漠國家級自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》規(guī)定，保護(hù)區(qū)所在地縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將保護(hù)區(qū)的發(fā)展列入本行政區(qū)域國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，制定并組織實(shí)施有利于保護(hù)區(qū)保護(hù)和建設(shè)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施。農(nóng)牧、林業(yè)、水利、文物、旅游等部門按照各自職責(zé)分工，做好保護(hù)管理工作?！陡拭C省石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》規(guī)定，流域內(nèi)市、縣(區(qū))人民政府應(yīng)當(dāng)將水資源的保護(hù)、節(jié)約和利用納入本行政區(qū)域國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。省人民政府應(yīng)當(dāng)加大對流域綜合治理項(xiàng)目、水利工程維護(hù)和節(jié)水投入資金的扶持力度，保障流域綜合治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三是強(qiáng)化了基層管理部門的職責(zé)。運(yùn)用綜合生態(tài)系統(tǒng)管理關(guān)于確保決策層次和管理方式的選擇能夠恰當(dāng)?shù)睾馄疆?dāng)?shù)乩媾c更廣泛的公共利益理論，在防治土地退化立法中將決策權(quán)下放到恰當(dāng)?shù)偷膶蛹墸蛊錄Q策行為更靠近生態(tài)系統(tǒng)。如《甘肅安西極旱荒漠國家級自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》規(guī)定，保護(hù)區(qū)的管理工作由保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)，并明確規(guī)定了其主要職責(zé)。還規(guī)定保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)會(huì)同保護(hù)區(qū)內(nèi)的相關(guān)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、村民委員會(huì)，成立聯(lián)防聯(lián)保組織，訂立保護(hù)公約，劃定責(zé)任區(qū)，共同做好保護(hù)區(qū)保護(hù)工作?！陡拭C省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)＜市級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法＞的通知》規(guī)定，建立市級政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度，加強(qiáng)對耕地及基本農(nóng)田的動(dòng)態(tài)監(jiān)測，市長、州長為耕地保護(hù)的第一責(zé)任人。并將耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核結(jié)果，列為市州人民政府第一責(zé)任人工作業(yè)業(yè)績考核的重要內(nèi)容?！陡拭C省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會(huì)以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在其職責(zé)范圍內(nèi)，組織實(shí)施農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)。

四是對政府機(jī)關(guān)及其工作人員的不作為或者違法行為設(shè)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。如《甘肅省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定，農(nóng)業(yè)行政主管部門、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的工作人員，在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，由其所在單位或者有關(guān)行政主管部門依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

（二）注重保障公眾參與土地退化防治的方式和途徑

社會(huì)的每一個(gè)成員都有防治土地退化的權(quán)利和責(zé)任，任何人都有權(quán)獲取國家關(guān)于防治土地退化立法及管理的相關(guān)信息，政府應(yīng)當(dāng)促進(jìn)和鼓勵(lì)公眾通過各種途徑參與其中。目前，在省級層面，制定了《甘肅省人民政府?dāng)M定地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章程序規(guī)定》，建立了一系列包括公眾參與防治土地退化在內(nèi)的相關(guān)制度，已經(jīng)形成相對完備的公眾參與途徑與方式。

一是將公眾參與貫穿于政府立法的各個(gè)階段。包括立項(xiàng)（含立、改、廢）階段、年度制訂工作計(jì)劃的階段、起草階段、審查階段以及實(shí)施階段，保證最大限度、最大范圍的公眾參與。

二是明確了公眾參與的途徑與方式。目前普遍采取各種有效的方式聽取意見，如通過新聞媒體、政府網(wǎng)站以及其他方式公開草案，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)征求書面意見。實(shí)踐中，各級政府法制機(jī)構(gòu)建立了網(wǎng)站后，往往采取網(wǎng)上公開征求意見的方式，并已經(jīng)形成制度。凡是地方性法規(guī)和政府規(guī)章送審稿，都在網(wǎng)上公開征求意見。并以書面形式征求政府有關(guān)部門與基層部門的意見。這一簡便易行、有效實(shí)用程序，已成為行政立法制定并生效的最基本法定程序。并采取召開座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等方式，開放式地聽取意見，彌補(bǔ)網(wǎng)絡(luò)、媒體等覆蓋范圍不足的缺陷。同時(shí)，與公民、法人和其他組織的權(quán)益密切、對不同利益群體的權(quán)益有重大影響的立法項(xiàng)目采取聽證的方式征求公眾意見。

（相關(guān)鏈接——《公眾參與政府立法的有益嘗試——問卷調(diào)查征求公眾意見方式的實(shí)踐和思考》）

三是規(guī)定了在防治土地退化方面的公眾參與形式。如《甘肅省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的宣傳教育，普及農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)科學(xué)知識，引導(dǎo)公民和企事業(yè)組織參與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，增強(qiáng)全社會(huì)保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的意識和法制觀念。任何單位和個(gè)人都有保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染、破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉、控告?！陡拭C省全民義務(wù)植樹條例》規(guī)定，廣播電視報(bào)刊等新聞媒體應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對義務(wù)植樹、國土綠化的公益性宣傳，在植樹周期間，應(yīng)當(dāng)集中宣傳報(bào)道，增強(qiáng)公民履行植樹義務(wù)的意識。公民應(yīng)當(dāng)愛護(hù)林木、綠地，對破壞林木、綠地和其他綠化設(shè)施的行為有權(quán)制止，并有權(quán)向縣級以上人民政府綠化委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)及有關(guān)部門舉報(bào)等。

（三）注重行政管制和建立教育培訓(xùn)機(jī)制

對“作用于生態(tài)系統(tǒng)及其任何部分，或者對自然資源的生態(tài)整體性具有威脅能力的進(jìn)程”，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用自然生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，通過法定程序進(jìn)行保護(hù)。通常采取行政管制以及教育培訓(xùn)等手段，在政府立法中對資源開發(fā)利用活動(dòng)、導(dǎo)致污染的活動(dòng)設(shè)定禁止性條款、限制性條款等。

一是禁止性規(guī)定。如《甘肅省石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》規(guī)定，流域水源涵養(yǎng)林區(qū)域內(nèi)禁止亂砍、濫伐林木，嚴(yán)格限制探礦采礦、采藥和放牧。流域內(nèi)嚴(yán)禁任何單位和個(gè)人開墾荒地。《甘肅安西極旱荒漠國家級自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入核心區(qū)。禁止在實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設(shè)施。《甘肅省草原條例》規(guī)定，禁止在草原上獵取、捕殺、買賣和運(yùn)輸鷹、雕、鷂、隼、貓頭鷹、百靈鳥、沙狐、狐貍和鼬科動(dòng)物等草原鼠蟲害天敵和草原珍稀、瀕危野生動(dòng)物。對嚴(yán)重退化、沙化、鹽堿化、荒漠化的草原和生態(tài)脆弱區(qū)的草原，應(yīng)當(dāng)實(shí)行禁牧，對輕度退化的草原應(yīng)當(dāng)實(shí)行季節(jié)性休牧，并按照草原退化程度采用綜合改良措施，改善草原植被。實(shí)行禁牧、休牧的草原，應(yīng)當(dāng)設(shè)立明顯標(biāo)志?！陡拭C省石油勘探開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定，嚴(yán)禁非法采油、煉油，保障油田生態(tài)環(huán)境安全，依法維護(hù)油田開發(fā)秩序。

二是限制性規(guī)定。如《甘肅省草原條例》規(guī)定，在草原上從事采土、采砂、采石等作業(yè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)報(bào)縣級人民政府草原行政主管部門批準(zhǔn)。作業(yè)活動(dòng)結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)限期恢復(fù)植被或者委托草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代為恢復(fù)。在草原上進(jìn)行實(shí)彈演習(xí)、爆破、勘察、探礦和施工等活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)配備相應(yīng)的撲火設(shè)備，接受草原防火、撲火知識技術(shù)培訓(xùn)，并經(jīng)省草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審批?！陡拭C省石油勘探開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)規(guī)定，依照法定審批權(quán)限劃定本區(qū)域飲用水源保護(hù)區(qū)。劃定的水源保護(hù)區(qū)應(yīng)當(dāng)樹立明顯標(biāo)志，采取保護(hù)措施，向社會(huì)公布，明確管護(hù)職責(zé)。

三是具體檢查規(guī)定。如《甘肅省草原條例》規(guī)定，草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)草原法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，對違反草原法律法規(guī)的行為進(jìn)行查處。經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，縣級以上人民政府草原行政主管部門可以在本行政區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)出入通道設(shè)置季節(jié)性臨時(shí)檢查站，對采集、收購、出售發(fā)菜的人員進(jìn)行查處。

四是教育培訓(xùn)規(guī)定。如《甘肅省草原條例》規(guī)定，在草原上采集野生植物的，省草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對采集者進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)知識和采集技術(shù)培訓(xùn)。

（四）注重編制長期規(guī)劃和保護(hù)管理計(jì)劃

生態(tài)系統(tǒng)過程具有時(shí)間范圍和結(jié)果滯后性，這與人類趨向于短期和即時(shí)的惠益，而忽視長遠(yuǎn)利益的本性之間存在固有的沖突。為避免或減少對自然資源生態(tài)整體性的風(fēng)險(xiǎn)或威脅，必須制定資源可持續(xù)利用或生態(tài)保護(hù)區(qū)劃、規(guī)劃、計(jì)劃。甘肅涉及土地退化防治的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件都有關(guān)于規(guī)劃和計(jì)劃的規(guī)定。如《甘肅省草原條例》規(guī)定，縣級以上人民政府草原行政主管部門應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國草原法》的規(guī)定，編制本行政區(qū)域的草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃?！陡拭C省石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》規(guī)定，流域綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃由流域管理機(jī)構(gòu)會(huì)同流域內(nèi)各市水行政主管部門和有關(guān)部門編制。綜合規(guī)劃由省水行政主管部門審查，經(jīng)管理委員會(huì)審核后，報(bào)省人民政府審批。專業(yè)規(guī)劃由省水行政主管部門審批。區(qū)域規(guī)劃由流域內(nèi)各市、縣(區(qū))水行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門編制，經(jīng)流域管理機(jī)構(gòu)審核后，報(bào)同級人民政府審批，并報(bào)上一級水行政主管部門備案。規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃需要修改時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃編制程序經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。《甘肅省2009年度地質(zhì)災(zāi)害防治方案》規(guī)定，抓緊編制地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃，制定年度地質(zhì)災(zāi)害防治方案和突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案。各市州、縣市區(qū)國土資源部門要在查清地質(zhì)災(zāi)害現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，會(huì)同建設(shè)、水利、交通等部門，加快市州、縣市區(qū)地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃編制、報(bào)批與發(fā)布工作。同時(shí)，編制年度地質(zhì)災(zāi)害防治方案，擬定本行政區(qū)域的突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，報(bào)本級政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

（五）注重運(yùn)用市場機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

政府作為公益維護(hù)與增進(jìn)者，通過宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管以及建立利益補(bǔ)償機(jī)制來更有效地完成土地退化防治任務(wù)。主要包括建立土地退化防治企業(yè)化法律制度、稅收、貸款和融資優(yōu)惠等財(cái)政支持以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的傾斜。如《甘肅省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，并根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，增加對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入，逐步建立和完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。《甘肅省石油勘探開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定，石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)工作，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、防治結(jié)合和誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償、誰破壞誰恢復(fù)、誰污染誰治理的原則?！陡拭C省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定，鼓勵(lì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織使用易降解的環(huán)保型農(nóng)用薄膜?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)合理布設(shè)農(nóng)村生產(chǎn)生活廢棄物回收點(diǎn)，對從事回收利用的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)給予扶持。

（六）注重建立財(cái)政投入和激勵(lì)機(jī)制

政府立法應(yīng)該提供自然資源可持續(xù)利用和生態(tài)保護(hù)、管理所需的財(cái)政機(jī)制。應(yīng)建立相應(yīng)基金或資金渠道，對開展保護(hù)活動(dòng)采取撥付、貸款、保險(xiǎn)或擔(dān)保的形式進(jìn)行補(bǔ)貼，為公共開支提供財(cái)政支持。如《甘肅省資源綜合利用條例》規(guī)定，重大資源綜合利用產(chǎn)業(yè)化示范項(xiàng)目，發(fā)展與改革、財(cái)政等經(jīng)濟(jì)綜合部門應(yīng)當(dāng)給予直接投資或資金補(bǔ)助、貸款貼息等多種方式扶持?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立資源綜合利用專項(xiàng)資金。國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體使用財(cái)政性資金進(jìn)行采購的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購資源綜合利用產(chǎn)品?！陡拭C省草原條例》規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立專項(xiàng)資金，用于草原的保護(hù)和建設(shè)?！陡拭C安西極旱荒漠國家級自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》規(guī)定，保護(hù)區(qū)建設(shè)、保護(hù)和管理的資金來源：(一)國家和地方政府的投入；(二)引進(jìn)的資金；(三)國內(nèi)外組織和個(gè)人的捐贈(zèng)；(四)其他收入?！陡拭C省人民政府關(guān)于表彰2007年度甘肅綠化模范城市、縣、單位和甘肅綠化獎(jiǎng)?wù)芦@得者的決定》對大力開展植樹造林、生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得顯著成效的一批造林綠化先進(jìn)城市、先進(jìn)單位和個(gè)人給予了獎(jiǎng)勵(lì)。

（七）注重建立民生保障機(jī)制和婦女培訓(xùn)制度

貧困的存在不僅威脅著當(dāng)?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展，而且影響著整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定，同時(shí)給生態(tài)環(huán)境帶來毀滅性的破壞。“由于窮人比富人更依賴于自然資源，如果他們沒有可能得到其他資源的話，他們或許會(huì)更快地消耗自然資源?！?/p>

如《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的通知》規(guī)定，建立健全村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加大對村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)資金的補(bǔ)助力度，確保補(bǔ)助資金及時(shí)足額到位，確保五保戶供養(yǎng)、村干部報(bào)酬和村級辦公經(jīng)費(fèi)等方面的支出。村級補(bǔ)助資金要專款專用，確定到縣、控制到鄉(xiāng)、落實(shí)到村。嚴(yán)禁村級組織擅自設(shè)立項(xiàng)目向農(nóng)民收費(fèi)，嚴(yán)禁用押金、違約金、罰款等不合法方式來約束村民、管理村務(wù)?！陡拭C省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村最低生活保障工作的通知》規(guī)定，全面實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度，建立健全農(nóng)村最低生活保障工作機(jī)制。明確各級政府的責(zé)任，建立起政府主導(dǎo)、民政主管、部門協(xié)調(diào)、基層落實(shí)的農(nóng)村最低生活保障工作機(jī)制?！陡拭C省人民政府關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展促進(jìn)農(nóng)民增收的通知》規(guī)定，確保全省農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，農(nóng)民持續(xù)增收，農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。加快糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等各項(xiàng)補(bǔ)貼資金的落實(shí)進(jìn)度，抓緊核實(shí)小麥、玉米、水稻、棉花播種面積，盡快將農(nóng)作物良種補(bǔ)貼落實(shí)到戶。積極爭取中央預(yù)算內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力建設(shè)投資，加快大型灌區(qū)節(jié)水改造、排澇泵站更新改造等建設(shè)，改善農(nóng)田水利設(shè)施條件。大力加強(qiáng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)，動(dòng)員各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)多渠道、多層次、多形式開展勞務(wù)培訓(xùn)，不斷提高培訓(xùn)的針對性、實(shí)效性?！陡拭C省人民政府辦公廳批轉(zhuǎn)省政府婦兒工委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)婦女兒童工作意見的通知》規(guī)定，各級政府及有關(guān)部門要制定并實(shí)施有利于婦女就業(yè)及再就業(yè)的公共政策和發(fā)展項(xiàng)目，在資金、技術(shù)、培訓(xùn)、信息和管理等方面提供扶持。繼續(xù)開發(fā)公益性崗位，創(chuàng)造寬松的就業(yè)環(huán)境，做好農(nóng)村、貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)婦女兒童工作，促進(jìn)農(nóng)村婦女兒童事業(yè)快速發(fā)展。幫助農(nóng)村婦女提高技能、增收致富。做好針對農(nóng)村婦女的科技教育和宣傳培訓(xùn)，提高科學(xué)素質(zhì)和就業(yè)能力。

（八）注重對破壞土地行為的行政處罰

在立法中應(yīng)當(dāng)包含相關(guān)行政處罰程序，授權(quán)主管部門或有關(guān)機(jī)構(gòu)以警告、行政罰款、土地補(bǔ)救的命令或者吊銷許可證或批準(zhǔn)的形式對違反法律規(guī)定的行為采取懲罰性的措施。

如《甘肅安西極旱荒漠國家級自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》規(guī)定，違反本條例規(guī)定，擅自在保護(hù)區(qū)進(jìn)行砍伐、采藥、狩獵、放牧、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動(dòng)的，除可以依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定給予處罰的以外，由保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)沒收違法所得，責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施；對保護(hù)區(qū)造成破壞的，可處以300元以上1萬元以下的罰款?！陡拭C省草原條例》規(guī)定，非法開墾草原的，由草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)植被，沒收非法財(cái)物和違法所得，并處違法所得一倍以上五倍以下的罰款；沒有違法所得的，并處5萬元以下的罰款。

三、存在問題及原因分析

從已經(jīng)實(shí)施的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件來看，雖然近幾年在土地退化防治立法方面取得了較好的成效，但在部分立法領(lǐng)域還是有欠缺的。

（一）部分立法領(lǐng)域還存在不完善或立法空白的情況

主要表現(xiàn)為：一是無法可依或立法滯后。如生物多樣性、氣候變化和野生動(dòng)物保護(hù)等方面的立法急需建立或作相應(yīng)修改。公眾參與的保障機(jī)制、防治土地退化的技術(shù)服務(wù)和推廣機(jī)構(gòu)的設(shè)置和作用還需要進(jìn)一步地完善。對各類組織的和其他民間組織參與土地退化防治的知情權(quán)、組織形式、保障機(jī)制等未做出明確規(guī)定。還有近年來產(chǎn)生的環(huán)境公益訴訟、對一些污染糾紛的處理等。二是立法技術(shù)尚有缺陷。一些規(guī)定只有行為模式，而無相應(yīng)的法律后果，一旦行政管理相對人違反規(guī)定，需要行使行政處罰權(quán)時(shí)，則無法可依，造成管理工作的被動(dòng)；三是有些規(guī)定不夠合理，許多懲罰僅僅是象征性的，缺乏力度，導(dǎo)致守法成本高，違法成本低。

（二）部門法規(guī)規(guī)章之間還存在不一致、不協(xié)調(diào)的情況

長期以來，生態(tài)環(huán)境立法表現(xiàn)為就一時(shí)一事作出規(guī)定，缺乏體系化的通盤考慮和綜合平衡，無法適應(yīng)自然資源綜合性、整體性保護(hù)的要求，所立之法不同程度地存在著諸如體系不完善、法律規(guī)定操作性不強(qiáng)、法律條文之間互相沖突等種種問題，特別是污染防治與資源保護(hù)的法律制度之間相互割裂、各成體系，影響了法律的嚴(yán)肅性和實(shí)施的效果，使法律應(yīng)有的評價(jià)指引功能喪失。

（三）政府立法的操作性還有待于進(jìn)一步加強(qiáng)

如對環(huán)境保護(hù)的教育培訓(xùn)和宣傳等有倡導(dǎo)性的規(guī)定，缺乏明確、具體的規(guī)定，對當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)知識和技巧的保存和繼承等有實(shí)踐體現(xiàn)，但沒有總結(jié)上升為法律規(guī)范。由于受地方政府立法權(quán)限和能力的影響，有許多涉及土地退化防治的法規(guī)規(guī)章尚未制訂，有的雖然制訂了，但條款規(guī)定過于原則化、抽象化，操作性較差，執(zhí)法效果不好。

導(dǎo)致以上問題主要有以下原因：一是綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念還需增強(qiáng)。一些地方重GDP增長、輕生態(tài)環(huán)境保護(hù)。部分地區(qū)和部門片面追求經(jīng)濟(jì)增長速度，降低生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入門檻，違背自然規(guī)律等行為在一定范圍內(nèi)仍然存在。政府在生態(tài)保護(hù)方面投入不足，歷史欠賬多，污染治理進(jìn)程緩慢，市場化程度偏低，很多地區(qū)迄今為止還在走著“先污染，后治理”的老路。二是管理體制未完全理順，行政效率有待提高。很多部門往往從部門利益出發(fā)，有利則爭，無利則推，人為造成許多工作漏洞，環(huán)保部門“統(tǒng)一監(jiān)督管理”的職能根本無法落實(shí)。監(jiān)管能力薄弱，技術(shù)監(jiān)測、信息、科技、宣教和綜合評估能力不足，部分領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識和公眾參與水平還有待提高。三是立法工作者和實(shí)地工作者對生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性缺乏科學(xué)的認(rèn)識，綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理論知識不足，水土保護(hù)技術(shù)和資源管理方法滯后。調(diào)研不夠深入，對科學(xué)的知識、創(chuàng)新和做法沒有很好地分析研究，缺乏良好治理的措施和方法。

四、完善綜合生態(tài)系統(tǒng)管理政府立法的建議

（一）進(jìn)一步健全完善管理體制

借鑒國外綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，針對土地退化防治工作涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土資源、環(huán)保等多家政府職能部門的實(shí)際，在承認(rèn)“土地退化防治分部門管理”的體制框架下，推動(dòng)土地退化防治的跨部門、跨行政區(qū)的合作，形成良好的合作程序和辦法，進(jìn)一步細(xì)化各相關(guān)部門在土地退化防治工作中的責(zé)任和義務(wù)，克服“統(tǒng)分結(jié)合”的管理制度協(xié)調(diào)性差、部門利益嚴(yán)重等弊端，推進(jìn)土地退化防治工作的科學(xué)化、規(guī)范化。

（二）進(jìn)一步完善自然資源立法保持防治土地法律制度本身的和諧一致

“法律將容忍事實(shí)上的困難，而不能容忍不一致性和邏輯的缺陷”，生態(tài)環(huán)境的整體性和系統(tǒng)性決定了其法律制度本身必須和諧一致。一要遵循綜合生態(tài)系統(tǒng)先進(jìn)理念，在立法的各個(gè)環(huán)節(jié)自覺按照IEM基本原則和法律要素調(diào)研、起草、論證、修改法規(guī)、規(guī)章草案；二要把農(nóng)牧、林業(yè)、環(huán)境保護(hù)、國土資源、水利作為一個(gè)整體系統(tǒng)，在法規(guī)、規(guī)章草案征求意見過程中特別要注意征求上述部門的意見，并注意協(xié)調(diào)解決相互之間的矛盾。三要運(yùn)用綜合生態(tài)系統(tǒng)管理標(biāo)準(zhǔn)體系，解決地方性法規(guī)、政府規(guī)章評估的具體量化問題，以便在今后的法規(guī)規(guī)章評估實(shí)踐中，分類制定評估指標(biāo)體系、方法步驟，完善地方性法規(guī)規(guī)章質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。

（三）進(jìn)一步提高公眾參與的能力和水平

一是通過建立教育培訓(xùn)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，普及綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理論和知識，提高公眾參與公共事務(wù)積極性，培育公民的個(gè)體公共意識和生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識。二是通過制訂切實(shí)可行的政策措施，鼓勵(lì)更多的研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)和研究人員投入到科學(xué)研究與示范工作中，提高土地退化防治工程的科技支撐能力，提升科學(xué)研究水平。三是建立完善的操作制度和參與平臺(tái)，利用現(xiàn)有的政府法制網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體等，以簡潔、易操作的程序設(shè)計(jì)反饋各方面意見，讓公眾更加方便地參與到政府立法工作中來。

（四）進(jìn)一步推進(jìn)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理立法民主化、科學(xué)化

在政府綜合生態(tài)系統(tǒng)管理立法工作中，努力做到五個(gè)結(jié)合：在征集立法建議方面發(fā)揮社會(huì)公眾作用與政府部門作用相結(jié)合；在立法調(diào)查研究方面深入實(shí)際與學(xué)習(xí)國外、省外先進(jìn)立法理念、立法技術(shù)相結(jié)合；在立法的指導(dǎo)原則方面遵循上位法精神與本省實(shí)際情況相結(jié)合，使地方性法規(guī)真正管用，解決自己的問題；在聽取立法意見建議方面采用方法的多樣性、靈活性與實(shí)效性相結(jié)合；在立法對公眾的權(quán)利和義務(wù)、權(quán)利和權(quán)力的配置方面平衡性、公正性與關(guān)注弱勢群體的特殊性相結(jié)合。

二、綜合生態(tài)系統(tǒng)管理在甘肅農(nóng)業(yè)生態(tài)立法中的成功實(shí)踐以《甘肅省草原條例》為例

綜合生態(tài)管理作為國際上關(guān)于自然和資源管理、防治土地退化的先進(jìn)管理理念，近十幾年來被世界不少國家廣泛運(yùn)用。這個(gè)管理理念通過GEF/OP12項(xiàng)目引入我省特別是在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境立法中的應(yīng)用，取得了初步的成效。

（一）甘肅農(nóng)業(yè)生態(tài)立法概況

農(nóng)業(yè)生態(tài)立法是全省法制建設(shè)的重要組成部分，是實(shí)施依法治農(nóng)戰(zhàn)略的前提和基礎(chǔ)。省委、省人大、省政府歷來十分重視農(nóng)業(yè)立法工作，從立法計(jì)劃的提出、法規(guī)草案的起草、修改、立法調(diào)研、草案審議等多個(gè)方面，強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)，加快了步伐，規(guī)范了程序，提高了質(zhì)量。從80年代后期起步至今，我們按照建立和完善具有地方特色的農(nóng)業(yè)生態(tài)地方法規(guī)體系的要求，制定和完善了與全省農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、符合省情的多部農(nóng)業(yè)生態(tài)地方性法規(guī)和政府規(guī)章，逐步建立起了與國家法律法規(guī)相配套、特色較為明顯、操作性較強(qiáng)的農(nóng)業(yè)地方法規(guī)規(guī)章。截止到2008年底，我省出臺(tái)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方性法規(guī)共有12部。這些地方性法規(guī)和政府規(guī)章的出臺(tái)，有力地推進(jìn)了全省農(nóng)業(yè)法制化建設(shè)進(jìn)程，有效地維護(hù)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織和廣大農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，為促進(jìn)全省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又快又好發(fā)展提供了強(qiáng)有力的法制保障。但是我省的農(nóng)業(yè)立法也存在著一些不足。主要表現(xiàn)在：一是立法步伐緩慢，立法數(shù)量少，一些關(guān)系到全省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、現(xiàn)實(shí)生活中急需的法規(guī)和規(guī)章沒有能夠及時(shí)出臺(tái)。二是已經(jīng)出臺(tái)的部分地方性法規(guī)和政府規(guī)章質(zhì)量不高，可操作性不夠強(qiáng)。法規(guī)中有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念過重，市場經(jīng)濟(jì)觀念不強(qiáng)。重管理輕服務(wù)，重處罰輕教育，重權(quán)力輕責(zé)任，重省級上層輕基層。有的條款已不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，急需修訂。三是已經(jīng)出臺(tái)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章中，在資源管理和綜合生態(tài)管理、可持續(xù)發(fā)展、公眾參與、教育宣傳培訓(xùn)、財(cái)政投入機(jī)制、糾紛處理以及法律責(zé)任等方面，規(guī)定得不夠完全、充分。四是已經(jīng)出臺(tái)的部分地方性法規(guī)和政府規(guī)章由于受各種因素的制約，在實(shí)踐中的執(zhí)行效果不盡如人意，影響了法規(guī)和規(guī)章的實(shí)施性。存在上述不足的原因是多方面的，從主觀方面來看，主要是部分領(lǐng)導(dǎo)對地方農(nóng)業(yè)立法在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性認(rèn)識不夠，重視不夠，導(dǎo)致立法工作相對滯后。從客觀方面來看，一是受當(dāng)時(shí)的立法技術(shù)、水平和能力所限，導(dǎo)致了部分法規(guī)的前瞻性不強(qiáng)；二是立法經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，制約了立法工作的深入開展。三是立法的理念落后，有待于創(chuàng)新。上述問題的存在，已嚴(yán)重影響了我省農(nóng)業(yè)法制化建設(shè)的進(jìn)程，制約著全省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長足發(fā)展。

（二）綜合生態(tài)系統(tǒng)管理原則在農(nóng)業(yè)立法中的運(yùn)用

回顧總結(jié)我省近幾年來的農(nóng)業(yè)立法工作，我們得到了許多有益的啟示，其中非常重要的一條就是，在立法中我們始終堅(jiān)持以綜合生態(tài)系統(tǒng)管理為指導(dǎo)，并創(chuàng)造性地加以運(yùn)用，堅(jiān)持做到了“五注重”和“五強(qiáng)化”從而使立法的質(zhì)量明顯提高。

1．注重立法調(diào)研，強(qiáng)化了立法中的公眾參與

不論是提出地方性法規(guī)計(jì)劃，還是在法規(guī)草案形成后，一審、二審前，都進(jìn)行廣泛深入地調(diào)研，強(qiáng)化了立法中的公眾參與，做到了開門立法、民主立法，確保了立法中公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

2．注重將執(zhí)法重心下移，強(qiáng)化了基層的執(zhí)法職能和責(zé)任

在傳統(tǒng)的立法體制下，農(nóng)業(yè)方面的法規(guī)草案一般由省上的農(nóng)業(yè)行政主管部門起草，立法中存在的普遍現(xiàn)象是，省級農(nóng)業(yè)行政主管部門作為起草主體，過分地強(qiáng)調(diào)和擴(kuò)大了自己的職權(quán)，往往忽略或限制了縣級農(nóng)業(yè)行政主管部門的執(zhí)法職能和執(zhí)法權(quán)限。但現(xiàn)實(shí)中的情況恰恰與此相反，大量的行政管理權(quán)限在縣一級農(nóng)業(yè)行政主管部門，有的還涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級和村委會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)民專業(yè)合作社所以農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法必須要將執(zhí)法重心下移到縣級的農(nóng)業(yè)行政主管部門。按照責(zé)權(quán)相等原則，必須賦予縣級農(nóng)業(yè)行政主管部門相應(yīng)的執(zhí)法職能和執(zhí)法權(quán)限。為此，我們在立法中，借鑒了綜合生態(tài)系統(tǒng)管理中的“管理必須下放到最低的適當(dāng)層級”的理念，在每部法規(guī)中都明確規(guī)定了縣級以上農(nóng)業(yè)行政主管部門是法規(guī)的執(zhí)法主體，有的還進(jìn)行了法規(guī)授權(quán)，直接將執(zhí)法權(quán)限授權(quán)給了具有管理公共事務(wù)的農(nóng)業(yè)事業(yè)組織。另外，為了更好地使法規(guī)貫徹落實(shí)到基層，有的法規(guī)還規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)和農(nóng)民專業(yè)合作社的相應(yīng)職責(zé)。這樣規(guī)定，既下移了執(zhí)法重心、強(qiáng)化了基層的執(zhí)法責(zé)任，也有利于法規(guī)在基層得到更好的貫徹和落實(shí)。

3．注重了多部門的協(xié)作，強(qiáng)化了各部門的執(zhí)法責(zé)任

過去在立法中，往往從本部門出發(fā)，強(qiáng)調(diào)部門利益，忽略了相關(guān)利益部門在法規(guī)中應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利和承擔(dān)的職責(zé)、義務(wù)，對于許多涉及兩個(gè)及以上部門共同配合完成的事項(xiàng)，在立法中沒有得到很好的溝通和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致在法規(guī)的具體執(zhí)行過程中，形不成執(zhí)法的合力，甚至各自為政、相互擎肘、相互打架的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，法規(guī)的實(shí)施效果較差。近幾年的立法中，借鑒了綜合生態(tài)系統(tǒng)管理中“共同管護(hù)”的理念，在確定以縣級以上農(nóng)業(yè)行政主管部門為執(zhí)法主體地位的同時(shí)，給相關(guān)的涉農(nóng)部門，比如說林業(yè)、水利、國土資源、環(huán)境保護(hù)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等相關(guān)部門在執(zhí)法中賦予相應(yīng)的職責(zé)和義務(wù)。這樣，就形成了縣級以上農(nóng)業(yè)行政主管部門為執(zhí)法主體、相關(guān)部門共同協(xié)作，各負(fù)其責(zé)、各司其職、分工明確的管理體制。

4．注重加大了法律責(zé)任的設(shè)定，強(qiáng)化了對違法行為的處罰力度

長期以來，由于受傳統(tǒng)思維的影響，許多人認(rèn)為農(nóng)業(yè)部門的主要任務(wù)是下指標(biāo)、下任務(wù)，催種催收，搞技術(shù)推廣和技術(shù)服務(wù)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法虛化，主要依靠說服教育，很少實(shí)施行政處罰。受此影響，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中往往守法的成本較高，違法者由于沒有得到應(yīng)有的處罰，違法成本低。近年來在立法過程中，我們借鑒了綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的有關(guān)理念，做到“行為”與“后果”模式的統(tǒng)一禁止性條款都有對應(yīng)的法律責(zé)任。這樣規(guī)定，有利于提高法規(guī)的震懾力和執(zhí)行力，保證了法規(guī)的質(zhì)量。

5．注重了創(chuàng)制性立法，強(qiáng)化了地方法規(guī)的特色和可操作性

為了彌補(bǔ)地立立法空間狹窄的局限，真正發(fā)揮“拾遺補(bǔ)缺”的作用。近年來，我們借鑒了綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的有關(guān)理念，在地方立法方面進(jìn)行了積極探索。在加強(qiáng)實(shí)施性立法的同時(shí)，加大了創(chuàng)制性立法。對于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中急需的，如果有直接的上位法，我們就及時(shí)進(jìn)行實(shí)施性立法。體現(xiàn)地方立法的特色，增強(qiáng)了法規(guī)的可操作性。比如，《甘肅省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》就是在沒有上位法的情況下進(jìn)行的創(chuàng)制性立法。

綜上所述，近年來通過在農(nóng)業(yè)立法中廣泛運(yùn)用綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的有關(guān)原則和理念，給我們的立法工作帶來了實(shí)實(shí)在在的好處，也促進(jìn)了立法工作的長足發(fā)展。

一是地方立法的空間擴(kuò)大了。只要有利于促進(jìn)事業(yè)發(fā)展、有利于規(guī)范和加強(qiáng)行業(yè)管理的，只要不違法，只要符合政策和法制原則、精神的，我們就結(jié)合實(shí)際，進(jìn)行積極探索，大膽創(chuàng)新，千方百計(jì)擴(kuò)大地方立法的“自由度”，使地方立法的空間進(jìn)一步擴(kuò)大。

二是地方立法的質(zhì)量提高了。在地方立法中，堅(jiān)持走群眾路線，進(jìn)一步提高了公眾的參與度，尊重群眾的首創(chuàng)精神，及時(shí)將基層好的做法和經(jīng)驗(yàn)以法規(guī)的形式固定下來，使立法成了反映民意、集中民智的過程；堅(jiān)持管理與服務(wù)相結(jié)合，在突出強(qiáng)化行政管理職能的同時(shí)，更多地體現(xiàn)執(zhí)法為民的思想，服務(wù)民眾，公開事項(xiàng)，簡化程序，減少環(huán)節(jié)，方便了行政管理，提高了工作效率；堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，在加大法律責(zé)任的同時(shí)，注重從源頭上強(qiáng)化管理，注重用制度管事；使地方立法更好地體現(xiàn)時(shí)代性，把握規(guī)律性，富有創(chuàng)造性。

三是地方立法的成本降低了。由于借鑒了綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的有關(guān)理念，注重了立法過程中的成本核算和成本控制，強(qiáng)調(diào)了立法中效益最大化，使有限的立法資金發(fā)揮了最大的效益。

（三）綜合生態(tài)系統(tǒng)管理在農(nóng)業(yè)生態(tài)立法中運(yùn)用的成功范例——《甘肅省草原條例》

我省是全國重點(diǎn)牧區(qū)省份之一，擁有天然草原1 790萬公頃，其中可利用草原面積1 607萬公頃。天然草原是我省面積最大的土地類型，占全省國土面積的39.4%，可利用草原面積是耕地的3.31倍，林地的4.05倍。天然草原主要分布在甘南高原、祁連山—阿爾金山山地及省境北部的荒漠、半荒漠沿線一帶。草原作為現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，既是全省少數(shù)民族聚居地和傳統(tǒng)的畜牧業(yè)生產(chǎn)基地，也是長江、黃河的重要支流和許多內(nèi)陸河的發(fā)源地，還是涵養(yǎng)水源、保持水土和防風(fēng)固沙的重要生態(tài)屏障。

我省天然草原中荒漠和半荒漠草原面積約600萬公頃，占全省天然草原面積的33%。長期以來，由于受自然和超載過牧、濫墾亂挖等人為因素的影響，全省天然草原有90%出現(xiàn)了不同程度的退化，其中，重度退化面積已達(dá)550萬公頃，占可利用草原面積的34%，而且每年還以近10萬公頃的速度繼續(xù)擴(kuò)大，草原整體惡化的趨勢沒有得到有效遏制。因此，我省草原保護(hù)、建設(shè)工作面臨著嚴(yán)峻的形勢。

1985年《中華人民共和國草原法》出臺(tái)后，我省積極開展地方配套法規(guī)的建設(shè)工作。1989年省七屆人大常委會(huì)出臺(tái)了《甘肅省實(shí)施草原法細(xì)則》（以下簡稱實(shí)施細(xì)則），并于1997年、2004年進(jìn)行了兩次修正，對加強(qiáng)我省天然草原的保護(hù)、建設(shè)和合理利用，改善草原生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了較為重要的作用。但是，隨著現(xiàn)代畜牧業(yè)的不斷發(fā)展和國家維護(hù)生態(tài)安全的客觀要求，實(shí)施細(xì)則已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前草原保護(hù)、建設(shè)和合理利用的現(xiàn)實(shí)需要，尤其是2003年《中華人民共和國草原法》重新修訂后，我省實(shí)施細(xì)則的許多條款與新法不相一致，已經(jīng)不能完全適應(yīng)當(dāng)前草原保護(hù)、建設(shè)、管理的需要，實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題，急需修訂。

2006年，我們對照綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的20個(gè)法律要素和12項(xiàng)原則，對實(shí)施細(xì)則進(jìn)行了歸類綜合分析，并按照“要素呈現(xiàn)性、要素內(nèi)容表達(dá)性、要素內(nèi)容實(shí)施性”進(jìn)行了綜合分析評價(jià)。從綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念在實(shí)施細(xì)則中的體現(xiàn)程度來看，要素1、2、3、7、8、10、13、19有體現(xiàn)，與IEM理念基本相符；要素4、5、12、14、15、20有較好體現(xiàn)，與IEM理念有一定的差距；要素6、9、11、16、17、18雖有涉及，但其所反映的內(nèi)容與IEM原則和要素指標(biāo)尚有差距。具體表現(xiàn)在：一是對在草原的可持續(xù)開發(fā)、利用和管理活動(dòng)過程中婦女與少數(shù)民族的地位、作用以及應(yīng)享有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)在法律文件中沒有直接規(guī)定，對社會(huì)公眾參與草原保護(hù)和質(zhì)量建設(shè)的知情權(quán)、組織形式、保障機(jī)制等也沒有直接規(guī)定；二是有關(guān)草原的主要術(shù)語界定、利益關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和作用、關(guān)于綜合生態(tài)系統(tǒng)的教育、培訓(xùn)和宣傳等，在法律文件中沒有直接表達(dá)；三是綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理念體現(xiàn)得不夠完全、充分，導(dǎo)致了草原的超載過牧、退化、沙化和荒漠化的趨勢仍在加劇，濫墾亂挖現(xiàn)象十分嚴(yán)重，草原病蟲害未能得到有效控制；四是可持續(xù)發(fā)展的理念體現(xiàn)得不夠充分，沒有把草原的生態(tài)效益擺在重要位置，致使草原重利用、輕養(yǎng)護(hù)、輕建設(shè)的現(xiàn)象比較突出；五是沒有建立起穩(wěn)定的投入機(jī)制，致使草原畜牧業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系建設(shè)滯后，制約了草原的可持續(xù)發(fā)展；六是在法律責(zé)任中，對破壞草原行為的處罰尺度太小，力度不夠，執(zhí)法實(shí)踐中起不到警示和威懾的作用。

鑒于該實(shí)施細(xì)則存在的上述諸多不足，我們提請省人大常委會(huì)將其列入了2006年甘肅省立法計(jì)劃，重新起草了《甘肅省草原條例》，確立了以下指導(dǎo)思想，即：以綜合生態(tài)系統(tǒng)管理原則和理念為指導(dǎo)，全面總結(jié)實(shí)施十多年來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)新形勢下生態(tài)建設(shè)和畜牧業(yè)發(fā)展的需要，進(jìn)一步健全和完善對草原保護(hù)、建設(shè)和合理利用等方面的制度，有效調(diào)動(dòng)農(nóng)牧民保護(hù)和合理利用草原的積極性，以生態(tài)保護(hù)為先，促進(jìn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)和諧發(fā)展。依照該指導(dǎo)思想，在具體的起草工作中，我們明確了以下幾項(xiàng)原則：一是責(zé)權(quán)利相結(jié)合，正確處理國家、集體和農(nóng)牧民之間的關(guān)系，特別注意維護(hù)廣大農(nóng)牧民的利益；二是正確處理畜牧業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)建設(shè)的關(guān)系，把草原的保護(hù)和建設(shè)放在首位；三是在充分肯定草原“雙權(quán)一制”的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對草原的利用并進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和管理；四是注重運(yùn)用法律手段和利益機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)牧民切實(shí)保護(hù)和建設(shè)好草原；五是強(qiáng)化監(jiān)督檢查，完善法律責(zé)任，加大對違法行為的處罰力度。經(jīng)過近一年的努力，《甘肅省草原條例》歷經(jīng)兩次審議，終于在2006年12月1日甘肅省第十屆人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議上通過?！稐l例》反映了我省多年來依法管理草原工作的成果，適應(yīng)了從草原保護(hù)與建設(shè)單純以經(jīng)濟(jì)效益為主轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益并重，生態(tài)優(yōu)先的需要，為我省草原保護(hù)管理工作提供了有力的法律保障?！稐l例》共6章56條，在以下幾個(gè)方面較好地體現(xiàn)了綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的有關(guān)原則和理念：

一是立法目的和適用范圍明確，體現(xiàn)了IEM保護(hù)利用并重的原則。

二是規(guī)定了各級人民應(yīng)當(dāng)將草原的保護(hù)、建設(shè)和利用納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將退化、沙化、鹽堿化、荒漠化的草原納入國土治理建設(shè)規(guī)劃，劃定治理區(qū)，組織有關(guān)部門實(shí)施專項(xiàng)治理。政府在資金、物資和技術(shù)上給予扶持，體現(xiàn)了利用和保護(hù)相結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展理念。

三是規(guī)定了各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織科研部門和專業(yè)技術(shù)人員開展草原退化機(jī)理、生態(tài)演替規(guī)律等基礎(chǔ)性研究，加強(qiáng)草原生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)、優(yōu)質(zhì)抗逆牧草品種選育、畜種改良和飼養(yǎng)方法等先進(jìn)技術(shù)的研究和開發(fā)，積極推廣草原科研成果，體現(xiàn)了管理面向基層、廣泛主體參與原則。如第四條規(guī)定縣級以上人民政府草原行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的草原規(guī)劃、建設(shè)、保護(hù)、利用和監(jiān)督管理工作，其所屬草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)草原法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，對違反草原法律法規(guī)的行為進(jìn)行查處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本行政區(qū)域內(nèi)草原保護(hù)、建設(shè)和利用情況的監(jiān)督檢查，根據(jù)需要可以設(shè)專職或者兼職人員負(fù)責(zé)具體監(jiān)督檢查工作。第五條規(guī)定，國土資源、林業(yè)、水利、公安、工商行政管理、環(huán)境保護(hù)、建設(shè)、交通、旅游等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自職責(zé)，做好草原保護(hù)工作。

四是確定了以草定畜、草畜平衡制度，規(guī)定對嚴(yán)重退化、沙化、鹽堿化、荒漠化的草原和生態(tài)脆弱區(qū)的草原，應(yīng)當(dāng)實(shí)行禁牧，對輕度退化的草原應(yīng)當(dāng)實(shí)行季節(jié)性休牧，并按照草原退化程度采用綜合改良措施，改善草原植被。實(shí)行禁牧、休牧的草原，應(yīng)當(dāng)設(shè)立明顯標(biāo)志，體現(xiàn)了生態(tài)制約管理原則。如第二十二條規(guī)定省、市州草原行政主管部門確定不同類型草原的載畜量標(biāo)準(zhǔn)；縣級草原行政主管部門根據(jù)載畜量標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合草原前五年平均生產(chǎn)能力，核定草原載畜量。載畜量每五年核定一次。草原使用者或者承包經(jīng)營者飼養(yǎng)的牲畜量不得超過核定的載畜量，保持可利用飼草飼料總量與其飼養(yǎng)牲畜所需飼草飼料量的動(dòng)態(tài)平衡。

五是規(guī)定合理使用草原，保護(hù)草原植被；防止過量放牧，防治草原病蟲鼠害；禁止開墾草原，禁止在草原上鏟挖草皮、泥炭，防止造成新的植被破壞、草原沙化和水土流失；礦藏開采和工程建設(shè)等征用或者使用草原的，應(yīng)當(dāng)依法辦理建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)和其他有關(guān)審批手續(xù)。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)書中應(yīng)當(dāng)包括草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)方案。體現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)優(yōu)先、市場生態(tài)雙贏原則。如第二十一條規(guī)定縣級以上人民政府可以根據(jù)草原保護(hù)需要，在具有代表性的草原類型、珍稀瀕危野生動(dòng)植物分布區(qū)、重要生態(tài)功能和有經(jīng)濟(jì)科研價(jià)值的草原地區(qū)，申報(bào)建立省級或者國家級草原自然保護(hù)區(qū)。第二十九條規(guī)定采集或者出售國家二級保護(hù)和地方重點(diǎn)保護(hù)草原野生植物應(yīng)當(dāng)向草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)交納草原植被恢復(fù)費(fèi)。

六是規(guī)定了承包草原應(yīng)當(dāng)相對集中，留出牧道、飲水點(diǎn)、配種點(diǎn)等公共用地，方便農(nóng)牧民生產(chǎn)生活和草原的綜合建設(shè)；各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)草原保護(hù)、建設(shè)、利用規(guī)劃，因地制宜地推廣和采用免耕補(bǔ)播、撒播或者飛播等保護(hù)草原原生植被的方式改良草原，通過建設(shè)人工草地、飼草飼料基地、草原水利設(shè)施及人畜飲水工程，引導(dǎo)農(nóng)牧民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式；在草原上從事地質(zhì)勘察、修路、探礦、架設(shè)（鋪設(shè)）管線、建設(shè)旅游點(diǎn)、實(shí)彈演習(xí)、影視拍攝等活動(dòng)和行駛車輛，應(yīng)當(dāng)制定保護(hù)草原植被的措施，并向草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)交納草原植被恢復(fù)費(fèi)，體現(xiàn)了活動(dòng)瞻顧生態(tài)原則。如第三十七條規(guī)定在草原上從事地質(zhì)勘察、修路、探礦、架設(shè)（鋪設(shè)）管線、建設(shè)旅游點(diǎn)、實(shí)彈演習(xí)、影視拍攝等活動(dòng)和行駛車輛，應(yīng)當(dāng)制定保護(hù)草原植被的措施，并向草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)交納草原植被恢復(fù)費(fèi)。

《甘肅省草原條例》施行兩年多來，各級草原行政主管部門和草原監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)認(rèn)真履行法定職責(zé)，不斷加大執(zhí)法力度，規(guī)范執(zhí)法行為，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，《條例》在實(shí)施中取得了明顯的成效，對于保護(hù)、建設(shè)和合理利用草原，改善生態(tài)環(huán)境，保護(hù)生物多樣性，維護(hù)國家生態(tài)安全，發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)，促進(jìn)我省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，以及促進(jìn)我省少數(shù)民族地區(qū)團(tuán)結(jié)，保持邊疆安定和社會(huì)穩(wěn)定，加快牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高廣大牧民生活水平，發(fā)揮了重要作用。

一是管理部門對依法加強(qiáng)草原監(jiān)督管理工作重要性的認(rèn)識有了新的提高。各地從貫徹依法治國基本方略和全面推進(jìn)依法行政的戰(zhàn)略高度，深刻認(rèn)識新形勢下依法加強(qiáng)草原監(jiān)督管理工作的重要意義,牢固樹立了科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持“經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)目標(biāo)并重，生態(tài)優(yōu)先”的原則，做到了像重視糧食安全一樣重視草原生態(tài)安全，像保護(hù)基本農(nóng)田一樣保護(hù)基本草原，像建設(shè)林業(yè)生態(tài)一樣建設(shè)草原生態(tài)，促進(jìn)了草原的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

二是公眾對依法保護(hù)和建設(shè)草原的意識有了新的提高。2008年組織在全省開展了條例的宣傳月活動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，宣傳月期間，全省共發(fā)放宣傳材料13.8萬多份，宣傳單3.6萬份，翻印蒙、哈、藏文宣傳冊13000份，懸掛橫幅、廣告牌及宣傳牌420條，出動(dòng)宣傳車輛260次（臺(tái)），出動(dòng)宣傳人員3000余人，出專欄、櫥窗、板報(bào)220期，張貼標(biāo)語2.4萬張，通過電視媒體報(bào)導(dǎo)30次，播放錄音500余次、錄像130余次，報(bào)紙刊出宣傳文章137篇，舉辦法律講座51場，舉辦培訓(xùn)班175場，培訓(xùn)人員5萬多人，累計(jì)接受宣傳的群眾累計(jì)達(dá)36余萬人。通過宣傳，喚起了公眾對草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)重要性、緊迫性、復(fù)雜性、艱巨性的理解，提高了社會(huì)各界人士和廣大農(nóng)牧民關(guān)注草原、重視草原、保護(hù)草原的意識，同時(shí)對提升全省草原監(jiān)理行業(yè)形象，鼓勵(lì)和推動(dòng)草原行政執(zhí)法人員學(xué)法、懂法、守法、嚴(yán)格執(zhí)法、提高依法辦事能力起到了促進(jìn)作用。

三是保護(hù)、建設(shè)草原的力度明顯加大。各地在加強(qiáng)草原的保護(hù)和建設(shè)方面，主要采取了以下措施：

加大了對草原保護(hù)和建設(shè)的投入，建立和完善了穩(wěn)定的草原建設(shè)財(cái)政投入機(jī)制。在財(cái)政資金的帶動(dòng)下，也充分調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)牧群眾投入資金、建設(shè)草原的積極性。

針對廣大農(nóng)牧民依法承包草原，長期穩(wěn)定生產(chǎn)的良好愿望，強(qiáng)化了對草原承包、權(quán)屬流轉(zhuǎn)的宣傳，鼓勵(lì)和支持廣大農(nóng)牧民和草原承包經(jīng)營者依法承包經(jīng)營使用草原，引導(dǎo)農(nóng)牧民依法流轉(zhuǎn)草原承包經(jīng)營權(quán)，逐步增強(qiáng)維護(hù)自身合法權(quán)益的本領(lǐng)。

有效規(guī)范因礦藏開采、工程建設(shè)、草原旅游等使用草原的行為，嚴(yán)格審核審批程序。落實(shí)草原植被恢復(fù)措施，使草原使用者自覺履行保護(hù)草原的義務(wù)。

加大了對甘草、麻黃草、蓯蓉、雪蓮、蟲草、秦艽、防風(fēng)、黃芩、柴胡、鎖陽、藏紅花、紅景天等重點(diǎn)保護(hù)草原野生植物采集、出售、收購管理的宣傳和保護(hù)力度，禁止亂采濫挖和非法收購、出售重點(diǎn)保護(hù)草原野生植物的行為，切實(shí)保障草原野生植物資源的合理利用。

依法征收了草原植被恢復(fù)費(fèi)。制定并出臺(tái)了基本適合我省情況的草原植被恢復(fù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（《省物價(jià)局省財(cái)政廳關(guān)于草原植被恢復(fù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》甘價(jià)費(fèi)[2007]320號），將分布于全省草原的十四大草地類型賦予草原植被恢復(fù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使我省成為全國首個(gè)依法對征占用草原實(shí)行植被恢復(fù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖》?，為積極探索和建立適合我省的草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，奠定了良好基礎(chǔ)。依照法定要求，收繳山丹縣同翔鐵合金公司草原植被恢復(fù)費(fèi)9萬元；收繳華池縣姬二聯(lián)至白豹輸油管線等長慶油田建設(shè)項(xiàng)目草原植被恢復(fù)費(fèi)約43萬元；收繳西氣東輸二線管道建設(shè)工程草原植被恢復(fù)費(fèi)約2516萬元。

協(xié)調(diào)省政府召集相關(guān)部門，出臺(tái)了《關(guān)于理順草原征用使用審批權(quán)限有關(guān)問題的會(huì)議紀(jì)要》（甘政辦紀(jì)[2008]36號），進(jìn)一步明確了草原行政主管部門和國土資源管理部門的審核審批職權(quán)，有效杜絕了越權(quán)批準(zhǔn)或違反法定程序批準(zhǔn)征占用草原的行為，為嚴(yán)格控制工程建設(shè)使用草原數(shù)量具有重要作用。

為了規(guī)范草原征占用審核審批程序，依照法定權(quán)限辦理審批事項(xiàng)。省農(nóng)牧廳及時(shí)出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)＜甘肅省農(nóng)牧廳行政許可綜合辦公辦事指南＞（第二批）的通知》（甘農(nóng)牧[2008]124號），公布了“進(jìn)行礦藏開采和工程建設(shè)征用（收）、使用草原審核”、“臨時(shí)占用草原的審批”和“修建草原保護(hù)和畜牧業(yè)服務(wù)工程設(shè)施使用草原的審批”事項(xiàng)及辦事指南，明確了各級草原行政主管部門審核審批權(quán)限、辦事條件和程序，為有效落實(shí)征占用分級審核審批制度，有效規(guī)范行政許可主體審核審批行為，創(chuàng)造了有利條件。與省國土資源廳建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)一征地辦公室主要領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)使用草原有關(guān)問題。

開展全省重點(diǎn)市、縣礦藏開采和工程建設(shè)征用使用草原建設(shè)項(xiàng)目清查工作。對酒泉市肅州區(qū)、瓜州、肅北、阿克塞，張掖市甘州區(qū)、山丹，武威市涼州區(qū)、民勤，金昌市金川區(qū)、永昌縣，慶陽市華池、環(huán)縣，甘南藏族自治州夏河、碌曲、瑪曲、卓尼等6市（州）16縣進(jìn)行了全面的清查工作?；菊莆樟巳≌髡加貌菰ㄔO(shè)項(xiàng)目的基本情況，為下一步工作奠定了良好的工作基礎(chǔ)。目前，正在積極組織開展大規(guī)模的清查工作，按照不同的時(shí)段，分別處理因礦藏開采和工程建設(shè)征用、使用和臨時(shí)占用草原的行為。從現(xiàn)階段個(gè)別舉報(bào)案件的處理情況看，效果較好。

落實(shí)草畜平衡管理措施，禁止超載過牧。向廣大農(nóng)牧民普及草畜平衡知識，推廣實(shí)用技術(shù)，鼓勵(lì)廣大農(nóng)牧民積極采取人工草地建設(shè)、天然草原改良、舍飼圈養(yǎng)等措施，提高飼草供給能力，緩解天然草原放牧壓力，達(dá)到了合理利用草原的目的。

四是草原執(zhí)法和監(jiān)督力度明顯加大。嚴(yán)格按照《條例》及有關(guān)法規(guī)、政策，積極聯(lián)合公安、環(huán)保、工商等部門，組織開展專項(xiàng)治理，嚴(yán)厲打擊了各種草原違法行為。集中力量嚴(yán)厲查處了一批破壞草原性質(zhì)嚴(yán)重、影響惡劣的大案要案，提高了草原執(zhí)法的威懾力。

依法確認(rèn)草原所有權(quán)和使用權(quán)，進(jìn)一步做好草原家庭承包經(jīng)營制的落實(shí)工作。加強(qiáng)承包合同的監(jiān)督管理，引導(dǎo)和規(guī)范草原承包經(jīng)營權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓，堅(jiān)決糾正承包期內(nèi)任意調(diào)整和強(qiáng)行流轉(zhuǎn)承包草原的行為，嚴(yán)禁隨意變更承包草原的權(quán)屬和用途，妥善處理草原承包糾紛，依法保護(hù)廣大農(nóng)牧民的合法權(quán)益。

認(rèn)真組織實(shí)施草原保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目。通過實(shí)施工程建設(shè)項(xiàng)目（如退牧還草項(xiàng)目），加快推行圍欄放牧、輪牧休牧等生產(chǎn)方式，進(jìn)一步減輕草場過牧的壓力。同時(shí)，通過加大草原建設(shè)成果的管護(hù)力度，嚴(yán)厲打擊各種破壞草原建設(shè)成果的行為。

強(qiáng)化了草原防災(zāi)及監(jiān)測工作。按照“預(yù)防為主，防治結(jié)合”的方針，把草原防災(zāi)、減災(zāi)、抗災(zāi)工作貫穿到日常工作中去，進(jìn)一步提高快速反應(yīng)能力，對突發(fā)性災(zāi)害做到了早預(yù)測、早準(zhǔn)備，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)上報(bào)、及時(shí)撲救，努力減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。通過廣泛開展防災(zāi)宣傳教育，建立應(yīng)急機(jī)制、社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，制定或完善防災(zāi)預(yù)案，為草原監(jiān)督管理工作奠定基礎(chǔ)。

積極推進(jìn)草原監(jiān)理體系建設(shè)。堅(jiān)持“因地制宜、分類指導(dǎo)、逐步規(guī)范、提高素質(zhì)”的原則，進(jìn)一步加快草原監(jiān)理體系建設(shè)。依照《條例》的規(guī)定，督促草原面積較大但尚未設(shè)立草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)的地區(qū)盡快設(shè)立機(jī)構(gòu)。草原面積較小的地區(qū)根據(jù)地方實(shí)際進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。已建立草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)的，進(jìn)行逐步規(guī)范，提高水平。同時(shí)，努力提高隊(duì)伍素質(zhì)，加強(qiáng)制度建設(shè)。按照“規(guī)范行為、強(qiáng)化責(zé)任、提高效率”的要求，建立健全草原執(zhí)法制度和草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理制度，進(jìn)一步規(guī)范草原監(jiān)理工作程序。加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)，按照“內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)、外樹形象”的基本要求，大力開展了以“文明執(zhí)法、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、廉潔高效”為主要內(nèi)容的行風(fēng)建設(shè)活動(dòng)。加強(qiáng)能力建設(shè)，組織開展草原監(jiān)理人員的培訓(xùn)和考核，全面推行草原監(jiān)理人員持證上崗，不斷提高草原監(jiān)理人員的思想政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)工作能力。

強(qiáng)化了對草原監(jiān)督管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任，狠抓落實(shí)。制定完善科學(xué)合理的草原監(jiān)督管理體系建設(shè)規(guī)劃，逐步改善草原監(jiān)督管理工作條件，充實(shí)完善草原監(jiān)督管理設(shè)施設(shè)備，增強(qiáng)了草原監(jiān)督管理的手段。

三、甘肅省治理水土流失的探索與立法建議

甘肅省地處青藏高原、蒙新高原和黃土高原交匯處，分屬長江、黃河、內(nèi)陸河三大流域，總土地面積為42.5萬平方公里，全省土壤侵蝕面積38萬多平方公里，占總土地面積的85%。甘肅省境內(nèi)黃河流域有水土流失面積11萬平方公里，占29%，長江流域有水土流失面積2萬多平方公里，占5%，內(nèi)陸河流域有土壤侵蝕面積25萬多平方公里，占66%。

黃河流域年輸沙量5億多噸，占全河輸沙總量16億噸的31%。長江流域年輸沙量近5 000萬噸，占長江宜昌站以上輸沙量5億噸的10%。

（一）甘肅省水土流失基本情況及其危害后果

1.流失土壤，削減地力，蠶食農(nóng)田

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省每年輸入江河泥沙5.9億噸。在黃土高原地區(qū)，每年流失的5億噸土壤中，有機(jī)質(zhì)403萬噸，氮25萬噸，磷65萬噸，鉀1 058萬噸，相當(dāng)于流失硝酸銨72萬噸，過磷酸鈣385萬噸，氯酸鉀1 764萬噸。

2.加劇了干旱程度和范圍

嚴(yán)重的水土流失災(zāi)害，使全省干旱程度加劇，沙化、荒漠化面積擴(kuò)大。據(jù)隴中18個(gè)干旱縣44年的資料分析，旱年和大旱年份占到38%，許多村莊人畜飲水相繼發(fā)生困難。

3.威脅水利水電工程的正常運(yùn)用

水土流失使江河泥沙量增加，淤塞河道，抬高河床，淤積水庫。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省水利工程水庫淤積總量達(dá)4.6億立方米，占總庫容的21.4%，劉家峽、八盤峽、鹽鍋峽庫區(qū)淤積已分別占總庫容的25%、32%和84%，鹽鍋峽水電站變成徑流式電站。

4.加重了內(nèi)陸河流域的沙化程度

干旱災(zāi)害使甘肅省內(nèi)陸河流域植被退化，防風(fēng)固沙能力削減，土地沙化、荒漠化面積擴(kuò)大，流沙淹埋村莊和農(nóng)田，河西風(fēng)沙區(qū)有21萬多公頃農(nóng)田遭受不同程度的風(fēng)沙危害，占該區(qū)耕地面積的26%。蘭新鐵路經(jīng)常因?yàn)榇杭旧硥m暴而被迫中斷運(yùn)輸。

5.威脅人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全

長江上游的隴南山區(qū)泥石流淹沒農(nóng)田，沖壞道路，堵塞河道，損失嚴(yán)重。據(jù)隴南市近四十年來的資料統(tǒng)計(jì)，因滑坡、泥石流災(zāi)害致使450人死亡，直接財(cái)產(chǎn)損失達(dá)2.8億元。天水至寶雞段渭河北岸臥龍寺發(fā)生滑坡后，將鐵路向前推移了100多米。

6.開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目加劇了人為水土流失

開發(fā)建設(shè)單位在施工過程中任意破壞地貌、植被，將廢棄的土、砂、石料等隨意堆放或向江河、溝道傾倒，加劇了水土流失。據(jù)調(diào)查，甘肅省“十五”期間市級以上審核立項(xiàng)的大中型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目2 342項(xiàng)，共擾動(dòng)地貌、植被3 761平方公里，產(chǎn)生棄渣近7億立方米。

（二）甘肅省綜合治理水土流失的實(shí)踐

《水土保持法》實(shí)施以來，甘肅省緊密結(jié)合實(shí)際，依法治理水土流失，以小流域綜合治理為主線，以大示范區(qū)建設(shè)為突破口，以梯田建設(shè)和溝道工程為重點(diǎn)，以減輕水土流失危害、改善生態(tài)環(huán)境、加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，積極轉(zhuǎn)變觀念，不斷調(diào)整思路，加強(qiáng)監(jiān)督管理，水土流失防治工作取得顯著成效。

1.梯田建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)

多年來，甘肅省始終把以梯田建設(shè)為主的水土保持生態(tài)建設(shè)作為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件的一項(xiàng)根本措施來抓，提出了到2010年，全省旱作農(nóng)業(yè)區(qū)67個(gè)縣基本實(shí)現(xiàn)梯田化的奮斗目標(biāo)?！笆濉逼陂g，全省梯田建設(shè)速度每年達(dá)到120萬畝，截至2005年，全省累計(jì)建設(shè)梯田186萬多公頃。

2.國家重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展順利

甘肅省把實(shí)施好國家水土保持重點(diǎn)項(xiàng)目作為調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善農(nóng)村生活條件、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)工程來抓，抓出了成效。

（1）長治工程。1989年甘肅省長治工程立項(xiàng)實(shí)施，17年間，在長江流域的557條流域開展了七期工程建設(shè)，總投工2.3個(gè)億工日，國家總投資2.6億元，共完成治理水土流失面積近1.2萬平方公里。

（2）世行貸款項(xiàng)目。甘肅省從1986年開始利用世行貸款700萬美元實(shí)施了安定區(qū)關(guān)川河流域水土流失治理項(xiàng)目。1994年以來，又實(shí)施了黃土高原水土保持世行貸款一、二期項(xiàng)目，截至2005年，共治理水土流失面積2 776平方公里，項(xiàng)目總投資11億元。

（3）治溝骨干工程。從1986年起，甘肅省實(shí)施了黃河上中游水土保持治溝骨干工程重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，截至2005年底，全省共建成治溝骨干工程198座?？煽刂扑亮魇娣e1 701平方公里，總庫容1億多立方米，可淤成壩地8 054公頃，攔泥蓄水效益和生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益顯著。

（4）耤河示范區(qū)工程。耤河示范區(qū)是1998年由黃河水利委員會(huì)批復(fù)立項(xiàng)的一項(xiàng)大型水保生態(tài)示范工程，示范區(qū)總面積919平方公里，截至2005年累計(jì)完成水土流失治理面積520平方公里。

（5）中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金水土保持項(xiàng)目。本項(xiàng)目1998年立項(xiàng)實(shí)施，截至2005年，全省開展了該項(xiàng)目建設(shè)的縣有181個(gè)（次），其中黃河流域有131個(gè)（次），累計(jì)完成治理面積2 970平方公里。

（6）西果園示范區(qū)項(xiàng)目。蘭州市西果園項(xiàng)目是甘肅省典型的城郊型示范工程，通過三年治理，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)累計(jì)治理面積達(dá)到3 886平方公里，治理程度達(dá)到77%，比項(xiàng)目實(shí)施前增加了44%，年均減少徑流量13萬立方米，年均攔泥量3萬噸。

截至2005年底，全省累計(jì)治理水土流失面積7.75萬平方公里，興修梯田252萬公頃，營造水土保持林311萬公頃，種草115萬公頃，修建水保攔蓄工程22萬多座(處)，以梯田為主的旱作基本農(nóng)田，每年可增產(chǎn)糧食11億公斤，各類水土保持措施每年攔蓄徑流21億立方米，減少土壤侵蝕量2億多噸。

以上綜合治理水土流失的成就，初步改善了區(qū)域生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，為治理江河、促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展起到了十分重要的作用。

（三）《水土保持法》的缺陷及其修改建議

1.缺陷

（1）執(zhí)法主體的規(guī)定不符合地方機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)際?！端帘３址ā芬?guī)定縣級以上人民政府水行政主管部門是水土保持法執(zhí)法主體，近幾年來，各地成立的具有獨(dú)立法人資格的水土保持機(jī)構(gòu)是否有行政執(zhí)法權(quán)，在《水土保持法》中尚未明確規(guī)定。目前，甘肅省14個(gè)市（州）、86個(gè)縣（區(qū)）中已有10個(gè)市（州）、70個(gè)縣（區(qū)）設(shè)立了具有獨(dú)立法人資格的水土保持機(jī)構(gòu)。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，這些機(jī)構(gòu)可以依法行使行政執(zhí)法職權(quán)，但在《水土保持法》中未予確認(rèn)。

（2）行政許可的設(shè)置種類、事項(xiàng)不全?！端帘３址ā吩O(shè)置了水土保持方案審批和水土保持設(shè)施驗(yàn)收兩種行政許可，僅將許可事項(xiàng)確定三個(gè)方面：一是修建鐵路、公路和水工程；二是開辦礦山企業(yè)、電力企業(yè)和其他大中型工業(yè)企業(yè)；三是開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山企業(yè)和個(gè)體申請采礦。而對軍工、房地產(chǎn)、城建、物探、石油、通訊等行業(yè)對水土資源的占用和損毀缺乏行政許可規(guī)定，致使這些項(xiàng)目在生產(chǎn)建設(shè)過程中造成了不同程度的水土流失。

（3）行政處罰的種類少、幅度小。《水土保持法》對造成水土流失行為的處罰種類較少，致使許多造成水土流失的行為沒有制裁的法律依據(jù)。

如對造成嚴(yán)重水土流失的行為最高罰款額僅為1萬元，而且還需報(bào)請同級人民政府批準(zhǔn)。此規(guī)定對行政處罰的實(shí)施主體設(shè)置了前置條件，增加了執(zhí)法環(huán)節(jié)，弱化了執(zhí)法力度，不足以制裁和震懾違法行為。

（4）投入機(jī)制缺乏明確的法律規(guī)定。甘肅省現(xiàn)有水土流失面積38萬平方公里，中華人民共和國成立以來，累計(jì)治理水土流失面積7.75萬平方公里，僅占水土流失總面積的20%。目前，由于農(nóng)民勞務(wù)輸出等原因，群眾投勞困難，加之地方經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，水土流失治理資金緊缺，治理難度較大。而《水土保持法》中對財(cái)政投入機(jī)制沒有明確的法律規(guī)定，長期以來，水土流失治理資金投入不穩(wěn)定，影響了水土流失防治進(jìn)度，制約了生態(tài)環(huán)境改善和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。

（5）水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全。《水土保持法》中沒有明確的水土保持生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定，《水土保持法實(shí)施條例》中雖有補(bǔ)償規(guī)定但不夠明確，長期以來任意破壞水土資源的行為十分突出，一方治理，多方破壞的現(xiàn)象比較普遍。

2.修改建議

（1）完善水土保持行政許可種類、事項(xiàng)。水土保持行政許可應(yīng)包括水土保持方案審批、水土保持設(shè)施驗(yàn)收、水土保持規(guī)劃審查、水土保持規(guī)費(fèi)收繳、水土保持方案編制、資質(zhì)審批等種類。水土保持行政許可事項(xiàng)應(yīng)涵蓋所有因開發(fā)建設(shè)造成水土流失的項(xiàng)目。

建議將水土保持方案審批和開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收作為獨(dú)立的行政許可。同時(shí)規(guī)定未取得水土保持許可手續(xù)，建設(shè)項(xiàng)目主管部門不得辦理相關(guān)手續(xù)。

（2）建立水土保持資源補(bǔ)償機(jī)制。《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》對開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土流失補(bǔ)償作出了相關(guān)規(guī)定，15年來各地的執(zhí)法實(shí)踐表明，建立開發(fā)建設(shè)水土流失補(bǔ)償機(jī)制是控制人為水土流失的一種行之有效的辦法，并被社會(huì)所普遍接受。這些經(jīng)過地方實(shí)踐證明是有效的成熟的經(jīng)驗(yàn)，有必要上升為法律規(guī)范，以便更好更有力地支持水土保持實(shí)踐。建議將水土流失補(bǔ)償延伸到所有開發(fā)建設(shè)造成水土流失的項(xiàng)目。增加對“資源開發(fā)項(xiàng)目和已經(jīng)發(fā)揮效益的大中型水利、水電工程，每年從銷售收入中提取部分資金，用于本項(xiàng)目區(qū)因資源開發(fā)和生產(chǎn)建設(shè)占用或損毀水土保持設(shè)施的補(bǔ)償或庫區(qū)及其上游的水土流失防治”的法律條款。

（3）補(bǔ)充完善水土保持行政處罰種類，提高處罰額度。增加對開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目不編報(bào)水土保持方案，不開展水土保持監(jiān)理、監(jiān)測，不進(jìn)行水土流失治理，不按規(guī)定交納規(guī)費(fèi)，不進(jìn)行水土保持設(shè)施驗(yàn)收和任意破壞水土資源等行為的法律責(zé)任條款。

（4）建立穩(wěn)定的水土流失防治資金投入體制。建議增加“水土保持規(guī)劃應(yīng)納入國民經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并根據(jù)各地水土流失狀況逐年落實(shí)資金，全面開展水土流失防治工作”規(guī)定。

為拓展投資渠道，保護(hù)投資者的合法權(quán)益，補(bǔ)充對社會(huì)各界投資治理水土流失的權(quán)益保護(hù)規(guī)定。

四、甘肅省石羊河流域綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的探索與實(shí)踐

（一）石羊河流域自然概況

石羊河流域是甘肅省河西內(nèi)陸河流域三大水系之一，位于河西走廊東部，北緯37°8′至39°28′之間，東南與白銀、蘭州兩市相連，西南緊靠青海省，西北與張掖市毗鄰，東北與內(nèi)蒙古自治區(qū)接壤，被騰格里沙漠和巴丹吉林沙漠包圍。流域水系發(fā)源于祁連山東部冷龍嶺北坡，自東向西由大靖河、古浪河、黃羊河、雜木河、金塔河、西營河、東大河、西大河八條上游支流及其匯集而成的下游石羊大河干流組成。流域南高北低，垂直地帶鮮明，南部為祁連山冷涼牧區(qū)，中部為灌溉農(nóng)業(yè)人工綠洲地帶，北部為天然綠洲和荒漠地帶。行政區(qū)劃上，流域涉及共4市9縣（區(qū)），分別為武威市的涼州區(qū)、民勤縣、古浪縣、天?？h，金昌市的金川區(qū)、永昌縣，張掖市的山丹縣、肅南縣，以及白銀市的景泰縣?？偯娣e4.16萬平方公里，占甘肅省內(nèi)陸河流域總面積的15.4%，人口密度54人每平方公里，為整個(gè)河西地區(qū)的3.4倍。是河西內(nèi)陸河流域人口最多、水資源開發(fā)利用程度最高、用水矛盾最突出、生態(tài)環(huán)境問題最嚴(yán)重、水資源對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展制約性最強(qiáng)的地區(qū)。

該流域多年平均降水量為222毫米，走廊區(qū)僅150毫米。多年平均自產(chǎn)水資源量為15.6億立方米，與地表水不重復(fù)的凈地下水資源量為0.99億立方米，全流域自產(chǎn)水資源總量為16.6億立方米，加上景電二期延伸向民勤可調(diào)入水量6 100萬立方米和“引硫濟(jì)金”調(diào)水4 000萬立方米，流域內(nèi)現(xiàn)狀可利用水資源量為17.6億立方米，按現(xiàn)有人口和耕地計(jì)，人均775立方米，耕地畝均280立方米，低于全省人均1 150立方米和耕地畝均378立方米的水平，屬典型的資源型缺水地區(qū)。

（二）石羊河流域存在的問題

隨著流域內(nèi)人口的增長和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，生產(chǎn)用水嚴(yán)重?cái)D占生態(tài)用水，致使流域生態(tài)環(huán)境日趨惡化，成為西北內(nèi)陸干旱區(qū)生態(tài)退化最為典型的區(qū)域。昔日民勤綠洲北端水草豐美、湖泊蕩漾的青土湖，20世紀(jì)50年代已干涸見底。石羊河流域下游地區(qū)已成為我國四大沙塵暴的發(fā)源地之一，民勤北部湖區(qū)“羅布泊”景象已經(jīng)顯現(xiàn)，民勤湖區(qū)地下水因礦化度劇增，不僅人畜不能飲用，而且也不適用于農(nóng)田灌溉。當(dāng)?shù)夭糠秩罕娨驘o法生存而背井離鄉(xiāng)，淪為“生態(tài)難民”。

造成石羊河流域生態(tài)環(huán)境惡化的原因是多方面的，既受自然條件的制約，也有人為活動(dòng)的影響。歸結(jié)起來：一是流域水資源承載能力相對較弱，難以承受不斷擴(kuò)大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模。近20年來，全流域人口增長33%，農(nóng)田灌溉面積增加30%，糧食增產(chǎn)45%，GDP增長約6倍，而水資源卻由于上游祁連山區(qū)水資源涵養(yǎng)林面積的減少和祁連山雪線的上升，已經(jīng)從1950年的17.8億立方米減少到目前的15．6億立方米，減少近13%。二是水資源管理體制不順，不能統(tǒng)籌考慮區(qū)域用水需求。三是水資源配置不盡合理，生產(chǎn)用水特別是農(nóng)業(yè)用水偏大。2005年農(nóng)業(yè)用水占總用水量的86%，而生態(tài)用水則基本沒有保障。單方水GDP產(chǎn)出僅為6.8元，約為全國平均水平28.9元的23.5%。四是水資源利用方式粗放，水資源利用效率不高。五是水資源保護(hù)力度不夠，水污染日趨嚴(yán)重，可利用水資源量逐年減少。

（三）石羊河流域綜合治理措施

石羊河是河西走廊三大內(nèi)陸河之一，由此形成的綠洲，是防止北部巴丹吉林和騰格里兩大沙漠匯合、拱衛(wèi)河西走廊東部的重要生態(tài)區(qū)。所以，石羊河流域的問題，不只是一個(gè)地區(qū)的問題，而是關(guān)系國家生態(tài)安全的全局性問題。實(shí)施石羊河流域綜合治理，必須采取行政、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、工程等綜合措施，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善法律、政策和機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，方能達(dá)到治本治標(biāo)的目的。

1.法規(guī)能力建設(shè)

為了加強(qiáng)流域水資源的統(tǒng)一管理，促進(jìn)水資源的合理利用和有效保護(hù)，建立流域管理與區(qū)域管理相協(xié)調(diào)的機(jī)制，保障流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，2007年7月27日，甘肅省十屆人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過了《甘肅省石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）。這是甘肅省首次為一條河流的水資源管理單獨(dú)立法，標(biāo)志著該流域管理工作從此邁上了依法管理的新階段，必將推動(dòng)流域治理工作的健康發(fā)展，促進(jìn)流域水資源的統(tǒng)一調(diào)配和合理利用，有效遏制民勤綠洲生態(tài)的持續(xù)惡化。

《甘肅省石羊河流域水資源管理?xiàng)l例》綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的能力主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：

一是進(jìn)一步理順了流域水資源管理體制?！稐l例》第三條第二款規(guī)定：“流域水資源管理實(shí)行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合，行政區(qū)域管理服從流域管理的管理體制?！薄吨腥A人民共和國水法》規(guī)定了水資源管理實(shí)行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，《條例》在《中華人民共和國水法》這一規(guī)定的基礎(chǔ)上，做了進(jìn)一步充實(shí)和完善，將“行政區(qū)域管理服從流域管理”的內(nèi)容納入了管理體制之中，這是在水資源管理體制上的重大進(jìn)步。

二是體現(xiàn)了水資源的統(tǒng)一管理?！稐l例》明確了甘肅省石羊河流域管理委員會(huì)和甘肅省水利廳石羊河流域管理局的職責(zé)，規(guī)定“省人民政府設(shè)立的石羊河流域管理委員會(huì)統(tǒng)一管理流域內(nèi)的水資源工作”，“甘肅省水利廳石羊河流域管理局是管理委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)流域水資源統(tǒng)一管理的具體工作”，并規(guī)定“流域內(nèi)各級人民政府和流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照各自職責(zé)，互相配合，共同做好流域水資源的管理和綜合治理工作”。這些規(guī)定都將為流域水資源的統(tǒng)一管理提供堅(jiān)實(shí)的法制保障。

三是突出體現(xiàn)了流域水資源的保護(hù)和節(jié)約。水資源的保護(hù)和節(jié)約是《條例》規(guī)范的重要內(nèi)容。對于水資源的保護(hù)，《條例》規(guī)定：“流域內(nèi)各級人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行《甘肅省祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》，加大退耕還林還草、圍欄封育、封山育林的力度，提高林草覆蓋率，減輕水土流失，增強(qiáng)山區(qū)水源涵養(yǎng)能力。流域水源涵養(yǎng)林區(qū)域內(nèi)禁止亂砍、濫伐林木，嚴(yán)格限制探礦采礦、采藥和放牧?！眹@水資源的節(jié)約，《條例》從工業(yè)、農(nóng)業(yè)、居民生活等方面對節(jié)水做了規(guī)范。工業(yè)節(jié)水方面，《條例》規(guī)定：“流域內(nèi)禁止建設(shè)高耗水、高污染工業(yè)項(xiàng)目，已建的應(yīng)當(dāng)限期進(jìn)行改造，采用新技術(shù)、新工藝，實(shí)施廢水凈化處理，建立循環(huán)用水系統(tǒng)，提高水的重復(fù)利用率。對排放廢水不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，由所在地縣級人民政府責(zé)令其停產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)或者關(guān)閉?！鞭r(nóng)業(yè)節(jié)水方面，《條例》規(guī)定：“流域內(nèi)各級人民政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，采取調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，推廣種植低耗水農(nóng)作物，合理控制養(yǎng)殖規(guī)模，推行舍飼圈養(yǎng)，因地制宜修整渠道、平田整地、實(shí)行小畦灌溉，推廣高新節(jié)水技術(shù)等措施發(fā)展高效節(jié)水型農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)用水效率?！本用裆罟?jié)水方面，《條例》規(guī)定：“流域內(nèi)城鎮(zhèn)居民生活用水應(yīng)當(dāng)安裝符合標(biāo)準(zhǔn)的節(jié)水器具，實(shí)行一戶一表，分戶計(jì)量收費(fèi)，禁止實(shí)行包費(fèi)制?！?/p>

四是強(qiáng)化了流域地下水取水許可管理。針對流域內(nèi)地下水超采嚴(yán)重的情況，《條例》從兩個(gè)方面做了重點(diǎn)規(guī)范。第一，強(qiáng)化審批管理?！稐l例》規(guī)定：“流域內(nèi)地下水取水許可，經(jīng)取水口所在地縣（區(qū)）、市水行政主管部門逐級審核后，報(bào)流域管理機(jī)構(gòu)審批。”第二，嚴(yán)格控制開采地下水。一是規(guī)定了必須制定流域地下水開采總量控制方案。二是要?jiǎng)澏ǖ叵滤归_采區(qū)和限制開采區(qū)，在禁止開采區(qū)內(nèi)除保留人畜飲水和生態(tài)用水機(jī)井外，其他機(jī)井應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地關(guān)閉；在限制開采區(qū)內(nèi)禁止新打機(jī)井，嚴(yán)格控制舊井更新，逐步壓減開采量。確需更新的，應(yīng)當(dāng)報(bào)流域管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。并規(guī)定了在整個(gè)石羊河流域，舊井更新后，原井“鑿井取水的施工單位應(yīng)當(dāng)在每次作業(yè)前到所在地縣（區(qū)）水行政主管部門辦理相關(guān)手續(xù)，經(jīng)流域管理機(jī)構(gòu)登記后方可作業(yè)”。

2.政策能力建設(shè)

調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。流域水資源矛盾突出，除了水資源嚴(yán)重短缺這一客觀原因外，一個(gè)更重要的原因是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，生產(chǎn)方式粗放造成水資源的大量浪費(fèi)。石羊河流域用水80%以上為農(nóng)業(yè)用水，要實(shí)現(xiàn)節(jié)水目標(biāo)，除了實(shí)施節(jié)水項(xiàng)目，進(jìn)行工程節(jié)水外，更關(guān)鍵的是要通過調(diào)整結(jié)構(gòu)，建立與水資源相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，從農(nóng)業(yè)節(jié)水上下工夫，發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，搞設(shè)施農(nóng)業(yè)。

嚴(yán)格推進(jìn)關(guān)井壓田，關(guān)掉一部分機(jī)井，限制開采量，遏制地下水繼續(xù)下降的趨勢。農(nóng)作物灌溉面積過大、灌溉方式粗放，是用水量居高不下的主要原因。要真正實(shí)現(xiàn)節(jié)水目標(biāo)，需要多管齊下，嚴(yán)格執(zhí)行禁開荒、禁放牧、禁打井“三禁”政策，采取關(guān)井、壓田的辦法，減少地下水開采量，壓縮農(nóng)作物灌溉面積，逐步實(shí)現(xiàn)地下水資源采補(bǔ)平衡。

大力發(fā)展草畜產(chǎn)業(yè)，退牧還林、退耕還草，恢復(fù)植被，阻擋沙漠向前推移。中上游地區(qū)不斷毀林毀草、開荒種地，嚴(yán)重毀壞林草植被，造成水土流失，水源涵養(yǎng)功能急劇下降，是石羊河流域生態(tài)環(huán)境惡化的一個(gè)重要原因之一。據(jù)測算，在河西走廊，種草要比種糧食節(jié)水一半左右。實(shí)行退耕還林還草，不僅能節(jié)約灌溉用水，還可以起到防風(fēng)固沙的作用，而且通過種草發(fā)展畜牧業(yè)，從長遠(yuǎn)看效益要比種糧食高得多。因此，除了北部沙漠邊緣區(qū)和南部水源涵養(yǎng)區(qū)的一些耕地，必須撂荒進(jìn)行自然修復(fù)外，要在其他壓縮下來的耕地上大面積種草，加快發(fā)展以舍飼養(yǎng)殖為主的草畜產(chǎn)業(yè)，在實(shí)現(xiàn)節(jié)水、彌補(bǔ)農(nóng)民減地?fù)p失的同時(shí)，提高植被覆蓋率，增強(qiáng)生態(tài)自我修復(fù)的能力。

積極實(shí)施勞務(wù)輸轉(zhuǎn)和生態(tài)移民。加大農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移力度，減輕人口對水土資源的壓力，是石羊河流域綜合治理中一項(xiàng)長期的帶有根本性的措施。積極鼓勵(lì)農(nóng)民群眾走出土地、走出農(nóng)業(yè)、走出農(nóng)村、走出石羊河，向企業(yè)轉(zhuǎn)移、向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、向區(qū)外轉(zhuǎn)移、向城鎮(zhèn)和發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)異地致富和多渠道就業(yè)，走先勞務(wù)后移民的路子。要有計(jì)劃有重點(diǎn)地對水源涵養(yǎng)區(qū)和沙漠邊緣區(qū)的農(nóng)民實(shí)施生態(tài)移民工程，從總體上減輕人口對水資源、土地資源和生態(tài)環(huán)境的壓力，實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)移農(nóng)民，減少農(nóng)民，富裕農(nóng)民，確保綠洲”的目標(biāo)。

深化水權(quán)制度改革。石羊河流域水資源所存在的問題和矛盾，在石羊河流域具有典型性和代表性，單純靠工程措施已難以解決，必須探索和創(chuàng)新水資源管理的新體制和新機(jī)制。要以水資源科學(xué)管理和優(yōu)化配置為內(nèi)容，從明晰水權(quán)入手，著重改革傳統(tǒng)的水資源管理方式，建立總量控制、定額管理、有償使用、水權(quán)交易、用水戶參與等一系列管理制度。引進(jìn)裝配智能取水系統(tǒng)，建立“總量核定、分戶分配、同增同減、憑卡取水、卡票交易”的取水許可運(yùn)營機(jī)制。推廣用水者協(xié)會(huì)參與式管理的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，組建農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，讓用水者參與水權(quán)、水價(jià)、水量的管理和監(jiān)督。引入市場機(jī)制，全面推行水票制度，鼓勵(lì)用水戶在一定條件下進(jìn)行水量交易，實(shí)現(xiàn)水權(quán)流轉(zhuǎn)。按照“超用加價(jià)、節(jié)約有獎(jiǎng)、轉(zhuǎn)讓有償”的原則，深化水價(jià)改革，建立以經(jīng)濟(jì)手段為主的節(jié)水機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水資源的科學(xué)管理、合理配置、有效保護(hù)和高效利用，以盡可能少的水資源消耗獲取最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。

針對石羊河流域水資源短缺、生態(tài)環(huán)境惡化的問題，石羊河流域市、縣人民政府從全局出發(fā)，采取了一系列行之有效的加快石羊河流域綜合治理的政策措施。一是為合理利用石羊河流域水資源，緩解用水矛盾，遏制區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，涼州區(qū)人民政府根據(jù)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的總體要求，以“明晰水權(quán)，優(yōu)化配置，總量控制，定額管理，以水定地，公眾參與，配水到戶，水量交易，水票流轉(zhuǎn)”為基本思路，編制了《涼州區(qū)水資源利用規(guī)劃》、《涼州區(qū)節(jié)約用水管理辦法》等規(guī)劃及管理辦法。二是建立完善用水者協(xié)會(huì)，推行民主管理。先后在17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和17個(gè)行政村建立了農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，實(shí)行水權(quán)公平、公正、公開交易。三是大力推行中水回用、節(jié)約用水技術(shù)，在保障生產(chǎn)生活用水的前提下，擴(kuò)大工業(yè)和生態(tài)用水，降低農(nóng)業(yè)灌溉用水，加快水權(quán)制度改革步伐，促進(jìn)水資源的合理利用和優(yōu)化配置。

3.機(jī)構(gòu)能力建設(shè)

石羊河流域的管理，在2001年前以行政區(qū)域管理為主。2001年8月，為了解決石羊河流域地下水嚴(yán)重超采的問題，經(jīng)甘肅省人民政府批準(zhǔn)，成立了石羊河流域管理局，將該流域地下水取水許可審批權(quán)全部上收至石羊河流域管理局。凡屬舊井改造（指在原井位上清洗井壁、更換設(shè)備）和報(bào)廢機(jī)井重新改造啟用的，以及變更取水井位的，由市、縣水行政主管部門逐級審核后，報(bào)石羊河流域管理局審批。石羊河流域管理局下設(shè)辦公室、水資源管理處、規(guī)劃計(jì)劃處、建設(shè)管理處和水政監(jiān)察支隊(duì)。它的主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理和調(diào)配流域水資源（包括地表水和地下水），監(jiān)督實(shí)施流域水中長期供求規(guī)劃和水量分配方案；負(fù)責(zé)流域內(nèi)屬省級管理權(quán)限內(nèi)的取水許可工作，組織開展流域內(nèi)屬省級審批的新、改、擴(kuò)建取水許可項(xiàng)目水資源論證，統(tǒng)一審批流域地下水取水許可；編制流域內(nèi)上報(bào)國家和省上的水利建設(shè)投資計(jì)劃，下達(dá)國家和省上安排的水利建設(shè)投資計(jì)劃，組織開展流域內(nèi)控制性水利項(xiàng)目和跨市重要水利項(xiàng)目的前期工作，負(fù)責(zé)組織流域內(nèi)重要水利工程的建設(shè)、運(yùn)行、調(diào)度和管理。2005年10月，成立了石羊河流域管理委員會(huì)，統(tǒng)一管理流域內(nèi)的水資源工作。其主要職責(zé)是：（1）審核流域綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃；（2）指導(dǎo)和監(jiān)督流域水資源的保護(hù)、開發(fā)、節(jié)約和利用工作；（3）協(xié)調(diào)跨流域調(diào)水有關(guān)事宜；（4）審批流域年度水量調(diào)度方案；（5）決定流域綜合治理的相關(guān)政策和其他重大事項(xiàng)。作為石羊河流域管理局既是甘肅省水利廳的派出機(jī)構(gòu)，又是管理委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)流域水資源統(tǒng)一管理的具體工作。

總之，石羊河流域的治理，必須綜合采用法律措施、經(jīng)濟(jì)措施、工程措施、行政措施和科技措施，形成強(qiáng)有力的推動(dòng)力。要隨著實(shí)踐的發(fā)展和認(rèn)識的深化，進(jìn)一步完善治理方案，使各項(xiàng)措施相互配套，互相補(bǔ)充，以求標(biāo)本兼治，實(shí)現(xiàn)石羊河流域的可持續(xù)發(fā)展和人與自然的和諧相處。

五、綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念在甘肅農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境立法中的應(yīng)用

甘肅省是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展是全省社會(huì)安定、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)盛的重要條件，而農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，直接關(guān)系到人民群眾的生活品質(zhì)、農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。近幾年，隨著人口數(shù)量的增加和工農(nóng)業(yè)的迅速發(fā)展，全省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境面臨的形勢越來越嚴(yán)峻。大量工業(yè)“三廢”未經(jīng)處理或經(jīng)簡單處理進(jìn)入農(nóng)業(yè)環(huán)境，對農(nóng)業(yè)水體、農(nóng)田土壤和農(nóng)作物造成嚴(yán)重污染；農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜等農(nóng)用化學(xué)物質(zhì)的大量使用，造成了一定程度的農(nóng)業(yè)面源污染；大量畜禽糞便和養(yǎng)殖廢水未經(jīng)有效處理和利用，嚴(yán)重污染農(nóng)村水體和空氣；農(nóng)副產(chǎn)品初加工產(chǎn)生的污水、廢渣對當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境構(gòu)成較大的壓力；農(nóng)村能源緊缺，用能結(jié)構(gòu)不合理，增加了生態(tài)治理和自然生態(tài)恢復(fù)的難度。

（一）工業(yè)“三廢”對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的污染仍很嚴(yán)重

2005年，甘肅省工業(yè)廢氣排放總量為4 250.20億標(biāo)立方米；全省廢水排放總量為43 728萬噸，其中工業(yè)廢水排放量為16 798萬噸；工業(yè)固體廢棄物產(chǎn)生量2 248.99萬噸。大量工業(yè)“三廢”未經(jīng)處理或經(jīng)簡單處理進(jìn)入農(nóng)業(yè)環(huán)境，對農(nóng)業(yè)水體、農(nóng)田土壤和農(nóng)作物造成嚴(yán)重污染。全省監(jiān)測的30條河流（段）中，有12條屬五類和劣五類水質(zhì)，已不符合農(nóng)灌要求。黃河及其支流渭河、涇河等水質(zhì)及地下水均遭受到不同程度的污染。河西內(nèi)陸河流域地表水和地下水污染也很嚴(yán)重，直接影響農(nóng)業(yè)灌溉、漁業(yè)養(yǎng)殖和農(nóng)村的飲用水源。隴南市屬長江流域上游，境內(nèi)水資源相對豐富。但自20世紀(jì)80年代以來，隨著上百家鉛鋅礦業(yè)的快速興起，成縣的東河、徽縣的柳林河、西和縣的六巷河等流域受到嚴(yán)重污染，各種重金屬超標(biāo)嚴(yán)重。臨夏、甘南及天水的張家川等地的制革、洗毛等企業(yè)排放的廢水對當(dāng)?shù)睾恿饕苍斐蓢?yán)重危害。造紙企業(yè)在全省盡管數(shù)量較少，但由于甘肅省水資源缺乏，省內(nèi)水系各支流年徑流量很小，難以有效稀釋和自凈造紙廠排放的大量污水，造成一個(gè)紙廠污染一條河流的局面。這種情況突出表現(xiàn)在造紙廠分布較多的蘭州、定西、平?jīng)?、武威、金昌等地。近年來，因工業(yè)“三廢”引起的農(nóng)業(yè)環(huán)境污染事故頻繁發(fā)生。白銀公司、金川公司周圍的農(nóng)田污染令人觸目驚心。幾年前發(fā)生的民勤縣紅崖山水庫特大漁業(yè)污染事故，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)400余萬元。不久前甘肅省徽縣水陽鄉(xiāng)發(fā)生的部分群眾血鉛超標(biāo)問題，就是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境長期遭受污染，積累到一定程度后的一次集體爆發(fā)。類似的潛在隱患和威脅在甘肅省許多地方都普遍存在。

（二）農(nóng)業(yè)面源污染日趨嚴(yán)重

農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜等農(nóng)用化學(xué)物質(zhì)的大量使用，對促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和解決甘肅省糧食自給作出了突出貢獻(xiàn)。但與此同時(shí)，也造成了極其嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)面源污染。最突出的是農(nóng)藥使用。20世紀(jì)70年代以有機(jī)氯為主的高毒高殘留農(nóng)藥的使用，給農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重污染。到80年代盡管已完全停止使用有機(jī)氯農(nóng)藥，但至今一些地區(qū)的土壤中仍能檢測出“六六六”、DDT。目前有機(jī)磷農(nóng)藥使用仍有相當(dāng)比例，中高毒農(nóng)藥的使用屢禁不止，在個(gè)別蔬菜、藥材上仍有使用。2005年全省農(nóng)藥施用總量22 787.67噸，其中高毒農(nóng)藥使用量約100噸，不同程度遭受農(nóng)藥污染的農(nóng)田面積超過100萬畝。其次是全省化肥施用量呈逐年上升趨勢。較普遍的是蔬菜、瓜果等農(nóng)作物化肥用量很高，導(dǎo)致個(gè)別蔬菜中硝酸鹽和亞硝酸鹽嚴(yán)重超標(biāo)。2005年全省農(nóng)用化肥施用實(shí)物量262.92萬噸，其中氮肥用量接近一半。而氮肥的利用率僅有30%左右，大部分流失造成地表水富營養(yǎng)化和地下水硝酸鹽污染。三是地膜覆蓋正由“白色革命”演變?yōu)椤鞍咨廴尽薄?005年全省農(nóng)膜使用量達(dá)78 173.57噸，農(nóng)膜覆蓋面積超過1 000萬畝。四是農(nóng)民居住環(huán)境和生產(chǎn)環(huán)境污染加劇。目前全省共有規(guī)模養(yǎng)殖小區(qū)1 372個(gè)，以干法處理畜禽糞便的各類養(yǎng)殖小區(qū)不到總數(shù)的30%，大量畜禽糞便未經(jīng)有效處理和利用，導(dǎo)致成為疾病增多和傳染性疾病流行的重要根源之一。近年來隨著河西制種業(yè)的迅猛發(fā)展，瓜果、蔬菜制種的殘余物（如爛西紅柿、爛瓜瓤等）產(chǎn)生量十分巨大，但絕大部分都未作為一種有利資源加以利用，而是作為一種有害“廢棄物”拋之于田埂路旁，甚至隨意傾倒于灌渠之中，成為惡臭、蚊蠅、病菌滋生的溫床，嚴(yán)重威脅河西地區(qū)制種業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。五是農(nóng)副產(chǎn)品初加工業(yè)的興起，帶來的一系列農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題。隨著甘肅省農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的加快，區(qū)域優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)開發(fā)布局已初步形成，但其農(nóng)副產(chǎn)品初加工也帶來了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的污染問題。如在甘肅省定西市由于大力發(fā)展馬鈴薯產(chǎn)業(yè)，用其作為初級產(chǎn)品生產(chǎn)粉條、加工淀粉的各類加工廠有2 000多家，這些廠家許多為小作坊形式，大部分沒有污染處理設(shè)施，產(chǎn)生的污水、廢渣對當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境構(gòu)成巨大的壓力。

（三）農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人民群眾的身體健康及生命安全受到嚴(yán)重威脅

工業(yè)“三廢”和農(nóng)用化學(xué)物質(zhì)以及其他各種廢棄物中的有毒有害物質(zhì)的最終歸宿是進(jìn)入農(nóng)業(yè)環(huán)境，對農(nóng)業(yè)水體、農(nóng)田大氣、農(nóng)田土壤和農(nóng)作物造成污染，并通過污染農(nóng)產(chǎn)品嚴(yán)重威脅人民群眾的身體健康和生命安全。據(jù)有關(guān)監(jiān)測資料顯示，甘肅省遭受各類污染的農(nóng)田面積已超過1 300萬畝，全省常年約有8%的糧食作物、25%的蔬菜均不同程度的遭受重金屬、硝酸鹽等的污染，每年因此造成經(jīng)濟(jì)損失2 600多萬元。并已逐漸成為近年來癌癥多發(fā)的潛在根源之一。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染引起的農(nóng)產(chǎn)品污染和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下降，不僅嚴(yán)重危害了人民群眾的健康，同時(shí)也大大降低和削弱了甘肅省農(nóng)產(chǎn)品在國內(nèi)外市場的競爭力，致使甘肅省許多名優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品失去往日輝煌，影響農(nóng)業(yè)效益的提高和農(nóng)民收入的增加，阻礙了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

面對甘肅省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境存在的諸多問題，現(xiàn)有的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《甘肅省環(huán)境保護(hù)條例》等相關(guān)法律、法規(guī)對保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境作出了一些原則性規(guī)定，對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作規(guī)定不系統(tǒng)、不具體、針對性不強(qiáng)，管理責(zé)任不夠明確，執(zhí)法依據(jù)不充分，在實(shí)際工作中難以有效實(shí)施，遠(yuǎn)不能滿足甘肅省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要。為了有效保護(hù)和改善甘肅省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，徹底解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)受損、農(nóng)民受害的問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展及構(gòu)建農(nóng)村和諧社會(huì)的目標(biāo)，迫切需要從法律法規(guī)的角度加大對農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的保護(hù)力度，從法律法規(guī)上確立支持、鼓勵(lì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織更多地促進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物的資源化利用，采用更多的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型技術(shù)，發(fā)展農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，為實(shí)現(xiàn)甘肅省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與自然生態(tài)的和諧，建設(shè)農(nóng)業(yè)生態(tài)文明提供了強(qiáng)有力的法律保障。

有鑒于此，從20世紀(jì)80年代后期開始，甘肅省就著手對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)的調(diào)查研究，這幾年一直密切關(guān)注農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境變化趨勢，高度重視農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境法制建設(shè)。2007年，在認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、深入調(diào)查研究、充分醞釀?wù)撟C和廣泛征求社會(huì)各界意見的基礎(chǔ)上，于2007年12月20日，經(jīng)甘肅省十屆人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議審議，通過了《甘肅省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》（以下簡稱《條例》），這是甘肅省農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)工作法制化的重要標(biāo)志，是建設(shè)農(nóng)業(yè)生態(tài)文明的根本保障，是提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的重要舉措，對于甘肅省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展必將起到十分重要的保障作用。

《條例》在總結(jié)甘肅省農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)與管理工作成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以促進(jìn)資源節(jié)約、環(huán)境友好，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為立法宗旨，通篇貫穿了科學(xué)發(fā)展觀，體現(xiàn)了以人為本、和諧發(fā)展的立法理念和與時(shí)俱進(jìn)的立法精神，貫穿了綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理念，體現(xiàn)了綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的基本原則。

一是明確了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)，體現(xiàn)了綜合生態(tài)系統(tǒng)管理目標(biāo)著眼社會(huì)、系統(tǒng)保護(hù)優(yōu)先的原則?！稐l例》根據(jù)甘肅省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀，規(guī)定農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)是預(yù)防和治理工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)居民生活以及其他因素對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境造成的污染。針對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)領(lǐng)域，《條例》緊緊圍繞防治工業(yè)“三廢”和農(nóng)業(yè)面源污染，明確提出加大對污染農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境行為的行政處罰力度，堅(jiān)決防止對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的污染和破壞。

二是創(chuàng)新了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督管理體制，體現(xiàn)了綜合生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)管理廣泛主體參與原則。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作是一項(xiàng)量大面寬的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要社會(huì)各方面的力量共同參與?！稐l例》明確了政府、有關(guān)部門、企業(yè)和個(gè)人在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的職責(zé)與義務(wù)，明確規(guī)定要建立各級政府綜合管理，統(tǒng)籌兼顧，職能部門主抓，公眾參與，以防為主，防治結(jié)合的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)制。合理界定了農(nóng)業(yè)、環(huán)保、國土、水利、林業(yè)等部門在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的職責(zé)，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會(huì)以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的內(nèi)容。特別是給縣級以上農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)賦予了明確的監(jiān)督管理職能，保證了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理權(quán)的有效行使。

三是突出加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)環(huán)境影響評價(jià)，體現(xiàn)了綜合生態(tài)系統(tǒng)管理活動(dòng)瞻顧生態(tài)的原則。農(nóng)業(yè)環(huán)境影響評價(jià)是從源頭上防止建設(shè)項(xiàng)目對農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境造成破壞以及對農(nóng)業(yè)環(huán)境造成污染的有效舉措。《條例》用專門條款對農(nóng)業(yè)環(huán)境影響評價(jià)進(jìn)行了明確規(guī)定，對防止建設(shè)項(xiàng)目及農(nóng)業(yè)資源環(huán)境造成污染和破壞將起到至關(guān)重要的作用。

四是突出了農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的主體地位，體現(xiàn)了綜合生態(tài)系統(tǒng)管理有關(guān)管理面向基層的原則。針對農(nóng)村生產(chǎn)、生活過程中產(chǎn)生的畜禽糞便、污水、秸稈、廢棄農(nóng)膜、垃圾等造成的污染問題，《條例》突出了農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的主體地位，明確規(guī)定以宣傳教育、鼓勵(lì)引導(dǎo)、示范帶動(dòng)為主，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的積極性。