（二）國民教育是國家管理與舉辦的有機(jī)統(tǒng)一

國民教育是國家管理與舉辦的有機(jī)統(tǒng)一，從國民教育的產(chǎn)生和發(fā)展來看，其質(zhì)的規(guī)定主要有以下三條：

第一，由國家管理或監(jiān)督。

國民教育是國家為本國公民提供的教育，它強(qiáng)調(diào)教育的國家化，教育國家化首先是教育管理權(quán)的國家化。教育是影響人的發(fā)展進(jìn)而影響國家發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的重要影響源，這一重要影響源必須置于公權(quán)力的約束之下，使其按照某種規(guī)范運(yùn)行，于是便產(chǎn)生了國家依法對(duì)年輕一代施教的公權(quán)力。

自國家產(chǎn)生以來，統(tǒng)治階級(jí)總是借助國家的力量，牢牢掌握教育的決定權(quán)和實(shí)施權(quán)，對(duì)教育活動(dòng)予以控制，并通過法律予以確認(rèn)、分配和保障，借此鑄國魂以定國基，穩(wěn)國權(quán)以續(xù)國脈。黑格爾在評(píng)述歷史發(fā)展時(shí)講過一段發(fā)人深省的話：國家不是建立在物質(zhì)上，而是建立在精神上、思想上的，當(dāng)作為一國的思想和精神垮掉時(shí)，這個(gè)國家也就垮掉了。這一段話可以幫助人們更深入地理解國家掌握教育權(quán)的重要意義。

在中國，自學(xué)校教育產(chǎn)生以來，教育活動(dòng)一直處于國家管理和監(jiān)督之下，秦王朝還制定過“禁私學(xué)”的法令。在西方，古希臘和古羅馬時(shí)期，國家也對(duì)“私學(xué)”予以控制，嚴(yán)禁私學(xué)“敗壞青年”。羅馬帝國時(shí)期，帝國政府為了加強(qiáng)對(duì)“私學(xué)”的監(jiān)督，將私人辦的學(xué)校改為統(tǒng)一由國家管理，把教師改為國家官吏。

中世紀(jì)教會(huì)控制了教育權(quán)，國家的教育權(quán)旁落了一千多年。啟蒙運(yùn)動(dòng)的重要主題之一便是開展教育權(quán)的國家化運(yùn)動(dòng)。啟蒙運(yùn)動(dòng)的思想家們面對(duì)國家教育權(quán)旁落一千多年的沉痛教訓(xùn)，發(fā)出了教育只能依靠國家、教育的本質(zhì)是國家事務(wù)的吶喊，呼吁教育應(yīng)是國家事業(yè)、國家制度、國家主權(quán)和國家工具。

從啟蒙運(yùn)動(dòng)開始逐步發(fā)展起來的國民教育體系，是置于國家的管理和監(jiān)督之下的教育體系，國家對(duì)教育事業(yè)行使教育宗旨、教育目的的確定權(quán)，教育教學(xué)活動(dòng)的決定權(quán)、控制權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)。在當(dāng)代，各國都依據(jù)本國的政治、經(jīng)濟(jì)制度和具體國情，堅(jiān)持國家的教育權(quán)，合理配置中央和地方的教育管理權(quán)，通過各級(jí)政府教育行政管理權(quán)的行使，實(shí)現(xiàn)國家對(duì)教育事業(yè)的有效管理，推動(dòng)教育方針的實(shí)現(xiàn)和教育事業(yè)的發(fā)展。不同國家對(duì)中央政府和地方政府教育管理權(quán)限的劃分雖然有所不同，但沒有哪一個(gè)國家輕易削弱或放棄國家的教育權(quán)，包括國家對(duì)教學(xué)活動(dòng)的管理權(quán)和控制權(quán)。許多國家為了加強(qiáng)對(duì)教師隊(duì)伍的管理，對(duì)教師隊(duì)伍實(shí)行公務(wù)員或準(zhǔn)公務(wù)員的管理要求。

在構(gòu)建國民教育體系過程中，要堅(jiān)持國民教育由國家管理或監(jiān)督的基本規(guī)定，不斷改進(jìn)和完善國家教育權(quán)的合理配置。聯(lián)系我國教育改革的實(shí)踐來看，將教育權(quán)與受教育權(quán)混同，以未加明確界定的“個(gè)人教育權(quán)”、“社會(huì)教育權(quán)”來分割或削弱國家教育權(quán)，或者將“人民的教育權(quán)”與“國家的教育權(quán)”對(duì)立起來，要求突破“國家主義教育觀”，將淡化或削弱國民教育的質(zhì)的規(guī)定，不利于國民教育的健康發(fā)展。

第二，由國家舉辦或資助。

由國家為本國公民提供教育，這是現(xiàn)代國民教育制度的基本要求。國家直接舉辦或參與舉辦教育事業(yè)，才能為其公民有效提供教育機(jī)會(huì)，也才能有效行使對(duì)教育的管理權(quán)和控制權(quán)。從嚴(yán)格意義上說，國家為本國公民舉辦的學(xué)校教育機(jī)構(gòu)才是國民教育機(jī)構(gòu)。

在16世紀(jì)的宗教改革運(yùn)動(dòng)中，馬丁·路德就提出由國家開辦和管理教育。在他的影響下，德國各公國持續(xù)頒布法令逐步推行國家辦學(xué)。1793年法國大革命時(shí)期頒布的第一部憲法就明確規(guī)定：應(yīng)當(dāng)創(chuàng)建和組織一種公共教育，它對(duì)于全體公民來講是共同的，在全體人民所必需的各教育階段上應(yīng)是免費(fèi)的。1794年普魯士頒布的《民法》規(guī)定，所有的學(xué)校（包括大學(xué)）都是國家教育設(shè)施，任何教育設(shè)施只有得到國家允許才能設(shè)立。到19世紀(jì)末，國民教育制度在一些主要國家已初步建立。正是因?yàn)閷?shí)行教育國家化，兒童接受教育才成為一種普遍的現(xiàn)象，中等教育才逐步走出原來范圍狹小的精英教育模式，職業(yè)技術(shù)教育才獲得發(fā)展，以滿足工業(yè)發(fā)展的需要。正是因?yàn)閲肄k學(xué)，實(shí)施國民教育的組織機(jī)構(gòu)才逐漸系統(tǒng)化?！安煌臋C(jī)構(gòu)被整合在一個(gè)結(jié)構(gòu)里，逐漸發(fā)展成為一個(gè)由整合的教育科層進(jìn)行管理、由受過培訓(xùn)的人員擔(dān)任教師的系統(tǒng)，這是一個(gè)按年級(jí)劃分的等級(jí)系統(tǒng)，其內(nèi)部各成分之間相互聯(lián)系且互相補(bǔ)充。這是一個(gè)教育階梯，由不同的課程和入學(xué)要求所規(guī)定。最后，教育的控制權(quán)也逐漸歸為國家。隨著公立學(xué)校逐漸取得領(lǐng)導(dǎo)地位（相對(duì)于各種私立學(xué)校、自愿捐助學(xué)校而言），政府不可避免地加強(qiáng)了對(duì)教育的影響。無論是通過中央還是地方當(dāng)局，國家都通過分配資金，給學(xué)校頒發(fā)許可證書并對(duì)學(xué)校進(jìn)行審核，招聘、培訓(xùn)和認(rèn)證教師——有些國家還實(shí)行國家級(jí)證書制度和標(biāo)準(zhǔn)課程，逐漸加強(qiáng)對(duì)教育的不同程度的控制。”^[29]

誠然，國民教育體系的內(nèi)在規(guī)定性一般表現(xiàn)為學(xué)制、學(xué)歷、學(xué)位、考試、資格證書等基本制度，但這些基本制度是在國家辦學(xué)或參與辦學(xué)的過程中逐漸形成的。國家辦學(xué)或國家資助辦學(xué)是國民教育體系的最基本的規(guī)定。

聯(lián)系教育發(fā)展和改革的實(shí)踐來看，以所謂的“辦學(xué)社會(huì)化”取代“辦學(xué)國家化”，將淡化或削弱國民教育的質(zhì)的規(guī)定。英國比較教育教授安迪·格林在論及新自由主義思潮對(duì)國民教育的影響時(shí)指出：放棄國家辦學(xué)的責(zé)任，創(chuàng)造市場(chǎng)化的教育體系，只能使教育回到19世紀(jì)之前的自由放任的模式中去。

在2006年11月召開的國務(wù)院教育工作座談會(huì)上，溫家寶總理強(qiáng)調(diào)指出：“教育方針、教育體制、教育布局和教育投入，屬于國家行為，應(yīng)該由國家負(fù)責(zé)。”^[30]國家為公民提供教育，這是國民教育的基本規(guī)定，在推進(jìn)教育改革的過程中，必須堅(jiān)持這一基本規(guī)定，動(dòng)搖不得。

第三，以國民為服務(wù)對(duì)象。

是不是由國家舉辦和管理的教育都能稱之為國民教育呢？為什么歷史上由國家舉辦和管理的“官辦教育”不能稱之為國民教育呢？這涉及到國民教育的第3條基本規(guī)定——服務(wù)對(duì)象。

國民教育是以全體國民為對(duì)象的教育，具有普惠性的要求和特點(diǎn)。國民即公民，公民是包括不同階級(jí)、階層的。國民教育強(qiáng)調(diào)教育的國民性，強(qiáng)調(diào)教育要“關(guān)注涉及到社會(huì)的每一個(gè)人，而沒有階級(jí)之分”^[31]；強(qiáng)調(diào)公民不分種族、信仰、年齡、性別和家庭經(jīng)濟(jì)背景，享有平等的受教育權(quán)利；強(qiáng)調(diào)教育要面向普通老百姓，特別是缺吃少穿的處境不利群體。早在18世紀(jì)，拉夏洛泰就呼吁“政府應(yīng)該使每一個(gè)公民都由于不至于被迫輟學(xué)而感到滿意?！?sup>[32]盧梭堅(jiān)決反對(duì)把貧富不同的人劃分為兩種學(xué)校分別進(jìn)行教育，認(rèn)為既然他們?cè)趹椃ㄉ鲜瞧降鹊?，就?yīng)該在一起受教育。

國民的主體是普通百姓。從某種意義上說，國民教育就是平民教育，就是普通百姓的教育。在推進(jìn)國民教育體系建設(shè)的過程中，堅(jiān)守國民教育的平民教育方向，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在十屆全國人大四次會(huì)議記者招待會(huì)上，溫家寶總理強(qiáng)調(diào)指出：“教育是現(xiàn)代化國家的基石。國家的發(fā)展最終要靠提高全民的素質(zhì)。在這里我特別想強(qiáng)調(diào)一下平民教育問題。因?yàn)槭澜缟辖^大多數(shù)人都是平民，平民的素質(zhì)關(guān)系到一個(gè)國家整體國民的素質(zhì)。我們有13億人口，9億農(nóng)民，平民的比重更高。”“要使教育成為面向平民的教育，從而使人人能得到教育?！?sup>[33]2007年教師節(jié)前夕，溫家寶總理到北京師范大學(xué)看望師生時(shí)又提出要實(shí)踐“窮人教育學(xué)”。他說：“我以前講過窮人的經(jīng)濟(jì)學(xué)，今天講講窮人的教育學(xué)。我們的國家太大，發(fā)展很不平衡，很多地方特別是農(nóng)村還很困難。因此，我們必須大力發(fā)展教育事業(yè)，努力使教育體現(xiàn)出最大的社會(huì)公平”，“無論是做教師，還是做人，都應(yīng)該有一顆同情心、一顆愛心。希望我們的學(xué)生懂得農(nóng)民的甘苦，把他們記在心里；希望教育部門、學(xué)校和老師更多地關(guān)注貧困家庭和孩子。學(xué)校的大門是向人人開的。讓所有貧困家庭的子女都能上學(xué)，真正享有受教育的平等權(quán)利，這就是窮人教育學(xué)?！?sup>[34]堅(jiān)持公平、公正，面向平民百姓，這是現(xiàn)代國民教育制度的基本要求。