第六節(jié)　文書工作流程

文書處理有許多具體的工作內(nèi)容，每一項工作內(nèi)容就是一個程序。按照文書處理的規(guī)律，這些程序互相銜接，承前啟后，形成了公文在機關(guān)中運轉(zhuǎn)的全過程。文書工作流程是文書處理的步驟，是機關(guān)文件運轉(zhuǎn)、辦理和管理的緊密銜接、相互關(guān)聯(lián)的完整過程。不同機關(guān)的性質(zhì)和規(guī)模雖然有所不同，但是在通常情況下，機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)近似，文書工作程序也是基本相同的。

當(dāng)前，文書工作正處于紙質(zhì)公文處理和電子公文處理相互并存的局面。隨著電子政務(wù)、電子商務(wù)的迅速發(fā)展以及辦公自動化的深入推進(jìn)，無紙化辦公得到了快速發(fā)展。在此背景下，運用計算機技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和現(xiàn)代通信技術(shù)撰寫公文、辦理公文、傳輸公文、交換公文并對辦畢公文進(jìn)行歸檔管理，已經(jīng)成為現(xiàn)代文書工作的一個嶄新領(lǐng)域，是信息化環(huán)境下公文自動化發(fā)展的必然趨勢。紙質(zhì)文書處理與電子公文處理在流程上并沒有本質(zhì)區(qū)別，只不過后者依賴于計算機通信技術(shù)的應(yīng)用，因而具備文件數(shù)字化、傳輸網(wǎng)絡(luò)化、服務(wù)遠(yuǎn)程化、人員專業(yè)化等特征。

一、紙質(zhì)文書工作流程

一般地，紙質(zhì)文書工作程序可以分為收文處理和發(fā)文處理兩個方面，見圖2-1。其中，收文處理現(xiàn)有公文的簽收、拆封、收文登記、審核、退分或分辦、擬辦、傳閱、批辦、承辦、催辦、注辦等程序;發(fā)文處理有公文的擬稿、核稿、簽發(fā)、繕印、校對、用印、發(fā)文登記、封發(fā)、詢辦等程序。在收文處理的承辦程序進(jìn)行時，對于那些需要辦理復(fù)文和轉(zhuǎn)發(fā)的公文，又得從擬稿起進(jìn)入發(fā)文處理程序。公文出來的所有程序一環(huán)緊扣一環(huán)，互相制約。每道程序工作內(nèi)容、工作要求不同，其作用也不同。不同的機關(guān)對于程序的具體做法可以不同，但在程序的安排上不可隨意顛倒或刪減，否則，就會直接影響公文的正常運轉(zhuǎn)和機關(guān)的工作效率。

圖2-1　紙質(zhì)公文處理流程示意圖

圖2-1公文處理流程是各個單位收發(fā)文的一般程序示意圖，各具體環(huán)節(jié)的操作詳見第五章、第六章。不同單位在具體實施發(fā)文處理程序時，往往根據(jù)上述流程，結(jié)合自己的實際情況實施。圖2-2、圖2-3是某大學(xué)收、發(fā)文處理流程圖，從中可以看到，除了審核、簽發(fā)環(huán)節(jié)更加嚴(yán)格把關(guān)以外，其他程序和圖2-1的發(fā)文處理程序基本一致，但往往更加具體、嚴(yán)格，操作性很強。

圖2-2　某大學(xué)收文處理流程圖

上述文書工作流程由機關(guān)的有關(guān)部門和人員分工執(zhí)行和完成。機關(guān)的收發(fā)室作為外收發(fā)，負(fù)責(zé)公文的收進(jìn)、發(fā)出以及對收文、發(fā)文的簡要登記，并將收文按情況分送給機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人、機關(guān)辦公部門和其他部門。辦公部門和其他部門的內(nèi)收發(fā)，負(fù)責(zé)收文的拆封、發(fā)送、催辦、發(fā)文的用印、裝封和收文、發(fā)文的詳細(xì)登記。辦公部門及其他部門的承辦人，負(fù)責(zé)公文的擬稿、校對、注辦、詢辦。辦公部門和其他部門的負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)公文的擬辦、批辦、簽發(fā)。機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)重要公文的批辦、簽發(fā)。文印室或印刷廠負(fù)責(zé)發(fā)文的繕印。

機關(guān)應(yīng)遵循文書工作的有關(guān)文書的登記制度、簽收制度、傳閱制度、保密制度等，明確地提出文書處理的具體要求，以規(guī)范文書處理的各個程序。

圖2-3　某大學(xué)發(fā)文處理流程圖

二、電子公文及其流轉(zhuǎn)系統(tǒng)

(一)電子公文

在《基于XML的電子公文格式規(guī)范》第一部分“總則”(GB/T 1967.1—2005)中提出，電子公文是“以數(shù)字形式存儲于磁帶、磁盤、光盤等載體依賴計算機系統(tǒng)閱讀、處理并可在通信網(wǎng)絡(luò)上傳輸?shù)墓摹?。在國?wù)院辦公廳頒發(fā)的《電子公文傳輸管理辦法》中，明確規(guī)定了電子公文與相同內(nèi)容的紙質(zhì)公文具有同等的法定效力。

電子公文是通過電腦進(jìn)行操作、傳輸、存儲等處理的數(shù)字化產(chǎn)物，它通常包括以下三個要素:

(1)內(nèi)容。公文中所包含的表達(dá)作者意圖的信息。

(2)結(jié)構(gòu)。公文內(nèi)容信息的組織表達(dá)方式，如文字的段落安排，電子公文所使用的代碼、格式以及載體、附件等方面的信息。

(3)背景信息。能夠證明文件形成過程和文件之間相互關(guān)系的信息，包括文件來源和傳送目的地的信息、與內(nèi)容信息相關(guān)的其他信息，如發(fā)文者、簽署者、文件生成日期、收件者等。

對于一份完整的電子公文而言，上述三個方面缺一不可。電子公文從形成到利用的各個環(huán)節(jié)都必須依賴于計算機。離開了計算機，電子公文不可識別，也無從管理，更談不上利用。與紙質(zhì)公文相比，電子公文也存在自身無法克服的局限性，如信息與載體分離、不能直接閱讀，必須依賴于軟件和硬件才能識別和利用，容易被人修改、復(fù)制，修改之后幾乎不留痕跡等。這對電子公文的真實性、可靠性提出了挑戰(zhàn)，為此，為保證電子公文的真實可靠性，必須圍繞電子公文的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)與背景信息，需要通過數(shù)字簽名與加密技術(shù)等技術(shù)手段和相應(yīng)的法律法規(guī)作為保障。

電子公文是運用計算機技術(shù)生成和管理的數(shù)字化公文。電子公文也是公文，它具有公文的一般屬性。和紙質(zhì)公文相比，電子公文是一種數(shù)字化的、虛擬化的文件形式，它在生成形式、運行方式、保管和利用方法等方面存在著很大的差異，具有獨特的屬性。

在生成方面，電子公文以二進(jìn)制編碼形式表達(dá)，不僅可以轉(zhuǎn)化為傳統(tǒng)的文字文件，而且可以生成圖文信息、音頻信息、視頻等電子公文，形成聲像并茂的文件，真實地記錄了當(dāng)時工作的情況，從而強化了文件的記憶功能。

在運行方面，電子公文一旦生成，其流轉(zhuǎn)過程看不見、摸不著。這個流轉(zhuǎn)過程依賴于計算機的軟硬件。喪失了軟硬件的支持或者沒有安裝合適的軟硬件，電子公文的流轉(zhuǎn)過程便無法完成。

在保管過程中，電子公文不僅需要保存文件本身，還需要保存其生成的背景信息和運行的軟件。電子公文保管的整個過程是動態(tài)性、變化的，人眼無法直接識別，因而增加了保管的難度。

在保存方面，電子公文保存在硬盤、光盤、優(yōu)盤等光磁載體中。這些高密度存儲載體可以脫離計算機獨立存在，但易受存儲環(huán)境的影響。一旦光線、灰塵、溫度、濕度等環(huán)境因素發(fā)生了劇烈的變化，電子公文可能丟失。因此，同一內(nèi)容的電子公文往往需要采取兩種不同質(zhì)地存儲介質(zhì)的“雙套制”，并采取異地保存的方法進(jìn)行妥善保管。

在傳輸方面，電子公文是通過廣域網(wǎng)或局域網(wǎng)進(jìn)行傳送的，可以在各個地區(qū)、國家乃至全球范圍內(nèi)的政府部門之間進(jìn)行，對于遠(yuǎn)距離的文件傳遞而言，可以大大地提高傳遞效率。

在利用方面，電子公文不能被人工直接識別，必須借助計算機特定的程序解碼，將其還原為輸入前的狀態(tài)，才能為人工所識別。這一特征與最早的泥版文書和甲骨文書直到當(dāng)今的紙質(zhì)文書是完全不同的。

與紙質(zhì)公文相比，電子公文具有存儲體積小、檢索速度快、遠(yuǎn)距離快速傳遞及同時滿足多用戶共享等優(yōu)點，因此，盡管電子公文應(yīng)用的時間不長，卻得到了辦公部門的廣泛青睞。通過電子公文處理，不僅實現(xiàn)了公文格式自動生成，而且提高了公文寫作的質(zhì)量和效率，提升了公文處理的質(zhì)量和效率。在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，通過電子公文處理系統(tǒng)能夠做到上下左右全方位的及時溝通，從而實現(xiàn)了電子公文的高效運作。

(二)電子公文流轉(zhuǎn)系統(tǒng)

電子公文流轉(zhuǎn)系統(tǒng)，也叫做電子公文辦理系統(tǒng)，是利用電腦網(wǎng)絡(luò)功能，實現(xiàn)從發(fā)文的擬稿、核稿、審稿、簽發(fā)、制發(fā)到歸檔以及收文的登記、擬辦、承辦、注辦到歸檔的一系列綜合性的公文流轉(zhuǎn)的全程管理。它是以保證電子公文科學(xué)管理和順利傳遞為目的的技術(shù)、設(shè)備、管理、法律、標(biāo)準(zhǔn)、人才等相關(guān)因素組成的一個多層的、跨平臺的信息系統(tǒng)，旨在解決上下級機構(gòu)之間公文信息的交換。隨著政府信息化建設(shè)的大力推進(jìn)和電子政務(wù)的蓬勃發(fā)展，電子公文流轉(zhuǎn)系統(tǒng)既開發(fā)有獨立的系統(tǒng)，也有嵌入電子政務(wù)系統(tǒng)的電子公文流轉(zhuǎn)系統(tǒng)，為政府機關(guān)辦公自動化提供了重要平臺。

1.電子公文流轉(zhuǎn)系統(tǒng)的功能需求

電子公文流轉(zhuǎn)系統(tǒng)的功能需求中，最重要的部分是在保證電子公文原始性、完整性的前提下，利用電腦及其外部設(shè)備對公文進(jìn)行電子化管理。它以公文的收發(fā)為主，往往嵌入檔案管理、輔助辦公、內(nèi)部通信、信息發(fā)布、會議管理等辦公業(yè)務(wù)活動。設(shè)計電子公文流轉(zhuǎn)系統(tǒng)時往往根據(jù)需要分為若干個功能模塊。例如，從系統(tǒng)處理的內(nèi)容上看，既可以包括各個單位在公務(wù)中形成和使用的通用公文，也包含經(jīng)濟(jì)、司法、外事、文教等專用公文;既有正式的規(guī)范公文，也有信息類、簡報類、信函類、禮儀類和講話類等非規(guī)范性公文。再如，從系統(tǒng)軟件上看，除了收文辦理、發(fā)文辦理、公文交換和存檔管理等功能外，系統(tǒng)控制軟件、安全防范軟件、電子印章軟件也不可缺乏。此外，從技術(shù)出發(fā)，該系統(tǒng)具備建立制作排版、電子打印、網(wǎng)絡(luò)傳輸、加密控制、流程控制、權(quán)限控制和備份等技術(shù)方面的功能。從便于工作出發(fā)，尚需要配備打印、掃描、復(fù)印等辦公設(shè)備，并構(gòu)建內(nèi)域網(wǎng)、外域網(wǎng)、因特網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，以方便公文的傳遞?？偠灾?，設(shè)計電子公文處理系統(tǒng)的功能時需要考慮到本單位的需要，也要結(jié)合辦公自動化未來發(fā)展的智能化、集成化趨勢。不論如何，一個單位公文處理過程中的收文處理、發(fā)文處理是最基本的需求，其他功能模塊都是圍繞著確保其安全、方便、快捷以及日常辦公的便利設(shè)計的。

考察現(xiàn)有的電子公文流轉(zhuǎn)系統(tǒng)，發(fā)文登記、收文登記、公文模板、文印管理、發(fā)文銷毀、收文銷毀、文件查詢與統(tǒng)計、文件追蹤、文件催/查辦以及綜合新聞、輔助信息、機關(guān)事務(wù)管理、會議管理、系統(tǒng)維護(hù)在電子公文處理系統(tǒng)中均有設(shè)計。這些不同模塊的設(shè)計都是從電子公文處理的需要出發(fā)，以確保電子公文從形成到利用的每一個環(huán)節(jié)的安全性，從而維護(hù)電子公文的真實性。電子公文處理系統(tǒng)已經(jīng)成為一個技術(shù)成熟、系統(tǒng)安全、傳輸高效、操作簡便、可擴(kuò)展、可集成性的開放系統(tǒng)，有利于用戶與其他相關(guān)系統(tǒng)之間進(jìn)行數(shù)據(jù)交換。

2.電子公文流轉(zhuǎn)系統(tǒng)的功能模塊

設(shè)計電子公文流轉(zhuǎn)系統(tǒng)時需要考慮如下功能模塊:

(1)定義流程。定義流程，即為當(dāng)前公文指定相關(guān)的流轉(zhuǎn)辦理過程，須確定該公文需要經(jīng)過哪幾個工作環(huán)節(jié)，并為每個處理環(huán)節(jié)指定辦理人員及其相應(yīng)的辦理權(quán)限。

(2)發(fā)文處理。發(fā)文處理是采用消息傳遞和工作流技術(shù)，由用戶設(shè)定公文處理和工作流程后系統(tǒng)應(yīng)能自動完成發(fā)文工作的全部流程，它包括擬稿、核稿、會簽，另外還有簽發(fā)、成文、打印、蓋章、封發(fā)、歸檔、查詢等。

(3)收文處理。收文處理主要包括:登記錄入、擬辦、批示、分發(fā)、傳閱、承辦、協(xié)辦、催辦、歸檔、查詢。

(4)公文監(jiān)控。電子公文流轉(zhuǎn)系統(tǒng)中，可以通過流程監(jiān)控、自動催辦和人工催辦的方式，提醒可能因為事務(wù)繁忙而延遲或遺忘的待處理的公文。

(5)委托辦理。領(lǐng)導(dǎo)或工作人員為避免公文的積壓可授權(quán)他人代理自己的公文，同時設(shè)定授權(quán)的具體時間，授權(quán)時間一過系統(tǒng)自動取消授權(quán)。公文授權(quán)操作完成后，被授權(quán)人員—代理人可立即收到授權(quán)人當(dāng)前待辦的授權(quán)類型公文，同時系統(tǒng)會以明顯的提示信息告知代理人授權(quán)的有關(guān)信息，并將代理人辦理的意見如實記錄。授權(quán)人可直接在自己的公文中查看到具有明顯代理人辦理標(biāo)識的文件辦理信息。

(6)電子印章管理。通過加密技術(shù)對公文和印章加密，并完成制作、保存、記錄、分發(fā)和管理電子公章功能。

(7)檢索與打印。提供基于內(nèi)容和結(jié)構(gòu)的全文信息檢索，支持預(yù)覽和打印。

(8)參數(shù)設(shè)置。公文參數(shù)設(shè)置是用戶結(jié)合本單位的實際情況，為使公文管理功能正常進(jìn)行，需要對公文管理的有關(guān)參數(shù)進(jìn)行預(yù)先設(shè)置以及進(jìn)行日常維護(hù)工作。參數(shù)設(shè)置包括:密級權(quán)限設(shè)置、公文流程模板設(shè)置、公文類別設(shè)置、公文辦理定義、公文日志管理等方面。

(9)安全控制。提供不同密級的加密傳輸，使系統(tǒng)在電子公文傳輸、閱讀等方面得到可靠性保障。

上述功能模塊的實現(xiàn)，往往結(jié)合在辦公自動化系統(tǒng)中。以東莞市萬維網(wǎng)絡(luò)科技信息有限公司開發(fā)的網(wǎng)上辦公管理系統(tǒng)(Wanve OA 5.0)為例，該系統(tǒng)基于Internet/Intranet技術(shù)(B/S結(jié)構(gòu))，采用了瀏覽器、應(yīng)用服務(wù)器、數(shù)據(jù)庫服務(wù)器三層體系結(jié)構(gòu)，后臺連接大型的關(guān)系數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)MS SQL Server，集收文、發(fā)文、辦文管理、檔案管理、行政管理等辦公流程于一體，真正實現(xiàn)了無紙化辦公。該系統(tǒng)公文處理流程見圖2-4。

圖2-4　Wanve OA 5.0公文流轉(zhuǎn)示意圖

上述系統(tǒng)流轉(zhuǎn)示意圖比較簡潔:辦公室收到文件，進(jìn)行原文掃描和必要信息錄入。然后，辦公室把文件發(fā)送到辦公室主任處。由辦公室主任填寫擬辦意見，并將此文件發(fā)送到單位領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)辦人處。此后，經(jīng)辦人填寫意見。在整個文件流轉(zhuǎn)過程中，文件可在各個人之間不限次數(shù)互相傳閱。該系統(tǒng)可以實現(xiàn)如下功能:

(1)流程自定義管理:可靈活定義公文、業(yè)務(wù)審批流程，如發(fā)文流轉(zhuǎn)流程、辦事審批流程等，很容易實現(xiàn)流程跟蹤及催辦督辦，并逐步使各科室由以前的串聯(lián)辦公模式改變?yōu)椴⒙?lián)辦公模式;

(2)工作流程跟蹤機制:自動跟蹤每個工作流程，通過催辦/督辦，實施監(jiān)控工作流程中單位工作人員的辦理情況及辦事效率;

(3)用戶登錄信息鎖定機制:將用戶登陸信息(用戶名和口令)與計算機系統(tǒng)內(nèi)部信息相結(jié)合，即使用戶的登錄信息為他人所剽竊，也無法與該用戶的身份登錄到Wanve OA系統(tǒng);

(4)文件權(quán)限分明:文件的標(biāo)題和全文必須是有權(quán)限者才可以查看或辦理，未經(jīng)授權(quán)的用戶不能進(jìn)入，確保信息的安全性;

(5)文號自動生成機制:在發(fā)文過程中，可自動按順序產(chǎn)生發(fā)文編號，自動檢測重號漏號、自動生成主題詞等;

(6)文件修改留痕:在發(fā)文或?qū)徟^程中的擬稿、審核、核對階段的各種批注、指示、改動意見等修改，文件能夠保留修改者的相關(guān)信息，如修改人、意見、時間等;

(7)支持手寫筆及其他數(shù)字化設(shè)備:可利用手寫筆及數(shù)字化設(shè)備進(jìn)行文件修改、批閱，保證與用戶使用習(xí)慣一致;

(8)與MS OFFICE集成:與WORD、EXCEL等工具結(jié)合，自動生成WORD文檔和EXCEL統(tǒng)計數(shù)據(jù)表等;

(9)紙介質(zhì)、電子文檔轉(zhuǎn)換:掃描文件、傳真文件自動生成電子文檔，各種可打印輸出的文件均可轉(zhuǎn)換為電子文檔;

(10)強大的安全機制:除支持SSL2和數(shù)字證書(CA)外，系統(tǒng)還在數(shù)據(jù)庫級、表單級、用戶級采用多種存取控制和授權(quán)功能。

限于篇幅，本書僅對公文流轉(zhuǎn)系統(tǒng)中收文處理系統(tǒng)、發(fā)文處理系統(tǒng)兩個基本功能模塊進(jìn)行介紹(詳見第五章、第六章)。對于公文模板、文印管理、發(fā)文銷毀、收文銷毀、文件查詢與統(tǒng)計、文件追蹤、文件催/查辦以及綜合新聞、輔助信息、機關(guān)事務(wù)管理、會議管理、系統(tǒng)維護(hù)等功能，讀者可參看相關(guān)論著。

復(fù)習(xí)與思考

1.文書工作有何內(nèi)容和特點?

2.如何認(rèn)識文書工作的地位?

3.如何理解文書工作的要求?

4.分析我國文書工作的領(lǐng)導(dǎo)體制。

5.什么情況下才能越級行文?為什么一般不得越級行文?

6.行文制度的實質(zhì)是什么?

7.行文方式共有哪幾種?

8.怎樣進(jìn)行聯(lián)合行文?

9.如何制定文書工作制度?

10.電子公文的本質(zhì)是什么?它有哪些不同于紙質(zhì)公文的特性?

11.如何理解電子公文流轉(zhuǎn)程序?

12.電子公文與紙質(zhì)公文的處理方面有何相同與相異之處?