在以往的學術(shù)研究中人們對中國公共行政體制的概括出現(xiàn)了多種觀點，這些觀點從不同角度分別對中國行政體制進行了特定的總結(jié)，他們有的發(fā)現(xiàn)管理主體中黨和政府的二元性，提出二元結(jié)構(gòu)理論；有的發(fā)現(xiàn)管理主體的多元化，強調(diào)體制的多元特征；有的發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導體制中的黨與政府存在的兩重特征，提出兩重結(jié)構(gòu)論。具體來說有下面幾類。

第一種觀點是“二元論觀點”。二元論就是指當代中國公共行政體制是由黨和政府共同組成的一個體制，在這一結(jié)構(gòu)中有兩個核心元點：中國共產(chǎn)黨和政府。中國公共行政就是由這兩個機構(gòu)來主導推行的。他們認為，政府管理主體結(jié)構(gòu)是黨和政府組成的二元化結(jié)構(gòu)。雖然，政黨通常不能作為管理主體而居于政府管理的前臺，但在中國的政治現(xiàn)實中，“中國共產(chǎn)黨不是作為政府環(huán)境的一個政治因素而存在并發(fā)揮作用，而是還作為政府本身的一個關(guān)鍵因素而存在并發(fā)揮作用。由此，在對社會公共事務(wù)的管理中，黨和政府同居管理前臺，共同發(fā)揮管理主體的作用，形成了二元管理主體結(jié)構(gòu)”^[1]。

第二種觀點將中國行政體制概括為“多位一體中國共產(chǎn)黨主導的模式”。這一種觀點認為，“中國公共行政是一種多位一體中國共產(chǎn)黨主導的政府決策和執(zhí)行機制”^[2]。這一觀點中的多位一體，指的是中國現(xiàn)有行政體制中可以發(fā)揮主體功能的中國共產(chǎn)黨、政府、人民代表大會和政治協(xié)商會議以及其他社會組織。所謂中國共產(chǎn)黨主導，指的是在這些多元的管理主體中，中國共產(chǎn)黨是處于主導地位的，其他主體都受到了中國共產(chǎn)黨的影響和控制。

第三種觀點認為中國行政體制是一種“雙重領(lǐng)導體制”。他們認為：“在我國，中央對地方的統(tǒng)一領(lǐng)導，集中表現(xiàn)為雙重領(lǐng)導體制，即中國共產(chǎn)黨對國家機構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導，中央國家機構(gòu)對地方國家機構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導，前者是黨政領(lǐng)導體制，后者是行政領(lǐng)導體制”^[3]。這一雙重領(lǐng)導體制突出了黨的領(lǐng)導和政府的領(lǐng)導的層次性，黨的組織工作主要是針對國家機構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導，而對地方政府機構(gòu)的組織工作主要是由中央國家機構(gòu)負責。

以上幾種模式都從自己的角度發(fā)現(xiàn)了特定的問題，突出了當代中國行政體制的重要特征，這些模式豐富了我們對行政體制的認識。當然，這些概念還沒有非常準確地把握現(xiàn)有體制的核心特征，它們雖然突出了某一方面的特征，但是同時也不自覺地忽視了一些重要的細節(jié)。二元論觀點發(fā)現(xiàn)了行政體制中存在的黨與政府兩重機構(gòu)的主體功能，這一點的確是中國公共行政的客觀現(xiàn)實。中國共產(chǎn)黨建立了新的國家以后，不能單靠黨組織來組織國家政治與行政工作，必須建立一個政府機構(gòu)來管理復雜的社會。所以依靠國家機構(gòu)并控制國家機構(gòu)來管理社會是從新中國成立以來就存在的一種現(xiàn)象。但是，二元論的問題也在這里。二元論沒有清晰地辨明所謂二元概念的真實內(nèi)涵。所謂二元就是兩個核心。這樣看來，是不是說中國公共行政存在兩個核心呢？或者是不是說，中國公共行政中，一方面是作為核心的中國共產(chǎn)黨在主導公共行政，而另一方面還有一個核心是可以對公共事務(wù)進行決策和管理的政府呢？這種觀點表面看來似乎沒有什么疑義，但是深究起來就可以發(fā)現(xiàn)其中的問題。既然是兩個核心，那么兩者如何對中國公共行政發(fā)生作用呢？在兩者之間存在著一種什么關(guān)系呢？對這些問題，二元論沒有給我們提供解釋。當然，作者在后文中也指出，二元結(jié)構(gòu)存在行政權(quán)力的沖突問題，改革二元結(jié)構(gòu)的“出路在于實行嚴格的黨政職能分工，打破原來的結(jié)構(gòu)，使二元管理主體結(jié)構(gòu)變成一元管理主體結(jié)構(gòu)，確立政府在社會公共事務(wù)管理中的中心地位”^[4]。作者批評了這種二元結(jié)構(gòu)，并指出要實現(xiàn)政府管理主體的一元化。但是，這是作為一個修正方案提出，與其前面的分析和客觀現(xiàn)實還是存在一定的距離，這不利于透析兩者之間的密切關(guān)系。

第二種觀點指出的多位一體中國共產(chǎn)黨主導的體制，從理論上來說是符合中國現(xiàn)有法律制度的，但是它也沒有突出中國公共行政的主體性特征。多位一體強調(diào)了黨、政府、人大、政協(xié)以及其他社會組織在公共管理中的作用，但是無論從政治學和行政學理論上，還是從中國的客觀實際上看，這個模式都沒有突出中國公共行政中的重點。盡管作者提出中國共產(chǎn)黨主導，指出中國共產(chǎn)黨在公共行政中處于主導的地位，對公共行政主要起引導和指揮作用。但是在這個框架中我們沒有看到公共行政的當然主體——政府的位置，或者說作者將政府的位置與其他主體的位置平行化了，即所謂的多位一體。實際上，政府無論在什么時候、什么地點，都是中國公共行政最直接的推動者和執(zhí)行者，幾乎所有公共事務(wù)都是由政府來推行的。我們也不可否認人大和政協(xié)的重要性，但是人大主要是政治機關(guān)，政協(xié)主要是參政和參謀機關(guān)，并且除了召開大會期間，平時一般都處于閉會狀態(tài)，所以它們并不能對公共行政，尤其是復雜、瑣碎、具體的行政過程產(chǎn)生密切的、動態(tài)的影響。所以將這些機構(gòu)平行為多重主體也不利于我們發(fā)現(xiàn)其關(guān)鍵的組織變量。

第三種觀點認為中國公共行政的基本體制是雙重領(lǐng)導體制。這一點在一定范圍里的確符合客觀現(xiàn)實，在中央與地方的關(guān)系處理上，的確存在這樣的雙重現(xiàn)象，區(qū)分層次，抓住重點，符合超大國家管理的需要。但是如果說國家行政體制是雙重體制，黨中央管中央政府，中央政府管地方政府，一級管一級，層層控制，這就是不夠準確的。事實上，中國政府管理權(quán)力配置并不存在作者所稱的那種兩重管理機制，國家政府的管理權(quán)全都集中在黨的組織中，形成了“黨的組織性一元化領(lǐng)導體制”，“共產(chǎn)黨組織對一切國家機構(gòu)實行組織關(guān)系上的統(tǒng)一領(lǐng)導，它既包括黨的中央機構(gòu)對下級機構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導，也包括黨組織對同級國家機構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導”^[5]。也就是說，黨組織是利用自己的組織力量對政府機構(gòu)實行全部從上到下的統(tǒng)一領(lǐng)導的，并不是通過政府自身來控制基層政府的。當然，雙重領(lǐng)導體制在具體組織運作中是存在的，并且是一個核心的制度設(shè)計。對此后文將要專門予以論述，但是，雙重領(lǐng)導體制只是宏觀行政體制運作的一種具體制度，它并不能完整地反映行政組織體制的總體性質(zhì)。這是我們要注意區(qū)分的。

接下來，我們要辨明兩個問題。第一個問題是公共行政的核心問題。中國公共行政到底有幾個核心？我們認為只有一個核心，這個核心就是中國共產(chǎn)黨。中國公共行政從來就沒有兩個核心，不論在什么時候，改革開放前或者改革開放后都是這樣。黨的主導一直是中國公共行政發(fā)展和變化的決定力量，無論什么重大政策都是在黨的組織和決策下出臺，并轉(zhuǎn)變?yōu)榭陀^現(xiàn)實。關(guān)于這個問題后文還要專門論述。第二個問題是圍繞中國共產(chǎn)黨這一核心，還有什么形式的組織結(jié)構(gòu)推動公共行政工作的具體進程。我們的回答是存在兩個龐大的科層體系在進行社會管理工作。這兩個龐大的科層體系是黨自身早已組織化、科層化的體系和政府機構(gòu)的科層體系。這兩個科層體系從上到下，一直貫穿在中國社會的機體中，公共行政的主要推動者是后者，而前者負責對后者的工作方向和形式進行監(jiān)控和引導。這兩個組織機構(gòu)又是相互交合在一起的，互相依賴、互相滲透，形成了一種既互相獨立、又互相依存的關(guān)系。這一結(jié)構(gòu)就是本書所概括的“一元雙塔結(jié)構(gòu)”。一元指的是中國公共行政的核心中國共產(chǎn)黨，雙塔指的是兩個龐大的相互纏繞的科層金字塔：中國共產(chǎn)黨的科層金字塔和中國政府的科層金字塔。中國公共行政就是在這一結(jié)構(gòu)下活動、發(fā)展和演變的。

當然，其他國家機構(gòu)如人民代表大會、政治協(xié)商會議、軍隊等對中國公共行政也存在很大的影響，這一點是不容置疑的。但是，在中國共產(chǎn)黨對國家機構(gòu)實行全方位領(lǐng)導和指揮的結(jié)構(gòu)背景下，這些機構(gòu)對公共行政的作用都仍然是局限在黨的領(lǐng)導之內(nèi)，并不能真正發(fā)揮獨立性的、具有特色的作用。并且，日常生活中大量的行政工作還是通過中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的政府科層體系來決定和實施。這些機構(gòu)即使產(chǎn)生影響也是在特定的時間內(nèi)（如人大和政協(xié)開會的時期），主要表現(xiàn)為表決和審議政府工作報告之類的工作形式，這種短期的會議形式要想對大量復雜的行政工作產(chǎn)生重大影響是非常困難的，所以其實際作用和影響并沒有達到應(yīng)有的水平^[6]。所以說，中國公共行政主要由這兩個龐大的科層機構(gòu)來推動。而這兩個龐大的科層結(jié)構(gòu)也以前者領(lǐng)導后者和后者服從前者為主要特征。出于這樣的考慮，本書沒有將其他國家機構(gòu)（盡管大多數(shù)也被科層化了）納入論述的視野中，本書將最主要的論述對象對準了行政管理中目前兩個最重要的機構(gòu)：黨與科層制政府。希望對這兩個關(guān)鍵機構(gòu)作一個相對集中的分析和考察。