科層制的另一個重要特征是體制外協(xié)調(diào)。體制外協(xié)調(diào)是指自身協(xié)調(diào)能力的不足，必須依靠外部力量的協(xié)調(diào)來維持組織的生存。中國共產(chǎn)黨的國家科層制從產(chǎn)生之初就決定了它不可能具有完整的自我協(xié)調(diào)功能，它是在中國共產(chǎn)黨奪取國家政權(quán)以后從上到下、大規(guī)模、從無到有地建構(gòu)起來的，它的主動者是中國共產(chǎn)黨，一直在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下運轉(zhuǎn)，受到中國共產(chǎn)黨多方面的影響。中國共產(chǎn)黨組織的體制外協(xié)調(diào)幫助國家科層制組織人事、制定制度、行使行政職權(quán)。

體制外協(xié)調(diào)

組織是復(fù)雜的自我適應(yīng)系統(tǒng)^[38]。所謂自我適應(yīng)就是自我協(xié)調(diào)。組織是一個復(fù)雜的結(jié)合體，在這個復(fù)雜的結(jié)合體中，各種關(guān)系必須有一個自我適應(yīng)與協(xié)調(diào)的平臺。在自我協(xié)調(diào)作用下，不同組織部門獲得了本組織的資源與壓力，并和其他組織部門一起形成了相互連接的關(guān)系。這種關(guān)系一旦成為組織習(xí)慣，組織就會按照既定的組織結(jié)構(gòu)的習(xí)慣延續(xù)下去，進而進入穩(wěn)定期。進入穩(wěn)定期的組織實際上已經(jīng)形成了穩(wěn)定的組織文化，在具有一定內(nèi)涵和傾向的組織文化背景下，組織人和組織任務(wù)找到了共同交流與合作的依據(jù)、規(guī)范，組織中的各種行為可以有效地實行下去。組織任務(wù)可以得到圓滿的完成^[39]。

但是并不是所有的組織都享有完整的自我協(xié)調(diào)功能，有的組織離不開外部壓力，必須依靠外部協(xié)調(diào)來維持組織的生存，我們稱這種協(xié)調(diào)為體制外協(xié)調(diào)。科層制政府就是這樣的組織?？茖又普⒉荒軌蚩孔约簛韰f(xié)調(diào)自身，它是政治組織決策的執(zhí)行者，它對政治決策的執(zhí)行情況的好壞直接受到組織協(xié)調(diào)的影響。而這種決策與執(zhí)行的協(xié)調(diào)關(guān)系必須依靠有效的組織力量，一般來說，現(xiàn)有的體制可以提供的外部協(xié)調(diào)組織就是政黨。正如F·J·古德諾（F．J．Goodnow）所言：“要使政府協(xié)調(diào)的運轉(zhuǎn)，就必須找到某種使國家意志的表達和執(zhí)行協(xié)調(diào)一致的辦法，……這種辦法在政府體制內(nèi)部不能找到，所以必須到政府以外的一些法外的制度中去尋找。事實上，可以在政黨中找到它?！?sup>[40]政黨對科層制政府的協(xié)調(diào)就是幫助政府解決與政治決策機關(guān)的沖突關(guān)系，使得決策者與執(zhí)行者既可以在政黨的組織斗爭中得到政治利益的平衡，又可以在穩(wěn)定的科層制體系中得到有效的政策實施。

體制外協(xié)調(diào)也存在一定的限度，在政黨對政治決策組織和科層制之間的協(xié)調(diào)中，保證科層制政府的獨立性和穩(wěn)定性以及遵循規(guī)范的制度路徑是其限度。政黨是政治利益的綜合者與代表者，政黨對政策的影響及其平衡也是其協(xié)調(diào)功能的限度。如果一種體制外協(xié)調(diào)超越了科層制政府獨立性和穩(wěn)定性的限度，并且是按照一種非制度化的路徑（如非正式關(guān)系等）來進行協(xié)調(diào)，那么，這一協(xié)調(diào)就有可能會導(dǎo)致不適應(yīng)癥的產(chǎn)生。這是因為組織外部的協(xié)調(diào)力量不是組織自生的，在組織內(nèi)部沒有形成一定的組織慣例，它與組織內(nèi)部的各個結(jié)構(gòu)部門都存在比較嚴重的隔膜。所以，當(dāng)組織外部力量進入組織內(nèi)部對組織工作、組織結(jié)構(gòu)、組織功能進行干預(yù)時，組織自生的力量就會形成抗拒。在一種既定的體制下，組織內(nèi)部面對外部力量的對抗都是不合法的，所以組織力量最終不得不接受外部力量的干預(yù)。外部力量利用強大的體制優(yōu)勢和權(quán)威，實現(xiàn)了干預(yù)和協(xié)調(diào)組織工作的目的，但是并沒有真正解決組織中存在的問題，不僅如此，甚至有可能因為強力進入組織而增加了組織命運的變量，從而加劇組織內(nèi)部的緊張。另外，組織外部協(xié)調(diào)如果沒有規(guī)范的、公開的路徑，這種協(xié)調(diào)就會受到人格化因素的影響，出現(xiàn)不利于組織整體的協(xié)調(diào)結(jié)果。組織整體的協(xié)調(diào)功能會因為人格化因素的強化而受到削弱，這樣對組織發(fā)展是有著不利影響的。

黨的體制外協(xié)調(diào)

在中國共產(chǎn)黨的國家體制內(nèi)部，科層制體系不能按照正常的科層制（如科層體系的權(quán)力規(guī)則、協(xié)調(diào)制度）以及正常的工作程序來處理科層組織中的組織沖突與個人沖突（嚴格來說，在科層體系內(nèi)部不存在個人沖突）。它必須依靠另一個外部組織體系來處理各種關(guān)系與問題，這一組織就是它的建立者：中國共產(chǎn)黨。作為外部組織形式的中國共產(chǎn)黨是科層體系內(nèi)部矛盾的終極且有效的協(xié)調(diào)者。黨的協(xié)調(diào)方式?jīng)Q定了科層制政府的行為特征。

按照制度規(guī)定，黨的協(xié)調(diào)方式具有一般的組織化特征，正如有的學(xué)者所論述的“體制外領(lǐng)導(dǎo)”一樣，黨通過一些制度途徑來實現(xiàn)對政府的領(lǐng)導(dǎo)，這種領(lǐng)導(dǎo)即是協(xié)調(diào)的方式之一。

體制外領(lǐng)導(dǎo)主要是當(dāng)自身的各級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，即各級黨委會對政府工作的領(lǐng)導(dǎo)。就黨中央來說，這種領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)為就重大問題作出決策，制定路線、方針和政策；向政府機關(guān)推薦干部，對各方面工作進行政治領(lǐng)導(dǎo)。就黨的地方組織來說，這種領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)為貫徹執(zhí)行黨中央路線、方針和政策；對本地區(qū)重要事務(wù)進行決策；監(jiān)督政府；推薦干部等。這種體制外的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過兩個重要的機制來實現(xiàn)：一是集體領(lǐng)導(dǎo)、集體決策機制；二是干部選拔錄用機制，即由于政府的干部原則上需要經(jīng)過黨的組織部門考察和黨委批準后才能錄用，所以，黨通過這種干部選拔錄用機制來直接決定政府的人員組成，以保證黨對政府的政治領(lǐng)導(dǎo)^[41]。

黨的體制外協(xié)調(diào)在具體的行政過程中經(jīng)常會演變?yōu)橛袑W(xué)者所言的一種高度集權(quán)性的、統(tǒng)一的“行政性協(xié)調(diào)”。行政性協(xié)調(diào)是一種黨政合一的高度一體化的協(xié)調(diào)方式，它主要是按照上級黨組織，尤其是黨中央的政策方針對下級機關(guān)進行統(tǒng)一的安排和調(diào)整，實現(xiàn)黨和國家的政策目標。行政性協(xié)調(diào)在前改革時代特別明顯，高度整合的政治經(jīng)濟政策必須依靠這種統(tǒng)一的協(xié)調(diào)方式才可以實現(xiàn)其戰(zhàn)略。在三大改造結(jié)束后，中國生產(chǎn)資料所有制結(jié)構(gòu)由一兩年前的五種所有制形式變成只有公有制一種，實現(xiàn)了所有制的整齊劃一。由此計劃體制得到了廣闊的活動空間。先前國家通過指令性計劃進行行政性協(xié)調(diào)的企業(yè)只有國有企業(yè)和大的公私合營企業(yè)，對一般公私合營和私營工商業(yè)、運輸業(yè)、供銷合作商業(yè)以及一部分手工業(yè)，則實行“準計劃”，即只要求各省市估算其總產(chǎn)值，然后國家通過各種經(jīng)濟政策、經(jīng)濟措施和經(jīng)濟合同，采取加工訂貨、統(tǒng)購統(tǒng)銷、經(jīng)銷代銷等方式，把這些經(jīng)濟組織的活動納入國家計劃。這些經(jīng)濟組織所需的生產(chǎn)資料由國營部門進行估算計劃，按照商業(yè)牌價組織供應(yīng)。三大改造完成以后，這些原由“準計劃”調(diào)節(jié)的企業(yè)和領(lǐng)域統(tǒng)統(tǒng)納入了統(tǒng)一的政府指令性計劃協(xié)調(diào)的框架之內(nèi)，從而實現(xiàn)了社會經(jīng)濟活動的所有領(lǐng)域都實行行政協(xié)調(diào)的制度化與整齊化，高度集權(quán)的完整的行政性協(xié)調(diào)模式也就隨之而建成^[42]。

以上是按照制度途徑來分析的黨的協(xié)調(diào)模式，黨的組織行為扮演著主要的協(xié)調(diào)功能。黨組織整體發(fā)揮著整合政府和社會的重大作用，這一點是毋庸置疑的。但是，實踐中黨的組織整體行為經(jīng)常會演變?yōu)辄h組織的人格化行為，也就是說黨內(nèi)具有高度權(quán)威的個人常常會超越組織規(guī)范，替代組織來行使協(xié)調(diào)者的角色。這一點既有制度原因，也有組織原因。民主集中制確保了黨的核心領(lǐng)導(dǎo)人的最高決策確定權(quán)力，所以在一些時候，尤其是黨的民主制度規(guī)范得不到很好的執(zhí)行的時候，這種掌握了最高決策權(quán)的個人就會發(fā)揮過度的影響權(quán)，超越于組織意志之上。組織原因方面，黨本來就是一個人格化的組織，人格的魅力可以幫助領(lǐng)導(dǎo)施展個人影響，獲取更多的政治忠誠，從而加大自己的權(quán)威，增強組織內(nèi)部以個人魅力為核心的人際關(guān)系。這種關(guān)系背景導(dǎo)致黨內(nèi)產(chǎn)生另一種協(xié)調(diào)模式：人格的協(xié)調(diào)模式。這一模式長期在黨內(nèi)存在，并且發(fā)揮著潛在的重要作用。

所謂人格協(xié)調(diào)模式是指中國共產(chǎn)黨依照黨組織中產(chǎn)生的個人權(quán)威、個人地位、組織派別來協(xié)調(diào)他們作為官僚在正式職位與工作中產(chǎn)生的矛盾，這種模式中一些人際關(guān)系好的、個人權(quán)威高的老領(lǐng)導(dǎo)、老同事、老鄉(xiāng)、老戰(zhàn)友、老同學(xué)常常成為協(xié)調(diào)者的當(dāng)然代表。這些老領(lǐng)導(dǎo)在工作協(xié)調(diào)中常常利用個人的人格魅力來影響下級干部，促進下級干部之間的合作、解決下級干部之間的沖突。往往一個黨的重要領(lǐng)導(dǎo)的一句話、一次安撫就化解了上下級之間的沖突。并且因為黨的上級享有絕對的權(quán)威，上級協(xié)調(diào)的結(jié)果是不可抗拒的，所以下級對協(xié)調(diào)的結(jié)果是沒有選擇余地的，只能接受。這種協(xié)調(diào)方式常常是黨的高級領(lǐng)導(dǎo)把沖突的官僚召集到一起，進行思想教育，討價還價，最后進行平衡安撫，得到無條件的解決。可以說，科層體系的絕大多數(shù)沖突都是通過這種方式來解決的。胡偉在《政府過程》中論述了領(lǐng)導(dǎo)人之間的“人格張力”問題，毛澤東就是善于利用自己的個人魅力來協(xié)調(diào)不同領(lǐng)導(dǎo)人之間的權(quán)力緊張關(guān)系^[43]。正如毛澤東成為高層領(lǐng)導(dǎo)人之間的協(xié)調(diào)者一樣，地方和部門中的最高領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常扮演著下級干部的協(xié)調(diào)者角色，如省委書記負責(zé)協(xié)調(diào)地市的官員，地市領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)協(xié)調(diào)縣級官員，縣級領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級官員。這種一級協(xié)調(diào)一級的現(xiàn)象正好反映了黨組織對科層制政府體系的外部協(xié)調(diào)性。所以，黨的人格關(guān)系在科層制政府的協(xié)調(diào)中發(fā)揮著重要的作用。

這種方式的問題在于它是非制度的、不穩(wěn)定的。利用人格化的力量進行協(xié)調(diào)，雖然可以暫時解決矛盾，保證各級組織協(xié)調(diào)一致的行動，但是它并不能從根本上避免和消除這些矛盾。這是因為人格化的協(xié)調(diào)將協(xié)調(diào)權(quán)力賦予了黨組織中具有最高權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)者，領(lǐng)導(dǎo)者通過私人的魅力影響和人際關(guān)系推動下級組織的順從和合作，這種協(xié)調(diào)并沒有從根本上建立協(xié)調(diào)下級組織之間關(guān)系的規(guī)范路徑和常態(tài)方法。所以一旦人事出現(xiàn)了替換，舊的協(xié)調(diào)格局發(fā)生變化，那么曾經(jīng)被壓抑或者被撫順的矛盾就有可能東山再起，在科層體系及其行政行為中制造新的障礙，迫使黨組織不得不進行新一輪協(xié)調(diào)?；诟邔宇I(lǐng)導(dǎo)個人人格的協(xié)調(diào)方式難以保證協(xié)調(diào)格局的一致性和連續(xù)性，協(xié)調(diào)會隨著人事變化而出現(xiàn)格局的中斷和變遷。這種協(xié)調(diào)的中斷與變遷會影響組織協(xié)調(diào)的穩(wěn)定功能，會導(dǎo)致組織結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定和組織功能的欠缺，而為了克服功能不足的問題又需要新的協(xié)調(diào)進入，結(jié)果可能會出現(xiàn)人格化協(xié)調(diào)的不良循環(huán)。