(六)政府信息收費制度

1.政府信息收費的合理性

世界經(jīng)合組織認(rèn)為政府收費“是對政府某一種服務(wù)的付出，且這種付出由服務(wù)本身成本來決定”;我國學(xué)者認(rèn)為政府收費是指國家機(jī)關(guān)、具有行政管理職能的企業(yè)主管部門和政府委托的其他機(jī)構(gòu)，在履行或代行政府職能過程中，為了特定目的，依照法律、法規(guī)并經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，向單位和個人收取的費用。^[71]政府信息收費是一種行政性收費，系指政府部門及接受政府委托的相關(guān)信息機(jī)構(gòu)依法向需要獲取政府信息的個人或團(tuán)體收取一定費用，主要是政府信息公開的復(fù)制成本費用。

一直以來，人們對政府信息收費問題態(tài)度不一，有人認(rèn)為，公眾和各類組織已經(jīng)通過納稅形式構(gòu)筑了社會公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，政府信息資源管理費用已經(jīng)通過公共支出的形式付費，再收取信息服務(wù)費無異于政府信息利用的“重復(fù)收費”;也有人指出，“公共資金的支出只是保證了信息資源的搜集，但并不意味著納稅者可以無需付費地使用，正如我們中的任何人都不會想到步入政府辦公大樓并使用那里的打字機(jī)，僅僅就因為它是用我們納稅人的錢所購買的?！?sup>[72]對部分服務(wù)的適當(dāng)收費是對公眾信息利益的維護(hù)。

筆者認(rèn)為，政府信息的獲取利用是有成本的，政府信息收費是現(xiàn)有條件下政府在公共信息服務(wù)過程中參與國民收入分配與再分配的一種形式，是提高政府公共信息服務(wù)效率、增加政府財政收入和提供信息服務(wù)補(bǔ)償成本的一種有效手段，有其必要性和可行性，是現(xiàn)實合理的，理由如下:

其一，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，純公共物品主要通過稅收形式補(bǔ)償，準(zhǔn)公共物品以向定制服務(wù)用戶或收益對象收取相關(guān)費用的形式來補(bǔ)償。由于大多數(shù)政府信息資源具有準(zhǔn)公共物品屬性，且政府信息服務(wù)具有高附加值特征，在信息資源稀缺的情況下，不同的用戶對政府信息的偏愛需求和使用頻率與程度也各不一樣，收費可以較好地體現(xiàn)“誰受益誰負(fù)擔(dān)，多受益多負(fù)擔(dān)”的原則，不僅可以提高政府信息公開效率，還可以解決政府信息服務(wù)過程中面臨的“擁擠”和“搭便車”的問題。

其二，政府信息收費是降低政府信息管理成本，提高政府信息服務(wù)效率的必要手段。為避免政府信息服務(wù)中的無節(jié)制消費和盡量占有現(xiàn)象，需要有一定的成本費用分?jǐn)倷C(jī)制對信息用戶進(jìn)行約束，否則會形成新的信息供需矛盾，導(dǎo)致政府信息管理成本的居高不下。“如開政府信息公開風(fēng)氣之先的瑞典，為了民主參與的順利進(jìn)行是一貫堅持不收費的，但也因此引發(fā)了一個財政難題，存在著大量濫用申請權(quán)，造成資源浪費?！?sup>[73]

其三，合理的信息收費不僅是政府收入的必要補(bǔ)充，而且也是社會收入分配的一種有效調(diào)節(jié)工具，有助于社會信息公平的維護(hù)。政府信息服務(wù)既要與所有用戶進(jìn)行一般性聯(lián)系也要與有特殊需求的用戶進(jìn)行直接往來，為體現(xiàn)信息服務(wù)過程中這種普遍與特殊的關(guān)系，相關(guān)政府信息提供部門在借助各種信息渠道主動無償向社會公眾公開政府信息的基礎(chǔ)上，向特定信息用戶收取一定費用進(jìn)行補(bǔ)償和調(diào)節(jié)可在一定程度上降低政府信息管理開支。

其四，縱觀各國政府信息公開的法律法規(guī)，盡管政府信息公開普遍奉行免費原則，但免費并不等于不收費，而是指任何政府部門不得借政府信息的掌控權(quán)牟利，政府信息公開尤其是一次性信息服務(wù)不得以營利為目的。在實際執(zhí)行中，雖然許多國家規(guī)定了政府信息提供可依法收費，但因政府信息投入耗資巨大、信息成本結(jié)構(gòu)復(fù)雜、信息流通渠道廣泛、信息傳播環(huán)節(jié)繁多以及信息成本計量困難、用戶信息消費能力限制等因素影響，政府信息收費只能是政府信息服務(wù)成本的部分補(bǔ)償，并不能涵蓋所有政府信息服務(wù)開支。據(jù)調(diào)查，澳大利亞政府信息公開的申請費與收取的手續(xù)費等只占政府信息服務(wù)費用的3.7%，2000年美國聯(lián)邦政府部門與管制機(jī)構(gòu)信息收費的總額只是政府信息公開活動總支出的2.8%^[74]，公共財政仍然承擔(dān)了政府信息服務(wù)的主要開支。

總之，要全面理解政府信息收費，必須對政府信息收費的主體、依據(jù)、目的等予以明確:

其一，政府信息收費的主體是依法行使政府信息管理職能的政府機(jī)關(guān)及公共圖書館、檔案館、信息中心等相關(guān)信息部門。

其二，政府信息收費以政府信息管理職能的全面履行為前提，但并不是所有的政府信息行為都要收費，只是給相關(guān)人員帶來直接利益的信息服務(wù)才收取一定的成本補(bǔ)償費，且不得以營利為目的。

其三，政府信息收費既是政府收入的補(bǔ)充，也是政府部分社會信息管理成本的補(bǔ)償手段，旨在維護(hù)社會信息公平。同時，政府信息收費在一定程度上比政府信息的無償提供更有利于節(jié)約，突出了政府信息成本管理、效率管理的思想，有利于降低政府信息資源的浪費。

其四，政府信息收費應(yīng)經(jīng)過嚴(yán)格的法律程序依法進(jìn)行，既需要明確政府信息收費的范圍，也應(yīng)納入政府統(tǒng)一財政管理體系，建立全社會共同參與的政府信息收費監(jiān)督審計體系。同時，還應(yīng)對低收入等弱勢群體的信息獲取予以一定的減免救濟(jì)。

2.國外政府信息服務(wù)收費制度

從政府信息公開的實踐看，各國政府在一次信息的發(fā)布與獲取上普遍采用免費或不超過成本收費原則，嚴(yán)禁政府機(jī)構(gòu)以特權(quán)方式直接從信息服務(wù)中獲取競爭性受益。如日本采取提出公開申請與實施信息公開的費用按照成本補(bǔ)償和方便的原則，面向公眾的一般性信息服務(wù)原則上免費，但對于利用信息后可獲取收益的用戶，可向其收費;加拿大政府信息公開申請費用一般為5加元，額外信息需求可以收取其他費用，但須事先告知申請者;澳大利亞政府信息公開申請的收費標(biāo)準(zhǔn)是:申請費30澳元、內(nèi)部復(fù)議費40澳元、搜索和修正費15澳元/小時、答復(fù)文件制作費20澳元/小時。

根據(jù)2003年11月通過的《歐盟公共部門信息再利用指令》，政府信息再利用的收費原則是:

①成本回收原則，即總的收入不超過包括采集、處理再加工、發(fā)布的總成本;如果是自籌投資者，允許有合理的投資回報;成本計算要基本適用公共機(jī)構(gòu)的會計制度和成本計算方法，并設(shè)上限。

②鼓勵只按不超過再利用邊際成本的限度收費。

按照歐盟《公眾獲取歐盟議會、理事會和委員會文件法令》的規(guī)定，有關(guān)政府信息公開的收費不得超過創(chuàng)建和發(fā)布文件的成本價，其中，現(xiàn)場咨詢、獲取20頁以下(A4)紙質(zhì)文件或直接獲取電子形式文件不應(yīng)收費。

英國奉行用戶支付的信息收費政策，除極少數(shù)可以免費獲取的政府信息資源外，大部分政府信息服務(wù)的目標(biāo)取向是“把政府服務(wù)賣給更廣闊的市場”，鼓勵政府機(jī)構(gòu)通過市場公平競爭進(jìn)行信息增值服務(wù)，并借助三個政策要點、兩個激勵措施和兩個控制措施來有序推進(jìn)。^[75]其政策要點是:

①鼓勵各級政府機(jī)構(gòu)適時按照規(guī)則參與商業(yè)性服務(wù)，以更好地利用政府資產(chǎn);

②既包括政府有形資產(chǎn)的開發(fā)，也包括信息資源在內(nèi)的無形資產(chǎn)開發(fā);

③一般情況下，政府機(jī)構(gòu)可直接承擔(dān)商業(yè)開發(fā)項目，但復(fù)雜的大項目，可與私人企業(yè)合作開發(fā)。

激勵措施為:①政府機(jī)構(gòu)有權(quán)力保留數(shù)據(jù)服務(wù)收入;②可以使用這些收入，并按運營成本結(jié)構(gòu)比例，抵消部分運營費用。

控制措施為:①商業(yè)活動支出僅限于現(xiàn)有資金和運行成本，銷售收入按照平常的年度計劃安排;②要開發(fā)新的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)與該機(jī)構(gòu)的主要職能目標(biāo)相吻合，需要大量投資的公司合作項目應(yīng)交由私人企業(yè)完成。

按照美國《信息自由法》規(guī)定:信息申請人所支付的費用以處理其申請而發(fā)生的部分或全部成本為限，不得按信息的市場價值收費。1986年修訂后的《信息自由法》將政府信息服務(wù)的收費分為以下三類情況:

①只有復(fù)制成本，如復(fù)印費、載體費;

②復(fù)制成本+查找成本(手工或自動);

③復(fù)制成本+查找成本+審查成本(是否可以公開)。

至于具體的信息服務(wù)項目適用哪種收費標(biāo)準(zhǔn)，則依據(jù)信息申請人身份和信息利用的目的而定，一般情況下，信息申請人的身份可分為:

①非商業(yè)機(jī)構(gòu)，如媒體、教育、科研單位，不以商業(yè)使用為目的，按第一類標(biāo)準(zhǔn)收費;

②商業(yè)性質(zhì)機(jī)構(gòu)，以商業(yè)使用為目的的，按第三類標(biāo)準(zhǔn)收費;

③除上述以外的，包括個人、公共機(jī)構(gòu)、非營利組織按第二類標(biāo)準(zhǔn)收費。

從政府信息資源的構(gòu)成來看，美國政府對不同來源渠道的政府信息資源采取了不同的信息收費制度:^[76]

①聯(lián)邦政府信息“完全與開放”，以不超過信息傳播成本的價格面向所有用戶公開，不鼓勵聯(lián)邦機(jī)構(gòu)從事信息增值服務(wù);

②受政府資助的非營利性機(jī)構(gòu)信息，在資助合同中，政府保留了為公共利益免費使用或允許他人免費使用這些信息的條款;

③私人投資開發(fā)受版權(quán)保護(hù)的數(shù)據(jù)庫信息，按照“正當(dāng)使用規(guī)定”，為了公共利益，同樣可以適當(dāng)使用，并非都要付費。

3.我國政府信息收費情況

由于我國政府信息公開法尚未頒布，有關(guān)政府信息服務(wù)的收費標(biāo)準(zhǔn)還未統(tǒng)一，在實際工作中存在著部分政府機(jī)關(guān)和其他公共機(jī)構(gòu)利用手中的公共信息資源吃、拿、卡、要以及亂收費等現(xiàn)象。這不僅抬高了公眾的信息獲取成本，成為阻礙政府信息公開及信息共享的重要因素，而且也降低了政府的社會公信力，對于政府公共信息資源的采集、加工等都帶來了不可估量的消極影響。因此，有專家認(rèn)為，“有必要將免費作為一項原則確立下來，即政府機(jī)關(guān)不得借信息謀取利益，不能根據(jù)信息本身的價值收費”。^[77]

2004年的《上海市政府信息公開規(guī)定》第27條指出:政府機(jī)關(guān)依申請向公民、法人和其他組織提供政府信息，可以收取實際發(fā)生的檢索、復(fù)制、郵寄、遞送等成本費用。收費標(biāo)準(zhǔn)由市財政和價格主管部門統(tǒng)一制定，收取的費用全部上繳財政。申請人根據(jù)本市有關(guān)規(guī)定屬于低收入者的，經(jīng)本人申請、政府機(jī)關(guān)政府信息公開機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審核同意，可以免除費用。

新近頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》第27條規(guī)定:行政機(jī)關(guān)依申請?zhí)峁┱畔?，除可以收取檢索、復(fù)制、郵寄等成本費用外，不得收取其他費用。行政機(jī)關(guān)不得通過其他組織、個人以有償服務(wù)方式提供政府信息。在具體的收費標(biāo)準(zhǔn)上，規(guī)定由國務(wù)院主管部門會同國務(wù)院財政部門制定，即政府機(jī)關(guān)不得自定收費標(biāo)準(zhǔn)。同時，該條例還規(guī)定，對于經(jīng)濟(jì)確有困難的申請者，須提交申請并報請信息公開機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審核后予以減免。